从2004年到2011年，我国粮食实现了连续8年增产，这是历史上从来没有出现过的奇迹。但是，从粮食供求的角度看，我国的粮食安全问题仍然不可掉以轻心。一是世界粮价在不断的上涨，在经济全球化和国内市场对外开放的背景下，世界的高粮价必然会冲击和扰动国内粮食市场；二是虽然粮食生产连年丰收、持续增产，但与粮食安全及供求形势密切相关的CPI持续上升，粮食价格持续上扬。国家统计局日公布的数据显示，1月份中国食品价格与去年同期相比上涨13%，其中粮食价格上涨15.l%，反映出粮食供求依然存在供给不足的问题；三是2010年我国的大豆进口5480万吨，相当于国内粮食产量的1/1%，已经突破了粮食安全白皮书规定的目标，进口玉米157万吨，为2009年的19倍，进口小麦120万吨，较2009年增加36%，加上687万吨的食用油进口量，使我们的粮食生产资源配置和资源供求压力日益增大。据此，必须认真的分析和探究我国的粮食安全保护问题。
　　一、合理上调粮食价格，让利益趋动粮食生产持续发展
　　在市场经济背景下，任何生产都必须是能够通过市场交换而能获得利益的生产，否则生产无法持续，生产者会放弃该生产。粮食生产作为农民从事的主要生产活动，在粮食生产区更是农民获获得收益的主要途径，如果粮食价格低迷，农民种粮无利可图，则粮食生产必然会受到影响，进而影响粮食安全。据此，应该合理上调粮食价格，让利益趋动粮食生产持续发展。让粮食价格适当上涨的理由是：
　　（一）粮食生产成本上升
　　从2010年到2011年4月底，受国际石油价格变动和石油生产出口国国内局势的影响，国际石油价格不断飙升，我国也多次上调燃油价格。粮食生产的投入品大多数都是石油的衍生晶，如化肥、农药、农用薄膜等，从这个角度讲，粮食生产的投人品价格上涨，成本上升，不让粮食涨价是没有道理的。据笔者在河南、湖北等地调查，2011年和2010年相比，农民种粮每亩地的生产资料费用上涨30元，耕地租用费及外包费用上涨30元，由于最低工资标准的提高导致的用工价格上升，以及农村劳动力向外转移，用工短缺导致的雇工费用提高，每亩粮食生产的用工成本上涨40－50元。
　　（二）粮食价格与其他农产品比较相对较低
　　用于生产粮食的土地具有多宜性，既可以生产粮食，也可以生产果、菜、油、棉等其他农产品，改革开放以后，这些农产品率先进入市场，而价格完全由市场调节，但粮食价格一直受到政策控制或政府收购价格的引导，虽然也多次上调，但仍然较低。2009年国家先后5次调高粮食最低收购价格，2010年水稻国标三等最低收购价为2.1元／公斤，农民种水稻亩产400－450公斤，一亩地的纯收入也就300元左右，而生产果、菜、油、棉的每亩纯收入一般为生产粮食的3－10倍。但从生产周期和不确定风险看，粮食（水稻、小麦、玉米）的生产周期和风险并不小。
　　（三）粮食生产的技术进步和规模扩大受到自然资源的约束和客观条件的限制，收入的增加靠产量的增加潜力有限
　　粮食生产是自然再生产和经济再生产交织的再生产，技术进步要受到旱涝病虫等诸多自然因素的制约。如粮食育种技术，虽然几十年来先后经历了本品种选育和提纯、复壮、杂交育种、生物工程技术育种多次技术进步，但单产的提高仍有限，如河南、河北、陕西的小麦亩产20世纪80年代一般就是400－500公斤，时过30年，品种更新换代几次，亩产仍然是400－500公斤，仅有一些小面积的试验田块个别年份可以达到600－750公斤。同时，从事粮食生产经营的农民要想增加收入，也很难扩大粮食生产规模，因为一方面耕地资源是有限的，另一方面我国的土地制度是高度集中的公有制，农民只具有对有限土地（从集体那里承包经营的土地）的使用权，根本无法扩大自己的生产经营规模而增加收入。种粮农民的收入增加除了期待粮价的提升再无它途。
　　（四）工农业生产技术进步的不等速，导致粮食与工业品相对价格和相对收入越来越低，差距越来越大
　　改革开放之初的20世纪80年代，当时的高产典型水稻亩产400公斤，农民出行的主要交通工具是自行车，湖北省应城县种粮模范由于给国家交售的粮食过万斤而受到表彰，政府奖励他一辆永久牌的自行车，当时的自行车价格150元，稻谷价格0.24元／公斤，600公斤左右的稻谷可以换一辆自行车；20世纪90年代，工业技术进步，农民出行的工具开始使用摩托车，摩托车的价格一般元，高档的达万元，农民生产粮食的技术水平也有提高，水稻亩产高产田可以达500公斤，稻谷价格也提高到1－1.2元／公斤，公斤稻谷可以换一辆普通的国产摩托车；到了本世纪以后，工业技术进步的速度进一步加快，小汽车开始下乡进入农民家庭，一辆普通的小汽车价值10万元左右，农民种粮食的技术水平也进一步提高，水稻亩产达到600公斤，高产典型可以达到750公斤，稻谷价格提升到2元／公斤左右，农民的5万公斤稻谷才可能换回一辆小汽车。可以明显的看出，由于技术进步的不等速，粮食与工业产品的相对价格差距越拉越大，从这个角度讲，随着工业化的推进，适当提高粮食价格非常合理。也正因于此，与中国有人多地少相同国情的日本，大米的价格提高的很快，目前日本国内大米的价格是我国的6－10倍。
