欧债危机对中国地方债务管理的启迪
导语：中国目前的地方债务危机，从经济管理思维、目前的区域经济指标上观察，和欧洲的债务国家的特征越来越相似，同时资本市场的流动性不足问题，进一步加大了政府债务违约的风险，这不得不引起我们经济工作者的高度警惕。
经济观察网 陈继瑜/文 目前，中国的地方政府债务问题愈演愈烈，今年全国两会上，国家审计署副署长董大胜估计，各级政府总债务规模在15万亿~18万亿。各地的地方债务总余额呈现上升的趋势，同时受今年宏观经济的影响，地方的财政收入却不乐观，某些地方不得不&借新债还旧债&、&借钱发公务员工资&，导致其地方债务余额越来越高，地方债务违约风险激增，甚至个别地区公共投资项目拿地方财政作担保、个别政府官员坦言&城投债&只支付利息不偿还本金，其窘境基本可以用&财政悬崖&来形容。种种事实敲响了中国地方债务的警钟！从欧洲希腊、葡萄牙、爱尔兰等公共债务危机的国家债务管理问题上看，一个国家、区域政府的公共财政问题如果没有得到有效的控制，其唯一演变结果将是地方政府的破产。中国目前的地方债务危机，从经济管理思维、目前的区域经济指标上观察，和欧洲的债务国家的特征越来越相似，同时资本市场的流动性不足问题，进一步加大了政府债务违约的风险，这不得不引起我们经济工作者的高度警惕。
欧债危机的经济特点
就欧洲希腊、爱尔兰、葡萄牙等出现公共债务危机的国家而言，其背后有着深刻的国家公共财政的社会、经济成因、隐忧，2008年后的宏观经济呈现恶化的发展趋势，欧洲上述政府负债余额持续增加，负债总额占GDP比率持续上升，与此同时经济增长速度持续在低位徘徊，其中一个关键问题是负债率的持续攀升和增长率之间的差额日渐扩大。以葡萄牙2010年公共经济为例，全年新增债务138.644亿欧元，约合当年葡萄牙GDP 8.3%，同样其债务余额折合当年GDP的85.9%，当年其全年GDP增长1.4%，其年度经济增长和负债增长的差额是6.9%（即8.3%-1.4%）。其中在经济增长率和税收有关，而负债和偿还利息成正比，体现在公共财政问题上，两者的差距实际上反映了公共预算管理的管理质量水平。也就是说，当一个区域经济的公共债务规模和其宏观经济出现背离的时候，其政府出现公共经济危机的概率将大幅上升。
凡是公共经济出问题的国家有几个共同的经济特征，在经济理论方面，决策者的一个普遍过错是：过度相信凯恩斯主义的刺激经济效果，认为在短期内可以获得足够的财政收入现金流，而忽视了区域宏观经济的极限边界问题，如爱尔兰的经济复兴计划就是最好的注脚。其次，所有出问题的欧洲国家，其公共经济都没有建立相应的经济模型，其决策者对于《计量经济学》的认识相对比较淡薄，没有定量分析的概念。第三公共经济违约风险方面，都没有设立或者没有严格执行相应的&止损点&、&阈值&等风险防范措施，整个公共经济制度抗风险能力很羸弱。在静态的经济指标方面，其资产负债率超过了其极限的负债水平。其次其宏观经济状况普遍不乐观，导致其公共经济的财政收入现金流出现枯竭。第三，其债务余额每年出现递增问题。第四国家全年的公共经济的盈余少于必须负债支付的金额，导致流动性出现问题。第五，借新债还借债。第六政府存在客观的投资冲动。在动态指标方面，出现债务危机的国家的财政收入相对于每年的&负债利息和到期偿付债务之和&，显得严重不足，如希腊的旅游业在08年经济危机之后，公共经济受到较大影响。其次在新的融资成本方面出现大幅提升的问题，如希腊的短期国债的收益率达到了9.3%，大大加剧了其融资困难，并提前引爆了债务危机。第三，新增的投资对于整个税收的效用偏低，大量的投资导致了大量的负债，受到区域宏观经济资源最大边界的制约，却没有办法在短期内产生足够的财政盈余，因此不得不宣布政府公共经济破产。这一点爱尔兰的风力发电项目投资就是教训。
中国地方债现状
就中国当前地方政府的《公共经济学》而言，政府的支出、收入两者的不均衡关系导致了地方债务发生，很多地方于欧债危机前兆有相似之处。地方债务的违约的问题，则是债务动态管理的问题，即我们的举债投资不能够产生足够的投资收益，来偿还到期的债务及其利息。一般地方政府的财政收入主要来自税收和卖地收入。税收是一个长期的经济资源禀赋整合的结果，其各地的税源受到了当地的经济条件、人口自然增长率、宏观经济周期等因素的制约，短期内激增的可能性很小。而卖地收入则不然、短期内可以增加政府收入，但是其结果会导致地方房价的上涨，在经济不景气情况下，土地出让拍卖往往出现流标的问题。从某个角度而言，地方政府债务违约的问题，其关键就是&地方政府对于宏观经济周期波动条件下的税收、卖地、投资三者内在的制衡关系作出了错误的研判&。
