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新农保的近喜与远忧
作者：《中国金融》记者　张艳花
　　主持人的话：日，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出新农保于2009年在全国10％的县（市、区、旗）试点，2020年之前将基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这意味着，2020年之后，中国农村60岁以上的老年居民将可以像城市居民一样领取到普惠式养老金。更为深刻的含义是，新农保的实施将使老龄化负担日益沉重的农村地区实现&老有所养&，而养老问题的解决，又将激发农村地区巨大的消费潜力。从长期来讲，这对于我国社会、经济的健康持续发展无疑具有重要意义。
　　然而，上世纪90年代老农保的教训表明，好的愿望并不意味着好的结果。新农保以&保基本、广覆盖、有弹性、可持续&为基本原则，我们关心的问题是，从长期来看，新农保的制度设计能否实现最初的制度初衷？从近期的试点来看，被国家人力资源和社会保障部称为&宝鸡模式&的宝鸡市新农保试点有哪些经验值得分享。参与本期讨论的嘉宾包括：北京大学经济学院风险管理与保险学系副主任郑伟和中国人民银行宝鸡市中心支行行长何安瑞。
　　近喜：&政府花钱帮农民买保险，是过去连想都不敢想的好事&
　　记者：从1997年老农保因为问题重重而被清理整顿后，今年新农保政策又出台了。郑伟老师一直关注我国农村社会养老保险领域的发展，您怎么看新农保和老农保在制度设计上的不同？
　　郑伟：这次的农村社会养老保险被冠以&新型&二字，最重要的改变有两个，一是筹资模式的重大改变，另一个是养老金待遇的重大调整，而这两点恰好是老农保最终没能成功的重要原因。
　　首先，在筹资模式上，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。虽然集体补助是不确定的，但政府补贴是&实打实&的。各级政府，包括中央政府和地方政府如何进行补贴，新农保中作出了比较明确的规定，比如政府对符合领取条件的参保人全额支付&基础养老金&，其中中央财政对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50％的补助；地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。这样，政府补贴对应于城镇职工基本养老保险的单位缴费部分，较为公平，并且社会养老保险的&社会性&也体现出来了。
　　反观老农保，资金筹集以&个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持&为原则，但是实际上，一方面由于&集体补助&主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，而现实情况是绝大多数地区的集体经济无力支付，因此所谓&集体补助&实际上在很大程度上起不到&补助&的作用；另一方面，由于&国家给予政策扶持&主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现，而现实情况是乡镇企业很少支付集体补助，所以实际上基本也谈不上国家的政策扶持了。因此，虽然政策上规定个人为主、集体为辅、国家扶持，但是这种&社会养老&本质上还是一种&个人养老&。
　　其次，在养老金待遇上，农民的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。一方面，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以适当提高和加发；另一方面，国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户，个人缴费、集体补助，以及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助和地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139，这与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同。
　　记者：何安瑞行长最近对宝鸡市新农保政策的落实情况做了一个实地调研，从调研了解的情况看，在农民眼中，新农保和老农保最大的区别是什么，参保农民对于新农保有什么样的反映？
　　何安瑞：政府财政支持是新农保与老农保最显著的区别，在我们调研的过程中，对这一点的印象尤为深刻。今年70岁的宝鸡市千阳县张家原镇王家村塬老支书王正财，当年参加了老农保的推广工作，他告诉我们，当时每个村民一次性缴纳200元钱就算参保了，由于国家没有任何补助，参保人到60岁时，每年只能领到32元养老金，平均每个月仅2元多钱，数额太小，对于农民来说缺乏吸引力。