　　（五）粮食消费在居民家庭消费中的比重已经很小，适当提高粮价不会推动CPI上升
　　从居民家庭的生活支出结构看，现在的消费支出主要是教育、住房、交通和通讯，真正推动CPI攀升的也是这几方面的消费价格上涨过快，而代表食品消费支出占居民消费总支出的比重的恩格尔系数和10年前相比已大幅度下降，在食品消费支出中的粮食直接消费量也大幅度减少，现在城市居民家庭人均每月直接消费的粮食一般仅有10多公斤，如果粮食价格每公斤提高2－3元，对于一个3口之家的居民家庭来说每月增加的消费支出也就是100元左右，相对于每平方米1万元甚至是3－4万元的房价或每月元的托儿费来说实在是小巫见大巫了。
　　（六）国际粮价上涨很快，如果我国不适当调高粮价，一方面在国际贸易中对我国不利，另一方面还会引发粮食出口走私等行为的产生
　　世界银行日前发布的数据显示，从2010年10月到2011年1月，世界银行粮食价格指数上升了15%，只比2008年粮食危机时的历史高位低3%，其中小麦价格翻了l倍，玉米价格上涨了73%，而我国粮价相对较低，上涨幅度也相对较小，2010年从年初到年底，粮食平均涨价18%，2011年3月与2010年同期相比粮价上涨幅度不超过20%，仅相当于国际粮价上涨的1/5－1／4。如果我国长期通过政府的宏观控制手段压住粮价不让上涨，会产生三种不良后果。第一，粮农的生产成本得不到弥补，利益得不到回报，种粮积极性受到影响，带来的后果更可怕；第二，我国在利用国际市场调节国内粮食供求平衡和结构性平衡的过程中，粮食不同品种有进有出，如果我国国内价格很低，按WTO规则我国出口的粮食价格也不可能抬高，进口的粮食仍然要接受国际市场上的高粮价，这样就会造成我国粮食的价格双向流失；第三，粮价大幅度低于国际粮价，利益的诱惑，会引发一些投机商贩的走私行为，2009年我国的一些边防口岸就曾查获把大米装在水泥袋子里，伪装走私粮食的行为。
　　二、正确看待土地规模经营与流转，大力推进粮食生产服务外包，从源头上保障粮食安全
　　我国粮食安全，粮食生产是关键。而影响粮食生产的关键因素莫过于耕地的有效供给和单位面积产量的有效提高。从我国近20年来的粮食生产及产量变化看，耕地的有效供给和粮食播种面积的有效增加，对粮食产量的增长和粮食安全的保障至关重要。从1990年起，我国粮食产量开始跨上4亿吨的台阶，1993年达到4.5亿吨，1996年达到5亿吨，1998年达到5.12亿吨，可是从1999年开始，中国粮食产量出现了持续的下滑，到2003年，粮食产量下滑到4.31亿吨，比1993年还低，分析其原因，播种面积减少是关键。由于当时不适当的进行农业生产结构调整和退耕还林还牧，使2003年与1998年相比，粮食播种面积减少了8160万公顷，下降幅度为25.9%。从2004年开始，国家加大了对农业和粮食生产的扶持力度，使粮食出现了恢复性增长。2010年粮食总产达到5.46亿吨，人均占有量达到407公斤，创历史最高记录。分析增产的原因，播种面积的增加是关键。
　　但是，近年来我国粮食生产的耕地资源的有效供给和播种面积的稳定，受到了来自各方面的冲击与挑战。一是受到了工业化和城市化的冲击，耕地面积下降的趋势难以阻挡。1996年全国耕地面积为19.51亿亩，而到了2003年就下降到了18.51亿亩，7年减步耕地1亿亩，每年平均减少1428万亩。据统计，我国城市面积每扩大10.2千公顷，城市化水平可增加1%，从年每年因建设占用的耕地平均为165.3千公顷，最低的2005年为138.7千公顷，最高的2009年为319.0千公顷，呈现出波动中增长的态势。二是受利益的趋使，有知识有文化的青壮年劳动力大部分都离开了家乡，离开了农业，到外地或城市去打工经商，2010年全国进城务工经商的农民总量已经达到24223万人，使大片的农田荒芜和复种指数大幅度下降，特别是在一些地形地貌复杂、人口居住分散、土地田块零乱、无法进行规模化经营的丘陵山区，劳动力向外转移、农田荒芜的现象十分严重。三是农业生产结构调整压缩粮食播种面积和减少耕地，据统计，“七五”到“十五”，粮食占农作物播种面积的比重从74.9010下降到66.8%（见图1）。