关于健全养老保障制度，加快发展我市养老服务事业的建议
肇庆市第九届人民代表大会第五次会议建议
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2011013 案类
民盟市委会
关于健全养老保障制度，加快发展我市养老服务事业的建议
　　具体案由及建议：&
　　人口老龄化是世界性的问题。在中国年逾六旬的老人达1.69亿人，是世界上人口老龄化最迅速的国家之一。劳动力人口老龄化对经济发展的障碍、消费力的缓减、家庭养老的压力是显而易见的。&
　　肇庆也面临严峻的人口老龄化形势。来自市民政局的资料显示，至2010年底，全市共有60岁以上的老人564289人，占总人口的13.1%，比上年增长6.02%。肇庆与其它发达的珠三角城市比，应对人口老龄化的经济实力相对薄弱，“未富先老”的现实问题更加突出。&
　　应对人口老龄化问题最主要的是发展社会养老保障及社会养老服务事业。近年来，肇庆市把加强社会福利机构建设作为养老服务事业发展的重头戏，取得了一定期的成绩。目前，全市已建成使用的养老机构122间，床位4935张，其中城市福利院9间，床位790张；农村敬老院113间，床位4145张。全市已建成的社区老年人福利服务机构—— “星光老年之家” 112个。养老服务机构环境逐步朝居住宾馆化、庭园花园化、设备现代化、康复疗养一体化的目标迈进，老年福利事业和养老服务产业也出现了全社会关心、支持、参与的良好局面。&
　　但是，我市社会养老服务事业起步晚、水平低，与我市经济社会发展和广大老年人需求不适应，存在问题不少：&
　　一、养老床位总量不足。&
　　全市养老床位仅占老年人口的0.93%，低于全省1.05%的水平，与全国1.44%相比，差距有三分之一多。&
　　二、养老服务内容单一，服务水平低。&
　　除了港资兴办的肇庆伸手助人护老颐养院外，其余市内养老机构只注重生活照料，基本上没有医疗保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉等方面的内容；几乎没有专业技术职称的从业人员，从业人员专业化水平偏低。由于老年服务设施内容单一，尽管我市的老年活动场所每年都有所增加，但参加活动的老年人数却逐年减少，2010年比2009年减少68%。&
　　三、资金投入不足。&
　　按省的有关规定，财政对养老服务事业的投入不少于财政总支出的3%。全省目前按总人口计算平均为每人5元。我市财政对养老服务事业的投入不足2%，按总人口计算，财政投入人均不足1.5元，即使按“十五规划”期间规定的每人2——3元的最低标准也没有落实。我市对养老服务事业的投入，尚未形成财政预算拨款机制，大部分资金来源依赖福利彩票公益金。近几年，全市养老机构获得的社会捐助每年才区区的几十万元现金，最多的一年也只有64万元。&
　　四、政策扶持力度弱。&
　　目前国家出台的《关于加快发展养老服务业的意见》和省出台的《广东省民办社会福利机构管理规定》等政策法规都属于宏观性的指导文件，没有明确具体的优惠扶持措施。肇庆市还未出台可操作性强的政策文件。社会福利机构应按政策享有的土地购置、房屋建设、“民办公助”、水电、信贷等优惠扶持政策形同虚设，难以落实。&
　　人口老龄化是谁也无法回避的自然规律。发展社会养老服务事业，是一项事关广大人民群众根本利益、确保老年人公平享受改革开放成果的民心工程、德政工程，是实现“老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐、老有所为”目标的工作需要，是建设和谐肇庆、幸福肇庆的现实需要。&
　　建议：&
　　1、领导重视，把养老服务事业列入政绩考核体系。&
　　我市对发展养老服务事业最大的问题是领导重视不够。新形势下，把养老服务事业摆在优先发展的位置，是省委、省政府的一项重要工作部署。只有充分认识人口老龄化对社会经济发展带来的巨大压力，把养老工作提高到对社会、对家庭高度负责任的高度，增强加快养老服务事业的紧迫感和责任感，把养老服务事业列入政绩考核体系，才能真正把养老服务事业工作做好。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　&
