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统一城乡居民基本养老保险：背景、创新与前景
（二）制度上的可执行性
第一，新农保、城居保分别在2009年和2011年进行试点，从制度设计上来看，在基金筹集和待遇给付方面有着一定差异，但其差别不是很大，相比机关事业单位和城镇职工养老保险的调整难度要小一些。在基金筹集方面，新农保由个人缴费（分为100元至500元五个档次）、集体补助、政府补贴构成；城居保由个人缴费（分为100元至1000元十个档次）、政府补贴构成。在待遇给付方面，养老金待遇都由基础养老金+个人账户构成，领取条件都规定为年满60周岁、缴费满15年；但新农保规定“已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”，而城居保则无此规定。
第二，从管理体制上来看，新农保与城居保都由人力资源与社会保障部统一进行管理，不存在两个部门分立而治的问题。相较于我国的医疗保障制度的管理模式——城镇居民医疗保险由人力资源与社会保障部管理，而新型农村合作医疗保险则由国家卫生和计划生育委员会管理，城乡居民的养老保险合并难度较小。
二、统一城乡居民基本养老保险的制度创新分析
根据人社部统计数据，截至2013年底，全国参加基本养老保险的总人数达8.2亿人，其中城乡居民参保4.98亿人，领取基本养老金待遇1.38亿人，这使得新农保、城居保成为覆盖人群最多的社会基本养老保险制度。在这个基础上，国务院在2014年2月提出了将两项制度合并的意见，目前已有许多省（市）响应国务院号召，统一城乡居民养老保险制度，或是在原来已合并的城乡居民养老保险的基础上进行制度修订。统一城乡居民基本养老保险符合社会公平理念，它既是我国现实情况的需要，同时也具有制度创新性，具体分析如下：
第一，统一城乡养老保险，明确城乡居民养老保险与城镇职工养老保险之间的转移接续问题，将使现在依然存在的城乡分治的二元化社会结构逐步瓦解，有利于实现真正意义上的城乡平等。《暂行办法》考虑到城镇职工养老保险和城乡居民养老保险都规定缴费年限满15年为按月享受基本养老金的条件，而城镇职工养老保险的待遇水平相对较高；因此，规定只要满足城镇职工养老保险的法定退休年限及缴费年限，无论在城乡居民养老保险缴费多长时间，都可以转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇，这将有利于最大限度地保障参保人员的权益，同时引导参保人员长期参保、持续缴费。而对于由于各种原因在城镇职工养老保险缴费不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，由后者发挥“兜底”功能，从而避免因职工保缴费年限不足而造成参保人员的权益损失。因此，统一城乡居民养老保险并明确其与城镇职工养老保险之间的转移接续问题意义重大，对于事业单位、城镇职工这两类养老保险制度改革也有促进，因为只有将“底线”调起来，“高线”才能动。它将有益于缩小城乡养老保险水平的差距，还给城乡居民平等享受养老保险的权利。
第二，农民工群体成为统一城乡养老保险制度的最大受益群体。过去新农保和城居保这两项制度是分别建立的，在城乡之间没有一个转移衔接的政策安排。按照两套制度分立的结构，在农村参加了新农保的农民如果户口迁移到其他地方或者是转为市民了，权益如何累计，在过去没有非常明确的政策规定，这使得在城乡之间流动的近3亿农民工在维护自己的养老保险权益上面临很大的不确定性。现在这两项制度合并起来了，即使是农民进城变为城镇人，此前的权益累计也能得到有效保障。未来农民工群体“进”（进城）可享受到城镇职工养老保险，“退”（回村）有合并后的城乡居民养老保险“兜底”。年轻人进城、中年人回乡，城乡之间身份可自由转换，钱跟着个人账户走，只需累计缴够15 年即可领取养老保险。可见，统一城乡养老保险制度在一定程度上缓解了广大进城务工群体的养老困境。
第三，统一政策标准，增设缴费档次。基于《意见》出台之前已对养老保险实施统一管理的15个省（市）城乡居民养老保险政策标准参差不齐的情况，国务院设立了统一的政策标准。如规定了基金筹集来源为个人缴费、集体补助、政府补贴；统一了养老金给付待遇及领取条件；增设了1500元、2000元两个缴费档次，使城乡居民养老保险的缴费标准增加到12个档次，这主要是考虑到为有更高缴费意愿和能力的居民提供更多选择。《意见》规定，
对选择较高缴费档次的，地方政府应适当增加补贴金额；特别明确规定，对选择500元及以上缴费档次的，地方政府的补贴标准应不低于每人每年60元，体现了多缴多得、多缴多补的制度激励机制。