客观的说，目前我们的地方债务实际上是多个综合原因造成的，首先是不科学的官员经济政绩激励导向。我们对于官员的政绩的考核建立在一种&非科学的公共预算管理基础上& （投资越多，政绩越大，升官越快），导致官员们有一种基于政绩动机的、潜在的、盲目的负债投资冲动。同时在政府预算赤字方面做&小动作&：模糊政府债务的数量、提前增收下一年度的税收、非法增加额外的收费项目、不履行到期的政府投资合同支付义务、延迟支付本年度应该支付的支出等等，在经济制度领域，我们没有树立&基于法定时间序列&的&平衡预算、良性发展、合理负债、风险可控&的公共经济管理&科学绩效价值观&。其次政府官员的短期任期制度，促使官员往往对于短期利益更加看重，而忽视了&跨越政府官员任期&的潜在经济风险。我们目前对于官员的经济绩效考核，往往忽视了长期的区域战略利益，而仅仅关注短期内的、由于举债投资造成的、存在潜在偿付危机的&政绩&。因此我们现在很多地方看到了政府官员投资的冲动，曹妃甸、鄂尔多斯等地方的投资造成了烂尾楼的结果。第三、我们的地方债务危机和官员的经济知识素养有关系。凡是出现地方政府债务违约的，非经济、金融专业毕业的官员，其潜意识中对于举债投资的融资成本和风险管理意识淡薄，这也成为我们地方债务管理的一个巨大风险敞口。第四，尽管我们有《中华人民共和国预算法》、《国发（2010）19号》等法律、规章文件约束地方债务管理，但是实际的管理效用并不乐观。其中关键在于：地方人大对于地方政府的经济绩效监督力度偏弱，对地方政府官员的经济违纪惩戒力度偏轻（没有引进降职措施），对于各个潜在的公共经济债务风险敞口没有进行&细分化的应对&。
管理控制对策
就地方债务管理而言，其本质是公共经济管理中基于连续时间序列的&资源配置效率&问题。西方有很多公共经济管理理论，就《宏观经济学》而言，一个城市的极限负债能力必须依赖其内在经济资源禀赋、动态经济发展的各个制约条件，政府必须重视区域公共经济的内在制衡机制，重视不同经济条件下区域经济的动态均衡框架问题。就《金融学》而言，我们必须确保政府的偿债能力和公共投资的管理能力，明确&负债的融资成本&相对于城市的&经济价值增量&的对比关系。就《发展经济学》而言，短期的负债有利于增加国民福利，但是会加剧未来后代的偿债负担。我们必须关注：&公平和效率&，以及&当前与未来社会的福利分配问题& 。从长期角度观察，依据&戴蒙德定理&，在动态环境中，地方债务的融资利息率和未来的人口增长率之间的比较关系，决定债务动态决策的效率，即利息率高于人口增长率时，地方政府负债增加会社会资源配置远离&利息率和人口增长率的最优平衡状态&，并降低社会福利水平。反之有利于提高社会福利。就《财务学》而言，其实际上类似于公司财务战略的&安全性和适度扩张性&二者的均衡管理。就《计量经济学》而言，我们必须重视区域公共经济模型的动态发展变化。其内在的各个经济参数具有相互制衡的关系，整体上属于一个动态的公共经济模型，依据&阿罗&&德布鲁经济模型&，其总是从一个&均衡框架形式&向另一个&均衡框架形式&发展。对于公共债务管理，美国于1982年通过了《格拉姆&&拉德曼&&霍林思法案》，力求在公共经济均衡管理过程中，通过平衡预算和经济赤字控制的手段实现政府公共预算的良性运转。相对而言，我们的地方债务缺乏一个清晰的认识及其有效的经济立法管理控制手段，《中华人民共和国预算法》和《国发（2010）19号》文件没有在宏观经济、公共经济等领域实现系统控制的功能。国务院参事夏斌认为：目前中国的经济风险同时包括了房地产风险、金融风险、地方债务风险。实际上三者在地方债务问题内部存在相互交错的关系，牵一发而动全身。其地方性债务的系统性风险和区域性风险在局部地方有可能同时爆发。目前我们的地方债务风险，其管理控制对策必须针对其&动态的风险敞口&，针对&安全性和适度扩张性双重均衡要求&目标建立科学的管理措施。
首先，我们应该立法明确经济审计的各个经济参数，对各个县、市的公共财政情况建立基本档案及其数据库，依托&连续时间序列&历史数据，将债务规模、投资收益情况、贷款周期、地方经济资源禀赋、税收、政府开支、卖地收入、融资成本等历史参数一并纳入整个公共经济决策范畴，依托&数据包络线（DEA）&技术分析整个区域的经济参数，并在此基础上建立地方的债务模型，由此计算该地经济资源禀赋条件下最大的负债负载能力。同时建立&地方债务于税收（含卖地收入）的自动制衡立法&，当债务超越了某个税收法定界限，政府必须自动执行削减公共开支的程序（如裁员、削减公务员工资等等），藉此建立地方政府&债务&&税收的均衡自动控制系统&。藉此杜绝因为盲目扩大负债规模导致的地方政府违约问题。
