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王雍君等/论大国财政的优势与劣势
日期： 14:01:44
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王雍君、赵国钦/中央财经大学
&&& 内容提要：与小国相比，大国的公共财政在稳定职能上具有相对优势，在再分配职能上具有相对劣势，在配置（集体物品）职能上优势与劣势参半。无论大国还是小国，只有在清晰辨识这些潜在优势与劣势的基础上，致力发掘和强化相对优势，规避和弱化相对劣势，才能在全球化的世界中主宰自己的财政命运。这一认知对于推进政府职能转变和走上正轨的财政改革，具有重要含义。
&&& 关键词：大国财政& 优势& 劣势& 财政改革
公共财政的经典理论区分了现代政府的三个基本经济职能：稳定、配置和再分配，为财政职能分析确立了意义深远的概念框架，也为分析对比大国与小国财政的优势与劣势提供了良好的起点。
&&& 一、大国财政的优势：稳定职能
“大国”与“小国”的关键区别在于规模因素，特别是人口、领土和宜居（适合人类生活与生产）区面积。实力――无论硬实力还是软实力――的强弱并非区分大国与小国的标识：西班牙、葡萄牙、荷兰、英国都是人口和领土意义上的小国，但其足迹和实力在近代远达世界各地，系当时名副其实的强国，表明政体和治理得宜的小国，照样可以崛起为世界级强国。而近代中国的积贫积弱和落后挨打，也说明大国与强国间完全无法划等号。
尽管实力比规模更重要、更能决定国家的前途与命运，但规模亦非无关紧要的因素。至少就影响一国政府促进其财政职能的能力与方式而言，规模既可带来显著的潜在优势，也可带来显著的潜在劣势，稳定职能就是如此。
尽管高度发达的市场经济在提升经济福利方面极为有效，但依然无法摆脱稳定、对自然环境的损害以及财富的不平等分配这三大困境，其中稳定是最重要的方面。与大国相比，小国的经济体系更容易遭受来自内部、尤其是外部的各种冲击，包括供给冲击（比如关键能源、技术与产品进口中断）和需求冲击，引发周期性失衡乃至经济危机。与实体经济相比，金融经济的内在不稳定性更高。全球化的发展也加剧了经济的不稳定性以及危机暴发的传染性，并使其后果更难逆料、更具破坏性、也更难修复。资本、劳动力和信息流动性增强，还削弱了一国单独稳定其宏观经济的能力。人类文明发展的背后隐藏的是脆弱性：文明越发展，脆弱性就越强、应对脆弱性的能力则越弱，经济发展的逻辑也是如此。这是大国和小国都不得不面对的困境。
但小国的处境比大国更差。由于规模与分散风险的条件紧密相连，大国在其各个区域具备发展多样化产业的基础条件，经济区域的分散化和产业结构的多样化，这意味着大国比小国抵抗冲击的基础条件好得多。无论冲击的力度多大，大国中总有一部分地区和一部分产业的“危机感染”程度，远低于其他地区和产业，甚至某些地区和产业可以完全避开冲击和危机的感染。概而言之，某个冲击在同一时间以同一力度扩散至所有产业的可能性近乎为零。这就是大国的优势。小国容易在经济和金融危机的惊涛骇浪中陷入随波逐流的境地。
除了分散冲击和风险外，大国在稳定政策的多样性选择和有效性方面也具有相对优势。财政政策、货币政策和汇率制度莫不如此。小国实施财政扩张或紧缩的能力有限。政府收入结构单一和依赖出口的小国，在危机中极易遭受大额的收入损失，这会进一步削弱以财政政策稳定经济的能力。
即便实施同等力度的财政措施，由于汇率制度的可选择性不同，大国的有效性依然高于小国。“稳定经济”的一个重要含义和条件是稳定货币，而货币稳定在很大程度上取决于汇率制度的选择。由于攸关本国与国外通货膨胀的相对水平，也攸关国内财政政策与货币政策的应用及其相对作用的大小，汇率制度的选择在任何国家或经济体中，都是一个至关紧要的问题。