因结构调整而减少的耕地面积2000年为578.2千公顷，2004年为204.7千公顷，年因结构调整共减少耕地1863.8千公顷。四是生态退耕，为了保护生态环境，从1998年我国开始实行退耕还林还牧为主的生态退耕，年因生态退耕的耕地面积为7571.2千公顷，最高的2003年退耕2237.3千公顷，最低的2008年退耕7.6千公顷。在“十五”期间全国共减少耕地753万公顷，而因生态退耕减少的耕地为537.7万公顷，占70.9%。五是种粮比较效益太低，不吸附土地资源向粮食生产配置。据教育部簿士点基金项目“农地城市流转的选择价值和外部性”课题组在武汉市洪山区对187个农户调研，2009年农户采取“中稻一晚稻一油菜”的种植制度，每亩耕地的年纯收益为613元，种植水稻的利润率约为0.5108，纯收益为261.11元／亩，也就是说种粮一年的每亩纯收益仅相当于农民工在外打工三天的工资，致使弃耕地荒的问题时有发生。
图1：农作物播种面积结构变化表（%）
　　为了保证耕地不闲置，粮食生产有一定面积保证，近年来学术界和中国政府一直倡导土地使用权流转和耕地向种田能手集中、实现规模经营等，但是严酷的事实是农地流转一直受到产权制度、经济发展水平以及制度环境等多方面影响，流转率很低，1999年农户平均转包出去的耕地仅为0.2亩，即只有2.53%的耕地发生了流转；2006年为4.57%，2008年为8.6%。分析土地流转率低，耕作使用不充分，抛荒现象依然发生的原因主要有以下几方面：一是农地使用权流转，流入农地者（农地经营者）要为农地使用权拥有者（原集体耕地的承包经营者）付出一定的佣金，这就加大了土地经营的实际成本，如果农地流入者获得农地后，老老实实的按照现有法律制度规范，坚持农地农用和从事粮食生产，其收入必然低于粮食生产的平均利润，因而会从根本上失去转入农地而从事粮食生产的动力。二是土地承包经营使用权流转的信息渠道不畅，目前发生的农户间的农地流转，其信息大多数靠熟人间的口口相传，因而流转地仅仅发生在乡邻、亲戚、朋友之间。三是对种粮农民直接补贴的政策在落实中偏误或曲解，影响了农地流转和充分利用。从2004年起我国在粮食主产区开始实行对种粮农民直接补贴的政策，其出发点是充分调动农民种粮的积极性，对于农民从事粮食生产因市场粮价扭曲、利益受到损失予以补偿，也就是谁种粮就应该获得政府的补贴，但是这一政策颁布时对于补贴到底应该补给谁，如何补、按什么标准补，都没有明确的规定，因而各地理解不一，补贴的对象和方式也不一样。有的地方按人口发补贴，只要你是农民身份政府就给补贴，把补贴看成是政府调节农民与城市居民收入差距的一种手段；有的地方按土地承包面积补贴，由于当时农户承包集体的土地时是按人平均分配，这样把承包地的农民理解为种粮农民来予以补贴似乎更为合理公平，但实际上根本无法解决和防止领了补贴而不种粮的问题；还有的地方是按实际粮食种植面积发补贴，这样做可以防止得了种粮补贴而不种粮的问题，但一方面仍无法解决领了补贴种了粮而对粮食不投入、不管护的问题，和土地流入者（规模经营户）种粮食土地流出者得补贴的问题。基于以上三方面的问题，致使目前真正种粮的农民得不到粮食直补，不种粮一样拿补贴，土地流转的过程也常常因谁得国家补贴的问题而流人流出双方发生争执，甚至使土地流转失效或流转合同终止，出现了一些农户宁肯耕地荒芜也不流转而让他人耕种的现象。另外，规模经营并不等于一定可增加耕地的产出率，据笔者对一些种粮大户调查，他们的单产并不比一般农户高，种粮的成本也不低，之所以他们愿意大面积种植粮食，很大程度上是他们以众数效应、集小成多而取胜。
　　鉴于此，笔者认为，在目前的土地家庭承包经营这一农村基本经营制度不可能改变的情况下，应该大力推进农田种植经营服务外包。所谓农田种植经营服务外包，也就是经营者根据自己的经营项目（粮食、棉花、蔬菜等）及农事活动需要，与农事服务公司签定合同，由农事服务公司根据农事活动的需要和季节变化进行农事活动，完成农田种植的全部过程。法国有个由农民组织的社团－－农业器材利用合作社，拥有4500多个常年雇工和季节性雇工，主要从事谷物种植、饲料青贮、葡萄收获、土壤改良、施肥、杀虫、农田管护等方面的农事服务，对于拥有农田而缺乏劳动力的家庭农场提供方便。在我国目前城市里的一些公司的花卉布置更换，一些公司里花草的种植、更新、养护，大部分采用的是服务外包的办法，即承包给一些花卉艺术公司来完成。我国目前由于城乡收入差距等多种原因，20世纪80年代以后出生的农民几乎全部转移进城，使农村呈现出空巢化，农田种植青壮年劳动力缺乏，因此，积极推进农田种植服务外包，让农村的空巢家庭仍然有条件从事农业生产经营及粮食生产，使地尽其力，这无疑会有效的从根本上解决粮食安全问题。但这里有一个很重要的前提，即粮食生产经营必须有丰厚的利润，农民从事粮食生产经营，在全部种植过程实行外包（雇工）的情况下，仍然有利可图，否则，即使有强大的农事服务公司存在，农民也不会让他们为其种粮。