三、统一城乡居民基本养老保险制度的前景分析
（一）合理设定基础养老金水平
自新农保、城居保两项制度实施以来，国家对新农保、城居保基础养老金的补助标准一直没有进行调整。中央对两项制度确定的基础养老金标准均为每人每月55元，其依据是2008年农村低保人均每月补助50.4元。但根据民政部数据，截至2013年8月，全国城市、农村低保平均标准分别为每人每月352元、每人每月189元。现在国家对农村低保人均补助已经翻了几番，而针对农民的基础养老金补助标准却一直未变。基于此，统一之后的城乡居民养老保险规定：“中央确定基础养老金最低标准，并根据经济发展和物价变动等情况适时调整，地方人民政府可以根据实际情况适当提高。”
怎样才能设置合理的基础养老金水平？从养老保险的作用来看，城乡居民养老保险应该在维持城乡老年人口基本生存的基础之上，使其能分享经济发展成果并且平滑生命周期内的消费。所以可以考虑将城乡居民养老保险基础养老金的适度下限定为城乡老年居民食品消费支出，该数据可通过城乡居民消费支出乘以城乡居民恩格尔系数得到：
（L 为城乡居民基础养老金下限，C 为城乡居民消费支出，E 为城乡居民恩格尔系数）
城乡居民养老保险的适度上限可设定为养老保险对老年人口劳动期收入的替代水平，可用养老金给付额除以城乡居民人均可支配收入来反映高层次的养老需求，它也是对城乡老年人口曾经劳动贡献的认可。适度上限是在经济发展过程中的城乡居民养老保险基础养老金给付水平调整目标值。同时，基础养老金作为城镇居民养老保险的重要组成部分，所承担的养老功能至少为50%，用公式表示城乡居民基础养老金的上限如下：
M=I×T×50%
（M 为城乡居民基础养老金上限，I 为城乡居民人均收入水平，T 为城乡居民养老金替代率）
基础养老金的功能及目标是满足参保人员基本生存需求，基础养老金水平对于养老保险体系建设以及城乡居民养老状况具有举足轻重的作用，所以设定基础养老金的适度水平是统一城乡居民基本养老保险制度可持续发展的关键，也是该制度在今后运行过程中首先要面对和解决的问题。
（二）有效协调激励、保障、互助三者的关系
统一之后的城乡居民养老保险规定，基金筹集由“个人缴费+ 集体补助+ 政府补贴”构成，参保人自主选择档次缴费，多缴多得，多缴多补，在制度设计上体现了城乡养老保险激励、保障、互助的功能。但这一模式在实际操作中却往往难以实现，需要各省（市）在具体实施过程中进行完善，协调好城乡养老保险在激励、保障、互助三方面的作用。
“多缴多得、多缴多补”的制度激励机制是为了提高参保人选择较高缴费档次的积极性，但是在这其中却存在参保缴费的逆向选择问题，因为能够多缴的参保人经济条件一般优于少缴的参保人，公共财政还对其“多补”，这违背了公共财政更多支持弱势群体的原则。因此，“多缴多得、多缴多补”的激励作用也有待考证。多项关于新农保试点的跟踪调查研究显示，大多数参保人都选择了最低的个人账户缴费档次。这是因为，个人缴费额度的最终选择权掌握在参保人手中，而他们更偏好最低的缴费档次，从而使多档次的弹性个人消费额度蜕变成单一缴费额度。张晨寒等（2013）认为，出现这种现象的主要原因是对政策不信任、从众心理、家庭养老观念重、政策宣传不到位、制度设计有缺陷等；金刚等（2012）认为，只有在较高的政策认知条件下，“差别化”财政补贴方式才能比“一刀切”方式显著提高参保农民的缴费档次选择；鲁欢（2012）认为，新农保最低缴费档次格外“受宠”主要是由于信任问题、心理问题、政策设计问题导致的。根据之前新农保推行过程中的经验与教训，未来我国各省在推行统一的城乡养老保险制度时，应该注重完善政策宣传方式、加大政府补助、建立灵活的补助措施，引导城乡居民扭转养老观念，以期参保者选择合理的缴费档次，从而拥有体面的老年生活。
统一之后的城乡养老保险制度将个人缴费分为12档，并为有更高缴费意愿和能力的城乡居民增设了1500元、2000元两个缴费档次。但实际上，城乡居民养老保险的参保者显然要比城镇职工养老保险参保者的经济条件困难，他们中更多人徘徊在中低缴费档次之间，选择较高档次缴费的人并不多。缴费档次到底如何划分才算合理，是今后各地在推行城乡养老保险制度中的一个难点。实际上，在建立统一的城乡养老保险之前，新农保与城居保采用的也是分档次缴费，其在实践中也存在一些问题。如蒋春雷（2010）就认为，新农保固定的五个缴费档次设计缺乏具体的经济基础，忽视与经济增长相适应的缴费率，农民的缴费额度没
有以一定收入为基数，这导致个人缴费额度具有主观性和随意性。统一之后的城乡居民养老保险，可以考虑以城乡居民的收入作为缴费基数，以适度、不同的缴费率来划分档次，这样既考虑到了地区间经济发展的不平衡，也保证了个人缴费额度随经济发展的自然增长率。