与大国不同，小国要想稳定货币，除了采用某种形式的“盯住汇率”――让本币与某种强势货币挂钩――外，几乎没有别的选择。一些小经济体的货币局（如香港）和美元化制度，就是如此。然而，盯住汇率制也意味着独立货币政策的彻底丧失：被盯住汇率本身“绑架”了：货币政策必须全力用于保护货币。然而，在资本流动性日益提高的背景下，一国保卫其固定汇率的代价高昂。保卫固定汇率的一个重要手段是当面对本币汇率下跌的压力时提高利率，这要求国内经济、尤其是金融系统必须能够承受高利率压力。保卫固定汇率还要求保持足够数量的外汇储备，这同样对小国造成巨大压力。
大国比小国更能承受这种压力，也更有条件实行固定汇率制度。国际经济学和宏观经济学的基本原理表明，固定汇率与财政政策的组合，较之浮动汇率与财政政策的组合，更有助于促进财政政策的有效性――对经济增长和抵御衰退的有效性，从而为大国带来政策工具组合上的相对优势。
组合优势也体现在货币政策与浮动汇率的结合上。一般地讲，固定汇率会增强财政政策的有效性，但会削弱货币政策的有效性；浮动汇率恰好相反：货币政策比财政政策的作用更大――就促进和稳定增长而言。大国有能力实施相对独立的货币政策，采纳浮动汇率（或者固定汇率）的条件也远优于小国。因此，除了财政政策外，大国的货币政策锁定稳定汇率或（同时）稳定增长的能力，远高于小国。
稳定职能上的优势也反映在政府间财政关系领域。由于地方政府层级较多、规模较大，大国有条件将地方财政纳入财政稳定职能的轨道：让地方政府在稳定职能中扮演一个积极的角色。公共财政学的传统理论将稳定经济界定为国家级政府的职能，认为地方财政的稳定职能无效。这一认知基于辖区间的财政外溢和资源流动性。然而，空间财政外溢和流动性是否大到足以导致地方层次稳定职能失效的地步，证据远不充分。如果两者都相当有限，那么，稳定职能归属中央、地方稳定职能无效的传统观点即无法成立，一些研究表明确实如此。这意味着，大国可以通过驾驭地方财政力量来促进稳定职能，其中一个方法是将稳定目标融入政府间转移支付框架中：地方可从中央获得的转移支付随经济衰退增加、随经济高涨而减少。小国很少具备这样的条件，有些小国（比如新加坡）甚至没有地方政府。
二、大国财政的劣势：再分配职能
无论就人际（或群体）间财富再分配而言，还是就辖区间基本公共服务均等化而言，大国财政在再分配职能上都处于相对不利地位。这与稳定职能的情形截然不同。
关键事实在于群体与辖区的数量与分化程度。与小国相比，大国的人口和面积远甚于小国，这会造成地理（包括位置、气候与自然资源）、经济、文化和挣钱能力和机遇的群体间与辖区间分布的巨大差异。在这种情况下，即使制度因素的有效性完全相同，大国在人际财富与区际服务分配上的不平等程度也会大得多。公共财政的再分配职能旨在修正这两类不平等。与小国相比，由于更具挑战性，大国需要把再分配职能置于政府职能改革议程中更显要的位置。
除了程度上的差异外，就不平等的根源而言，大国也比小国更加错综复杂。再分配职能的有效性，首先取决于识别和修正不平等根源的能力，对大国而言这一任务更具挑战性。可以推论，给定制度因素，与规模紧密相关的地理位置、社会偏见、经济机遇在造就财富不平等分配中所起的作用，大国比小国要大得多。再分配职能要求尽可能抑制这些因素对于财富分配的影响，以使分配格局尽可能反映能力和努力程度的分布差异。隐含的逻辑是：如果群体或人际财富分配格局充分反映能力与努力程度的差异，即便差异甚大，也不存在“不平等”问题。易言之，财政再分配职能所要矫正的，只不过是客观能力与主观努力以外的因素造成的分配效应。平均主义与再分配职能无法兼容。然而，清晰识别不平等的各种来源，以及将矫正措施限定为非能力、非努力之外的因素，并非易事，大国更是如此。