其次，如果将一个地方政府比喻为一个公司，为了防止其出现债务违约，必须强化其&资产负债表、损益表、现金流量表&等三个报表的各个参数管理。因此对于涉及政府经济债务管理的各个经济指标从严予以管理。其中首要指标&负债总额/GDP&必须设定一个阈值（欧盟是60%），其次地方债务的流动性指标必须予以保障，&利息保障倍数（上年度财政盈余/本年度必须支付的利息总额），也应该设定一个大于2的数值。第三，各级政府必须对下年度的宏观经济条件下的最低财政收入总额有正确的估计，严禁高估。并在此最低财政收入总额的基础上明确本年度负债规模和还债进度。第四必须建立&负债于盈余&相平衡的理念，公共财政的盈余越多，则相应的负债承载能力越强。第四，积极扩大地方税收的税源，同时遏制、限定&土地出让收入&在年度财政收入中的比例（建议最高不得高于25%），防止地方财政收入对土地出让的过度依赖（造成房价泡沫的恶果，诱发房地产金融风险），藉此在中长期建立稳定的税源机制。确保地方各级政府有一个稳定的、抵御宏观经济风险能力强的现金流。
第三、我们的公共经济立法必须予以适度改进，其中的《中华人民共和国预算法》应该予以修改，将公共财务静态财务环境的绝对安全（《预算法》第三条），改变为&动态环境下的安全、均衡、可控&，同时兼顾地方经济的扩张性需求和安全风险保障，藉此促进地方经济的良性发展。同时对公共经济的各个风险敞口予以明确的立法制度防范措施，责任落实到人，严禁牺牲政府公信力谋求地方政绩建设。第四强化地方政府经济绩效的科学管理，树立&平衡预算、良性发展、合理负债、风险可控&的公共经济管理&科学绩效价值观&，并在此基础上建立政绩考核制度，遏制地方官员不顾债务风险盲目追求政绩的冲动。第五，建立每一任地方行政官员的&即期经济责任审计制度&，合理评估其负债、投资的经济效益、风险。第六、强化商业银行的法人地位，依据《商业银行法》规定，确保银行的独立的经营自主权，严禁地方政府对于银行的非法干涉，由地方国资委出资的区域性银行行长应由人大常委会任命，并采用长期任期制（5年以上），运用权力制衡的手段构筑金融风险&防火墙&，彻底杜绝地方债务风险向金融系统延伸的风险。第七，对地方公共财政的审计结果，应在每年3月份前当地报纸上予以公示，明确当地政府当年的公共经济管理综合情况及其面临的债务风险。
第四，从我们区域经济的中长期债务管理角度而言，我们应该尊重&戴蒙德定理&，妥善处理负债水平、利息率、人口增长率和社会福利的关系。鉴于目前中国的老龄化社会进程加剧，未来的&人口自然增长率&将呈现一个负增长的态势，其人口红利将慢慢减少。因此，过度的地方负债将成为区域经济中长期发展的障碍和负担（欧债国家目前窘境），按照国家的经济战略发展要求，我们应该立法规定地方政府的负债水平应该予以适度梯次减少，并保持一个稳定的水平，构成区域负债的一般均衡形式（负债总余额基本不增加，政府债务偿付能力强，其负债增加速度基本和人口增长率相当），谋求社会福利最优化管理，这样符合整个社会的经济发展规律。
&地方债务问题&不是一道免费的午餐，更不是为了获得&飘渺的政绩&想吃就吃的&唐僧肉&。其管理的关键在于：正确认知债务的经济属性，尊重经济规律，藉此谋求政府在经济管理过程中的资源配置的最优结果。同时必须尊重债务本身的契约属性，严格履行偿债义务，树立&平衡预算、良性发展、合理负债、风险可控&的公共经济管理&科学绩效价值观&，兼顾社会发展进程中的&公平和效率&，确保负债管理的&安全性和适度扩张性双重均衡要求&，积极构建区域经济的动态&一般均衡形式&，使之切实发挥&经世利民&的社会本质效用！
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欧债危机给中国的启示
来源： 上海证券报
欧债危机已成为可能引发全球经济再次探底的重要因素。在世界经济一体化的今天，任何国家都不可能对此置之度外，中国也不例外。只有深刻总结欧债危机给中国带来的种种启示，才能避免重蹈覆辙。
从根源上来讲，欧债危机的爆发是经济发展过程中多种矛盾长期积累的后果。18年前，《马斯特里赫特条约》开始生效，标志着欧盟正式成立。欧盟特别是欧元区的形成，对其成员国来说，在降低交易成本、促进各国经济共同发展发挥了积极的作用。
