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广州市人民政府办公厅关于印发广州市政府性债务管理办法的通知
广州市人民政府办公厅关于印发广州市政府性债务管理办法的通知
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&【颁布单位】市政府办公厅
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&【文&&& 号】〕47号
各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《广州市政府性债务管理办法》已经市委、市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到问题，请径向市财政局映。
广州市政府性债务管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强我市政府性债务管理，促进经济社会持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）和《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》 （粤府〔2015 43号），结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府性债务，包括政府债务和政府或有债务。其中：
（一） 政府债务，指地方政府负有偿还责任的债务。包括：
1.一般债务。指项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的债务。
2.专项债务。指项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的债务。
3.项目有一定收益 但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。
（二）政府或有债务，指政府或其部门按照法律法规规定，以各种方式提供担保形成的债务，以及公益二、三类事业单位经同级政府批准所举借的债务。
第三条 本市各级政府举借、使用、偿还政府性债务适用本办法。
第四条 政府性债务管理实行统一领导、分级负责的办法。
各级政府是本地区政府性债务管理的 责任主体，政府主要负责人是本地区政府性债务管理的第一责任人。市政府对全市政府性债务规模控制、政府债券转贷额度分配及违规举债责任追究实施决策管理。财政、组织、发展改革、审计、法制等部门按照“归口管理、分工合作、各司其职”的工作原则 ，共同做好政府性债务管理、监督工作。
财政部门是地方政府性债务的归口管理部门，负责完善债务管理制度，充实债务管理力量，实施债务规模控制、债券额度分配、预算管理、统计分析、风险监控和组织开展绩效评价等日常管理，及时向有关部门通报地方政府债务风险监控信息。
组织部门负责将政府性债务作为一项硬指标，纳入政绩考核。
发展改革部门负责政府投资计划管理和项目审批，将是否超出地方财力和债务风险可承受范围作为确定年度投资规模的主要考虑因素，从严审核高风险地区的新开工项目。
审计部门负责对政府性债务进行审计监督。
法制部门负责对政府或部门对外提供担保的合同进行审查。
使用政府债务资金单位负责编制债务预算建议计划，依法依规使用债务资金，做好债务资金的绩效评价工作。
第五条 举借政府性债务应遵循规模合理、责任明确、风险可控、使用规范的原则 。
第二章 政府性债务的举借
第六条 市、区政府确需举借政府债务的，按程序向省政府申请代为举借。政府债务只能通过政府及财政部门举借，不得通过包括融资平台在内的任何企事业单位等举借。除财政部门外，行政机关和承担行政职能的事业单位及公益一类事业单位不得举借任何债务。
乡镇不得举借政府债务。
第七条 一般债务、专项债务分别实行余额限额管理。市本级、各区一般债务和专项债务的余额限额，由市财政部门在省政府批准的全市限额内，根据各地债务风险指标、财力状况、税收占比等情况，按因素法测算，并报市政府批准确定。
市、区政府不得突破上级批准的限额举借债务。
第八条 使用政府债务资金的单位按照市委、市政府中心工作要求，结合上年度债务预算执行情况和绩效评价结果，编制本单位的债务预算建议计划，在规定时间内报送同级财政部门，并附下年度拟举债项目的立项批文、分年度资金需求计划、建设资金来源及偿债资金来源等有关材料。