由于地方辖区数量较少，小国在基本公共服务区际均等化方面的压力，比大国小得多，有些国家甚至全然没有这类问题。除了辖区数量少以外，另一个与流动性有关。与大国相比，小国的辖区间流动性通常高于大国，这意味着即使出现显著的公共服务区际不平等，“以足投票”的流动性机制也可大大削除其不利影响，只有地理分隔导致交通与运输成本十分高昂的小国（比如尼泊尔）例外。
与服务均等化模型相比，区际均等化能力模型要简单一些，但对大国同样构成挑战。前一模型聚焦“结果”的均等化，隐含的理念是：在一国内部，无论身居何处，亦无论其经济境况如何，都有权利享受全国大致均等的基本公共服务。后一模型聚焦财政能力而非实际结果，要求各辖区在提供基本公共服务的能力上相对一致，无论服务的结果如何。当一个辖区的财政能力（标准财政收入）不足以满足其标准支出需求时，差额即应由上级政府通过转移支付弥补，以使其财政能力接近相对富裕的辖区。在这里，转移支付发挥着限制横向财政缺口的作用。精神制定和有效实施这样的转移支付体制，对于大国很重要，对于小国的意义则没有那么明显，因为财政能力不平等更容易出现在辖区数量更多的大国中。这也意味着，与小国相比，政府间转移支付体制对于大国更重要也更具挑战性，无论该体制基于服务均等还是能力均等。如果这一体制出现重大偏差，那么在经济发展进程中，大国的区际不平等问题可能加剧并且变得很严重，这是中国现行财政体制亟需深度改革的重要原因。
与稳定职能和配置职能隐含的客观性不同，再分配职能高度依赖于价值判断：对平等或不平等及其衡量标准的主观认知。以此言之，大国比小国更容易遭遇“价值观纠结”。价值观的选择和优先性排序依赖于主观判断，达成广泛共识十分困难，“平等”或“不平等”尤其如此：基于“能力”、“机会”、“结果”平等概念亦或某种组合？厘清这些问题并非易事；如果没能厘清，又如何将适当的平等概念融入再分配职能中？如果相应的政策工具与行动未能体现对平等概念的广泛共识，再分配职能的紊乱将在所难免。
考虑到再分配职能的政府间配置，情形就更为复杂。与稳定职能一样，公共财政的主流文献也将再分配看作中央政府的职能，认为辖区间流动性与财政外溢将导致地方再分配职能失效。假如采纳这一观点，再分配职能就全部压在中央财政头上。对于中国这样地区间差异巨大的大国而言，这几乎是一项无法完全胜任的任务。其中一个原因是信息不对称：与地方政府、尤其是基层政府相比，中央政府获取准确实时的“分配差异”信息的能力十分有限，获取真实“分配差异根源”的信息尤其如此。不过，信息不对称的程度因信息类别而异。与财富存量相比，财富流量（收入）信息的获取相对较易；与服务结果信息相比，财政能力信息的获取相对较易。这至少可以部分解释以下政府间财政安排的合理性：把财产税作为地方税、把所得税作为中央税，以及基于财政能力的均等化优先于基于服务结果的均等化。
三、优劣势参半：集体物品配置职能
与主流文献不同，本文将集体物品定义为政治共同体对其辖区人民负有决策责任的设施、物品与服务，包括纯公共物品、准公共物品和某些私人物品。向穷人发放住房券属于典型的私人物品――具有显著的排他性和竞争性，但由于其交付和决策被看作为集体（政治共同体）的责任，将其归入集体物品更为适当。此类例子很多，包括向个人或实体分发现金补贴。