《意见》还规定有条件的农村集体经济组织应当对参保人缴费给予补助，并鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围。在农村，自实行家庭联产承包责任制以来，大部分地区的集体经济已名存实亡。尽管近几年来东部地区的农村集体经济开始复苏，实力不断增强；然而对于广大中西部地区以及东部落后地区来说，集体经济补助农民的能力几乎为零。而城镇的社区公益性事业不以强制为目的，单靠社区自愿将集体补助纳入基金筹集范围，也使得城镇居民享受集体补助益处的机会微乎其微。因此，若想发挥城乡养老保险的互助功能，首先应该引导中西部地区、东部落后地区农村集体经济的发展，使中西部地区的集体补助落实到位；同时要加大宣传，在调动社区积极性的同时，鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人的缴费提供资助。
（三）妥善处理不同养老保险制度之间领取条件的差异
根据《暂行办法》规定，参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，可以申请办理两者的衔接手续。其中分为两种情况：一是城镇职工养老保险缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇；二是城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。
不过由于两套养老保险制度规定的领取条件不一样，最终势必会影响到社会公平。我国现行的法定退休年龄为男职工60周岁、女职工50周岁、女干部55周岁。统一后的城乡养老保险待遇领取条件规定，无论男女，均为年满60周岁即可领取养老保险待遇。同样是女性，领取养老金的年龄却相差5至10岁。以一位年满50周岁的普通女性进城务工者为例，如果她既参加了城镇职工养老保险（缴费满15年）又参加了城乡居民养老保险，按城镇职工养老保险的规定，年满50岁后，她即可领到相应养老待遇，但城乡养老保险却规定她60岁才能退休。根据西方经济学“理性经济人”的假设，经济决策的主体都充满理性，其追求的目标都是使自己的利益最大化。权衡之后，这位参保人员势必会申请从城乡养老保险转入城镇职工养老保险，选择按照养老保险待遇好、退休时间早的城镇职工养老保险政策及时退休。假如她没有缴够职工养老保险规定的15年或是没参加职工养老保险，则需要等到60 岁后才能领取养老金。因此，对于女性参保者来说，不同制度下其领取条件不同，这种规定并不公平。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要研究制定渐进式延迟退休年龄政策，可见延迟退休年龄已是大势所趋。如果城镇职工延迟退休年龄，而现行城乡居民养老保险规定60 周岁领取养老保险待遇，则又势必会在更大程度上造成不同群体之间养老负担的差异，加深社会的不公平，激化社会矛盾。为此，各省（市）在推行城乡养老保险时应该注意协调不同养老保险制度领取条件的差异，国家在考虑延迟退休年龄政策时也应该把城乡居民领取养老金的年龄规定考虑进去。
作者系：彭颖、朱俊生（首都经济贸易大学 劳动经济学院）
（文章摘自《老龄科学研究》杂志 2015年第三卷 第1期）
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来源：新闻热搜榜中年人保险怎么买？中年人健康保险买什么好？
专家分析：
中年人处于事业高峰期，家庭保险规划应该增加风险防范类型的保险产品，可根据工资收入的4%左右来购买重大疾病保险，可以附加住院保险、意外伤害保险等品种，为自己健康做好一份保险备份，因为国家统筹的医疗保险只能报销60%左右，最高大约在80%，而且还有最大上限金额限制，其余资金只能依靠自己自行消化。
如果存在较大金额的医疗费用发生，社会医疗保险承担之外的费用，你所购买的重大疾病保险就发挥了保障替代作用。同样，随着时间发展，未来医疗护理的成本会越来越高，人力护理也是最贵的，所以现在有的保险公司推出的医疗护理保险是非常适合家庭需要的，并且这种保险也是越早购买受益越多，费用也会比较低。中年人家庭通过购买这类保险，在年老以后可以享受医疗护理相关的服务。
中年人保险怎么买？建议中年人应该考虑以下几个方面：