第九条 地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，向省政府申请代发一般债券融资。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，向省政府申请代发专项债券融资。
第十条 市财政部门在省财政厅下达我市的新增政府债券限额内，提出市本级、各区的政府债券限额分配方案，报市政府批准。
第十一条 市、区财政部门根据债务资金使用单位上报的债务预算建议计划，在经批准的债务余额限额及新增政府债券限额内制订本级的债券代发计划，经本级政府同意逐级上报省财政厅。省财政厅审核后，由市财政部门将债券代发规模下达有关区财政部门。
第十二条 市本级、有关区财政部门分别在上级财政部门下达的新增债券代发规模内，编制预算调整方案，经本级政府同意后报本级人大常委会批准。
第十三条 对已按照财政部规定进行清理甄别、经批准纳入预算管理的截至2014年12月31日存量政府债务，市、区财政部门按程序向省财政厅申请发行地方政府置换债券置换，以降低利息负担，优化债务结构。
第十四条 对于 2014 年 12 月 31 日前已签订具有法律效力的借款合同并已获得放款、但合同尚未到期的融资平台公司在建项目（2014年9月21日前经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目），若政府债券无法满足后续建设需求，允许继续按照合同约定向银行业金融机构提取贷款。
对于在2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同，且合同到期的融资平台公司在建项目贷款，如果融资平台公司收入不足以还本付息，融资平台公司可与银行业金融机构协商，在后续借款与前期借款合同约定的责任一致，且确保借款合同金额不增加的前提下，重新修订借款合同，合理确定贷款期限。上述按合同约定继续提款及重新修订借款合同纳入市、区的年度债务收支计划，其融资规模纳入年度债务余额限额管理。除符合上述规定外，从2015年1月1日起，各级政府不得通过政府债券外的任何方式举借政府债务，不得通过包括融资平台在内的企业事业单位举借政府债务。
第十五条 公益二、三类事业单位举借债务的，举债前由主管部门报财政部门审核，报同级政府审批。所举债债务由举债单位经营收入归还，不得将偿债责任转嫁给财政。申报时需报送以下材料：
（一）项目融资可行性分析，包括项目基本情况、建设资金来源、融资方式、经营分析与预测、投资回报、风险因素等；
（二）偿债能力评估，包括偿债计划和偿债资金来源等；（三）书面承诺所举借债务不需财政归还。
第十六条 除法律法规规定外，政府及其部门不得向金融机构或其他单位出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式的融资支持性文件，不得以机关事业单位国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任。对于依法需要政府或其部门提供担保的，由被担保单位（举债单位）向担保单位提出申请，担保单位主管部门征求财政部门、法制部门等相关单位意见后，报同级政府批准。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&第三章 政府债务资金的使用
第十七条 市、区政府要将一般债券、专项债券分别纳入一般公共预算、政府性基金预算的收入预算，将政府债务的还本付息、债务资金安排的支出，按资金性质分别纳入一般公共预算、政府性基金预算的支出预算。
第十八条 使用政府债务资金的单位应严格按照批准的用途合理使用债务资金，不得挪作他用。一般债券资金只能用于公益性项目资本性支出和适度偿还存量政府债务，不得用于经常性支出，不得用于违规修建楼堂馆所和其他国家明令禁止的项目。在资金使用过程中，由于客观因素需调整一般债券资金使用项目的，按程序报财政部门审核，报同级政府批准。专项债券资金要严格限定用于发债对应的具体项目，不得用于平衡预算和其他项目。
第十九条 使用政府债务资金的项目，应实行项目法人责任制， 项目法人对政府债务资金的使用效益负责。需要进行招标和政府采购的，应严格执行《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》及有关规定。