　　2、加大投入，把社会养老服务事业经费列入年度财政预算。&
　　结合我市财政收入的实际，依法执行养老服务事业投入占财政总支出3%的最低标准，把社会养老服务事业经费列入年度财政预算，并建立经费自然增长机制和以政府购买服务为主、社会资金投入为补充的养老服务事业经费保障体系。&
　　3、政策扶持，尽快出台社会养老服务事业相关法规。&
　　社会养老服务事业涉及范围广，涉及部门多，目前国家和省出台的政策法规都属于宏观性的指导文件，没有明确具体的优惠扶持措施，制约力弱。尽快参照省有关政策出台《关于加快肇庆市社会养老服务事业发展的实施意见》、《肇庆市民办社会福利机构资助试行办法》等法规文件，落实土地划拨供给政策、税收减免优惠政策，实行与居民用电、用水、用气同价收费；适当放宽贷款条件，提供优惠利率；对部分合条件的养老机构，允许设置医院、门诊等医疗服务机构，并纳入医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。确保“公办民助”、引导社会社会力量参与养老服务事业发展，做到有章可循、有法可依。&
　　4、整合资源，实现城区社会养老服务事业一体化。&
　　城区现有城市福利院9间，其中民办2间，分布不平衡。有的出现排队等位，一床难求的现象，有的却床位空置。盘活存量，整合现有社会服务资源，通过整合、置换或转变用途等方式，能起到增量和资源共享的有效作用，避免重复建设，实现城区社会养老服务事业一体化。&
　　5、明确目标，建立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系。&
　　“十二五”期间，我市要实现90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，推进居家养老服务是大方向。居家养老服务要以日托照顾和上门服务为主要方式，为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务，通过政府出钱购买服务，实现老年人居家养老。从2007年开始，端州区率先开展居家养老服务试点工作，已为42户城乡老人开展居家养老服务，为我市开展此项工作积累了宝贵经验，并打下了良好基础。在此基础上，进一步完善社区养老服务，最终完成7%的老年人由社区提供日间照料和托老服务，3%的老年人入住养老服务机构的目标。&
　　6、加强培训，建立一支高素质的人才队伍，促进社会养老服务事业可持续发展。&
　　目前，我市社会养老服务事业水平不高，主要原因是缺乏一支高素质的人才队伍。民政部门要健全以培训、使用、评估、激励为主要内容的专业化管理机制，劳动和社会保障部门要将养老护理确定为一项技术工种，加强老年护理、营养、心理等方面的专业知识和职业技能培训，颁发上岗证书。并把培训工作与促进社会再就业结合起来，纳入年度工作计划。&
　　7、加强宣传，营造养老服务事业发展的良好氛围。&
　　受传统观念的影响，社会上对社会养老服务事业普遍存在认知度不高的现象。充分利用各种宣传形式，通过举办多种形式的养老服务活动，展示养老服务事业和广大老年人服务人员的风采，提高全社会对养老服务事业的认知度和参与度，转变观念，努力营造敬老爱老助老的良好氛围。&
　　标识（B）　　　　　　　　　　　　　&&
　　关于对政协肇庆市九届五次会议第13号提案的答复&
民盟市委会：&
　　你们提出的《关于健全养老保障制度，加快发展我市养老服务事业的建议》（提案第13号）收悉，现答复如下：&
　　一、我市社会养老工作基本情况&
　　近年来，在市委、市政府的正确领导下，在市人大、市政协的监督指导下，我市各级民政部门认真贯彻落实党国家、市有关应对人口老龄化问题的决策部署，围绕“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为”目标，把发展社会养老服务事业作为一项事关广大人民群众根本利益的民心工程、德政工程来抓，初步建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系，取得了良好成效。&
　　（一）规范管理，着力加强福利机构规范化建设。&