　　三、从宏观整体的高度协调好政策环境、市场管理、资源供给、区域经济发展、对外贸易各种关系，确保国家粮食安全
　　我国粮食安全既有微观层面的问题，又有宏观层面的问题，但就目前的情况看，宏观层面的问题是主要的：
　　第一，我国粮食安全的生产供给系统在宏观制度设计上是千家万户小规模分散经营，这种制度安排在温饱问题没有解决，农民占人口大多数、既是主要的粮食生产经营者，又是主要的消费群体的背景下，对于迅速有效的解决粮食安全供给问题发挥了积极作用。但是，当温饱问题解决以后，千百万农民的生产经营不再是仅仅满足于解决自身的温饱问题，而是还要求解决自己的发展问题，要求平衡与其他社会群体的利益时，产生了一系列新的问题。例如，为了获得较高的收入，有知识、有文化的青壮年劳动力纷纷放弃农业生产经营，外出打工赚钱，使粮食生产经营缺乏真正意义的产业工人；生产过程中的灌溉、植保、机耕等千家万户很难统一协调，灌溉渠系零乱、防虫时赶着虫子迁栖，因田块小而分散大型机械无法作业，粮食生产科技水平实际下降；由于种粮效益低，粮农更加趋向自给自足，使国家宏观整体的粮食安全失去了生产者的关心。2011年湖北大旱，水稻插秧期严重缺水，湖北京山县某村村委会就做出一项水源分配使用的决定，每户只供1亩稻田的用水，让各户种l亩田以便保证口粮自给。
　　第二，在生产资源的供给方面，为了宏观经济发展，改革开放以来，我国实际上走了一条掠夺、侵占农业资源而发展工业和城市的道路。在土地资源供给方面，随着工业化、城市化的推进，建设用地不断增加，据统计，年全国建设用地共计220万公顷，虽然全面实行了严格的土地占补平衡政策，但所占的耕地都是熟地、好地，而补充的多是生地、劣地，故耕地的实际生产能力在下降。在水资源供给方面，面对迅速崛起的城市化、工业化引发的城乡争水、工农争水矛盾，宏观调控实际是在倾斜支持城市和工业用水，如改革开放以来先后启功的三峡水利工程、南水北调工程等，实际上都是在牺牲农业用水而保证城市和工业用水，以致新世纪以来的农业干旱日益严重，干旱灾害在多地频繁发生。
　　第三，在区域经济发展的宏观调控协调方面，实际上走了一条倾斜支持发达地区和粮食主销区而不利于粮食主产区发展的道路。长期以来，尽管政府宏观管理层对粮食安全和粮农收益十分重视，还制定和实施了诸如对主产区粮农直接补贴的一系列有利于粮食生产和粮食主产区经济发展的政策。但是，市场经济的力量使很多支持保护粮食生产和粮食主产区经济发展的政策效果并未达到。种粮不赚钱、国内农资价格上涨的速度与粮价上涨的速度逐步拉大，农民外出打工的收入与种粮的收入差距逐步扩大、种粮收入与种植经济园艺作物的收入逐步扩大已经成为不争的事实，以致我国东南沿海的一些经济发达的省份纷纷退出粮食生产，全国产不抵销的缺粮省份从1998年的14个扩大到2002年的17个，粮食产量增长中心逐步向经济欠发达的中强部及北部省份转移，浙江、广东等省份的粮食种植面积大幅度减少，广东的粮食供需缺口1998年为2000多万吨，2002年扩大到4000多万吨，现在进一步扩大到6000多万吨。进一步探究形成这一局面的原因，与政府的政策激励和对区域经济发展协调有关。据中西部粮食主产区的一些干部反映，国家在宏观层面考核一个地方干部的业绩时，主要是GDP增长、招商引资状况，而并没有过多的考虑区域经济环境和基础水平的实际差异，并没有从宏观整体的角度考虑粮食安全问题，而是一把尺子量到底，让中西部粮食主产区和东南沿海经济发达区一样比赛招商引资，以致中西部的一些省份以资源换资本，把低价转移耕地、损伤粮食生产基础作为招商引资的竞争砝码，从而使粮食生产基础逐步弱化。
　　第四，对粮食市场的宏观调控能力虽逐步强化，但仍不足以保证粮食安全。粮食作为人民生活的必需品和特殊商品，其市场运作具有特定要求，保证有效供给是粮食市场宏观调控的基本目标。为了对粮食市场进行有效的宏观调控，就必须有效控制粮食物流。在粮食市场价格调控方面，改革开放以来虽然我国逐步放开了粮价，让市场供求来决定粮食价格，但是由于我国粮食的生产信息、库存信息、消费需求信息极不准确，信息的不对称和价格调节的滞后效应使粮食市场价格很难反应粮食的供求状况及真实价值，很难发挥价格对生产和供求的调节及导向作用，以致经常出现粮食的买难、卖难及价格震荡。为了稳定粮食生产和市场，政府不得不出台粮食收购保护价和市场指导价。