第二十条 财政部门应按规定组织对政府债务资金投资项目的概算、预算、结算及竣工财务决算进行财政投资评审。概算、预算、结算及竣工财务决算的评审结果应作为财政部门和相关单位调整预算、核拨款项、项目招标、办理结算、批复工程竣工财务决算和交付资产，以及进行项目绩效评价的依据之一。使用政府债务资金单位要严格按照《财政部关于印发〈基本建设财务管理规定〉的通知》（财建〔2002〕394号）的要求，做好基本建设财务管理工作，并加强对基本建设项目竣工财务决算的组织领导，组织专门人员，及时编制竣工财务决算，报同级财政部门批准。
第二十一条 债务预算支出实行国库集中支付。市、区财政部门应按照预算和项目进度，及时、足额拨付债务预算支出资金，加强对债务预算支出的管理和监督。
第二十二条 使用政府债务资金单位应按照绩效管理的有关规定及要求制定建设项目绩效目标，建立完善绩效管理制度，配合财政部门开展的绩效评价工作。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&第四章 政府性债务的偿还
第二十三条 按照“谁举债、谁偿还、谁承担责任”的原则，区别落实偿还责任。一般债务和专项债务的偿债资金，按照偿还计划分年度纳入财政预算管理，确保按时足额归还。一般债务纳入一般公共预算偿还，必要时可通过调入政府性基金和国资预算资金偿还。专项债务以项目对应的政府性基金或专项收入偿还。
政府或有债务的举借单位和连带责任人要按协议约定认真落实偿债责任，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。政府或有债务纳入监管范围，举债单位主管部门、财政部门要加强对或有债务的统计分析和风险防控，敦促偿债主体及时偿还债务。
对于或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理，并相应追究原偿债主体责任，扣减有关经费；必要时，采用法律手段追收财政代还款项。对于未按要求纳入预算管理的，不得安排财政性资金偿还，也不得纳入政府债券置换范围。
第二十四条 各级政府不得新设各种形式的偿债准备金。对已经设立的各类偿债准备金，要纳入预算管理，优先用于偿还到期存量债务，实行专账核算、专款专用，并制定偿债资金管理办法。
第二十五条 区政府对其举借的政府债务负有偿还责任，市政府实行不救助原则。如区政府未能按时足额归还上级转贷政府债券的本息的，按逾期支付额和逾期天数计算罚息，年度终了仍未归还的本金、利息和罚息，由市财政部门从该区的税收返还和转移支付补助款中扣款，或通过财政收入调库的方式抵扣归还。
第二十六条 各区政府要制定债务风险应急处置预案，建立债务违约责任追究机制。政府出现偿债困难时，要通过动用偿债准备金、压缩一般性支出、处置可变现资产等方式，多渠道筹集资金，确保债务偿还。区政府确实无法偿还政府债务的，要及时报告市政府，市政府启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解风险，并追究相关人员责任。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&第五章 政府债务风险预警
第二十七条 国家相关部门根据各地一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算市本级、各区的债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估市、区的债务风险状况，并对债务高风险地区进行风险预警。
第二十八条 风险预警结果作为确定市、区政府债务余额及新增债务的主要依据。列入债务高风险地区的，原则上不新增债务余额。
第二十九条 债务高风险地区在市政府批准的余额限额内，经本级人大或其常委会批准的新增债务项目或新增债务支出，应由区政府及区财政部门按明细项目逐项向市政府及市财政部门报备。
第三十条 市、区财政部门要定期将财政部通报的政府债务风险情况通报本级各政府债务监管职能部门。各监管职能部门在党政考核、项目立项、信贷管理等方面加强管理、从严控制，并配合做好债务相关信息共享工作。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&第六章 政府性债务管理的监督
