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养老保险如何全国统筹？
　　养老的全国统筹并非易事。宏观来看，最直接的冲突来自两方面：第一是区域之间的冲突，第二是中央与地方之间的冲突。
　　日前，在十二届全国人大常委会第十二次会议上，人保部部长尹蔚民表示，争取在2015年提出职工基础养老保险金全国统筹的方案。
　　养老保险统筹有两方面冲突
　　自企业养老保险改制以来，现行养老体制已经弊病丛生，如统筹层次过低及接续转移的落后，造成养老画地为牢，阻碍了劳动力的自由流动；人口流动背景下，造成区域间养老基金收入苦乐不均：沪粤浙闽等地作为人口流入地，缴费的在职职工数量充沛，这一比值广东高达9，浙江和福建也有5。相比之下，吉林和黑龙江，这一数值只有1.69和1.52，支付危机一触即发。
　　然而，养老的全国统筹并非易事。宏观来看，最直接的冲突来自两方面：第一，区域之间的冲突，全国统筹在实际操作中，可能会出现将广东赢余的养老基金投放到养老基金处于亏空状态的黑龙江，这势必引发广东的反弹；第二，中央与地方之间的冲突。全国统筹的实际是中央要掌握一部分基金，对各地养老基金的管理收权，在区域之间调剂使用，显然并非易事。
　　养老统筹中悬而未决的问题
　　就具体方案而言，养老全国统筹的关键主要在于两个层面：全国统筹基金的资金来源和全国基础养老金的计发标准。理论上讲，全国统筹基金的来源有三种思路：第一，中央全额出资，资金来自中央财政及央企股权、收益的划拨，现有地方统筹基金仍归地方使用；第二，地方统筹账户以后全部上缴中央，以此组建全国统筹基金的征缴收入；第三，部分来自中央，地方也将统筹的一部分上缴中央。
　　从现实考虑，任何一级地方政府获得了现有统筹基金的征缴与支出权限时，都没有意愿将其主动上缴给上一级政府。而中央全额出资的可能性也不是很大。如果不依靠地方的统筹账户征缴，光靠中央财政和央企权益划拨，明显不现实。
　　在基金支出方面，基础养老金的计发标准是全国均一，还是要照顾各地消费水平的差异？如或中央全额出资，那当然是全国均一更合适。但上文所述，地方将统筹账户的一定比例上缴中央，和中央出资共同组建全国统筹基金，是更可行的方案，那就应该照顾到区域之间的缴费和消费水平的差异，多缴多得。
　　当然，在厘清中央与地方在全国统筹基金的责任之前，还有两个现实的问题需要解决。第一，养老全国统筹之前，需要在各省份完成省级统筹。第二，如何处理个人账户。随着未来人口老龄化与经济增长放缓，做实个人账户更加不可能，是取消个人账户，还是全面实施个人账户名义制（只记账不积累），都是悬而未决的问题，这些都影响养老全国统筹的方案设计。
　　□聂日明（上海金融与法律研究院研究员）
[责任编辑：
来源：新闻热搜榜养老金全国统筹方案将年内完成
导语：按照国务院安排，由人社部研究制定的基础养老金全国统筹方案已经取得较大进展，养老金全国统筹推进的时间表和步骤安排是，2013年年底前完成方案制定，明年开始进入制度全面推进阶段，到2015年底将实现基础养老金全国统筹。
经济观察报 记者 降蕴彰 以实现养老金全国统筹为目标的养老体制改革，将迈出关键一步。
按照国务院安排，由人社部研究制定的基础养老金全国统筹方案已经取得较大进展，养老金全国统筹推进的时间表和步骤安排是，2013年年底前完成方案制定，明年开始进入制度全面推进阶段，到2015年底将实现基础养老金全国统筹。
截至2012年底，中国养老保险已实现制度上的全覆盖，整体上每年养老保险基金收大于支，但由于养老金还只是停留在县市或省级统筹的基础上，不同地区养老保险基金无法调剂使用，因此一些地方出现养老金缺口，如果下一步能尽快实现养老金全国统筹，长期积滞的养老金缺口问题可能迎刃而解。