集体物品是公共财政的配置职能的核心。该职能关注稀缺资源在微观层面上的有效配置。由于私人部门无利可图带来的市场机制失灵，集体物品的决策和交付被普遍看作政府的基本责任，其中，全国性集体物品（national collective goods）被视为中央财政的职能，地方性集体物品（local collective goods）被视为地方财政的职能。这里体现的是受益原则：依据受益范围分配财政成本。就资源配置的有效性而言，受益原则比通常强调的能力原则更具合理性，无论哪个层次的集体物品。不同类型的集体物品具有不同的受益半径，受益原则要求以此作为确定最优财政辖区（区别于政治辖区）的基础，由此形成多层次的集体物品与最优财政辖区，后者定义为最能以合理成本满足当地人民偏好的地理辖区规模。
无论哪个层次，规模经济都是集体物品有效配置中的关键因素，也是集体物品上大国优势的关键来源。多数集体物品都具有显著的规模经济效应：随着规模（受益人口）越扩大，受益人口分担的“税收价格”（人均财政成本）越低。由于不同类型的集体物品的成本结构各不相同，那些高固定成本（相对于变动成本）比重的集体物品的有效供应，对规模经济的依赖程度通常很高，这在诸如公路、供水、供电、供汽、交通系统等有形公共设施方面，非常明显。教育也是如此。
一般而言，集体物品的受益范围越广，分担成本（通过税收或非税收入融资）的受益人口越多，越能取得规模经济上的优势。以此而言，全国性集体物品与地方性集体物品的规模经济大得多，大国比小国大得多。在这里，规模经济的优势不仅反映为平均成本的降低，也反映为对集体物品的密集消费带来的更充分利用。
密集消费的益处不仅与规模相连，也与集聚经济相连。集聚经济指人口或生产要素聚集带来的好处。给定其他因素，人口聚集程度越高，越有助于公共设施的充分利用，财政融资成本也会因此下降，尽管有其限度。与农村相比，城市、尤其是特大城市和大城市的集聚经济大得多。这是城市财政相对于农村财政的一个重大优势：即便人口相同，只是因为聚集或分散程度相差很大，城市财政也能取得相对于农村财政的巨大优势。易言之，在人口分散的农村建设和维护公共设施的成本很高，而利用程度相对很低。这可以看作城市化的一个重要推动力量。尽管小国的人口密集可能很高，但集聚经济的潜力依然难以与大国相提并论，因为大国可在更多城市、更大规模上获取集聚经济优势。
大国在范围经济上也享有相对优势。范围经济指相同的资源（包括知识、技术和品牌）应用于多样化设施、物品或服务带来的好处。在公司中，以同一品牌支持多种产品的营销，就是利用范围经济的典型例子。无论大国还是小国，都需要一组基本类别的多样化集体物品：交通、供水、垃圾采集与处理、消防、空气质量、公共保险、公共医疗保健、法律与司法服务、国防等等。范围经济的基本原理在这里同样适应。与小国相比，大国以其更大的总体财政实力和地方辖区数目，更有条件提供多样化的公共服务，从而更能发掘范围经济优势。
尽管范围经济和集聚经济的作用不可忽视，但集体物品上大国优势的根本来源却是规模经济。正是规模经济赋予大国在集体物品上无与伦比的潜在优势：较大规模不仅意味着固定成本和平均成本的降低，还可包容更多的专业化――这会带来额外的好处（“专才”比“通才”干得更快更好）。规模较大也意味着公共设施和其他集体物品占用与使用更具经济性，即更高的性价比、更少的浪费和更充分的利用。此外，较大的规模也意味着更利于降低风险，比如全国同时遭遇某种自然灾害的概率很低，或者当一个辖区遭遇灾害时更容易获得其他地方辖区的帮助。但规模并非越大越好。当规模超过某个临界点时，收益将随规模扩大而递减，由此出现规模不经济。
对于规模经济效应不明显的类集体物品而言，若由规模较大（比如中国的省级辖区）、数目较多的辖区负责，其内部管理成本会变得很高。这是规模不经济的典型例子。好在多数集体物品的规模经济临界点很高，从而赋予大国在配置职能上的显著优势。