　　一直以来，我市把加强社会福利机构建设作为养老服务事业发展的重头戏来抓，充分发挥政府的主导作用，鼓励社会积极参与，努力开拓社会养老服务社会化的新路子。一是养老服务基础设施日臻完善。截至5月30日，全市已建成使用的养老机构122间，床位4938张，其中城市福利院9间，床位790张；农村敬老院113间，床位4148张。养老服务机构环境逐步朝“居住宾馆化、庭院花园化、设备现代化、康复疗养一体化”的目标迈进。全市122 个“星光老年之家”已成为社区老年人日托服务和文娱活动的重要场所。二是养老机构服务管理日益规范。建立和健全养老服务机构内部管理的各项规章制度，实施管理目标责任制，做到目标明确、责任落实、奖罚分明。严格执行社会福利机构行业标准，积极开展员工评优、“文明班组”评选、“文明房间”评比等活动，加强养老服务机构工作人员的政治思想教育和业务培训，增强宗旨意识、服务意识，基本实现了服务内容规范化、服务质量优质化的管理目标。三是居家养老服务机制初步建立。制定了《肇庆市居家养老服务示范活动实施方案》，并于2007年，在端州区启动了居家养老示范活动，借助专业化养老服务组织，先后投入无偿服务经费60万元，为42户高龄、独居、空巢、失能和低收入老人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等居家养老服务，积极探索社会养老服务社会化的新路子。&
　　（二）落实措施，加大对民办养老机构的扶持力度。&
　　1、制定政策，加大对民办养老机构的培育和发展力度。为规范民办养老机构管理，去年5月，我局根据国务院《关于加快发展养老服务业的实施意见》和省政府《广东省民办社会福利机构管理规定》的有关精神，结合本地实际，草拟了《肇庆市民办福利机构资助试行办法》（以下简称），《办法》对民办福利机构运营、民办养老机构新增床位给予一定的资助，并对福利机构申请运营资助的条件、申请程序、监督管理提出了具体的要求，同时，创新养老服务理念，不断拓宽养老服务的内容和形式，从过去单纯的生活照料服务拓展到保健、康复、医疗、娱乐、精神慰藉和临终关怀等服务，增强民办养老机构的生存和发展能力，促进养老服务产业化。目前，该《办法》已报呈市政府审批。它的出台实施，必将促进我市民办养老机构快速发展。&
　　2、攻坚破难，切实帮助民办养老机构解决发展难题。为全面推进居家养老服务，积极应对人口老龄化问题，去年以来，我局重点抓好以下两件工作：一是抓好肇庆伸手助人护老颐养院开展托养内地老人业务工作。肇庆伸手助人护老颐养院是经香港特区政府及省政府、省民政厅和肇庆市人民政府批准，于2000年10月由香港赛马会投资赞助兴建的养老机构，是我国首家由港资独资兴办的投资规模较大、专业服务标准较高的养老机构，该机构只对香港老人提供养老托老服务。由于受交通路程和政策影响，该院面临香港老人入住率严重不足的局面，平均每年亏损100多万元。为帮助其克服困难，我们及时向省民政厅申请对该院进行省级福利机构评级活动，2005年和2008年，该院先后被省民政厅评为省二级、省一级社会福利机构。同时，通过省民政厅，积极与香港投资方反复商议，最终促成该院向国内有需要的老年长者开放。目前，该院托养内地长者近30名，既有效缓解了我市养老床位紧缺的问题，也解决了该院原来床位入住率偏低的问题。二是抓好广州市民营企业在高要市投资兴建的金龙湖大型养老服务基地筹建的指导协调工作。依托我市高要金龙湖一带清新秀美的自然环境和优越的地理位置优势，该企业计划投资人民币49亿元，兴建占地面积5000亩的高要市金龙湖大型养老服务基地，建成后可为近8万名老人提供富有亲情和人文特色的专业服务，为2万人提供就业机会。为解决该项目在行政审批立项等方面的问题，加快工程建设进度，我局积极协调市直及高要市相关部门，认清形势，简化手续，为民企兴办福利事业提供最大帮助，最终，高要市发改局、国土局、市政规划局同意其立项，高要市民政局同意其筹办。目前，我们正督促指导金龙湖养老服务基地依照国家颁布的行业标准和相关细则，尽快完成筹建工作，力争今年底部分试业。&