然而，政府粮食收购保护价实际上是一种市场扭曲的价格，并不反映粮食供求关系，但是他对粮食市场价格有极强的导向作用，使市场价格调节生产的作用从此失灵，粮食安全调控由市场与政府的双向调节演变为政府单向调节，安全的风险及压力也由此加大。在市场粮源控制方面，基于我国人口基数大、消费需求多、产量波动易于被蝴蝶效应放大而产生骤烈的市场波动的事实，政府十分重视粮食储备和粮源控制，1990年以来我国粮食库存消费比均值高32.6%，最高的2000年达到72.3%，远远高于世界公认的库存消费比17%一18%安全标准，特别是2004年《粮食流通管理条例》的出台，粮食收储准入门槛的降低（具有3万元以上的资金、50吨以上的仓储条件的企业都可以收储），使多家企业和粮商进入粮食市场，与国家为掌控粮源而一手扶持打造的中储粮总公司形成了多头竞争，在局部范围内的粮源失控和试场无序竞争时有发生。在粮食物流控制方面，我国粮食年生产能力5亿吨，商品率一般为30%，加上进出口贸易，其流通量约为2亿吨。要有效的控制2亿吨粮食的高效合理流通、保证不滞留、不对冲、能有效的实行产销对接，无疑具有很大的压力。从目前的流通格局看，由于粮食生产重心的北移，南粮北调已转变为北粮南运，要求流通网络支持这种转变，但是现有粮食流通网络系统并不支持这种转变，经常出现产区难卖，销区买难的问题。
　　既然我国粮食安全的宏观调控存在问题，就必须面对实际，从宏观整体的高度来寻求解决的方式与对策：
　　第一，在农村宏观经营体制难以改变，家庭承包经营、小规模分散经营将长期存续的情况下，通过利益调节机制，趋动资源要素向粮食生产流动，以保证粮食安全的生产资源供给基础。一是加大政府对粮食安全的支持力度，有效增加粮食生产者的收入，协调好粮农与其他生产经营者的利益关系，除了继续执行补贴政策以外，加大对生产资料价格的监管，及时调整和提高粮食价格，以保证粮农收入和能够获得社会平均利润。二是从长远角度出发，利用政府仍然掌控各种农业大专院校和地方农业职业技术学校和农业科研单位这一科技知识资源的有利条件，切实培育和组建一支现代农业产业大军，使粮食生产及农业生产不至于因劳动力断层而衰退。三是建立粮食生产的社会化服务体系，推进农田作业服务外包，实现作业过程保证不误农时和便捷化、市场化。四是对于规模性、整体性、不可分割性的农业公共资源如水利、机械、植保等，从宏观整体的角度由政府给予规划建设，以防止农业及粮食生产在现代化进程中落伍。
　　第二，站在宏观全局的高度，搞好粮食生产的规划布局，协调好区域间的经济关系，保证粮食持续久安。鉴于广东、浙江等一些粮食产区因耕地面积迅速缩小，逐步从粮食主产区的位置上退出，粮食增产重心向北转移的生产区域格局变动的实情，和随着区域经济的发展，粮食生产逐步被边缘化的趋势，建议中央政府要从宏观整体和长远发展的高度规划布局粮食生产。一是要搞好区域分工协作，对于不同的区域规划布局不同的产业，制定不同的经济发展指标，绝不能搞全国一刀切，让粮食主产区与东南沿海发达区竞赛招商引资及工业化进程。二是根据资源禀赋和粮食生产潜力，布局规划新的粮食增产中心，建议国家从技术措施配套、政策扶持方面倾斜支持这一新的粮食增产中心的小麦生产发展。三是从国家层面协调好粮食主产区和主销区的关系，如让经济发达的主销区对口支持主产区兴修农田水利，销区在产区建设粮仓和出资收储粮食等。
　　第三，把耕地、水、种子等粮食生产发展的根本性、核心资源作为战略资源对待，从源头和根本上给予保护。在耕地资源保护上要对建设用地的供给从速度和规模上给予控制、对于平原林业的发展，特别是改农耕地为果园、养殖场的从根本上给予限制。对于水资源要在农业用水节约和保证供给的前提下逐步向工业和城市转移。对于种子资源要积极推进国内种子企业的联合、联盟，加强种子资源的保护，让种子企业在政府扶持与技术支持中逐步壮大发展，以便长期真正掌握粮食生产的主权。
　　第四，为粮食产业的市场化运作创造更有利的宏观环境，一是充分利用现代化的技术手段，如卫星定位系统，充分掌握粮食生产的真实信息，为价格调控创造先决条件；二是在粮源控制上把藏粮于国、藏粮于民和藏粮于地有机结合，在藏粮于国问题上，对于中国储备粮管理总公司要严格监管。对于藏粮于民，要帮助农民提高储粮技术水平，要给予农民储粮的适当补贴，以保证在紧急情况下，调得出、管得住。对于藏粮于地就是要提高土地的粮食综合生产能力，保住18亿亩耕地的红线。
　　第五，严管粮食国际贸易，以保证对粮权的绝对控制。对于粮食的进出口要由一个主营渠道统一管理，要根据国内供求来决定进出口，真正使国际市场为我所用，成为国内粮食市场产销平衡的调节器，以保证粮食生产经营者的利益；对于种子的进出口，要从拾遗补缺的角度引进一些新的种质资源；对于国内能够解决的常规品种一定要有自主权意识，尽量应用国内自有品种。