1.大病医疗保险：当发生重大疾病时，医疗费用更是居高不下，同时会面临各种额外支出。此时，商业保险就成了基本医疗保险最有效的补充。成人重大疾病的治疗费用少则五六万元，多则几十万元甚至更高，因此需要根据自己的经济状况购买至少10万元以上的重疾保额。而且越早买越好。除了重疾险外应该再购买些住院报销及住院津贴等保险，弥补因为生病带来的收入损失。
2.养老保险规划：社会养老保险只能解决基本生活问题，我们仍需要根据自己的实际情况，制定一个自己可以接受的生活标准，通过购买一定数量的养老保险，至少还能保证年老后每年有一笔固定收入。
3.投资理财保险：当我们做好医疗保障，基本的养老保险规划之后，为了提高资产收益，可以买一些投资理财型的保险，进一步做足养老保险，提高资产收益，积累更多的财产。
4.寿险保障：中年人寿险保障也很重要，一是部分人的孩子还未完全独立，有责任让孩子完成学业，若不幸身故时，可以给孩子留下教育费用。当重大事故发生时，如果未做好准备，可能因为家庭支柱的轰然倒塌，而使整个家庭的生活状况突然间陷入混乱。责任编辑：丁莹
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我国养老保险制度演变与政府责任
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　　摘&&要：养老保险制度自从建立以来，就在不断地经历调整和演变。从整体上来看，中国养老保险制度正在从传统的单位保险向现代的社会保险演变，目标是建立科学合理的责任共担机制。在这一变迁过程中，政府责任则在从“无所不包”向“有所为、有所不为”迈进。但通过对转型以来政府责任的实证分析发现，不论是政府的规范和设计责任、财政责任，还是监管责任和实施责任履行得都很不充分，有待完善。
　　养老保险因其影响范围的广泛性和深刻性，成为社会保险中最重要的一个险种。对于正处于转型期的我国社会保障而言，养老保险能否顺利转型关系到整个社会保障制度改革的兴衰成败。改革开放以来，我国养老保险制度经历的是一次彻底和全面的变革，其改革的实质就是对政府责任的调整和重新定位。本文旨在介绍我国养老保险制度的变迁以及变迁过程中政府责任的演变。本文所指的养老保险指城镇职工基本养老保险。&&
　　一、我国养老保险制度的整体变迁：从单位保险到社会保险
　　从我国养老保险制度的发展进程来看，迄今可以分为两个大的发展阶段，一是年，为传统养老保险制度时期；二是1986年到现在，为转型期的养老保险制度。
　　(一)传统养老保险制度
　　由于在传统养老保险制度下，劳动者能否享受到养老金、享受多高水平的养老金和如何领取养老金是与劳动者有无单位、单位的性质和单位发放养老金职责履行得怎样等情况紧密联系的，故将传统养老保险称为单位保险。根据制度的完善程度和运行状况，可将传统社会养老保险制度时期划分为如下几个阶段：创建期(年)、调整期(年)、停滞期“967-1977年)、修复期(年)。传统养老保险制度实行的是现收现付模式，统一筹集劳动保险基金，由财政拨款，企业负责实施，达到退休年龄的国有企业职工都有资格领取退休金。退休金最高为退休前标准工资的70%(但是实践履行过程中，标准越来越高)；离休待遇为离休前工资，每年加发1―2个月的工资；集体企业退休的职工为工资的40%-65%；企业所缴资金的30%上缴给中华全国总工会作为社会保险统筹基金，余下的70%存于企业工会基层委员会，职工的养老金就从这一部分支取。但在“文化大革命”时期，养老保险金是企业自筹自支。
　　(二)转型期的养老保险制度
　　1986年养老保险制度开始改革，改革目标是建立适应社会主义市场经济体制要求，适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。具体来说，筹资模式从现收现付模式转变为部分积累模式，支付模式从收益确定制转变为缴费确定制，资金来源要从劳动者不缴任何费用转变为政府、企业和个人三方共同负担等。转型期的养老保险制度经历了以下改革阶段：第一阶段，起步阶段(年)，以1986年国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》为标志；第二阶段；实质阶段&(年)，以1995年国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》为标志，提出了两套社会统筹和个人帐户相结合的方案；第三阶段，规范阶段(年)，以1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为标志，统一了养老保险制度方案；第四阶段，完善阶段(2001至今)，以日国务院发出《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》为标志，标志着养老保险改革开始趋向完善。