　　3、加大宣传，积极营造养老氛围。我市各级党委、政府和各有关部门进一步加大对养老事业的宣传力度，营造全社会尊老、敬老、爱老、助老的舆论氛围。一是充分利用报刊、广播、电视、互联网等媒介，不断加强对人口老龄化及其影响的宣传，提高全社会对人口老龄化发展趋势严峻性、紧迫性的认识。二是开展形式多样、内容丰富、有益于身心健康的基层老年文化活动，寓教于乐，充分展示广大老年人与时俱进、乐观向上的精神风貌，不断提高广大老年人的思想文化素质。三是每逢“中秋”、“重阳”、“春节”等重大节日，全市各级、各部门都积极开展尊老敬老慰问活动，特别是每年“重阳节”期间开展评选表彰全市“十大敬老之星”活动，逐步形成了全社会关心、支持、参与老年福利事业和养老服务产业的舆论氛围。&
　　二、存在问题&
　　虽然我市社会养老服务事业取得了良好成效，但还处于起步阶段，与经济社会发展和广大老年人需求还不相适应。一是养老服务设施不足。全市60岁以上户籍人口有50.94万人（市统计局第六次全国人口普查数据），每千名老年人拥有的床位数仅为9.7张，低于全国14.4张和全省10.5张的平均水平。二是资金投入不足。由于个别地方领导对养老事业发展认识不到位，缺乏足够的重视，以致养老服务事业发展投入偏少、养老机构设施陈旧、从业人员严重不足。三是政策扶持不足。全市民办社会福利机构资助办法未出台，高龄老年人津贴制度尚未完善，养老服务事业发展中涉及土地购置、房屋建设、民办公助、水电优惠、信贷支持等扶持政策难以落实，严重制约着养老事业的持续发展。四是专业化服务不足。全市养老机构服务内容比较单一，只注重生活照料，忽视了医疗保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉、心理辅导等服务，不能满足老年人需求。养老机构从业人员专业化水平偏低，具有专业技术职称人员和社会工作者严重缺乏，导致服务质量不高。&
　　三、加快我市社会养老服务的基本原则&
　　（一）政策驱动与示范带动相结合。既要根据国家和省现行有关养老服务事业发展的政策法规，结合我市实际，尽快制定完善我市加快发展养老服务事业的扶持政策体系，通过政策扶持驱动我市养老服务事业又好又快发展；又要扎实抓好“公办民营”、“民办公助”、“居家养老”等养老模式的试点工作，实行示范带动，以点带面，整体稳步推进。&
　　（二）政府主导与民间运作相结合。既要充分发挥政府在营运环境氛围、提供财政支持、制定政策法规、监督规范实施等方面的主导作用，又要坚持“政社分开”，按照社会化、市场化运作的模式，大力培育发展民办社会福利机构，并通过政府购买服务的方式，推动养老服务业由公益性社会组织主体推进，不断完善政府主导、社会参与的社会福利社会化制度。&
　　（三）学习借鉴与彰显特色相结合。既要充分学习借鉴发达国家和地区以及国内先进城市的成功经验，尤其是要加强与香港、澳门以及广州、深圳等珠三角其他城市在加快养老服务事业发展方面的交流与合作，取其所长，为我所用；又要充分考虑地区差异，坚持因地制宜，充分利用我市人力资源、地缘环境等方面的优势，大胆创新，使我市养老服务事业发展具有肇庆特色。&
　　（四）机构养老服务与居家养老服务相结合。既要通过政策驱动、加大各级财政和福利彩票公益金投入等手段，积极推进养老机构尤其是民办社会养老机构建设，不断完善各项配套设施和管理制度，促进机构养老服务不断上档次、上水平；又要大力推进居家养老服务业广覆盖、上水平，建立集生活照料、卫生清洁、送餐服务、文娱活动、日间托管、医疗护理、心理辅导、康复保健、信息支援、紧急援助等于一体的居家养老服务中心，不断创新养老服务的方式和内容。　　&
　　四、加快我市社会养老服务工作措施&
　　发展社会养老服务是一项事关广大人民群众根本利益的民心工程、德政工程。在新的形势下应把社会养老服务事业摆在优先发展的位置，加快推进。这既是积极有效应对人口老龄化形势，推动养老服务社会化、产业化发展，拓展服务业新领域，扩大内需和促进就业，推动经济社会平稳较快发展和加快转变经济发展方式的重要举措；也是弘扬中华民族敬老爱老扶老优良传统，满足日益增长的社会养老服务需求，提高广大老年人的生活质量和幸福指数，建设幸福肇庆的迫切要求。我市要从六个方面下功夫：&
