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县基本农田划定工作情况汇报材料
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且末县基本农田工作报告
为切实加强对基本农田的保护，确保我州基本农田划定工作按时、有序、保质完成，依据国土资源部、农业部《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔号）、《新疆维吾尔自治区开展划定永久基本农田工作方案》（新国土资发〔号）、《关于加快推进自治区基本农田划定和数据库建设的通知》（新国土资发〔2013〕12号）及《基本农田划定技术规范的要求，结合巴州实际，在《且末县土地利用总体规划（年）》批准后，开展基本农田划定工作，落实基本农田保护责任。
一、目的及意义
依据已批准的土地利用总体规划，结合实地勘察，做好基本农田划定工作，确保基本农田保护区的准确性和现势性，更好地贯彻落实&十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地&的基本国策，为严格实行基本农田保护制度提供依据。同时也是为了与新一轮土地利用总体规划衔接，保障社会经济发展合理用地需求，促进且末县社会经济持续快速发展。
二、主要任务
以2011年土地利用年度变更调查成果为基础，叠加土地利用总体规划成果，结合实地勘察，对规划确定的基本农田成果进行核实、认定；综合确定基本农田保护片（块）边界，对其进行编号、记录；提取基本农田保护片（块）所对应的地类图斑现状信息；依据农用地分等成果，获取基本农田质量等级信息；依规范要求录入基本农田保护片（块）与基本农田图斑属性；建立数据库；落实保护责任，设立保护标志；编制基本农田划定成果（图、表、报告）。
三、工作依据
1、《基本农田保护条例》；
2、《且末县土地利用总体规划（年）》；
3、《基本农田划定技术规程》；
4、《基本农田数据库标准》（TD/T ）
四、工作流程
（一）技术准备
且末县基本农田划定工作由巴州国土资源勘测规划设计院承担，外业和资料收集共安排技术人员2人，其中专职检查员1人；内业数据整理、建库、数据汇总、报告编写、图件编制等工作安排作业人员2人，其中专职检查员2人。在开展项目工作之前，首先针对这项工作进行了技术交底，学习基本农田划定的有关规程、文件、工作方案、技术细则等，使作业员对划定工作有了更深刻的了解，有利于工作的顺利开展。
（二）资料收集及整理
准确、完整的资料是开展基本农田划定工作的基础，主要收集了以下资料：
（1）且末县土地利用总体规划成果（图件、数据库、文本及说明）；
（2）且末县2011年度变更成果（正射影像图、土地利用现状数据库、土地利用现状图、标准分幅图、统计表册等）；
（3）且末县农用地分等更新成果。
（三）制定基本农田划定方案
本次基本农田划定工作采用2011年土地利用年度变更调查成果为基础所形成的1：10000土地利用现状图（以下简称土地利用现状图）为底图，以修编后的土地利用总体规划图为控制基础，以组为单位划分基本农田保护片块，逐步建立基本农田保护数据库。采取全野外调查方式，以图斑为最小单位调查基本农田的质量，划定基本农田保护范围，并对每个图斑内的农户数、承包面积等信息进行统计。最后校核并完善数据库，统计每个图斑土地质量并进行数据汇总。为此，制定了永久基本农田划定工作任务。
一是落实基本农田地块。在2011年土地利用年度变更调查成果所形成的土地利用和基本农田保护现状成果资料的基础上，依据土地利用总体规划所确定的基本农田保护区，将永久基本农田逐一落实到以土地利用现状图斑为单位的地块，绘制基本农田划定工作底图，明确基本农田的地块、地类、面积、质量等级信息以及片（块）编号。健全相关图表册。
二是落实到地块。以2011年土地利用年度变更调查成果底图为基础，编制乡级基本农田保护图、县级基本农田保护区分幅图并形成相应统计汇总表。基本农田保护图的编制在全要素的土地利用现状图的线划图上，以相应的图例、图示、反映基本农田地块和保护片（块）的空间位置等信息。依据基本农田保护地块的综合信息及评定保护等级，逐级汇总相关数据，形成能充分反映基本农田保护地块所在乡镇村土地利用现状、等级、利用状况。
三是建立基本农田保护数据库。按照国家土地利用数据库建设标准，以2011年土地利用年度变更调查成果数据库为基础，修编后的土地利用总体规划图为控制，充分采集基本农田保护片块基础数据，建立基本农田保护数据库。将基本农田保护图、表、册的内容纳入数据库管理，基本农田保护数据库包括应用于基本农田数据处理、管理和分析的基础地理信息数据（含行政区、行政界线）、土地利用数据、土地权属数据、基本农田数据、栅格数据、表格、文本等其他数据。