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关于印发《粮食政策性财务挂帐停息处理办法》和《1991粮食年度末粮食财务挂账专户管理办法》的通知
发文时间：日文号：[95]财商字第576号【】
各省、自治区、直辖市财政厅（局）、审计厅（局）、人民银行分行、粮食局（厅）、农业发展银行分行、农业银行分行、工商银行分行、建设银行分行：　　为切实消化1991粮食年度末的粮食财务挂帐，根据国发〔1995〕62号《国务院批转财政部等部门关于粮食政策性财务挂帐停息报告的通知》、国发〔1995〕15号《国务院关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》精神，我们制定了《粮食政策性财务挂帐停息处理办法》和《1991粮食年度末粮食财务挂帐专户管理办法》，现印发给你们，请认真贯彻实施。各地执行中有何问题，请及时函告我们。　　附件：一、粮食政策性财务挂帐停息处理办法　　　　　二、1991粮食年度末粮食财务挂帐专户管理办法&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&抄送：国务院办公厅，国家经贸委，内贸部，各省、自治区、直辖市人民政府，各计　　　划单列市财政局、审计局、人民银行分行、粮食局、农业发展银行分行、农业　　　银行分行、工商银行分行、建设银行分行。&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&附件一：粮食政策性财务挂帐停息处理办法　　为切实消化粮食财务挂帐，根据国发〔1994〕62号《国务院批转财政部等部门关于粮食政策性财务挂帐停息报告的通知》、国发〔1995〕15号《国务院关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》精神，现将粮食政策性财务挂帐实行停息政策的有关处理办法规定如下：　　一、粮食财务挂帐性质的界定。各地根据财政部、审计署、国内贸易部、中国人民银行、国家粮食储备局〔94〕财商明字&8号明传电报的有关规定，对1991粮食年度末粮食财务挂帐的性质进行界定，分为政策性挂帐、企业自补挂帐和其他挂帐。政策性挂帐是指粮食企业因执行各级人民政府的有关政策所发生的财务挂帐；企业自补挂帐是指粮食企业因经营管理不善等原因造成的应由企业自补未补的亏损挂帐；其他挂帐是指粮食企业在政策性挂帐和企业自补挂帐之外的财务挂帐。　　二、粮食政策性财务挂帐停息前提条件。一是当年不发生新增政策性补贴挂帐，即粮食企业当年发生的政策性补贴，要确保及时、如数拨补到位，不得欠扑；二是在5年内按规定的比例逐年解决己清理核实的粮食财务挂帐；三是粮食企业政企公开、划清政策性业务与经营性业务，建立两条线运行机制。凡是达到上述三个前提条件的，中央财政对其1991粮食年度末的粮食政策性财务挂帐实行停息。　　三、粮食政策性财务挂帐停息原则。以各省、自治区、直辖市人民政府清理核实后上报的1991粮食年度末挂帐敷为基础（具体数额另行通知），对达到上述三个条件地区的政策性财务挂帐部分，由中央财政给予停息。对属于粮食中产区和经济贫困区的辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、山东、湖北、湖南、四川、河北、山西、内蒙古、河南、广西、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆的粮食政策性财务挂帐实行全额停息；对属于非粮食中产区和非经济贫困区的北京、天津、上海、福建、广东和海南的粮食政策性财务挂帐按50％停息。对企业自补挂帐和其他挂帐，不实行停息政策，仍按农副产品收购贷款利率计收利息。　　四、粮食政策性财务挂帐停息时间。以省、自治区、直辖市为单位进行考核，达到停息的三个前提条件，并与中央财政签订《制止和消化粮食政策性财务挂帐责任书》，按责任书所确认的停息日开始停息，时间不超过5年。　　五、制止和消化1991粮食年度末的粮食财务挂帐，由地方各级人民政府负总责，财政、粮食部门对本级政府负责，共同承担责任。省级财政部门接受省级政府的委托，会同同级粮食部门提出本地区处理粮食财务补帐的具体计划，统一管理，多渠道筹措资金，并认真监督实施。财政、粮食部门都要层层签订制止和消化粮食财务挂帐责任书，并严格执行。制止和消化粮食财务挂帐分年完成情况，中央财政对省、自治区&&，直辖市统一考核。　　