　　在吸取老农保教训的基础上，宝鸡市在新农保试点中把政府财政支持推到了前台，在试点方案中特别突出了政府财政投入，比如财政根据农民选择缴费金额的不同，给予每人30～50元的补贴，除了个人账户的积累，参保农民年满60周岁时，每月可领取政府财政补贴的60元基础养老金等。
　　在宝鸡市成功推行新农保试点的&第一村&&&太白县靖口镇焦家山村，从2008年8月起，该村已经有20名60周岁以上的老人开始按月领取60元养老保险金。村委会主任陈英告诉我们，政府财政对参保农民进行补贴，大大减轻了农民参保的负担，等于政府花钱帮农民买保险，是过去连想都不敢想的好事。
　　但是在实践中我们也了解到，新农保作为一项新的制度仍处在试点、起步阶段，农民对这一新制度了解不多，加上养老保险是未来才受益，现在交了钱到规定的年龄后才能领取，所以，部分农民的认识还不到位，对于新农保持观望、疑虑态度。我想这也是今后农村社会养老保险工作需要攻克的难点，需要通过教育和宣传逐步改变农民的传统观念，增强农民的参保意识。
远忧：制度设计如何实现初衷
　　记者：新农保的原则之一是广覆盖。在&宝鸡模式&中如何实现广覆盖，以保证尽量多的农民被纳入新农保体系？尤其是，如何保证那些最需要养老保障的农村弱势群体受惠于新农保，又如何鼓励那些年轻的农民参保？
　　何安瑞：截至2009年9月，宝鸡市12个县区参保人数达到110.6万人，参保率达到88.5%，基本实现了农民参保的广覆盖。在农村居民普遍收入水平比较低并且不稳定的情况下，这就需要设计合理的、有弹性的养老保险制度，从制度层面保证新农保持续运行。
　　总体来讲，宝鸡市规定，凡具有本市行政区域内农业户籍、年满18周岁以上、未参加被征地社会养老保险的农村居民均可参保，从制度设计上使18周岁以上的所有农民都有资格和权利参保并享受相应的养老金待遇，保证了全体农村居民的广覆盖。
　　对于农村中的一部分弱势群体，比如重度残疾者、孤寡老人等，他们最需要社会养老保障，但是却也是缴费最困难的，针对这种情况，宝鸡市规定对重度残疾人等困难群体缴不起费的，由政府代缴部分或者全部养老保险费，以防止这些群体被排除在新农保的保障之外；宝鸡市还推出了&捆绑缴费&的模式，对于年满60周岁的老人，只要其家庭成员，比如配偶、儿子、儿媳、女儿等满足新农保参保要求的人按规定参保缴费，老人就可直接享受政府补贴的60元基础养老金，这样既&捆绑&了子女赡养老人的责任和义务，也为自己积累了养老金；此外，考虑到45周岁以上的农村居民随着年龄增大，劳动能力降低，经济收入减少的实际困难，宝鸡市规定45周岁以上较大年龄的参保者只缴纳与自己年龄相适应年限的养老保险费，这样就使较大年龄的农村居民也能缴得起，到60周岁时也能够按规定享受养老待遇，在缴费年限上的这个规定有别于城镇职工养老保险缴费必须不少于15年的规定，这也是&宝鸡模式&的一个创新。
　　对于农村老年居民来说，参加新农保的收益是近在眼前，但是对于年轻农民来说，可能要到十几年、二十几年后才能看到实实在在的收益，那么如何鼓励年轻人参加新农保？宝鸡市的做法是：其一，特别突出政府财政的投入，我们称之为&进口、出口两头补&。&进口补&是指只要农民参保缴费政府就有补贴，即农民缴纳养老保险费时，每人每年市（县、乡）财政补贴（进口补）30～50元，缴得越多，政府补贴得也越多，到60岁后，领取的保险金就越多；&出口补&则是参保农民在年满60周岁领取养老保险金时，政府给予每人每月60元财政补贴。其二，政府将60岁以上人员的基础养老金标准与缴费年限挂钩，对45岁以下的农民，在参保缴费达到规定的15年缴费年限的前提下，每多缴费一年，到领取养老金时，政府发放的基础养老金每月就增加2元钱，这在一定程度上也提高了年轻农民参保的积极性。
　　记者：关于广覆盖原则，《指导意见》提出在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。在农村居民收入水平较低且不稳定的情况下，要实现广覆盖，其中的重点应该是什么？
　　郑伟：实现新农保的广覆盖原则，我想重点还在于新农保制度设计中的财政补贴必须落实到位。现在总结起来，老农保试验了十几年，基本失败了，原因之一便是在制度设计上，老农保的&社会养老&最后变成了&个人养老&。现在新农保特别强调了财政补贴，并明确了各级政府财政补贴的方式，这对于吸引农民参保是非常有好处的。
　　在新农保的财政补贴中，中央财政问题不大，有悬念的是地方财政的补助和补贴。我的建议是，在地方财政中，各省应根据具体情况，确定合适的地方各级财政的筹资比例，省里拿多少，市里拿多少，县里出多少。一个基本原则是，考虑地方各级财政的经济实力，考虑省内各市县的发展差异，保证可操作性和可持续性。
　　此外，地方各级政府（省、市、县等）之间不能相互推诿，中央政府与省级政府之间也不能相互推诿，如果市（县、乡）财政有困难，上一级政府，直至省级政府应当负责解决；如果地方财政实在无力负担，中央政府必须负兜底责任，因为这是政府对民众的承诺。