　　二、政府责任的整体变化：从“无所不包”到“有所为、有所不为”
　　(一）传统养老保险制度下的政府责任&&
　　传统养老保险制度是属于国家―单位模式，虽然在传统养老保险制度的不同阶段，政府与企业之间责任的具体分配有所变化，但职工个人不缴任何费用，这一状况贯穿传统养老保险制度的始终。传统计划经济时代的第一阶段和第二阶段，即“文化大革命”以前，养老保险制度是由企业缴费和实施，中华全国总工会管理。接下来的第三阶段，中国进入了“文化大革命”时期，由于政治上的原因，政府工作被迫停滞，养老保险工作完全成为企业的内部事务。这一阶段，政府责任迅速下降，企业不但要负责养老保险资金的筹集和管理，还要负责具体实施，企业在养老保险中的责任份额被扩张到最大。在传统养老保险制度的第四阶段，政府责任逐渐回升，但比起第一、第二阶段仍有差距，是政府与企业共同负责的一个时期。由于传统计划经济体制下，国有企业并不是独立的经济实体，因而不是真正意义上的责任主体，很多学者也都把国有企业作为广义上政府的一个组成部分，从这层意义上说，政府在传统养老保险制度中是“无所不包”。
　　(二)传统养老保险中政府责任的弊端与改革的必要性
　　虽然覆盖面广和替代率高的传统养老保险制度在保障职工权益方面曾做出过巨大贡献，但随着经济的发展和社会环境的变化，其自身内在的弊端和缺陷逐渐暴露出来。由于主要是政府和企业负责供款，随着退休人员的增加，国家与企事业单位便不堪重负，国有企业因离退休人员太多而导致陷入困境的现象屡见不鲜。由于劳动者个人不用缴费，没有养老压力，从而在工作中人浮于事、效率低下。又由于传统养老保险制度是封闭运行，无法实现风险共济，没有充分发挥一项社会制度的价值。总之，这不但增加了企业的负担，而且在传统计划经济体制下，这也意味着养老保险责任被全部移植到政府身上，因此不能适应市场经济的需要。虽然传统养老保险制度确实解除了城镇职工的后顾之忧，但因其存在着严重的内在缺陷而不具有可持续性，必须要进行改革。虽然在欧洲一些福利国家中，政府也承担着绝大部分的责任，但我国传统养老保险制度在建立的经济基础、目的和作用以及运行机制等方面都不同于欧洲福利国家的养老保险制度。因此，对其进行改革，并不违背福利的刚性原则，而是对国情的更加适应。
　　（三)转型以来的政府责任
　　养老保险制度转型的核心目标是实现政府、单位和个人三方责任主体的共担机制。转型以来，政府责任就在从“无所不包”朝着“有限”的方向发展，在养老保险制度转型的不同阶段中，政府责任的具体定位和份额也有所不同。
　　1.转型期间的政府责任演变&&养老保险制度转型以来，政府责任的具体变化是第一阶段收缩，第二阶段大幅降低和第三阶段逐渐回升。改革初期，即转型以来的第一阶段，社会保险改革被当作国有企业改革的配套措施展开，政府责任开始减少，但减幅不是非常大。随着国家建立市场经济体制目标的确立，以经济建设为中心的发展战略提出第二阶段政府责任急剧下降。在后来的第三、第四阶段，随着养老保险制度中各种问题的出现，引起国家的重视，政府责任逐渐回升。
　　2.政府主导越来越体现为监管的加强&&与传统养老保险中政府责任状况相比，虽然转型以来政府责任明显收缩和降低，但可以肯定地说依然是政府主导，因为政府不仅设计和规范养老保险制度转型的过程，还承担一定的财政责任，更为重要的是其主持和维系着养老保险制度的整个运行过程。政府主导虽然可以说是社会保险制度发展的一个普遍规律，但在不同国家“政府主导”有不同的体现，而且即使在同一国家的不同阶段，“政府主导”的含义也是不同的。从国际上看，强化监管责任正成为政府主导的一个显著和普遍特征间。我国政府责任的演变也符合这一趋势，即政府主导从传统养老保险中的财政主导越来越体现为监管责任的加强。可见，养老保险制度中政府正在从传统制度下大包大揽的无限责任走向目标制度中“有所为、有所不为”的有限责任。
　　三、转型期养老保险中政府责任的具体分析
　　政府在社会保险中承担的责任可分为四种：设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任等。为了更深入具体地分析政府责任状况，下面分类解析。
　　(一)转型以来政府的设计和规范责任
　　目标制度框架是政府设计的，转型的进度和幅度是政府宏观把握的，转型中的一些不规范和不理想的情况是政府进行规范的，但从实际效果来看，责任履行得并不理想。