然而，配置职能上的上述相对优势会被一个重要因素削弱，这就是财政偏好（fiscal preference）：小国满足其相对单一的财政偏好的能力，比大国满足其多样化财政偏好的能力好得多。同宗同族人口比重在小国很高，这些人口的偏好差异比大国小得多。归根结底，配置职能的有效性依赖于以合理成本满足公民财政偏好的能力。正如前述，主要由于规模经济的影响，大国在成本上享有相对优势；但就满足财政偏好而言，小国的处境好得多：给定其他条件，财政偏好的群体差异越小，或者偏好一致性程度越高，以合理成本满足偏好的能力就越强，或者等价地说，偏好扭曲造成的福利损失就越小。
民主治理的根本问题――也是其最大困境――就是偏好差异性满足。后者也是政府间财政分权安排的基石。在市场经济中，厂商具有以合理成本满足不同消费者不同偏好的激励：价格机制和利润追逐。两者在公共部门中都消失了。个体对集体物品的偏好如何？个体偏好如何聚合为集体偏好？偏好揭示与聚合的难题，随偏好差异化程度而加剧。假如所有人的偏好完全一致，偏好难题、进而配置难题将不复存在，民主与专制的区别也变得不再重要：两者都能达成一致性偏好，专制方式的成本甚至更低。然而，完全的偏好一致仅仅是不切实际的假说。在真实世界中，个体和群体间的偏好差异往往十分明显，并且是动态变化的。
区别在于程度：小国的偏好差异程度比大国低得多。偏好的相对一致性或类似性，加上对集体物品的密集消费，意味着小国比大国具备更好的条件，将偏好扭曲及其福利损失控制在最低水平上，从而获得配置职能上的相对优势。
在真实世界中，与其他因素相比，规模和偏好才是影响配置职能有效性的两个决定性因素。较大的规模帮助大国取得平均成本上的巨大优势，相对单一的偏好则帮助小国取得偏好满足（最小扭曲）上的巨大优势。正是在此意义上，无论大国还是小国，两者在配置职能上的相对优势或劣势参半。
由于财政职能上的优势与劣势是潜在的而非现实的、相对的而非绝对的，因此都无法决定一个国家的财政命运。无论大国还是小国，只有发掘优势、规避劣势的意愿与能力，才是其财政命运的决定性因素。以此出发，至少可以提出旨在促进政府职能转变的财政改革的三个核心命题。
首先，将再分配与配置职能置于比稳定职能更优先的位置。多年来，“保增长、调结构”占据了财政改革话语的中心位置，在很大程度上淹没了“财政普惠”和“有效交付”（公共服务）的话语。实际上相当于将稳定职能置于再分配和配置职能之上。鉴于财政纪律和可持续性系财政管理的首要价值，从逻辑上讲也许具有合理性。但考虑到财政普惠（让财政利益惠及全体人民）和有效交付服务更具挑战性与紧迫性，稳定职能取向的主流式改革模式似乎有点过头了。
其次，就强化联结再分配职能的财政普惠而言，宜逐步降低对“累进税加补贴”这一传统组合的依赖性，相应提升公共支出这一政策工具的应用程度。大国与小国都可以应用这两类再分配模型，但由于支出流量的规模相距甚远，大国采纳后者的成功前景更大一些。理想的做法是全面建立基本公共服务的最低标准，包括中央和地方的最低标准，并以转移支付帮助地方政府逐步达成这些标准。中央政府和省级政府需要严格监管这些标准的实施，评估其绩效，并提供相应资金和必要的技术援助。
最后，考虑到配置职能上的大国优势与劣势参半，中国宜通过精心设计的分权化改革规避偏好劣势，同时通过朝向“低税率、广税基”方向的税制改革发掘其规模经济优势，以此作为推进绩效取向的服务政府建设的两个支柱。中国有着世界上规模最庞大的公共部门，公共部门控制着世界上规模最大的公共资源与公共资产。在此背景下，如果不能妥善应对配置职能上的优势与劣势，从而无法做到以合理成本有效满足全体人民对公共服务的偏好，中国在日趋激烈的国际竞争中沦为输家的风险便会大为提高。
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