　　（一）提高认识，在建立完善养老服务事业发展组织领导机制上下功夫。争取把养老服务事业发展摆上各级党委、政府的重要议事日程，纳入当地国民经济和社会发展规划以及党政领导政绩考核体系，强化责任意识。争取制定和完善加快养老服务事业发展的具体办法细则，加强对养老服务业中介组织的组织引导，形成党政重视、民政负责、部门配合、社会参与的组织领导体制，为养老服务事业又好又快发展提供坚实的组织保证。&
　　（二）加强宣传，在营造养老事业发展良好氛围上下功夫。一是坚持正确的舆论导向，充分利用报刊、书籍、广播电视网络等媒介和形式，提高全社会对养老服务事业的认知度和参与度。二是以报告会、专题讲座、业务培训等形式，做好以各级领导干部和养老服务工作人员为重点对象的教育培训。三是通过举办工作论坛、文体活动、节日慰问、“十大敬老之星”评选等各种养老敬老服务活动，展示养老服务事业的职业内涵、社会价值以及工作风采，努力营造敬老爱老助老的良好社会氛围。&
　　（三）科学规划，在制定落实扶持政策上下功夫。一是根据省政府关于加快发展养老服务事业的意见，由市民政局牵头，联合市发改、财政、人力资源社会保障、城乡规划、国土资源、地税等相关职能部门尽快草拟《关于加快我市社会养老服务事业发展的实施意见》，报市政府审定后印发实施。二是抓紧编制《肇庆市老龄事业发展“十二五”规划》，科学谋划“十二五”期间社会养老服务体系建设的发展目标、重点任务、主要指标、重点项目、重点举措等，推动我市社会养老服务事业又好又快发展。三是出台《肇庆市民办社会福利机构资助试行办法》，鼓励和支持民办社会福利机构发展，规范政府资助民办社会福利机构行为。重点指导扶持高要市金龙湖大型养老服务基地，加快建设步伐，争取尽快开业，发挥效益，以此为龙头，加快我市养老服务社会化。四是出台《肇庆市高龄老人政府津贴制度》，在全市全面推行80岁以上高龄老年人政府津贴制度，提高我市老年人优待水平。五是加大养老服务事业投入，建立公共财政支持体系，把养老事业经费列入年度财政预算，逐步建立自然增长机制和以政府购买服务为主、社会资金投入为补充的养老服务事业发展经费保障体系，加大对养老事业教育培训、对外交流合作、实习基地、研究中心、服务网络、宣传平台和公办（民办）养老机构建设与运营的资助力度。六是抓好公办养老服务机构建设。启动区域性敬老院建设，继续实施“敬老福星”工程，今年内完成资助10间乡镇敬老院上等级创建工作。&
　　（四）健全机制，在强化养老服务人才队伍建设上下功夫。一是建立健全以培训、使用、评估、激励为主要内容的专业化管理体系，提高服务人员整体素质和管理水平。二是建立社工岗位，探索社工服务机制，不断提高养老服务事业的专业水平。三是逐步提高养老服务工作人员工资福利待遇，确保养老服务队伍稳定。四是建立志愿者时间储备制，促进志愿服务制度化。&
　　（五）严格监管，在推进养老服务行业管理规范化上下功夫。一是制定和完善养老服务业的行业规范和质量标准，规范养老机构的收费标准、服务范围和服务质量，建立标准化的服务流程，加强对养老机构在基础设施、日常管理、安全防范、服务质量和人员队伍等方面的监管。二是建立居家养老服务质量评估标准，加强监督管理和考核评估，提高居老养老服务水平。三是健全市、县、镇、村四级养老服务信息管理系统。&
　　（六）真抓实干，在努力完成“五个一”工程上下功夫。根据省政府的要求，到2015年末确保完成社会养老服务“五个一”工程：一是市有一所省一级以上的养老福利机构。继续抓好省一级福利机构的肇庆市社会福利院和肇庆伸手助人护老颐养院的上档次、上水平工作。二是建有一所专业性护理机构。重点抓好肇庆市安老康复邨建设，完善配套设施，配备专业的医疗和护理人员，为城区老人提供托管或日间照料等养老服务。三是建有一个居家养老服务示范中心。着力抓好端州区城北街道办事处、高要市南岸街道居家养老服务示范中心建设，实行市、区联动，科学规划、合理布局、加大投入、完善设施、创新管理，力争今年内建成，成为全市示范、全省有位置的养老服务场所。四是每个县（市、区）有一所省二级以上综合性社会福利机构。五是每个街道建设一所提供临时托管或日间照料服务的养老服务机构。&
　　感谢您对我市老年福利事业的关心和支持！&
　　二〇一一年七月五日&
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