但该种制度安排的本身，导致了区域内国家货币政策的独立性丧失。在经济出现较大波动时，由于欧元区各国不具备独立的货币政策，只好更多地倾向于使用财政政策来缓解危机。比如通过紧缩财政、提高税收等压缩总需求的办法增加偿债资金来源，这又使原本就不景气的经济状况雪上加霜。
欧债危机也是欧洲经济发展模式失败的结果。长期以来，欧洲在消费主义思想的主导下，奉行消费至上的观念，致使国内储蓄不足，寅吃卯粮现象严重，政府和私人部门长期过度负债。统计数据显示，除西班牙与葡萄牙在20世纪90年代经历了净储蓄盈余外，“欧猪五国”在年间均处于负债投资状态。长期的负债投资必然导致了巨额的政府财政赤字。
长期的高福利政策是欧元区诸国财政负担沉重一大诱因。这些国家一直奉行高福利的社会经济政策，执政者出于选举的需要，不敢对经济和社会体制进行大刀阔斧的改革，长期维持高福利的社会保障体系，造成了财政的入不敷出，不得不依靠举债度日。随着区域一体化的日趋深入，以希腊、葡萄牙为代表的一些经济发展水平较低的国家，在工资、社会福利、失业救济等方面逐渐向德国、法国等发达国家看齐，支出超出国内产出的部分越来越大。
除此以外，欧盟各国的创新能力下降，使得经济发展缺乏坚实的基础和新鲜的动力。而经济的萎靡不振，又使得国家税收来源减少，加剧财政的负担。
面对欧洲债务危机，中国作为一个正在迅速崛起的发展中国家，尤其应该引起高度警惕和反思。中国的国情虽然和欧洲各国有很大差别，但其中也有许多可供借鉴和参照之处。从欧洲的困境中，至少可以得到以下几点启示。
首先，应高度重视政府债务问题，必须未雨绸缪，将风险遏制在萌芽状态。目前，中国的主权债务规模相对来说并不太大，国债余额总量约为10万亿元左右，占GDP的比重不足25%，远远低于国际公认的60%的安全标准。
但值得警惕的是，中国的地方债务问题却要严重得多，根据有关数据，目前我国地方债务的总规模大约为10.7万亿，如果加上国债余额，那么中国的债务总额占GDP的比重就将翻一番，达到约50%，接近警戒线水平。因此，中国在控制主权债务规模的同时，现阶段应将主要注意力放到如何化解地方债务风险上。
其次，保持国内货币政策的独立性，坚持将解决本国问题置于制定货币政策的中心环节。从表面上看，中国的货币政策具有完全的独立性。但其实不然，在国际经济形势波动剧烈时期，国内的货币政策往往容易被国外的政策动向所左右。
最典型的就是2008年年底出台的经济刺激计划中，过多考虑国外经济危机的程度和对本国经济的冲击，致使过于庞大的刺激计划至今后遗症难消。不仅如此，货币政策的独立性还应该尽量减少行政对央行货币政策的干预，尽快实现利率的市场化，使货币政策工具的效应能够得到正常和充分的发挥。
再次，在改革和完善社会保障制度的同时，注意避免走福利国家的老路。目前中国正面临着日益严峻的提前到来的老龄化浪潮，再加上各项劳动法律法规的完备，社会保障的覆盖面和保障水平有了迅速的提高。与此相适应，财政收入中用于社会保障的支出快速增加，据统计，早在2006年，我国财政支出中用于社会保障的支出就首次超过10%，而且呈现逐年增加的态势。从世界范围看，保障水平和标准大多只能涨不能跌，否则容易引发社会动荡。所以社会保障的改革应秉承循序渐进的策略，注重扩大保障的覆盖面，努力消除保障水平和标准的不公平现象。
最后，不断提高自主创新能力，发掘推动经济发展的新的增长点。经济发展是解决包括债务危机在内的各种经济问题的最佳良方。欧洲各国以及美日等国目前的债务危机，究其根源还在于增长乏力甚至停滞不前。中国经济已经保持了30多年的高速增长，寻找未来的发展动力和增长点是当前的一项紧迫任务。
（作者系对外经济贸易大学公共管理学院副教授 李长安）
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《德国研究》2012.1
&&&&作者：
　　一、欧债危机的战略反思
　　欧洲主权债务危机（以下简称“欧债危机”）是发生在欧洲衰落的时代背景下，主要是南方的一些欧元区国家出现主权债务违约风险导致的欧元区经济治理危机，因此被欧洲学者称为“衰落中的危机”（ｃｒｉｓｉｓ－ｕｐｏｎ－ｄｅｃｌｉｎｅ）。欧债危机的外因是国际金融危机催生的经济刺激计划后遗症以及输入性风险，内因则是欧洲“去工业化”导致自身造血能力下降，国际比较优势衰退，民众仍然希望维持原有生活方式，于是推动政客利用欧元区国家有统一的货币政策而无统一的财政政策的漏洞，长期大量举债又无法转嫁和偿还债务而累积的结果。德国、瑞典等北方国家没有出现债务危机，恰恰由于其工业实力与实体经济发达。意大利的问题是由于工业化的北部被去工业化的南部拖下水而形成的。欧债危机情形深刻折射出欧洲地区发展不平衡的恶果。富裕的北方国家不愿意救助南方穷国，而是希望后者实施严格的财政紧缩计划，从根本上消除债务隐患，却遭到民众的反对，导致危机迟迟不能解决。