六、各地清理核实后的1991粮食年度末财务挂帐、实行专户管理，具体办法另行规定。　　七、粮食政策性财务挂帐停息后的财政、财务处理　　（一）停息款处理。中央财政在国家预算科目价格补贴支出类下设立第&244款之一“粮食政策性财务挂帐利息补贴”科目，统一核算中央财政拨补的1991粮食年度末粮食政策性财务挂帐利息补贴款，同时，财政部门在各级农业发展银行及其代理行设立“粮食政策性财务挂帐利息补贴”存款专户，中央财政对各地的停息款补贴通过该专户拨补。根据中央确认的1991粮食年度未政策性财务挂帐数额以及同期农副产品收购贷款优惠利率计算，中央财政按季将应负担的停息款通过中国农业发展银行拨入各地“粮食政策性财务挂帐利息补贴”存款专户，各地财政部门要按有关规定及时支付给银行，年终据实清算。　　中央财政负担的停息款，根据与各地商定的政策性财务挂帐消化计划，逐年递减，每年递减比例原则上为20％。各地超比例、超计划消化政策性财务挂帐所节省的停息款，中央财政不收回，由地方财政继续用于消化政策性财务挂帐。　　粮食政策性财务挂帐本金消化及其停息款使用，必须在财政监督下按有关规定进行处理。地方提前消化挂帐后，中央财政按规定继续拨付的政策性财务挂帐停息款，由地方财—政部门继续用于粮食政策性补贴。当年具体使用情况，要在年度结束后&3个月内报财政部备案。　　（二）政策性财务挂帐处理。粮食政策性财务挂帐转入银行挂帐贷款专户后，各地要积极筹措资金，在规定的期限内逐年消化。地方在归还粮食政策性财务挂帐贷款时，直接转入政策性财务挂帐贷款专户，银行部门要及时、如数调减专户中的挂帐余额。地方财政部门拨付预算内资金消化挂帐时，仍按现行有关财政、财务规定处理。　　不实行全额停息的地区停息政策实施后、其政策性财务挂帐未停息部分的利息款，不列入企业盈亏，纳入当年消化挂帐计划，由地方负责筹措资金归还。　　（三）粮食政策性财务挂帐停息前所开支的利息，由地方负责归还。　　八、企业自补挂帐处理　　企业自补挂帐及其利息，均由粮食企业自行负担。粮食企业归还的自补挂帐及其利息，分别作“营业外支出”和“财务费用”核算，均列入企业当期损益。　　各级粮食主管部门和粮食企业要制定消化挂帐计划，落实切实可行的具体措施和办法，积极筹措资金，确保在规定的期限内逐步消化企业自补挂帐。为把企业自补挂帐消化工作落到实处，粮食主管部门和企业要层层签订责任书，以分解指标，落实责任。具体事项由国家粮食储备局另行规定。　　九、其他挂帐处理　　对转入挂帐贷款专户的其他挂帐，其利息开支作增加挂帐处理，由挂帐责任者负责归还。对这部分挂帐，各地必须在1995年年底以前切实区分挂帐责任，划分应由财政和粮食企业负担的挂帐数额及其利息开支，并采取必要的措施，在&5年内逐步如数消化。其财务处理分别比照政策性财务挂帐和企业自补挂帐处理办法执行。　　十、为切实落实制止新增政策性补贴挂帐、确保逐步消化1991粮食年度未政策性财务挂帐责任，由各省、自治区、直辖市人民政府与中央财政签订责任书，并严格执行。责任书格式另行制定。　　十一、奖罚措施　　（一）奖励措施。以省、自治区、直辖市为单位，经财政部审核、确认，如当年达到上述制止和消化粮食政策性财务挂帐目标，中央财政相应核销所核拨的停息款，对超比例消化的政策性财务挂帐，中央财政在以后年度不减少应拨的停息款补贴，但要继续用于消化政策性财务挂帐。　　（二）惩罚措施。以省、自治区、直辖市为单位，经财政部审核、确认，如当年未能达到上述目标，给予以下处罚：　　　&1.对当年新发生政策性补贴挂帐的，财政部当年拨付的停息款不予核销，年终通过两级财&&结算加数收回；同时，从核定的第二年停息挂帐基数中如数扣除新增政策性补贴挂帐，相应减少政策性财务挂帐停息款补贴。所减少的停息款，由省、自治区、直辖市人民政府负责解决。　　&2.对当年未按规定消化的粮食政策性财务挂帐，由省、自治区、直辖市人民政府承担责任，所影响的停息款财政部不予核销，如数收回，同时，对未消化部分视同新增挂帐，比照上述办法处理。&&　&　3.对弄虚作假，虚报粮食财务挂帐消化情况的地区，中央财政如数收回已拨付的政策性挂帐停息款，并给予通报批评。情节严重的，要给予党纪政纪处分。　　十二、本办法由财政部负责解释。有关粮食企业会计处理问题，由财政部另行规定。　附件二：1991粮食年度末粮食财务挂帐专户管理办法　　根据国发〔1995〕62号《国务院批转财政部等部门关于粮食政策性财务挂帐停息报告的通知》的有关精神，现将1991粮食年度末粮食财务挂帐实行专户管理的处理办法规定如下：　　一、对1991粮食年度末的粮食财务挂帐实行专户管理，原则互不调整债权、债务关系。　　