四是按照工作步骤，积极开展工作。2011年12月前完成了编制划定实施方案、业务培训和舆论宣传等工作，对二次调查基本农田上图成果进行审核，与原基本农田成果比对，分析和确定划入和划出基本农田数量和范围。2013年5月前完成了外业调查工作，包括制作外业工作底图、耕地质量调查、基本农田的承包情况调查、外业成果检查工作。在2011年土地利用年度变更调查成果所形成的土地利用和基本农田保护现状成果资料的基础上，依据土地利用总体规划所确定的基本农田保护区，将永久基本农田逐一落实到以土地利用现状图斑为单位的地块，明确了基本农田的地块、地类、面积、质量等级信息以及片（块）编号。日前，完成了数据库优化完善工作。依据土地利用总体规划成果，应用2011年土地利用现状调查成果，通过内业核实和实地勘察，编制基本农田划定方案，划定前基本农田面积9938.20公顷，最终划定面积为10247.42公顷，共个827保护片，其中耕地为7774.41公顷，可调整地类为2472.98公顷。在完成新一轮土地利用总体规划上级下达且末县的基本农田保护任务公顷的基础上，增划公顷优质耕地作为基本农田。该方案经过各部门论证，已通过且末县人民政府批准。
（四）组织与实施
且末县政府与国土资源成立基本农田划定工作协调小组，确保工作的顺利进行，具体工作委托业务工作由巴州国土资源勘测规划设计院编制实施，工程实物由国土局统一设置。
（五）成果验收
日，国土资源局会同农林水办对基本农田划定成果进行自验，成果合格，17日向州国土资源局提出初验申请。
五、主要成果
（一）文字成果
且末县基本农田划定方案及说明、工作报告、检验分析报告等相关文字资料等。
（二）基本农田数据库
按照基本农田保护区划定规程建设基本农田划定数据库（MDB格式）
（三）基本农田表册
且末县基本农田现状登记表（张）、现状汇总表（1张）、基本农田保护责任一览表（片，张）、基本农田划定平衡表（1张）。
基本农田图件 且末县标准分幅基本农田保护图（张）、乡级基本农田保护图（张）、县级基本农田分布图（1张）。
（四）其他成果
且末县基本农田保护责任书、基本农田保护标志设立情况等成果资料（待初验后，按照自治区的标准做好两项工作）。
六、工作经验与体会
经过且末县国土资源局和作业单位的努力，基本农田划定工作基本完成，取得了一定的经验与体会。
（一）工作经验
1、与相关项目衔接，尤其是与新一轮土地利用总体规划、土地利用现状调查数据衔接，既完成了上级下达的基本农田保护任务，又保障了未来经济发展的需要。
2、在数据库建设过程中通过对其数据结构的分析，编制数据接口和格式转换程序，在转换过程减少了很多误差，从而确保图形和属性数据精度可靠，在大大提高工作效率的同时确保了成果的质量。
3、加强宣传和普及教育。要充分利用大众媒体，深入开展永久基本农田保护的重要性，增强对科学用地、节约用地、保护耕地等重要性的认识，把土地利用保护政策转变为全社会的自觉行为。
4、建立健全公众参与制度。要采取多种方式和渠道，扩大公众参与，永久基本农田保护划定一经批准，必须依法公告划定位置、面积、块数等主要内容，加强实施管理的舆论监督和公众监督。
5、建立管理实施领导责任制。发挥政府土地管理职能，层层建立永久基本农田保护管理责任制，完善检查考核制度，建立保护责任考核体系，严格责任追究制等。
（二）工作体会
1、各部门对本项工作的支持，使基本农田划定工作得以顺利开展。工作开展期间，多次召集各相关部门召开协调会议，做了周密的安排与部署工作，要求各部门配合基本农田划定的开展，尤其是做基本农田保护片信息调查时，各个村（管区）干部配合度极高，给予多方面的支持和帮助。
2、队伍精干是完成基本农田划定工作的基础。巴州国土资源勘测规划设计院先后承担了全州多个县的基本农田调查上图、土地利用年度变更、土地利用总体规划、及基本农田划定工作，有着丰富的工作经验和过硬的技术人才。尤其是参加项目工作人员均具有一定的专业基础，经过技术培训后迅速掌握了基本农田划定工作的技术规定、要求与方法。工作认真刻苦，责任心强，在外业调查核实、内业数据建库和数据分析工作中能够严格按照技术规程，有效地保证了基本农田划定工作的进度与质量。
（三）存在的问题
1、现在没有统一责任书样式，建议县局统一制作&基本农田保护责任书&（乡镇镇府与行政村），或统一规定格式、样式、内容，这样各县（市、区）提交的基本农田责任书比较统一规范。
2、基本农田保护标志牌设立，国家有一个基本农田保护区标志牌设立的规程，规格为5.2m*2.8m的大牌，小牌的规格建议县局统一制定，包括样式、大小、材料，以便统一制作。
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All Rights Reserved.（信息专刊）关于巢湖市高标准基本农田建设情况的调研报告