第三十一条 各区财政部门、市直举借政府性债务的单位应当在每月4日前向市财政部门报送上一月份的政府性债务统计表（区属单位按区财政部门要求时间报送），市财政部门按照省财政厅的要求，及时审核、汇总上报政府性债务统计情况等报表。
第三十二条 经本级人大或其常委会批准的债务情况、相关表格及重要事项说明，应在批准后20天内由市、区财政部门向社会公开。经本级财政部门批复的部门和单位债务相关情况及表格， 应在批复后20天内由各部门和单位向社会公开，主要公开债务的“借、用、还”情况和项目建设情况，并对重要事项作出说明 。
第三十三条 组织部门会同财政部门将政府性债务管理作为一项硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，市、区政府要对本地区地方政府性债务负责。强化教育和考核，防止急于求成，对盲目举债的，视情节轻重，依法依规予以责任追究。已经离任的，也要追究责任。
第三十四条 审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。
第三十五条 对不按财政部门要求及时、如实报送有关政府性债务资料的单位，给予通报批评。
第三十六条 违反《中华人民共和国预算法》及国务院规定举借债务、为他人债务提供担保或者改变债务预算支出用途的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依照《中华人民共和国预算法》等法律法规给予处分。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&第七章 附 则
第三十七条 本办法自发文之日起施行，有效期5年。市府办公厅分别于2014年3月14日、2014 年7月23日印 发的《广州市人民政府办公厅关于进一步加强各区、县级市政府性债务管理的意见》（穗府办函〔2014〕31号）、《广州市人民政府办公厅关于继续施行〈广州市政府性债务管理办法〉的通知》（穗府办〔2014〕37号）和 2014年7 月17日市财政局、发展改革委、建委、水务局、审计局、法制办联合印发的《广州市财政局等六部门关于印发广州市本级政府性债务管理办法实施细则（修订稿）的通知》（穗财债〔2014〕112号）同时废止。经济参考网 - 新华社《经济参考报》官方网站
企业债回购新规促债市调整加剧
作者：Wind资讯
来源：经济参考报
12月8日晚间，中国证券登记结算有限责任公司在其官网上发布了《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》，明确暂时不受理新增企业债券回购资格申请，已取得回购资格的企业债券暂不得新增入库等。《通知》将对债市产生哪些影响？后市还有哪些机会？多家机构对此进行了解读。
　　华融证券：企业债流动性风险增加　城投债进一步分化
　　中证登新规的实施将影响4700亿元企业债的质押资格和流动性，部分投资机构面临强制去杠杆的风险。同时，地方政府性债务的甄别将导致城投债进一步分化。短期内的负面情绪仍将加剧债市的持续震荡，收益率上行压力增大。据万得数据显示，目前主体评级在AA以上的企业债存量为1.73万亿元，其中债项评级达到AAA的企业债余额为1.26亿元，新规的执行将使约4700亿元企业债失去质押资格。对交易所投资者而言，前期已质押入库的债项评级未达AAA的企业债一旦出库，其质押资格将消失，同时不能排除质押到期前被强制清出的风险。　　目前银行间市场已暂停开户超过一年，基金、信托、券商资管等机构不得不转向交易所市场。部分机构投资者利用债券质押加杠杆的比例较大，此次中证登抬高企业债质押门槛不仅将显著影响企业债的流动性，而且将导致部分投资者被强制去杠杆，或将引发连锁反应。　　虽然城投债的评级与其他企业债相比并没有优势，但一直被市场视为有地方政府隐性担保的高收益低风险债券而饱受关注。此前，《预算法》的修改及国务院43号文加强对地方政府性债务的管理，也收紧了城投债的增量，而此次质押新规的实施则将进一步导致存量券的分化。随着新规的实施，经甄别后未被纳入地方政府一般债务和专项债务预算范围的企业债券将执行新的质押标准。此前，财政部要求地方政府在日前上报甄别结果，但由于涉及较多地区和部门，且审核程序复杂，时间跨度较长，城投债的不确定性增加或将影响市场情绪，蔓延至其他信用债。而另一方面，对未被纳入地方政府预算范围的城投债，其流动性和市场吸引力将大不如前。　　此次新规的实施将减少部分企业债的配置需求，跌价压力增加。虽然机构短期内的补仓动力将吸引部分资金从股市回流，但短期内的负面情绪仍将加剧债市的持续震荡，收益率上行压力增大。