完成基础养老金全国统筹，也是实施养老金投资运营、机关事业单位养老保险并轨、延迟退休等更深层次养老体制改革的第一步。据了解，在人社部受命制定养老金全国统筹方案的同时，中国社科院、中国人民大学、清华大学、武汉大学等高等院校的多个专家团队起草的养老金改革备选方案，目前也都已提交至相关部门讨论，人社部将在此基础上，研究制定养老保险顶层设计方案。
目前，除了北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等7省（市、自治区）实现了基本养老保险基金省级统收统支外，其它绝大多数省区还停留在市、县一级统筹阶段。
中国社会保障研究中心主任郑功成曾在全国范围内做过多次调研，他告诉经济观察报，由于养老金长期处于地区分割统筹状态，现在东部沿海部分省区与中西部地区以及老工业基地的养老保险实际缴费率相差悬殊，以2011年以例，广东省企业实际缴费率仅为5.9%，而甘肃省的实际缴费率竟然高达24.5%，如此差异严重违背了法定养老保险制度公平筹资的原则。
养老金地区分割统筹造成的问题还有，广东、浙江、北京、上海、天津等经济发达地区的养老基金结余持续增加，而其它绝大部分中西部省份则因收不抵支，只能全靠财政补贴来维持运营，这种基金结余与财政补贴&双增长&的畸形现象，造成了当前社会普遍关注的养老基金缺口与个人账户空账问题。
官方公开的数据显示，2011年广东的基金累计结余已逾3600亿元，而黑龙江、辽宁的年度养老金收支缺口却分别达到了183亿元、156亿元，在青海、甘肃、西藏等经济欠发达地区，目前养老金收支缺口更是逐步增大。
养老金分割统筹也会造成同一省份出现不同县市养老基金余缺并存的格局。还是以广东为例，2012年该省养老基金滚存结余达到3636.6亿元，但因未实现全省统收统支，不同地区的缴费负担轻重不一，一些地市的个人账户空账已达400亿元，并有逐年增长之势。
按照郑功成的说法，从全国范围看，当期养老保险基金整体上是收大于支，所谓的养老金&缺口&，其实是地区分割统筹造成的结构性缺口，是不同地区养老保险基金无法调剂使用的后果，而一旦实现了基础养老金全国统筹，养老金缺口就不再存在，个人账户亦不会再增添新的空账，相应地，政府、用人单位与参加养老保险保者的责任边界也就能清晰地界定。
中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文等多位业内人士担忧，在推进养老金全国统筹过程中，一些养老基金结余较多的地区不愿意上交权力，既得利益集团也会对提高养老金统筹层次形成阻力，国务院有关部门应尽快完成养老金全国统筹方案的制定，明确制度推进的时间表、路线图，以此来推动整个养老体制的深层次改革。
从目前养老金全国统筹方案的进展来看，人社部已开始着手研讨多所高等院校提交的养老金改革备选方案，具体到如何实现养老金全国统筹，未来可能要走两种改革路径。
一是对基础养老金实行全国统收统支，由中央财政承担兜底责任，然后再将基本养老保险基金分为中央统筹基金和省级统筹基金，逐步做实个人账户；另一种是对基本养老保险基金实行预算管理，即在省级统筹基础上，中央对各省份预算内基金缺口进行适当调剂，同时，逐步统一养老保险缴费率。
实现养老金全国统筹只是推进养老体制改革的第一步。按照国务院安排，人社部在制定养老金全国统筹方案的同时，也开始着手研究更高层次的养老金改革改革顶层设计。
此前，针对外界颇为关注的养老金&双轨制&、延迟退休和养老金投资运营等问题，中国社科院、清华大学等方面提交的养老体制改革备选方案，提出了很多较为可行的改革措施，而郑秉文、中国社科院社会学研究所所长王延中、中国社科院人口与劳动经济研究所研究员李小平等养老问题专家，近期也提出了一些完善养老体制改革的建议。