　　1.制度设计上存在失误&&设计上的诸多失误导致了养老保险制度运行效率低，加重了政府财政负担，导致养老保险监管和实施中诸多违规现象的出现，增加了转型难度(见下表)。这些失误包括：改革初始片面强调社会保险改革为国有企业改革的配套措施，致使制度的覆盖面窄，且制度出台较随意，制度之间缺乏协调和衔接；养老保险的支出结构不合理，不但政府承诺的60%的养老金替代率难以实现，而且随着退休者寿命延长，养老金的替代率是逐渐降低的，与社会的文明进步潮流不符；养老保险基金管理上漏洞较多，增加了基金运行难度；养老保险缴费率太高，致使企业参保积极性不高，基金的实际收缴率低等。虽然后来我国政府对改革初期设计上的一些失误进行了调整，如在基金管理模式上从统账结合调整为统账分离，将行业统筹进行属地化管理，将养老保险基金结余扣除二个月留存额后的80%投资国债修改为100%投入国债等。但已经造成的损失却不是短期内可以弥补的，而且还有许多失误政府根本没有意识到，这无疑是影响制度未来可持续发展的潜在隐患。
　　2.规范层次低、效力差&&自1986年社会保险转型以来，政府每年都要出台很多文件予以规范，有些是对以前的规定进行纠正、完善和弥补。从年，我国在社会保险方面共颁布300多个文件闷，养老保险方面的规定占到绝大份额。均以《条例》、《决定》、《规定》、《办法》、《建议》、《意见》、《通知》等多种规范形式出现，整体效力不高，大都是以规章的形式存在，达到法规层次的很少。规范责任的具体履行状况是：制度的数量多、随意性强、层次太低；制度变化太快，稳定性差，影响了企业参保的积极性；宣传滞后，社会认知度低。因此，造成了监管和实施中多种问题的出现。可见，在设计和规范责任的履行上，政府尚需提高和完善。
　　(二)转型以来政府的财政责任
　　从社会保障制度运行的根本需要来看，财政责任是政府在社会保障中的“第一”责任，转型以来养老保险中政府财政责任的变迁一定程度上能说明政府责任的变化情况。
　　1.转型以来的规模变化&&转型以来第一阶段政府的财政责任开始收缩，第二阶段政府的财政责任大幅下降，第三阶段政府的财政责任回升。
&转型以来养老保险制度设计中存在的失误
　　首先，可用国家财政用于离退休费的规模这一指标来说明。在第一阶段中的年，这一指标分别为8.56亿元和9.6亿元，绝对值上增长很小，相对比例上肯定是下降的，下降幅度在改革的第二阶段达到最大值，从年这一指标的变化即可看出，1995年这一指标具体为22.78亿元，到1996年，绝对值上非但没有上升，反而下降近50%，为10.67亿元。年，国家财政用于离退休费的规模分别为13.51亿元、16.24亿元、19.68亿元、23.72亿元、30.26亿元、41.28亿元和&42.19亿元，说明政府财政责任开始回升。
　　其次，可从政府对转制成本的态度看出。1995年，在政府没有许诺承担养老保险的转制成本和出台任何具体措施方案的情况下，财政部、国家国有资产管理局颁布《关于严禁将国有资产用于老职工养老保险问题的通知》，足以说明政府在转制成本承担上的“缺位”。到了1997年，政府明确提出了“老人”、“中年人”和“新人”的界定和划分，是正视转制成本问题的开始。从1999年开始政府就在通过转移支付承担转制成本，到2000年更加明确：减持国有股，充实社会保障基金。仅2001年一年，中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元，是&1998年的5.18倍。1999年政府补发历史拖欠133.4亿元，2000年补发历史拖欠38.48亿元，2001年补发历史拖欠14亿元，2002年补发历史拖欠3亿元。
　　再次，从管理费用的承担上可看出。养老保险的管理费已从基金中提取改为政府财政列支。1997年国务院26号文件明确规定基本养老保险基金实行收支两条线管理，全部用于职工养老保险。1998年初发布的《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》中明确规定：“社会保险经办机构开展业务所需经费，由财政部门在预算中安排”。
　　另外，2000年11月，我国政府专门成立了全国社会保障基金理事会，为日后弥补养老保险不足进行战略储备，其资金来源主要是中央财政拨款和国有股减持带来的资金。这是我国政府转型期加大财政责任承担份额的重要标志。
　　2.转型期政府的财政责任非常沉重&&转型以来每年运行的统筹社保基金缺口很大，每年的支付已经非常困难。以养老保险统筹基金为例，据统计，1998年，我国收不抵支的省份就有21个，缺口总额达到53亿元；1999年收不抵支的省份达到25个，缺口总额为187亿元；2000年有24个省市自治区出现缺口，总额达357亿元；2002年有26个省出现缺口，缺口总额为292亿元；2003年，收不抵支的省份就有25个，缺口总额为277亿元。据专家估计，以后每年的缺口资金要占财政收入的5%。中国劳动和社会保障部发布的报告显示，全国养老保险基金在未来25年间将出现收不抵支的状况，总缺口高达1.8万亿元，平均每年717亿元。