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市县区人大
（信息专刊）关于巢湖市高标准基本农田建设情况的调研报告
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巢湖市人大办 沐昌礼
&&&&& 近期，巢湖市人大大常委会组成调研组，对全市高标准基本农田建设情况进行了专题调研，现将有关情况报告如下。&&&&& 一、基本情况&&&&& 2年来，全市实施的高标准基本农田改造项目，由国土资源局作为项目承担单位组织实施，共有8个项目，其中2012年2个项目，位于柘皋镇和坝镇，项目规划建设高标准基本农田2.6万亩，预算投资1787.24万元，而实际中标金额为731.52万元，项目工程已于2013年9月份竣工，目前处于待验收中；2013年6个项目，位于夏阁、栏杆、中垾、柘皋、银屏、散兵等6个乡镇，项目规划建设面积为7.99万亩，预算投资4656.85万元，而实际中标金额为1953.05万元，目前处于施工收尾状态。&&&&& 二、存在问题&&&&& 存在的问题主要表现在五个方面：&&&&& 一是准备工作不到位。由于项目承担单位（业主）缺乏专业技术人员，在工程规划设计时，对项目区需要建设的内容缺乏统一认识，甚至不清楚需要建设那些工程，工程设计理念不清；不能与设计单位进行有效沟通，图纸设计完成后，到现场核对不仔细，图纸会审不完整，造成工程施工图与实地情况差距较大，缺项、漏项较多，实施起来很难到位。&&&&& 二是与地方沟通不到位。从工程立项、设计、招标直至工程施工，业主没能与地方政府进行有效的联系和沟通，造成地方及受益群众对工程建设内容不知晓，导致在土地补偿、占用附属设施等方面，当事农民经常阻挠施工，给工程实施带来很大的阻力，防碍了工程施工。&&&&& 三是施工管理不到位。由于业主缺少对工程的有效监管，导致工程不能按图纸施工，未按招标要求的材料施工，偷工减料，随意变更较多，特别是工程的一些关键部位，如桥梁、涵洞建设，砼结构不达标、挡墙不符合规定等，造成很大隐患。&&&&& 四是工程监理不到位。中标的监理公司虽然有的有资格等级证书和营业执照，但不安排本公司正式监理人员上岗，而是聘用没有监理证书的其他人员对工程实施监理，有临时班子、到时散摊子的现象，由于聘用人员不具备监理资格，就更谈不上规范化开展监理工作；而且绝大多数监理人员在质量建管、投资、进度控制上，受施工单位的干扰较大。&&&&& 五是前期考察不到位。业主没有对施工单位、监理单位进行有效的前期考察，对他们的综合实力、人员配备情况,已做过的工程业绩,设备情况等都了解不深，导致出现了挂靠资质、分包等现象的出现。&&&&& 三、原因分析&&&&& 分析存在的问题，形成的原因主要有：&&&&& 一是最低价中标。由于中标价太低，承包商为了避免亏损获得盈利，常常用偷工减料、使用劣质材料等行为来降低工程成本，从而降低了工程的质量和标准，造成工程质量隐患大增。另外，有些承包商中标后又以更低的价格进行分包，而分包单位又再次将工程分包给技术水平差的民工队伍，其施工水平低下，使工程质量得不到保证。有的承包商低价中标后，往往会在施工过程中想方设法通过变更来改变工程造价，使得设计变更大量增加，当工程竣工验收时，工程的最终造价远远超过中标价。&&&&& 二是制度不健全。按照市政府的要求，国土资源局负责项目的前期工作和实施过程中的监督与指导、以及后期组织验收等工作。高标准农田建设工程，需要有一支丰富农田工程建设、管理经验的技术队伍，但是，作为项目承担单位的国土资源局，农田水利专业队伍基础薄弱，缺少懂技术、会管理的专业人员，缺少技术支撑和人才保障。而当地乡镇政府作为项目工程实施主体，与国土资源局权限界定不清，导致在工程实施过程中处理实地矛盾时，出现推诿扯皮、工作难以推进的现象。同时，在工程招投标中、投资和监理公司的资质、人员素质等方面缺少统一的规范性制度保障体系。&&&&& 三是思想认识不到位。部分干部群众习惯于“前人栽树，后人乘凉”，缺乏进行大规模农田水利基本建设的紧迫感；有的部门沿袭“谁受益，谁投资”、水利主体应是获益农民的思想观念，投资水利的积极性和主动性不高。即便投资，也多因沟渠占地难置换、迁占工作难度大等原因，只是“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏从根本上解决问题的决心和措施。另外，因为农业的比较效益偏低，农民不愿意投资投劳兴修水利。&&&&& 四、对策建议&&&&& 一要科学规划和设计图纸（包括规划图和施工图）。