郑秉文和李小平都主张推行延迟退休政策。郑秉文表示，应增加多缴多得的激励因素，鼓励延迟退休、让晚退休的人获得实惠，是养老金体制改革的一个重要取向；李小平认为，在2020年之前中国可实行以自愿为原则的弹性退休制度，2020年至2030年，中国法定退休年龄应该逐步延长到65岁。
王延中建议应该尽快实现机关事业单位养老金&并轨&。而解决养老金双轨制问题牵涉到整个机关事业单位以及企业工资、养老制度的改革，人社部目前的初步设想是，未来机关事业单位必须实行全国统一工资制度，养老则需要走社会保险道路，所谓&并轨&并不是简单地把机关事业单位退休制度&并入&企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终的目的是取消养老金&双轨制&。
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统筹层次偏低是养老保险问题多的根源
由于中国养老保险制度始终没有实现全国统筹，地区间养老保险制度的财务差距便对财政补贴形成巨大需求。郑秉文：解决半数省份收不抵支的问题有两层含义：一是指提高这些省份养老保险制度的财务支付能力。
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　　近日，中国社会科学院世界社保研究中心在京发布了《中国养老金发展报告2012》。报告显示，在32个统筹单位中(31个省加上新疆兵团)，剔除财政补贴，2011年城镇基本收不抵支的省份达到14个，收支缺口达到767亿元。
　　一方面养老基金高速增长，一方面半数省份收不抵支，应如何看待这样的现状？如何应对如此复杂的局面？解决的根本途径是什么？近日，《参考报》记者带着这些问题专访了该报告的主编，中国社科院世界社保研究中心主任、中国社科智讯专家郑秉文。
　　《经济参考报》：目前中国城镇职工基本制度的一个悖论：一方面基金快速增长，支付能力空前提高，但另一方面，在剔除财政补贴之后，却有半数省份企业部门基本养老基金收不抵支。那么，造成中国城镇职工基本养老财务状况如此失衡的主要原因是什么？
　　郑秉文：我认为，主要原因有四个，即各个地区之间不同历史务、制度赡养率、经济发展状况、劳动力跨区域流动等。
　　首先，各地历史欠账不同。在制度建立之初，各个省份已退休的“老人”和工作的“中人”的比例存在着较大差异，养老金水平也存在差异。重要的是，老工业基地和工业基础比较好的省份的负担要远远大于其他省份，因为国有企业和集体所有制企业比重较高，他们成为制度建立之初的主体。在建立制度之初，由于政府没有采取发行认购券等方式对各省份的历史欠债加以确认，并把它们与新制度隔离开来，所以，制度的初始状态的差异性一开始就决定了各地养老制度财务状况也必然存在差异性。
　　其次，各地制度赡养率不同。凡是收不抵支的省份，基本都是制度赡养率较高的省份。广东、江苏、北京、山东、浙江等拥有大量当期结余的省份，企业部门城镇职工基本养老保险制度赡养率几乎都处于较低的水平；而辽宁、黑龙江、天津、吉林等严重收不抵支的省份，企业部门城镇职工基本养老保险制度赡养率基本上处于较高的水平。各省人口年龄结构的巨大差异是导致其制度赡养率不同的原因之一。
　　再次，各地发展状况不同。地区经济发展水平的差异是影响各个省份城镇职工基本养老保险财务状况主要的直接原因之一。改革开放以来，经济增长较快的省份，其工资增长速度也较快，因而以工资为基数征缴的基本养老保险收入也会更快地增长;其次，在经济发展水平较高的省份，其地方财力往往较为雄厚，在“分灶吃饭”的财政体制下，城镇职工养老保险制度实行较低的费率，一般可获得较多的补贴，企业竞争环境较好，从而形成良性循环。而经济增长速度较慢或经济发展水平较低的省份则呈现相反的情况，很有可能陷入恶性循环。与此同时，各省的缴费率差异很大。