　　之所以强调中央政府负兜底责任，是因为这事关政府诚信问题。老农保由于在启动和发展阶段累积的问题积重难返，最终政府多采取简单的&强制清退&的方式来&了断&，但是，这种&强制清退&做法的合理性应该被严重质疑：第一，不尊重参保人的意愿，政府单方面的强制清退，特别是当初参保时许多地区是强制参保或变相强制参保，那么这个问题就更严重了；第二，许多地区在清退养老保险时只退本金，不付利息或者给付低于当初承诺的高收益。显然，这两种做法都是不合理的，会造成严重的政府失信问题。
　　政府失信，将使参保农民的保障期望落空。我们知道，保险和社会保障拥有双重角色，其主要正面角色是&风险管理者&，但如果处理不好，它也可能制造新的风险，扮演&风险制造者&的负面角色。例如，在保险或社会保障制度出现系统性震荡或危机的情况下，与原先没有&覆盖广泛的保险和社会保障制度&的状态相比，建立这样的制度而后发生严重问题将带来可怕的&乘数破坏效应&。尤其是在政府与民众之间构成了重复博弈关系的情况下，政府失信，从长期来讲，将带来不可估量的损失。刚才何行长提到新农保试点地区存在的观望和迟疑态度，我想在一定程度上也与政府曾经的失信问题有关。
　　记者：新农保的原则之二是保基本。《指导意见》提出，新农保是从农村实际出发，低水平起步，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，在&宝鸡模式&中是60元，这个数字是如何确定的？
　　何安瑞：2006年宝鸡市开始着手研究建立新型的农村社会养老保险制度，当时没有成熟的经验可供借鉴，在走访调研和充分听取民意的基础上，宝鸡市逐步确定了新农保试点的基本思路，即新农保至少要让农民在退出劳动年龄段后，每年获得的保障不低于在劳动年龄段的收入，养老金数额至少能保障多数农民的基本生活。在这个原则基础上，按照宝鸡市农村人均一亩耕地，每亩收入800～1000元的标准，最终确定基础养老金为每人每月60元。
　　记者：有观点认为，每人每月几十元钱这样的养老金水平太低而事实上难以起到保障的作用。从您观察到的农村实际看，您如何看这一保障水平？
　　何安瑞：从数字上说，每人每月60元钱，一年也才720元，实事求是地说，保障水平确实不高，但是我们在调查中与享受养老保险金的老人聊，他们最大的感受是，自从有了养老金，身上就有了零花钱，上街坐个车，买个零吃，自己就有钱了，不用再向孩子们要，不少老人感叹地说，活了大半辈子，如今有了新农保，等于有了半个儿！儿子再孝顺，也不可能每月给钱。我们的感觉是，每月60元钱对于城市人来说，或许算不了什么，但对于农村老人来说，这些钱不仅使他们的基本生活有了保障，更为老人赢得了难得的自尊。
　　同时，我认为这种低水平起步的制度设计也正好契合了当前完善社会保障体系的战略重点，即把弥补制度缺失作为优先目标，先解决&从无到有&的问题，再循序渐进解决&由低到高&的问题，我认为这才是符合我国农村实际的农村社会养老发展的路径。
　　记者：郑伟老师如何评价这样一个保障水平？提高农村居民的养老保障水平，您认为可能的途径有哪些？
　　郑伟：这的确是一个不高的保障水平。但是对于农村居民，现在更为迫切的工作可能是，在老农保清理整顿后农村社会养老保障缺失的情况下，先要实现社会养老保障对农村居民的基本覆盖。
　　如何提高农村居民的养老保障水平？我认为世界银行于2005年提出的&五支柱&的养老保障模式值得借鉴。这五个支柱分别为：零支柱&普惠性养老金&、第一支柱&强制性社会统筹养老金&、第二支柱&强制性个人账户养老金&、第三支柱&自愿性养老金&和第四支柱&非正式家庭养老保障&。多支柱模式的一个基本理念是，每个支柱都有各自的优势和风险，采取多支柱模式可以有效进行风险分散，以便更有效地提供养老保障。同样地，中国农村养老保障制度也不可能只依赖某一个支柱，在有条件的地区，可以通过市场机制、通过商业养老保险来满足农村居民更高水平的养老保障需求。
　　在这里，需要正确处理市场与政府的关系。例如，为农村居民提供最基本的养老保障，使人们&老有所养&，这不是市场所能胜任的，就应该由政府去积极作为；对于基本养老需求之上的差异化的养老保障需求，应该完全交给市场去做，让市场机制发挥基础的资源配置作用，政府的作用是对市场进行监管。
　　记者：新农保的原则之三是可持续。新农保如何实现持续运作，普遍比较关心的问题是：参保人缴费和政府补贴是否可持续，如何实现养老基金的规范管理。&宝鸡模式&如何解决这些问题？