各地清理核实并经中央有关部门确认的1991粮食年度末粮食政策性财务挂帐、企业自补挂帐和其他挂帐贷款，要层层落实到粮食企业，其开户银行均要按粮食企业挂帐性质分别设立“粮食政策性财务挂帐”、“粮食企业自补财务挂帐”和“粮食其他财务挂帐”贷款专户，在农业发展银行系统开户的企业，省级农业发展银行直接开户以外的挂帐，其挂帐专户由农业发展银行指定的代理行（包括业务代理专柜）办理。　　中央有关部门确认的1991粮食年度末粮食政策性财务挂帐、企业自补挂帐和其他挂帐贷款专户划转时的实际贷款余额，分别转入企业开户银行设立的“粮食政策性财务挂帐”“粮食企业自补财务挂帐”和“粮食其他财务桂帐”贷款专户。挂帐贷款专户划转级次，由省级人民政府自行确定。　　二、1991粮食年度末的粮食财务挂帐转入挂帐专户后，由农业发展银行统一管理。　　各级农业发展银行及其代理行（包括代理业务专柜，下同），均要设立“粮食政策性财务挂帐”、“粮食企业自补财务挂帐”和“粮食其他附务挂帐”及其明细帐户的挂帐汇总登记簿，统一汇总反映1991粮食年度末的粮食财务挂帐专户划转、累计消化和挂帐贷款结转等情况。　　　农业发展银行及其代理行以外的银行部门，要将上述挂帐贷款专户设立和挂帐贷款划转以及消化情况，逐月函送同级农业发展银行及其代理行（当月消化挂帐等情况，于翌月&6日前函送），由农业发展银行及其代理行统一审核、汇总后逐级上报。　　　农业发展银行及其代理行以外的粮食政策性财务挂帐利息补贴款，由农业发展银行及其代理行依据同级财政部门提供的清单，通过同级人民银行转拨给企业开户银行。地方归还粮食政策性财务挂帐时，直接还入农业发展银行及其代理行，其中属于归还农业发展银行及其代理行以外的其他银行挂帐贷款专户中的粮食政策性财务挂帐部分，由农业发展银行及其代理行依据同级财政部门提供的清单通过同级人民银行转拨。企业自补挂帐和其他挂帐，由挂帐责任者直接还入企业开户银行设立的挂帐贷款专户。　　三、转入专户的粮食财务挂帐贷款，在规定的消化期内不加息、罚息，按同期农副产品收购贷款利率计息。转入专户的政策性财务挂帐，以省、自治区、直辖市为单位，按其与中央财政签订的《制止和消化粮食政桨性财务挂帐责任书》所确认的停息日为起点，对粮食企业实行停息政策，银行按挂帐专户中实际贷款余额和同期农副产品收购贷款优惠利率计收利息，由财政部门承担，按季拨付给银行，年终统一清算。转人专户的粮食企业自补挂帐和其他挂帐，不实行停息政策，银行按挂帐专户中实际贷款余额和同期农副产品收购贷款利率计收利息，由挂帐责任者承担。　　四、财政部门要在各级农业发展银行及其代理行（包括基层代理业务专柜）设立“粮食政策性财务挂帐利息补贴”存款专户，按规定应由中央财政负担的政策性挂帐停息款，一律通过“利息补贴”存款专户逐级下拨。地方财政部门收到中央财政拨付的停息款后，要按上述规定的计息办法及时拨付给银行，年终据实清算。粮食政策性财务挂帐停息款，要严格按照有关规定使用，任何单位、部门均不得截留和挪作他用。粮食政策性财务挂帐停息及停息款分年使用情况，由各省（区、市）财政厅（局）和农业发展银行联合上报中央财政审批。具体办法由财政部和中国农业发展银行另行通知。　　五、银行部门收到财政、粮食企业或粮食主管部门转来的挂帐消化款后，要按挂帐性质及时、如数核减挂帐专户中有关贷款余额，不得拖延；否则，所影响的利息由银行部门承担。同时，粮食企业要相应调整有关帐目，并做好会计核算工作。　　六、1991粮食年度末粮食财务挂帐贷款专户设立和划转工作，各地必须在1995年12月底以前完成，并将设立和划转情况于1996年&1月15日前报送财政部、国&&粮食储备局、中国人民银行、中国农业发展银行审核。　　七、各地1991粮食年度末粮食政策性财务挂帐、企业自补挂帐和其他挂帐贷款转入专户后的消化情况，由省级农业发展银行审核、汇总后逐月报送中国农业发展银行，中国农业发展银行审核、汇总后函送财政部、国家粮食储备局、中国人民银行、中国农业银行。具体报送办法，由中国农业发展银行会同财政部、国家粮食储备局另行制定。　　八、各地要按本办法的规定，结合当地具体情况尽快制定粮食财务挂帐专户划转实施办法，切实做好1991粮食年度末粮食财务挂帐专户划转工作。各地制定的专户划转办法，务必于1995年12月底以前报送财政部、审计署、中国人民银行、国家粮食储备局、中国农业发展银行、中国农业银行、中国工商银行、中国人民建设银行备案。　　九、银行、粮食企业有关会计处理规定，另行通知。法规库由《纳税服务网》整理
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