对全市基本农田整治要制定出整体规划；对项目区要认真做好测量，深入了解群众生产和耕作习惯，结合项目区的地形地貌特征和群众要求进行实地规划，设计必须实事求是、科学、合理、实用、坚持公众参与的原则，树立成本意识。同时，图纸要进行会审，防止出现缺项、漏项和更改设计、追加投资的问题。&&&&& 二要改变最低价中标方式。以最低价的工程，一般比较低，甚至没有利润，降低了抗风险的能力，容易造成工程的失败，出现某些中标人中途放弃、工程进度一拖再拖，偷工减料等情况出现，给建设单位造成很大。在当前不健全，企业诚信度普遍较低的情况下，应该改变最低价中标方式，而要采取合理低价中标的方式。对于目前已竣工的工程中出现的问题，要积极争取省、合肥市国土资源厅的支持，利用结余资金做好同期原项目的补缺补差工作。&&&&& 三要加强工程监管。一是业主监管。业主单位要建立一支懂经营、会管理的专业技术队伍，以加强工程的日常监管。二是工程监理监管。在签订监理合同时，应对监理单位提出明确的工作要求，严格奖惩，杜绝挂资质、分包、转包现象的发生。&&&&& 四要做好先期考察工作。对施工单位、监理单位和设计单位，要做好前期考察工作，把好前期关。了解他们是否有资质和资质等级、专业技术人员等，是否有能力承担工程项目的建设和管理工作。业主在整个工程施工过程中，应明确施工单位、监理单位和设计单位责任，明晰赔偿条款，对造成重大失误或工程造价大幅度变更者，应承担相关责任并作出必要赔偿。&&&&& 五要整合支农资金。项目区一旦选定，即按照“综合资源、规模开发”的原则投入资金，按照“分别利用、渠道不变”的原则管理资金，实现“各炒一盘菜，共做一桌席”的目的，缓解高标准农田建设资金不足的问题。要加强专业技术队伍建设，整合人力资源，抽调专业人员，由一个部门去承担组织实施，改变由财政局、国土资源局、水务局等多个部门都去组织实施的模式。另一方面，发挥种粮大户及专业合作组织积极性。种粮大户和农民专业合作组织是今后推进粮食规模化种植和集约化经营的方向，要采取措施，为其发展创造良好的政策环境。&&&&& 六要明确地方政府与业主的职责。要建立健全各项规章制度，从制度上明确业主及地方政府、村委会的职责与义务。业主负责工程的进度、质量管理、验收以及对施工、监理单位的管理，杜绝不符合招标要求的材料进场等；地方政府、村委会要营造好施工环境等工作。　　&&
合肥市人大常委会主办
建设与维护：合肥信息技术服务有限公司 平台技术支持：航天四创软件技术有限责任公司& 举报电话：12336& & 办公室：& 办证中心：纪检监察室：
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岳阳市基本农田上图成果分析报告
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&&& 根据省厅《关于做好基本农田调整划定工作有关问题的通知》（湘国土资发[号）文件精神，我市二调办于日组织召开了全市基本农田上图工作会议。传达了全省基本农田上图益阳会议精神，认真部署了全市基本农田上图工作。至日基本完成基本农田上图任务。并于日市二调办组织对各县（市、区）基本农田上图成果进行复查。现对我市基本农田上图成果分析如下：
一、基本农田数量分析
岳阳市本次基本农田上图划定的基本农田面积为公顷，占全市耕地面积的80.56%。
与岳阳市上轮土地利用总体规划划定的基本农田面积公顷比较，基本农田面积减少9073.14公顷，主要依据省厅下达的基本农田保护面积指标，我市结合新一轮土地利用规划要求，调减了重点建设地区的基本农田数量。
与岳阳市新一轮土地利用总体规划确定的基本农田保护目标公顷比较，全市基本农田面积高出目标275.86公顷，高出的部分是划定的基本农田整备区。因此，本次划定的基本农田数量符合新一轮土地利用总体规划要求。
二、基本农田构成分析
本次划定的基本农田中，水田面积为公顷，占基本农田总量的76.92%，旱地面积为65340.83公顷，占基本农田总量的23.08 %，尤其湘阴县、汨罗市、岳阳楼区和屈原管理区水田比例高达90%以上。全市基本农田总体质量较好。
三、基本农田空间布局分析
从总量来看，市区（岳阳楼区、云溪区、君山区）基本农田较少，仅占全市基本农田面积的11.09%，主要是因为市区在城市中心，根据岳阳市土地利用总体规划、城市规划的要求基本农田分布较少；其它县市基本农田分布相对集中，其中华容县的基本农田规模最大，占全市基本农田面积的21.46%。
从基本农田保护率看，岳阳楼区和云溪区的基本农田保护率较低，分别为36.68%，61.88%；华容县、湘阴县、平江县、临湘市及君山区的基本农田保护率较高，均在80%以上。