　　欧债危机愈演愈烈，还有着深刻的制度原因。从欧盟层面而言，欧元区的制度设计妨碍了危机的解决――货币政策与财政政策不统一，欧洲中央银行不能像美联储那样承担最后贷款人角色；从国内制度而言，欧洲民主运作至今，对内的民粹主义与对外的民族主义，又将经济危机演变为政治危机，使得全球金融海啸引发的经济衰退对美国而言是“病来如山倒”，而对欧洲则是“病去如抽丝”。
　　美国学者认为，“欧债危机具有多面性，是制度设计、财政、竞争力和银行业这四重危机的综合体，因而没有一套综合性解决方案可以一举化解欧债危机。”欧盟委员会主席巴罗佐为此曾警告，欧盟将面临“失落的十年”的风险。
　　关于欧债危机的解决前景，学界有欧元区解体、欧盟解体等悲观言论，也有通过危机推动欧洲一体化的乐观推测。然而，英国《金融时报》专栏作家塞缪尔?布里坦（Ｓａｍｕｅｌ　Ｂｒｉｔｔａｎ）断言，“一体化无法解决危机”。根本原因在于，新兴国家群体崛起以及资本、市场、社会力量兴起，带给欧洲的是开放的竞争体系，使得原有在西方主导的全球化体系下发生的、通过危机推动一体化的游戏无法继续。而且，即便欧盟能解决欧债危机，也难以解决欧债危机背后的问题，如去工业化、国际竞争力下降等，因而欧洲经济的长期前景不容乐观。
　　可以说，无论欧债危机如何收场，欧洲的相对衰落已是常态。欧盟委员会２０１１年１１月底发布的《全球欧洲２０５０》（Ｇｌｏｂａｌ　Ｅｕｒｏｐｅ　２０５０）报告分析，欧盟在世界处境有三种结果，最理想的局面届时也只能维持世界第三大经济体地位，成为多极世界的一极，区别在于是无足轻重还是有足轻重的一极。
　　二、欧债危机的战略后果
　　当今世界，欧盟是世界第一大贸易体和国际政治的重要一极。欧债危机必然对欧盟战略行为能力、欧盟与世界关系，以及世界多极化进程产生广泛而又深远的影响。其影响程度视欧债危机演绎态势会有所不同，但大的趋势无法改变。
　　（一）对欧盟的影响：数年内难有大作为
　　１．对欧盟外交的影响：成为债务危机牺牲品G
　　缺精力：欧盟机构、成员国政府忙于救火，日益内向，外交变成心有余而力不足之事，欧中、欧印峰会被推迟即是明证。除了中东北非局势事关欧洲安全稳定，外交很少成为欧盟优先事务。欧盟只能在事关大周边安宁的中东北非问题上示强，以挽救美国对跨大西洋联盟的信心。在欧盟领导人中，欧盟外交与安全政策高级代表阿什顿被边缘化。
　　缺财力：由于财政周期的缘故，欧盟对外行动能力受到的影响将在２０１３年以后执行新的财政预算之时更明显地显现出来。共同安全与防务政策因为债务危机而日益凸显为“三驾马车”（ＥＵ－３）外交。欧盟对外行动工具――“欧洲民主与人权工具”、“欧洲睦邻工具”、“欧洲发展基金”等受到全面冲击，尤其是对外援助方面。欧盟决定从２０１４年起削减对１９个新兴国家的援助，其中包括中国、印度和巴西等国家。这一决定会导致欧盟与新兴国家关系的改变，同时也将改变欧盟对最贫穷国家的关注重心，而且其效应数年后才会显示出来。对战略伙伴关系本身的影响尚未出现，但与战略伙伴就非洲事务的竞争劣势已显现。此外，欧盟提供的对外援助占世界总援助额的一半，欧盟削减的对外援助势必转嫁到新兴国家头上。
　　市场准入难：欧债危机的一个副作用涉及到欧盟市场开放度。几十年来，欧盟把市场准入作为让别国在经济或政治等问题上向其让步的“胡萝卜”。但现在，这个筹码也可能成为问题。首先，欧盟市场的停滞不前相对而言可能缺乏吸引力。其次，欧盟内部保护主义抬头，让其无法进一步开放市场，引发战略伙伴指责其“不公平竞争”。G
　　软实力下降：“欧洲原本是其他地区效仿的榜样，现在这一模式遭到质疑。”外界甚至质疑欧盟推崇的“有效多边主义”本身。在解决欧债危机期间，欧元成员国相互指责，伤害欧洲吸引力。由于欧盟作为一体化良好治理形象受损，在第三世界推广良政、说教更加困难，欧洲学者甚至担心欧盟的规范性理论日益式微。G
　　全球治理雄心受挫：欧债危机迟迟得不到根本解决，欧盟在二十国集团（Ｇ２０）等多边机制中被边缘化，不得不眼看着其在国际货币基金组织中的话语权加速让渡给新兴国家。另外，欧盟在气候变化等全球治理事务中不仅野心受挫，还因单方面征收航空碳税而遭到一致指责。欧盟不仅不能成为全球治理的领导，反而成为全球治理的对象。欧洲学者对此忧心忡忡。３３名欧洲智库领导人和欧盟外交专家２０１１年１２月１６日联名上书欧盟领导人，呼吁“不要让欧盟外交成为欧元危机的牺牲品”。