　　另外，充实“空账”也是财政的压力之一。自年上半年，个人账户空账已达6000亿元，而且以每年1000亿左右的规模不断扩大。&&
　　总之，历史债务、转型成本和未来由于人口老龄化造成的抚养比的大幅提高都将加大养老保险基金的缺口。这足以说明转型期间，政府的财政负担非常沉重。
　　3.财政支出缺乏制度保证&&由于财政预算制度没有明确规定各级财政社会保障预算安排的硬性比例，导致年初预算时安排养老保险支出指标弱化，社会保障预算执行的随意性较大。各地的养老保险资金80%以上靠中央财政投入，地方财政投入少。有的将中央财政拨人的养老保险资金长期挂账，不及时拨付有关部门和单位。有的甚至将中央财政安排的养老保险资金挪作他用或平衡预算，影响了中央财政资金使用的预期效益。由于没有清晰地划分中央政府和地方政府的责任，造成“地方依赖中央”的情况发生。如2001年，各级财政补贴基本养老保险基金530亿元，其中中央财政补贴474.3亿元，地方财政仅有55.7亿元。年，全国财政“两个确保”支出总计1097.58亿元，其中中央财政占75.8%，地方财政仅占24.2%。从增长速度上看，全国财政“两个确保”支出增幅为年均&103.6%，中央财政支出的增幅为123.7%，而同期地方财政支出的增幅仅为62.3%。可见，政府财政责任的履行不仅数量不足，且缺乏稳定的预算机制。
　　(三)转型以来政府的监管责任
　　有效监管是养老保险得以正常运行的重要保C，只有有效监管，各个环节才能有效衔接，有限的资源才能得到合理利用，从而获得效益的最大化。
　　1.转型以来政府监管的力度在加大&&20世纪&90年代以来，我国政府加强了对社会保险基金的行政管理和社会监督工作。社会保险基金被纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。各级劳动和社会保障行政部门专门设立了社会保险基金监督机构，负责对社会保险基金的征缴、管理和支付进行检查、监督，对违法违规问题进行查处。监督检查机构逐年增长，1999年我国共有监察机构3091家，2000年为3152家，2001年为3174家，2002年为3196家，2003年为3223家，说明监督力度在加大。日，《劳动和社会保障部关于抓紧回收挤占挪用社会保险基金的通知》发出的当年，共清理回收养老保险基金16.77亿元。还有一些通知也说明了政府监管力度的加大，如日，《劳动和社会保障部、国家经贸委和财政部关于清理回收企业欠缴社会保险费有关问题的通知》；日，《劳动和社会保障部关于沈阳铁路局挤占挪用集体职工养老保险基金问题处理意见的函》；日，《劳动和社会保障部办公厅关于齐齐哈尔市挤占挪用社会保险基金问题处理意见的函》；日，《劳动和社会保障部办公厅关于湖南省常德市部门区县挤占挪用养老保险基金问题的通报》。在加大监管力度的同时还加强了养老保险管理的信息化建设，推出了“金保工程”等，养老保险个人账户的建设率也在逐渐提高。
　　2.虽然监管力度加大，但仍不充分&&在养老保险基金监管方面，由于至今没有实现行政管理与基金管理分离，不仅各种违规现象依然存在，而且基金收益率太低。如年的11年间，银行存款一年期的整存整取加权利率低于当年通货膨胀的就有7年(、、和&1995)。年，定向国债的发行量规模不大，且流动性较差，扣除物价上涨因素，实际收益率并不高。近几年来养老保险个人账户的积累资金收益率只有二个百分点左右，就连全国社会保障基金理事会的收益率也在这个水平。而且，在养老保险个人账户的管理方面，还存在严重的失职行为，造成“空账”运行，给未来制度的发展留下很多隐患。另外，在信息系统的建设方面还很滞后。如社会保险费的收缴，1999年国务院出台的《社会保险费征缴暂行条例》第六条规定，社会保险费可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收，由于信息系统的不统一，在实际运行中出现信息摩擦，许多地方出现不同机构统计差距大，既影响了效率，也影响了公平。另外，没有实现全国统一联网，给劳动者的跨省市流动带来很大不便，经常要经过一些很繁琐复杂的手续。还有一些企业和员工利用全国未联网，信息未能共享，在不同统筹地区重复参保领取双重养老金。