从基本农田数量变化看，除了君山区、平江县和屈原管理区外，其它县（市、区）的基本农田数量均比上轮规划划定的面积减少，其中岳阳楼区、云溪区和汨罗市基本农田面积减少最为明显，分别减少了3303.95公顷、2039.02公顷、1275.09公顷。
四、存在的问题及处理
1、由于新一轮乡镇土地利用总体规划正在修编中，大部分土地利用总体规划尚未完成，该问题已建议各县（市、区）二调办与规划修编单位协调，调整规划修编程序，优先确定乡镇基本农田范围、建设用地规模。
2、本次基本农田调查上图采用的基础数据与上一轮基本农田划定的基础数据不一致，两套数据在土地分类、图斑形态、田坎系数、坡度系数、属性结构、计算方式等方面有较大差异，给基本农田上图工作带来了很大困难。这些问题已通过数据分割、微调等手段解决。
3、由于本次基本农田调查上图涉及的资料较多、部门较广，时间跨度较大，一些相关资料已经缺失，给基本农田的建库以及数据分析带来了极大的困难。目前，我市基本农田上图和建库工作已基本完成，市二调办继续将督促各县（市）区在下一步数据库预检及验收期间不断修缮成果。
&&&&&&&&&&&& 岳阳市第二次土地调查领导小组办公室
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 二○一○年四月三十日
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>> 新疆耕地和基本农田保护状况分析与对策建议
新疆耕地和基本农田保护状况分析与对策建议
() 字号：T|T
&& 据2005年土地利用现状调查资料，新疆维吾尔自治区（以下简称新疆）土地总面积166.49万平方公里，约占全国土地总面积的六分之一，是我国面积最大的省区。新疆地势复杂，总的轮廓是“三山夹两盆”，即阿尔泰山、天山、昆仑山环绕准噶尔盆地、塔里木盆地。新疆属于大陆性温带干旱和半干旱气候区，水、土、光、热、矿产资源丰富，有巨大的开发潜力，是我国重要的粮食、棉花、油料、甜菜、瓜果、畜牧业和能源、石化基地。然而，由于自然条件、地理区位、资源禀赋、经济发展水平的原因，新疆的耕地和基本农田保护形势比较严峻，必须制定相应对策，切实保护耕地和基本农田。
1 上轮规划耕地和基本农田的保护目标
&&& 《新疆维吾尔自治区土地利用总体规划》（年）是在“九五”期间编制，自治区确定的国民经济和社会发展的总体目标是：实施优势资源转换发展战略，把新疆建成国家最大的商品棉基地和重要的畜产品基地、糖料基地、粮食基地和石油化工基地。根据自治区的实际情况和市场需求，有计划地开垦宜农荒地，发展瓜果、蔬菜、旅游等特色经济，努力发展水利、能源、交通、通讯等基础产业，为全区经济的持续、快速、健康发展奠定更坚实的基础，把新疆建设成为我国经济增长的重要支点。
&&& 新疆有丰富的水土光热资源，发展农业、畜牧业、林果业的潜力很大。根据自治区国民经济和社会发展规划要求，《新疆维吾尔自治区土地利用总体规划年》的目标如下：
&&& 1.在大力进行水利建设的基础上，适度开发宜农后备土地资源。在规划期内，土地综合开发(含开荒和土地整理、复垦)的总规模为1133000公顷，补充耕地不少于740000公顷。其中近期(年)开发410000公顷，远期(年)开发723000公顷。规划期末，全区人均耕地达到0.2公顷(3亩)以上。
&&& 2.在实现全区耕地总量明显增长的前提下，统筹安排其它农业用地，以适应农业综合发展的需求。全面实施土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实施特殊保护，基本农田保护率达80%以上。
&&& 3.在确保重点建设项目用地的前提下，建设用地总量得到有效控制。规划年建设占用耕地60500公顷，其中年建设占用耕地20500公顷，平均每年5125公顷；年建设占用耕地40000公顷，平均每年4000公顷。城镇用地逐步按国家标准进行规划控制，村庄用地通过合村并点、增人不增地等途径逐步降低人均占地指标，努力提高建设用地利用率。
&&& 4.要大力改造中低产田，在规划期内，中低产田的改造应达到1670000公顷。要加速全区土地利用集约化的进程，把生产用地的产出率和建设用地的利用率提高到一个新水平。
&&& 5.要努力保护和改善全区土地的生态环境，在规划期内防治荒漠化土地3000000公顷，在确保生态用水、科学用水和合理用地的基础上，有效保护绿洲土地，确保全区土地的持续利用，并为国民经济和社会的持续发展奠定可靠的基础。
&&& 2 现有耕地保有量与规划目标对照分析