　　２．对欧盟战略行为能力的影响：增加对美战略依赖
　　欧债危机发生后，“能源靠俄罗斯，安全靠美国，资金靠中国”的说法流行起来，成为欧盟战略行为能力下滑的生动写照。欧盟战略行为能力受挫，体现在：
　　――加大对美防务依赖。欧债危机对欧盟各成员国的防务开支形成巨大压力，拥有２６个成员国的欧盟防务局２０１０年的开支减少７％，实值额降至１９４０亿欧元，预料今后的开支会继续下降，与美国的差距将进一步拉大。欧盟防务局２０１０年的开支仅占欧盟各成员国国内生产总值的１．６％，即仅是美国２０１０年国防开支的五分之二。目前欧盟的军务人员为１６２万，已经是连续第五年缩减。国防开支不足已经影响欧盟对外的军事行动，它在打击索马里海盗时面对军舰不足的问题，而在打击利比亚的空袭行动中，欧洲国家不得不依靠美国的情报、监视与侦察报告，以及协助进行空中加油。
　　――增加美国通过德国而“改造欧洲”的风险。加强欧元区政治联盟的最有效方法就是授予德国控制其他国家预算并修订相关征税和支出政策的权力。但这种主权的正式让渡只能增加德国和其他欧盟国家之间业已存在的紧张和冲突。德国设想的是，现在到了按照德国方式改造欧盟的时候了。比如，欧元区问题的核心是欧洲中央银行（ＥＣＢ）。目前欧洲中央银行有１名行长、７名执董、１７名银行总裁，共计２５人。德国提出按照加权指数调整其在欧洲中央银行代表权，这样德国权重就将达４０％。但是，由于历史的原因，“德国的欧洲”已不再可能。这就为美国进一步影响欧洲提供了机遇。美国一直在利用德国矫枉过正的传统，利用欧洲人尤其是法国人普遍认为德国从未有过领导欧洲的经历而无法承担起领导欧洲义务的矛盾，利用德国人对美国的感情依赖，实施对欧洲的战略控制。当欧债危机靠欧洲人自己无法解决时，美国一定会出手收购欧洲债券，实施战略购并。
　　３．对世界多极化进程的影响：加速世界多极化向两极化蜕变
　　欧洲的衰落，从托克维尔（Ｃｈａｒｌｅｓ　Ａｌｅｘｉｓ　ｄｅ　Ｔｏｃｑｕｅｖｉｌｌｅ）两百年前预测，到二战后变成惨痛的事实，经历欧盟的复兴，如今在欧债危机冲击下，变成新的事实，而且有快速衰落的征兆。欧盟官员分析，欧洲衰落的形态有二：最后一个苏维埃模式―――制订的计划总是不能完成；另一个 奥斯曼－土 耳其 帝国―――多样 而不能团结。
　　欧洲衰落带来战略力量失衡。欧盟外交局限于周边，加速推动欧洲成为地区性力量；欧债危机上升到欧元危机，必将推迟不少人预测的美元、欧元、人民币三足鼎立的国际货币体系出现，加大中美货币战争的风险。欧盟作为平衡美国的硬实力与软实力全面下降，世界多极化面临新考验。虽然世界多极化进程乃大势所趋，但欧债危机增加了其曲折性、不确定性。在发达国家里，美国是惟一同时具备三个因素使之仍然充满活力，相对容易走出债务危机――人口增长而年轻，宗教化（新教伦理与资本主义精神），无全民社会医疗负担。而相比来说，日本、欧洲普遍后劲不足，一些欧洲国家还沦为“发达的发展中国家”。这样，美国从发达国家集团中凸显出来。这将加速世界对美国霸权的依赖，加大战争风险。长期以来，欧盟是从金融、发展模式、理念上制衡美国霸权的有效战略力量。如今这一制衡力量衰退。其结果将催生新的二国集团（Ｇ２）：美国代表发达国家，中国代表新兴国家。
　　（二）欧债危机的地缘政治效应
　　欧债危机还产生了一系列的地缘政治效应，突出表现在加大了四对内外矛盾：
　　１．德国和欧元区其他成员国的矛盾
　　欧债危机爆发以来，德国无形中成为拯救欧元区的希望和众矢之的。德国外长韦斯特韦勒称，“现在的情形是，德国担当起欧元区的领导责任，会遭受一些国家的批评；不担当领导责任，则遭受所有国家批评。”更严重的冲突体现在解决欧债危机的思路上。德国主张以紧缩计划治理债务危机的思路遭到欧元区许多国家尤其是希腊等重灾国的激烈反对。反对者不只是担心紧缩政策扼杀经济增长，甚至大谈“第四帝国”，担心“欧洲的德国”正在变成“德国的欧洲”。越来越多的欧洲企业对投资更加谨慎，甚至已着手制定欧元区瓦解应急计划，其中包括削减投资，向德国转移资金，将总部从欧洲南部迁往北部，停业等，这必将再次引发德国与欧元区其他成员国的矛盾。这种矛盾体现在实体经济与非实体经济的矛盾，也反映出北方的生产方式与南方的生活方式间的矛盾。