　　何安瑞：宝鸡市新农保缴费和补贴标准的确定，建立在农民缴得起、政府负担得起的基本原则之上。比如，参保农民可以在年均纯收入的5%～30%之间自主选择缴费水平，既满足了贫困人群又照顾了经济相对富裕的群众，兼顾了不同收入水平农民参保的承受能力。从政府补贴的角度看，2008年宝鸡市给60岁以上的5.5万名参保农民发放养老金3600余万元，占当年地方财政收入21.6亿元的1.67%,政府能够承担得起；按照宝鸡市现有农村人口数量和结构，新农保实现全覆盖时，政府只需拿出2.1亿元的财政补贴，就可以支撑全市新农保的健康运行；特别是宝鸡市把60岁以上的老人只参保不缴费和18岁以上60岁以下人员参保缴费&捆绑&起来，在一定程度上保证了新农保&源头活水&长流。
　　为保证养老保险基金的规范管理和资金安全，宝鸡市先后制定了从操作办法到银行经办，从基金管理到资金拨付等方面的14份新型农村养老保险政策性文件，规定了严格的缴费流程、基金管理和年检等制度，努力把好每一道关口。在具体操作层面上，宝鸡市采取了四项措施严格管理养老基金：首先，所有资金都进入社会保障个人专户管理，支取时要列计划，财政部门作为政府的管理机构监督使用资金；其次，所有的经办机构都不过手现金，就是说农民来参保了，经办机构登记，确认参保者是不是18周岁以上，是不是农村居民，准备缴纳保险金多少钱，然后通过金融机构去办理，由那里反馈给经办机构，经办机构再发一个指令把政府补贴也划入个人账户；再次，所有的支付全部通过邮政储蓄银行办理，邮政储蓄银行为每位领取养老金的人员办理一张邮政储蓄卡，领取人就近到邮政储蓄机构营业网点领取养老金，对居住偏远或行动不便的参保老人，邮政储蓄银行与县区农保管理中心联合到乡镇、村组设点服务，现场发放养老金，或采取邮政汇款的方式发放养老金；最后，对符合领取养老保险金的人员每年在村里进行公示，让村民互相监督。
　　记者：从曾经的老农保和城镇居民社会养老保险的实践看，对于新农保的长期可持续运作，郑伟老师最关心的问题是什么？
　　郑伟：我比较关注新农保基金管理的问题。按照《指导意见》，试点阶段新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。在实践中，基金管理可能长期停留于县级层次，在目前的公共治理结构和状况下，这种过于分散的基金管理很难保证基金管理和运行的安全，违规投资和挤占挪用可能难以避免。
　　第一，新农保基金属于社会保障类基金，从一般国际经验看，对社会保障基金实施相对集中的管理，更加有效，也更容易监督。老农保的棘手问题之一便是基金管理风险，基金普遍以县为单位进行管理，过于分散，而且基金监督难以落实。新农保试点，虽然有新要求，即基金纳入财政专户，但留有一大遗憾是基金仍实行县级管理，如果从县级统筹起步，以后想过渡到省级统筹，过程将相当漫长。
　　第二，为加强基金监督，《指导意见》要求试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。这一规定很好，但在执行过程中应注意防止地方基层机构虚报参保人名单，或与参保人&共谋&，套取中央财政补助。
　　第三，新农保的基金来源主要是个人缴费、集体补助、中央和地方财政补贴，以及其他缴费资助。除中央财政补贴外，其他全部进入个人账户，个人账户目前是参考一年期存款利率计息。这里有几个问题需要考虑：这部分资金是做实的资金，如果实际投资回报率高于或低于一年期存款利率，如何计息，按参考利率还是按实际回报率？与此相关，这一参考利率是要求的保底利率，还是一个弹性指导利率？再有，基金投资渠道有哪些？是只能存银行、买国债，还是别的渠道也可以投？等等。这些问题都需要在配套的办法中予以明确。
　　记者：在农村，除了正在试点的新农保和之前的老农保，还有一些其他的社会保障制度，比如城镇养老保险政策、被征地农民社会保障办法、农民工养老保险办法等，《指导意见》提出新农保要与这些政策相配套衔接，但并未出台具体办法。对于新农保与这些保障制度之间的配套衔接，您的建议是什么？
　　郑伟：关于新农保如何与老农保衔接的问题，《指导意见》提出要在&妥善处理老农保基金债权问题的基础上&来衔接，同时提出：在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。这里有两个问题需要明确：对于已满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，在直接享受新农保基础养老金的同时，原有老农保的待遇是否继续领取？我认为应该是，因为老农保是个人缴费、完全个人账户的模式。
　　关于新农保如何与城镇养老保险衔接的问题，这里主要涉及在城镇工作的农民工的问题。我的一个基本设想是，对于签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工，要按照国家规定明确用人单位缴费责任，将其纳入城镇职工基本养老保险制度；其他农民工根据实际情况，可以参加户籍所在地的新农保，或者参加务工所在地的城镇居民基本养老保险。此外，对于参加了城镇职工或城镇居民基本养老保险，但不符合养老金领取条件的，可以考虑将其个人账户资金转回原籍或实际居住地（指农村），并入新农保个人账户，按相关规定享受相应待遇。