&&& 新疆上轮土地利用总体规划确定耕地面积目标为455.36万公顷，基本农田保护率目标为85%，基本农田保护面积为338.78万公顷。截止2005年底，新疆耕地数量为406.34万公顷，不计算退耕还林还草，较规划目标缺49.02万公顷，基本农田保护面积349.02万公顷，没有减少，略有增加。 &&& 就各地州而言，2005年耕地实际保护面积高于规划目标的只有哈密地区（+0.38万公顷）和昌吉州(+0.07)。与规划目标比较，耕地面积增补缺口较大的地区有：克拉玛依市，还需增加1.95万公顷，只完成了2010年规划目标的68.28％；克孜勒苏州还需增加1.99万公顷，完成了2010年规划目标的70.5％；巴音郭楞州还需增加5.69万公顷，完成了2010年规划目标的83.20％；和田地区还需增加5.29万公顷，完成了2010年规划目标的75.77％。喀什地区还需增加14.89万公顷，完成了2010年规划目标的78.02％，具体情况见图1和表1。
&&& 由于“三山夹两盆”的地形地貌特征，使新疆气候在天山以南和以北存在较大的差异。南疆、北疆和东疆三大区域在耕地的水土条件、气候条件等方面都存在较大的差异。从表1可以看出，北疆和东疆地区基本实现耕地规划目标，南疆地区面临生态压力，缺口较大，增长耕地任务艰巨。阿克苏地区、喀什地区等地区，自然与光热条件好、土壤条件较肥沃，有利于农作物的生长，在水资源保证条件下，应适当的加大这些地区的耕地保有量；伊犁州直属和阿勒泰地区水资源相对丰富，可适当考虑超额完成目标值，缓解其他地州耕地保护的压力。经济发展较快、耕地质量相对较差的城市，如：乌鲁木齐市、库尔勒市、昌吉市、石河子市等大中城市，由于地理气候等条件和位置以及经济发展的需要，制定合理的耕地保有量和基本农田保护率，作为规划目标。
&&& 3 现有基本农田保有量与规划目标对照分析
&&& 新疆根据国家要求及自治区实际，在上轮土地利用总体规划中确定了耕地保有量的目标，于1996年在各地州（市）开展基本农田划定和保护工作，并于2001年初重新调整划定了基本农田。2001年调整划定面积为3465638公顷，2001年底实际基本农田保护面积为3411730公顷；2002年底增加到3495599公顷；此后两年也在逐年增加，2003年达3520140公顷，2005年又回落到3490179公顷。2005年基本农田保护面积较2001年初调整划定面积增加了78449公顷，平均每年增加8716.6公顷，其中2002年增加幅度最大，较2001年底增加了83869公顷。
&&& 新疆上轮土地利用总体规划确定基本农田保护面积目标为3437806公顷，基本农田保护率目标为85%。截止2005年底，新疆基本农田数量增加到3490179公顷，较规划目标多52373公顷，使基本农田保护率提高到了87%，比规划目标高二个百分点。说明新疆基本农田划定和保护力度比较大，保护效果明显。
&&& 各地州而言，基本农田实际保护面积高于规划目标的有吐鲁番地区（+13243公顷）、昌吉州（+2492公顷）、博州（+975公顷）、巴州（+17971公顷）、阿克苏地区（+74公顷）、塔城地区（+17479公顷）、石河子市（+159公顷），其中超出比重最高的是吐鲁番地区，比规划目标多了28.43%。实际保护面积未达到规划目标的有乌鲁木齐市（-1675公顷）、哈密地区（-5048公顷）、克州（-2711公顷）、喀什地区（-11578公顷）、和田地区（-5194公顷）、伊犁州直属（-6445公顷）、阿勒泰地区（-24491公顷），其中与规划目标相关最多的是阿勒泰地区，比规划目标少了20.57%。 见表2。
&&& 兵团现有基本农田面积比规划目标多了99547公顷，超出幅度为12.43%。基本农田保护率也比规划目标高出约4%。
&&& 在上一轮基本农田保护规划中，各地区往往采用简单的统一比率计算法，将基本农田保护率确定在80%以上，全疆平均达到85%，没有考虑当地经济发展特点。由于受气候、水资源、土壤条件的限制，乌鲁木齐市、昌吉州等地区耕地区位较好，但土壤肥力不太高，质量有的较差。如乌鲁木齐市2005年粮食平均单位产量为4526公斤/公顷，远低于全疆平均单产6078公斤/公顷的水平。为了达到耕地保护率的要求，不得不将大量的旱地、新开垦的耕地也纳入基本农田保护范围，降低了基本农田的质量。所以，可考虑将部分如乌鲁木齐市、库尔勒市、昌吉州等基本农田保护指标调出城市合理发展区域，在粮食、棉花主产区如伊犁州直属、南疆划定同质同量的基本农田，以确保达到规划确定的基本农田保护总量，同时提高基本农田的质量。从总体上不降低了基本农田保护率，相应的增加了伊犁等地区耕地保护的数量，提高全区耕地质量水平。
&&& 3.3 自治区重点保护的42个粮食主产县（市）