　　最后，劳动力跨区域流动的结果。在改革开放的过程中，地区经济发展水平差距逐渐显现，大规模的劳动力跨区域流动随之产生。劳动力跨区域流动的突出反映就是外出农民工数量急剧增加。大规模的劳动力跨区流动对各省城镇职工基本养老保险制度的财务状况具有不可估量的重要影响。对于经济较发达地区，青壮年劳动力是净流入的，而且外来务工者参保率较高，因而会“稀释”城镇职工基本养老保险制度赡养率;但是，对于经济欠发达地区，青壮年劳动力是净流出的，而且外来务工者参保率较低，因而会“抬高”城镇职工基本养老保险制度赡养率。
　　《经济参考报》：应如何看待和评估半数省份养老保险制度收不抵支的现状？
　　郑秉文：前述关于导致基本养老保险财务状况失衡的四个因素是全国普遍存在的。因此，养老保险基金的支付能力存在差异性，这是必然的。即使在基金规模最大的广东省也存在着十分明显的失衡趋势，粤北养老保险财务状况十分糟糕，甚至需要补贴，而珠三角的财务状况就非常好。关键在于基金的收支核算层级，即统筹层次的问题。
　　在“分灶吃饭”的财政体制下，统筹层次越低，养老保险财务失衡地区的“外在化”结果就越需要外部的财政补贴；相反，统筹层次越高，养老保险制度失衡地区的“内在化”结果就无需财政补贴。例如，如果目前养老保险制度实行的是全国水平的统筹层次，半数省份收不抵支的问题自然就被养老保险制度内在化了，否则，收不抵支的半数省份就必须从制度以外获得财政转移支付。于是，半数省份养老保险制度收不抵支的事实，对于目前还没有实现全国水平的统筹层次而言，就是有意义的了。它意味着，一方面，广东等17个统筹单位积累的余额逐年提高，基金规模不断膨胀，但却不能用于横向调剂；另一方面，15个收不抵支的省份需要财政补贴，用于保证当期养老金的发放这就为财政带来了压力。但是，如果实现了全国统筹，15个收不抵支的省份的资金缺口就可以在全国范围内予以“内在化”，而无需财政补贴。
　　但是，由于中国养老保险制度始终没有实现全国统筹，地区间养老保险制度的财务差距便对财政补贴形成巨大需求。年养老保险制度的财政补贴逐年增加，到2010年已累计高达1万多亿元，占当年年末1.54万亿元累计余额的2/3;占G D P比重逐年提高，从1998年占G D P的0.03%提高到2010年的0.57%。此外，如果养老保险基金效率低下，就意味着财政资金宏观运用效率低下，例如，年养老保险基金回报率不到2%，远远没有跑赢3 .3%和5.6%的通胀率。
　　所以，半数省份收不抵支的事实意味着，提高统筹层次是非常重要的。所谓统筹层次，是指养老保险缴费收入资金流的收入、支出、管理与核算的层级。虽然我们曾宣称全国都实现了省级统筹，但事实上，只有4-5个省份的资金流收支核算层级实现了真正意义上的省级管理，而绝大部分养老保险的统筹层次是县、市级，全国的统筹单位大约2000多个。因此，虽然有关方面曾宣布说2012年将实现全国统筹，但要在2012年实现资金流的全国水平的统筹管理，那是不可能的。
　　《经济参考报》：既然现在问题已经很严重，应如何解决半数省份收不抵支的问题？
　　郑秉文：解决半数省份收不抵支的问题有两层含义：一是指提高这些省份养老保险制度的财务支付能力。比如，扩大覆盖面，加强征缴力度，控制提前退休人数规模等等。毫无疑问，这些措施是杯水车薪，不能从根本上解决这些省份的养老保险财务可持续性问题。二是指解决半数省份收不抵支的根本途径问题。很显然，在不考虑财政补贴的情况下提高养老保险制度的统筹层次是解决这些省份养老保险财务可持续性的根本途径。
　　就世界各国养老保险制度来看，中国养老保险制度几乎是唯一一个没有实现全国统筹的制度。实行全国统筹是中国养老保险制度发展的必然趋势，它不仅可以彻底解决养老保险财务能力的区域差异与失衡问题，而且还可彻底解决参保人养老保险关系异地转移接续和全国劳动力流动障碍。可以说，统筹层次低下是当今养老保险制度存在很多问题的根源之一。