　　关于新农保如何与低保和五保制度配套的问题，相对于新农保而言，低保制度和五保制度是农村居民社会保障的后一道防线，因此，我的看法是，低保和五保制度的申请者，如果参加新农保并领取养老金之后，仍符合低保和五保制度的条件，那么继续享受低保和五保制度的相应保障；如果不再符合条件，那么就不享受或不完全享受了。
链接：中国农村社会养老保险历程回顾
1991年6月，民政部制定《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，从日起在全国公布实施。经过年的启动和发展，中国农村社会养老保险获得快速发展，到1997年底，共有8000多万农民参加农村社会养老保险。
　　《基本方案》的要点包括：
　　基金筹集：以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持为原则。集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，国家政策扶持主要通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。
　　缴费标准：多档次，月缴费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择。
　　基金管理：基金以县为单位统一管理。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。
　　 1997年开始，由于基金管理等问题，中国农村社会养老保险进入整顿和调整阶段。日，《国务院批转整顿保险业工作小组＜保险业整顿与改革方案＞的通知》中提出：&目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的&农村社会养老保险&，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。&自此以后，农村社会养老保险基本处于停滞状态。
针对特定人群的农村社会养老保险
　　1997年老农保进入整顿调整直至停滞后，基于&尚不具备普遍实行社会保险&的认识，一些针对农村特定人群的社会养老保险制度陆续出台。主要包括：
　　 2006年3月，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出：&探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。&
　　 2006年4月，国务院办公厅转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，对城市规划区内和城市规划区外的被征地农民的养老保障工作提出了指导意见。
　　 2007年，国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，提出：&通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。&
　　日，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着农村社会养老保险改革再次起步。
　　《指导意见》的要点包括：
　　基金筹集：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。其中：个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元５个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次;有条件的村集体对参保人缴费给予补助;政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50％的补助，地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
　　养老金待遇：养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成,其中：中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准；个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139,其中，个人缴费、集体补助，以及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。
　　基金管理：新农保基金暂实行县级管理。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。■
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