&&& 受地形地貌、水资源、土壤养分、投入力度、技术水平等因素的影响，新疆的耕地质量普遍较差，利用水平不高，产出较低。随着国家西部大开发战略的深入实施和新疆社会经济的快速发展，新疆城市化进程将明显加快，人们的饮食结构也将发生转变，必然导致越来越多的耕地被占用，转为非农建设用地或其他农用地。虽然新疆耕地后备资源丰富，但地处偏僻，开发难度大，投入资金多，加上生态环境保护和耕地保护形势的严峻，耕地增加越来越困难。当土地开发、复垦、整理补充耕地量在短期内不能弥补耕地减少量时，为保障新疆的粮食安全，必须想方设法提高已有耕地的质量，改造中低产田，提高耕地的产出水平和效益。尤其是要重点保护自治区的42个粮食主产县（市）的耕地，使之成为全区耕地总量动态平衡、保障粮食安全的后盾，并为耕地资源缺乏、社会经济健康发展而占用大量耕地的其他地区起支援作用。全区42个粮食主产县（市）见表3。 && &&&&& &&& 3.4 基本农田增减与实际情况的对比分析
&&& v新疆建设占用基本农田数量和比重都较小，但应严格控制。经济社会发展必然导致对增量土地需求的增加，进而难免会占用少部分耕地甚至是基本农田。固定资产投资力度加大，交通、能源和水利基础设施建设规模不断增加，尽管在设计过程中尽量考虑避免占用基本农田，但在实际建设和施工中，受自然地理条件、施工技术手段等限制，必然会占用一部分基本农田。新疆一些县、市为了节约土地，不占用耕地，使等级公路线路绕过县镇，远离城镇，结果反而因运输不方便而造成本地区的市场经济受到损失。同时，也因为道路绕行而多增加道路建设的用地面积和多增加道路建设投资。所以，正确认识新疆交通用地的特点，以尽量减少经济损失。在不突破农转非、建设占用的指标前提下，从公共利益出发，经过合法程序、占补平衡和合理安置，适当地占用耕地和基本农田是允许的。
&&& 生态环境脆弱，生态建设占用基本农田在所难免。新疆地处亚欧大陆腹地，年降水量平均为150毫米，降水总量只占全国的4%，森林草甸植被主要分布在山区，广大平原为荒漠植被和沙漠、戈壁，生态环境脆弱，土地极易沙漠化。平原地区年大风次数多达10—20天，起沙风占全年刮风频率的15%，大风和扬沙为土地沙化提供了动力条件，加上南、北疆两大盆地具有丰富的沙源，一旦土地植被遭到破坏，沙化威胁就相当严重。因而在响应西部大开战略，开发和建设新疆过程中，首先要建设的是生态环境，退耕还林就是生态环境建设的一项重要措施。据调查，在实施退耕还林政策过程中，被退耕的耕地中基本农田占有一定比例。
&&& 农业结构调整是适应市场经济运行规律的结果，相对于其他经济作物而言，种植粮食作物的比较利益低下，土地承包经营者种粮积极性不高，农业结构调整的倾向明显，从而较容易导致基本农田数量减少。自然灾害时有发生，容易导致局部地区基本农田数量。对于因自然灾害导致基本农田被毁坏的，应尽力恢复其原有地力，或重新补划基本农田，确保基本农田数量不减少。土地整理、开发和复垦是增加和补充基本农田数量的有效途径，应在水资源动态平衡的前提下加大土地整理、开发和复垦力度。
&&& 4 耕地与基本农田保护的建议
&&& 4.1 建议新疆发展林果业100万公顷(1500万亩)用地的地类调整
&&& 按照自治区统一部署，新疆将特色农业列为南疆地区重点发展优势产业，农业结构调整力度加大。各地利用独特的光热资源优势，目前已建成杏、梨、枣、葡萄、核桃等农特产品培植基地。大农业结构由单一向多元化转变。规划林果业用地100万公顷目前已实施，有的现仍是耕地，建议进行地类变更工作，调整到农用地内部相应的地类，是林地的变更到林地，是园地的变更到园地。特别是变更调查数据是基本农田，而实际是林果用地，根系植物进入基本农田中的耕地地类是不合适的。因此，建议自治区或国土资源部作出相应调整的决定。
&&& 4.2 建立耕地储备库，实现耕地占补动态平衡
&&& 依据国家粮食安全政策、耕地保护政策以及实施易地开发战略，新疆应尽快建立耕地储备库以及制定相关制度，为保证新疆生态环境的改善、土地资源的持续利用以及经济健康发展的需要，将后备宜农耕地资源作为资产进行适当的储备，并时序盘活、持续利用。新一轮的土地利用总体规划修编应做到实现大区域保持耕地动态平衡，将各地州新增加的耕地纳入耕地储备库，以备区内或区际耕地占补平衡之用。既有利于全国耕地总量的动态平衡，也有利于新疆的招商引资和经济可持续发展。
&&& 4.3 中低产田改造与占用耕地指标有机结合
&&& 新疆中低产农田数量较大，占81.53%，为鼓励积极进行中低产田改造，依据占用一等基本农田补两亩或质量相当的耕地的占补政策，是否可以改造一亩低产田到高产田，并划为基本农田，奖励一亩或半亩占用耕地指标；改造两亩中产田，并划为基本农田，奖励一亩或半亩占用耕地指标，这一政策实施有利于中低产田改造，农业集约化和节约资源，提高利用效率，走可持续发展的道路。
&&& 4.4 拓宽耕地概念，将可流转型的耕地资源纳入耕地储备库