　　3.监管责任越来越成为政府最重要的责任监管责任是对设计和规范责任的贯彻和检验，监管责任的有效实施不仅能节约政府的财政资源，还能提高整个制度的效用和价值。随着制度转型的深入，监管的难度越来越大，监管的重要性越来越强，对政府的要求越来越高，监管不力的后果会越来越严重。今后，政府主导最主要的体现就是在监管责任的履行上。就转制成本、历史责任来说，政府在设计新制度的缴费率时，就已经考虑到转嫁转制成本&(政府采取的是“明债暗偿”的方式)，这也是为什么在我国制度内养老负担系数并不是非常大，但缴费比率却如此之高的原因(我国已超过国际警戒线&20%，而且高于一些福利国家)。这样设计是否合理我们暂且不论，但按照制度的设计，通过养老保险替代率、赡养比等指标计算，统筹基金能基本满足或较大程度满足需求(只要抚养比不高于1／3，统筹基金就不应该出现缺口)，而实践运行中，之所以出现如此大的统筹基金缺口和个人账户“空账”，就是因为运行中没有把好关，具体来说，就是收缴不力、运营不规范和支出不控制等。随着制度转型的深入，会出现越来越多的新情况和新问题，监管的难度会增加，这也预示着政府履行好监管责任的重要性。
　　(四)转型以来政府的实施责任
　　一个完整的运行过程可以分为基金征缴环节、基金管理运营环节、保障对象资格审查环节、保险金的发放环节等。实施机构涉及到的应是除基金管理运营环节以外的所有环节，因此，实施责任履行得好坏，直接关系到这项制度的运行效果。
　　1.实施力度加大&&政府加大基金征缴力度。转型以来中间有一段回落后来开始上升，根据资料统计，年收缴率分别为95.8%、92.4%、90.5%、87.0%和80.0%，呈逐年下降趋势。从1998年开始，由于政府对社保基金征缴力度的加强，收缴率逐渐提高，1998年的收缴率上升了约10个百分点，达到90.24%，和2002年这一指标也不断上升，分别为93.25%、94.4%和94.9%。
　　2.实施中仍存在大量违规现象，履行不充分
　　违规提前退休现象大量存在：一些地区和企业为了减轻下岗和失业压力，通过采取提前退休的方式把就业的压力转移给了养老保险，或是采用涂改、伪造职工工龄、工种、制造假档案为不具备退休条件的职工办理提前退休，侵占养老保险基金。据不完全统计，从1998年1月到8月，全国新增退休人员&202.5万人，其中违反国家规定提前退休的有71.3万人，占35.2%。企业拖欠费用情况更是普遍，2000年6月，215家欠1000万元以上的企业，共欠414亿元；2001年11月底，33家企业(有缴费能力)共欠74411万元。企业多采用变相的方法“欠费”，如降低缴费基数。按国家统计局公布的数字，1999年企业职工人均年工资总额为8168元，而养老保险缴费基数仅为6835元，相差1333元。而且在实际缴费中，因顾及国有企业经济效益不好等原因，社保机构每年核定的缴费基数往往小于实际的工资水平。据有关部门计算，1999年底，企业累计欠费&375亿元。另外，还有冒领问题，年养老金就存在着严重的冒领现象，1998年冒领人数达到&5631人，冒领金额为1860万元；1999年，冒领人数达到7957人，冒领金额为2393万元；2000年，冒领人数为10678人，冒领金额为3191万元；2001年，冒领人数为16682人，冒领金额为4621万元；2002年仅上半年，冒领人数就达到9842人，冒领金额为&1969万元，而且这仅仅是被查出来的部分。
　　3.政府的实施责任总体上将逐渐减轻&&通过与银行和邮局的合作，养老金的社会发放率逐年提高，年养老保险的社会化发放率分别为&12.48%、23.22%、34.73%、47.04%、92.20%、97.79%和&99.40%。
　　另外，2002年，养老金社会化管理(社会化管理就是由社区为老年人提供服务，社会化管理率就是由社区提供服务的退休者占所有退休人员的比例)达到43.5%，其中北京、天津、河北、辽宁、吉林、湖北和重庆等地已达到54%以上，上海市已达100%。2003年，养老金社会化服务管理率达到84.5%，即离退休老人中已有84.5%的老年人的服务由社区提供。这些都说明随着社会化发放和社会化管理的逐渐提高，政府在养老保险中的服务责任将逐渐降低。但随着制度的发展越来越需要提供质量高和专业的服务水平，要保证高质量的实施水平也不是易事，因而从目前看，实施机构超编严重和人员素质不高是限制政府实施责任充分履行的重要因素。
　　综上，转型以来政府责任的履行还不充分，因此，将政府责任界定在合理的范围内并使其得以充分履行应该是今后养老保险发展的目标和方向。因为惟有如此，才能保持制度的良性发展。
&&&&作者：杨方方
&&　来源：《社会保障制度》2005年第06期
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