　　十几年来，中央政府历次颁发的规范性文件均对加快提高统筹层次提出要求。例如，早在1991年发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发33号)就指出，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。
　　但是，20多年过去了，目前城镇职工基本养老保险统筹层次与1991年时的统筹层次基本一样，还是以市、县统筹为主。统筹层次之所以始终没有提高，主要原因有二：一是在统账结合的制度架构中，社会统筹部分实行的是D B型现收现付制，在经济发展水平很不平衡的外部条件下，统筹层次越高，制度收入减少和制度支出增加的道德风险和财务风险就越大，即统筹层次越高，就越不利于制度的财务平衡，逆向选择的结果将有可能致使收不抵支成为常态;二是在“分灶吃饭”的财政体制下，统筹层次提高到哪一级，哪一级政府实际就成为最终的财务负责人，所以，为了调动县市级政府的财政积极性和发挥他们的征缴作用，在资金流的收支核算与管理上，省级政府宁可保持以县市统筹层次为主的基本格局。
　　总之，在统账结合的制度架构不变的条件下，统筹层次难以提高到全国水平，甚至目前就连省级也没达到。所以，对收不抵支的省份来讲，他们当期的支付缺口只能由财政转移支付予以解决；进而，养老基金的规模将继续呈较快增长趋势。因此，养老基金的保值增值压力将与日俱增，改革养老基金体制，以最大限度地提高财政补贴资金的运用效率迫在眉睫。
　　《经济参考报》：您已经提到了，统筹层次低是当今养老保险制度存在很多问题的根源之一。具体政策建议是什么？
　　郑秉文：目前由社会统筹与个人账户简单相加的部分积累制遇到了统筹层次低下的“死结”，如不对制度架构进行改造，上述统筹层次低下派生出来的诸多困难短期内不可能得到解决。所以，我们建议建立一个中国特色的“记账式”制度(N D C)，其具体政策含义是：
　　第一，将个人缴费8%和单位缴费20%全部划入个人账户，归个人所有，从而可一举消除实现全国统筹的来自地方政府的无限责任，进而跨越“分灶吃饭”的财政体制障碍，克服地区发展不平衡的道德风险和逆向选择，资金上解渠道一步到位，直接从目前的县、市统筹提高到全国统筹水平。
　　第二，雇主和雇员双方缴费全部划入个人账户并实行全国统筹之后，在待遇给付上，采取的是D C型积累制的记发公式，缴费与收益是紧密相联、多缴多得的精算中性关系，个人账户将成为养老金记发的唯一依据。
　　第三，在全国统筹下，不仅半数省份收不抵支的资金缺口将被全国范围的养老保险制度内在化，而且，地区间养老保险财务支付能力的差别将逐渐被完全精算中性的个人账户所替代。
　　第四，在融资方式上实行的是现收现付制即名义账户制，不但无需转型成本，而且经测算，在未来60年里，基金累计规模始终在相当于工资总额的8%以上，这意味着8%的个人账户已经“做实”，部分积累制已经实现，但无需量化到个人账户里，而是与没有做实的部分进行“混合管理”，个人账户中做实的部分与虚拟的部分混合起来。
　　第五，中央政府对养老基金实行多元化、市场化和国际化的集中投资管理体制，账户利率采取的不是“真实利率”，而是全国统一的、固定的8%的“公布利率”，这是一个具有相当激励作用的、类似的制度设计。
　　第六，参保人在退休之前实行的是模拟的D C型积累制；在退休之后则换算成一个终身的年金产品，资金来自现收现付的参保人缴费。由于精算中性的制度设计跨越了空间上城乡二元结构的差别，所以，城镇和农村、企业和公务员事业单位均可实行同一个制度。
（责任编辑：达昱岐、刘阳)
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