　　２．欧元区国家与非欧元区国家的矛盾
　　自２０１１年１２月９日欧盟峰会英国反对修改欧盟条约遭到欧盟成员国的一致炮轰以来，英国与欧洲大陆尤其是法国相互攻击，关系不断恶化。英国内阁“疑欧派”势力则鼓动英国“彻底离开欧盟”。英国与欧洲大陆渐行渐远――“英吉利海峡越来越难以逾越”，这对欧洲而言绝非幸事。其他非欧元区国家可能效仿英国，从而引起欧盟内部不和。
　　英国的例子只是欧元区国家与非欧元区国家矛盾的一个典型。匈牙利等非欧元区国家已在步英国后尘。此外，波兰的出色表现增加了拉其入欧元区以拯救欧元区于危难的外界期盼。欧债危机爆发后，欧元区成为命运共同体，欧洲一体化成为欧元区一体化，欧盟外交成为欧元区对外关系。这在内政外交上均将引发欧元区与非欧元区国家在欧洲一体化与欧盟对外关系方面的矛盾。
　　３．美国和欧盟的矛盾
　　美国参议院外交委员会曾就“欧债危机对跨大西洋关系的战略影响”举行听证会，分析了欧债危机引发的诸多美欧矛盾：一是经济矛盾：“鉴于欧洲是美国最大贸易和投资伙伴以及欧美大型金融机构普遍交叉持股，一旦欧债危机突然加剧，美国经济必将遭受新一轮外部冲击”。二是国际责任矛盾：欧洲削减防务和外援、减少外交投入，无法提供足够的国际公共产品，不能帮助美国分担国际义务。三是软实力矛盾：欧债危机削弱了西方形象，尤其是欧盟吸引力下降，前苏联地区国家有可能进一步回到莫斯科的轨道。四是战略矛盾：美国对付中国在南海、南亚、非洲和拉美等地国际影响力，缺乏有效的欧洲合作伙伴。总之，美国对欧战略，从防止欧元挑战到防止欧洲不济，故而不断督促欧盟尽早解决危机，甚至不惜以北约散伙作为威胁。依此判断，美国不会对欧债危机坐视不管。
　　４．欧元区与世界经济的矛盾
　　欧债危机成为世界经济复苏的主要不确定性因素。欧元与美元在债务市场融资、外汇储备多元化等方面形成激烈竞争，引发世界利率、汇率大幅波动，造成世界经济动荡。这是美国的评级机构一再下调欧元区国家主权信用评级的内在驱动力。欧元区与世界经济的矛盾更表现在欧债危机助长了欧元区贸易保护主义，引起域外贸易伙伴的担心和不满。
　　三、欧债危机对中欧全面战略伙伴关系的影响
　　欧债危机对中国产生多重影响：从经济而言，一是影响中国的出口、货币调整，宏观经济调整也会受影响。随着欧洲经济景气下降，内部政治右转，中欧经贸合作出现了很大阴影。中国通过适当方式救助欧债危机有利于从根本上和机制上化解这些新时期的经贸障碍，增加经济互信，这又会为未来中欧国际政治合作营造良好氛围。然而，欧洲方面一直十分警惕中国的影响，纷纷揣摩“中国援助欧洲的代价”。二是使中欧经济关系朝着更加平衡的方向发展。２０１１年，欧盟对华累计贸易逆差１５５９亿欧元，同比下降７．９％。连续五个月实现累计贸易逆差负增长，且降幅逐步扩大。欧中贸易平衡状况持续改善②。同时，中国对欧盟投资快速增长，为中欧经济关系从偏重贸易关系和欧对华投资的不平衡关系，走向贸易－投资平衡发展的关系增添了希望。
　　从政治角度讲，欧债危机完成了２００８－２０１０年中欧权力转移。２０１１年以后，中欧关系经历平衡、对等的阶段，政治人权摩擦越来越让位于相互依存加深带来的经贸摩擦。中欧关系日渐成为有管理的良性竞争关系，并趋向成熟。由于欧洲和日本无法通过货币霸权方式转嫁危机，债务危机的冲击较美国更为严重。其战略后果将导致中欧、中日权力转移缓冲中美权力转移的可能性下降，中美将直接在亚太地区较量。
　　欧盟委员会贸易委员德古赫特表示，至２０５０年，欧盟经济增长的９０％将来自盟外贸易，其中１／３来自中国。在欧债危机背景下，这将造成一系列战略后果：欧盟将奉行更加积极甚至冒险的外交，对外干涉和与贸易伙伴的摩擦增多。中国对欧盟的不对称性依赖可能转为欧盟对中国的不对称性依赖。中国已成为欧盟增长最快的出口市场，甚至有取代美国成为欧盟第一大贸易伙伴之势。据欧洲统计局统计，２０１１年１月至１０月，欧盟对外出口下滑４％，而对中国的出口则增长２０％。于是，欧洲理事会主席范龙佩在致“中欧论坛”的贺信中提出，欧中全面战略伙伴关系不是战略选择，而是战略必需。