&&& 特色林果业是新疆农业产业结构调整的方向，林果种植的土地整理开发的土地可以作为国家耕地储备制度中的流转型储备的耕地资源，当国家粮食紧缺、农产品供应紧张时，再进行流转为种植粮食作物。为鼓励大力发展以生态建设为基础的林果种植的土地整理开发，开发出来的园地建议可以折抵新增建设占地补充耕地指标，给予一定的耕地占用指标，按2：1或3：1的比例进行奖励，纳入国家耕地储备库，同时便成为国家耕地储备资源，按耕地加以保护和管理，以备应急。
&&& 4.5 制订耕地保护补偿机制有关管理办法
&&& 制订耕地保护补偿机制有关管理办法，对易地补充耕地的组织、规划与计划管理、缴费标准、项目组织实施、验收、补充耕地质量、基本农田划转及后期耕地管理保护等方面做出明确规定，用法律形式确定下来，使土地开发整理、基本农田保护和耕地动态平衡更加规范。
&&& 4.6 应合理确定耕地保有量和基本农田保护率
&&& 一是依据自治区经济发展形势确定保有量和保护率。经济建设的需要和生态退耕及农业结构调整都将对耕地保有量和基本农田保护率产生直接影响。因此，应根据自治区耕地资源状况和经济发展形势合理确定耕地保护目标，完善与我国工业化、城镇化、农业现代化建设以及环境保护相适应的耕地保护机制。
&&& 二是在即将进行的规划修编中，调整用地指标，科学定位区域发展。随着自治区经济建设的高速发展以及城市化水平的不断提高，城市郊区化现象普遍，原来规划中没有安排的项目现在已在进行中。因此，有必要根据现实情况对现行规划做出适当的调整。对经济发展快、符合国家产业政策的城市和项目进行政策倾斜，增加建设占用耕地的指标，以适应经济建设的需要；而在水资源充足、水土协调的区域进行耕地开发，保证耕地总量动态平衡。
&&& 三是根据外部环境变化及时调整耕地保有量和基本农田保护率。
&&& 四是根据生态退耕和农业结构调整的需要，在退耕面积较大的地区，应减少耕地保有量，降低基本农田保护率，重点保护菜地、粮食、棉花等种植用地。为适应生态环境建设的需要，应客观地衡量耕地保护工作成效，生态退耕面积可不包括在耕地保有量指标之内。同时着手研究基本农田的“异地划补”政策，以保证基本农田总量不减少。
&&& 4.7 建立一套适应自治区耕地保护特点的土地评价体系
&&& 土地评价是合理利用土地的基础，同时也是进行土地利用结构和方式科学调整的依据。新疆中低产田普查工作是在1994年完成的，应结合农地分等定级，摸清家底，对新疆耕地和基本农田质量进行等级划分，为基本农田保护规划提供基础技术保证。耕地保护工作必须明确回答什么样的耕地和什么地方的耕地必须受到保护，而科学回答上述问题，必须进行对耕地的质量、区位、环境进行科学的评价，因此，从这个意义出发，建立自治区土地评价是耕地保护的空间规划的科学基础。
&&& 4.8 实行土地资源的科学管理，运用先进的科学技术手段管理土地
&&& 21世纪是信息时代、空间时代，仅凭传统的方法已经不能适应时代发展的需要，这就要求我们利用RS、GIS等手段建立土地资源管理信息系统，建立耕地保护动态监测网络、耕地预警制度等。做到“地动人知”，以掌握未来的不确定性，并向外部传递正确的信息。加大国土资源科技管理研究和开发力度，集中优势力量，开展保护耕地资源、高效利用土地资源可持续利用、国土资源信息化、国土资源管理科学等领域的科技攻关。加强技术创新，建立和完善对耕地资源的综合利用等技术体系，开展新技术、新方法的试验示范，积极推进科技成果的转化应用。加强国土资源信息化建设，积极实施数字国土过程，依托国家公用信息网络，构件国土资源主干网络和多级数据交换中心，全面建设国土资源信息系统；要运用高效、实用的信息采集与处理技术，抓紧国土资源基础数据库建设；要建立耕地资源等各种信息服务网络，实现国土资源信息社会共享。在做好以上工作的基础上，提高耕地质量和土地产出率，保护并提高粮食生产能力。同时，增加耕地管理的科技含量，运用现代信息技术，提高对耕地利用的监测能力，设立乡(镇)、村级耕地保护固定观测点，随时掌握耕地变化情况。 & &&& 参考文献： 作者：罗桥顺
[1] 年新疆维吾尔自治区土地利用总体规划，新疆维吾尔自治区人民政府，1999.11 [2]新疆统计年鉴，中国统计出版社，2005年&&& [3]& 新疆土地利用总体规划修编前期调研专题研究, 新疆维吾尔自治区国土资源厅,2005.1 [4]& 年疆维吾尔自治区国土资源综合统计资料册, 新疆维吾尔自治区国土资源厅 [5]新疆维吾尔自治区土地开发整理规划(年), 新疆维吾尔自治区国土资源厅,2003.12 [6]新疆维吾尔自治区土地利用总体规划实施评价, 新疆维吾尔自治区国土资源厅,2005.1 [7] 2000年新疆维吾尔自治区农用地分等技术报告, 新疆维吾尔自治区国土资源厅,2000
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