　　华泰证券：低评级城投失去质押资格　流动性危机进一步加剧
　　《通知》的影响主要在以下几个方面：1、大部分城投企业债达不到交易所市场质押资格，即使转托管到银行间市场，质押率也可能被大幅压低，估值将面临缩水；2、净值下行预期强化，债基面临赎回压力加大，流动性和资质较好的品种可能先一步遭遇抛售；3、未来交易所城投债个券是否纳入地方政府性债务将会被公示，低行政等级的无收益平台和经营能力差的有收益平台风险较高，分化可能超预期。　　根据通知，现仅有两类企业债有质押回购资格。一是“按主体评级‘孰低原则’认定的债项评级为AAA级、主体评级为AA级（含）以上（主体评级为AA级的，其评级展望应当为正面或稳定）的企业债券”；二是“地方政府性债务甄别清理完成后，对于纳入地方政府一般债务与专项债务预算范围的企业债券”。　　对于第一类，目前约3000只城投企业债中，有90%可以跨市场交易，其中的90%在评级上达不到《通知》要求。规模上，存量城投企业债大约3.6万亿元，占企业债的72%，交易所存量企业债1.04万亿元，再考虑全口径上2/3的城投债不在审计署口径中，以此比例估算受影响的城投企业债规模大致在4400亿元。此前银行间部分乙类户新开户被禁，跨市场的城投债有向交易所转托管的趋势，现在银行间新开户恢复加上交易所质押要求趋严，这一趋势存在逆转的可能，但这些债券在银行间的质押率也很可能被大幅压低。另一方面，随着近期股市走牛，债基赎回加大，流动性压力本已较大；《通知》直接削弱了城投企业债的价值，提升了赎回需求，将会进一步加剧流动性危机。由于《通知》涉及的个券通常期限较长资质较差，流动性不佳少有成交量，因此债基持有的流动性更好资质更优的个券反而会先一步遭遇抛售以获取资金。　　对于第二类，地方政府性债务甄别清理上报的截止日期是日，全口径看大约仅有1/3的城投债能够纳入地方政府性债务，不过何时能够正式公布结果尚未知晓。《通知》要求新增债券一概不得入库，需等待甄别完成，这必然造成一部分可能被纳入政府性债务的个券遭到错杀。同时，此次中证登要求明确个券的质押资格，即要求将交易所的城投债个券是否纳入地方政府性债务进行公示。如果未来城投债确实按照《通知》要求明确个券是否纳入地方政府性债务，那么分化程度将会加大，某些无收益的平台项目债券也会彻底失去政府信用背书。
　　国信证券：从流动性方面波及利率债和可转债
　　与现行《质押式回购资格准入标准及标准券折扣系数取值业务指引》相比，《通知》对企业债券质押回购设置的条件非常苛刻，而且自通知发布之日起立即实施，事发突然，短期内对不满足条件的企业债品种（占企业债的绝对大数）利空。交易所现存企业债中，符合债项评级为AAA级、主体评级为AA级（含）以上（主体评级为AA级的，其评级展望应当为正面或稳定）的企业债券仅130只，而全部交易所企业债1524只（其中139只已经不能入库），即符合质押条件的个券占比仅9.4%，规模占比21%。　　虽然目前已入库的企业债券仍可用于质押融资，而且《通知》并未调整已入库但不符合债项评级为AAA级、主体评级为AA级以上条件的个券质押比率，所以短期内并不会出现大面积欠库乃至透支情形。但是，《通知》对投资者预期的影响，可能会导致公募基金被赎回，这从流动性方面波及利率债和可转债等高流动性品种。　　由于已取得回购资格的企业债券暂不得新增入库，所以不符合条件的交易所企业债券将缺乏买盘，预计二级市场成交清淡。而一级市场方面，后续不符合条件的企业债发行利率将提升。
　　上海证券：建议逢低买入“被错杀”个券
　　由于临近年底，银行间市场流动性本来就呈现出季节性的紧张，而且近期股市走牛，股债跷跷板效应使得部分资金从债市抽离进入股市，再加上近期机构对流动性进一步宽松的预期未兑现，年底债券市场已经面临多重危机，收益率上行的压力较大。而此次质押式回购风险管理的再升级将进一步加剧债市的流动性压力，短期内，流动性压力将明显加剧，债券收益率或将大幅上行，尤其流动性好的券种将被抛售。因此，我们建议短期内资金充裕的投资者可以逢低买入这些“被错杀”的优质券种。长期来看，不能纳入地方预算的低等级平台债将成为被市场遗弃的对象，建议投资者提前做好甄别工作，及时调仓。
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