　　在这种情形下，欧盟对中国的期待会更高，这将为中欧冲突埋下伏笔。目前，欧方积极推动中欧新《伙伴关系和合作协议》（ＰＣＡ）谈判，形成新的中欧战略共识。欧债危机爆发以来，欧盟内部矛盾主要围绕欧元区而展开，并集中在两种不同的路线方针上，即开放还是紧缩？换言之，欧洲一体化是“全球化的一体化”还是“欧洲的一体化”？前者进一步加大对外部世界尤其是美国的战略依赖，后者进一步走向政治保守、贸易保护主义。２０１２年２月２０日，英国、意大利、西班牙、爱尔兰、荷兰等１２个欧盟成员国领导人联合向欧洲理事会主席范龙佩和欧盟委员会主席巴罗佐发出公开信，呼吁欧盟进一步开放市场，以刺激增长，帮助欧洲摆脱经济低迷状态；提出欧盟应放弃自卫性的贸易保护主义，解除对成员国在服务、研究及能源领域的限制，重新审视与中国、俄罗斯、南美等新兴市场的贸易和投资关系，加深与美国的经济一体化，包括欧美自贸区协定谈判。这实际上是对德国倡导的削减支出措施的挑战，因为他们越来越担心紧缩政策扼杀经济增长。在这种情形下，我国对欧战略不是救助欧洲给多少钱的问题，而是进行战略拉拢，即不是指望欧盟、欧元平衡美国、美元，而是防止一体化成果扭转，欧盟丧失独立一极地位。对欧战略的关键是是利用欧盟经济增长对贸易的日益依存趋势，增加欧对我国市场的依赖，提升对我国战略依存度，在防止欧洲的贸易保护主义同时，抓住其开放、团结诉求，对冲其紧缩风险。
　　总之，在中国外交全局中，越来越需要从战略角度而非经贸角度审视中欧全面战略伙伴关系。中国外交尚难承担欧洲过快衰落的风险。比如，欧元区混乱乃至崩溃将加大欧洲的贸易保护主义，对中欧贸易造成严重干扰，也使美元再次成为唯一国际储备货币。这也意味着作为中国当前最大出口目的地的欧洲市场将遭到严重削弱。欧洲作为中美权力转移的缓冲、欧亚大陆一体化的主要伙伴，战略价值有待进一步挖掘。
　　四、结论与启示
　　欧债危机深刻反映了全球化发展新阶段，地区一体化自身生命力及欧洲的比较优势日益下降的事实。欧债危机及其体现的欧洲一体化政治危机，分别折射出国际组织、地区一体化在全球化发展新阶段的普遍困境。欧盟问题有个性，也有共性，折射出全球化发展新阶段人类制度创新的普遍困境。原则上，不能因为欧盟困难而否定其未来。然而，由于长年推行“去工业化”，全球产业链的迅速转移，欧盟国家推动“再工业化”进程不会顺利，欧债危机的解决是在止血、输血而非造血，前景不容乐观。
　　事实一再提醒我们，中国人往往高估欧盟，混淆欧洲与欧盟。其实，喜欢欧洲不能自动转化为看好欧洲，欧洲古老文明不能自动转化为欧盟制度优势，欧盟的扩大和深化无法根本挽救欧洲的衰落。比如，从静态总量而言，欧盟仍然占据全球外国直接投资（ＦＤＩ）的５０％、国内生产总值的２５％，仍是第一大贸易体，其两个成员国是联合国安理会常任理事国，６个成员国位于全球前十位最具竞争力国家行列。但是静态总量不能自动转化为动态增量。
　　如何应对欧债危机给世界多极化进程带来的新挑战，抓住中欧关系走向战略平衡的新机遇，成为中国外交的新课题。投资欧洲，帮助欧洲恢复良性造血功能，德国是关键。鉴于欧洲一体化的德国问题凸显，我国发展对欧关系越来越应抓住德国，确立通过中德关系推动中欧关系的思路。中国外交应抓住战略机遇，积极投资欧盟，增加其对我国的战略依赖，防止欧洲过快衰落。具体而言，要防止德国在其“武功”被美国废掉之后，欧债危机又将其发动机熄火。目前的情形是欧洲经济治理按照德国希望的方向走，但英国拖后腿，不排除法德博弈、欧美博弈及“笨猪国家”将来再生欧元区债券波澜，将德国拖下水，导致欧洲一体化逆转。
　　欧债危机还在提醒我们去还原对中欧全面战略伙伴关系的认识。首先是定好位，即确定以对欧大国关系尤其是中德关系为主轴、以地区支点国家为依托、以问题国家为突破口的对欧外交新思路，改变以欧盟机构为重心、纠缠于老问题的传统对欧外交格局。其次是定好神，为中欧关系战术升温和战略降温做好准备。未来数年，欧洲问题给中国外交提供了大量运筹空间，但从长远而言则将日益降温。从全球化发展态势、欧洲越来越不能引领全球化发展的事实，以及对冲美国重返亚洲战略等角度看，中国对外战略重点是经营好周边，与美国在亚太周旋，为此应加速推进亚洲地区一体化建设。最后是定好调。中欧关系在中国外交全局中地位相对下降，这一点从中国与日韩贸易总额早已超过中国与欧盟２７个成员国贸易总和即可明了。随着中日韩自由贸易协定（ＦＴＡ）建设推进，以及人民币日益地区化（国际化），欧元在中国外汇战略中的地位也在下降；随着我国加紧调整经济增长方式，越来越依靠内需拉动经济增长，欧盟作为中国主要贸易伙伴的地位也在下降。在后全球金融危机期间，世界其他各国都出现内顾倾向，最终导致“去全球化”，并最终可能上演跨太平洋关系、跨大西洋关系的大博弈，欧洲一体化与亚洲一体化的大博弈，亚洲秩序与亚太秩序的大博弈。欧债危机只是这三重大博弈的插曲。
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