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机动车第三者责任强制保险中利益衡平问题研究
载《现代法学》2005年第4期；本文被中国人民大学《复印报刊资料》《民商法学》2005年第11期全文转载。
机动车第三者责任强制保险的利益衡平问题研究
摘要：为配合我国《道路交通安全法》的实施，有关部门正在抓紧制定《机动车第三者责任强制保险条例》（以下简称《强制保险条例》）。而条例制定过程中最棘手的问题恐怕就是相关诸主体的利益冲突与衡平问题。文章从详尽分析机动车第三者责任强制保险（以下简称强制保险）涉及的各方主体利益诉求及其博弈入手，以公平正义、着重权利保护、有利于预防交通事故和适应我国国情等为原则，就强制保险的定位、责任限额、保险费率的确定等问题提出若干立法建议，以期妥善衡平各方利益，建立健全我国的强制保险制度。
关键词：强制保险；利益；博弈；衡平
一、《道路交通安全法》施行和《强制保险条例》缺位引发的社会问题
日，我国《道路交通安全法》开始施行。这部在中国道路交通法制建设史上具有里程碑意义的法律甫一出台，即引起了前所未有的关注。社会各界对《道路交通安全法》的热烈反应，表明了这部法律于公众生活之贴近，体现了道路交通安全与社会生活之紧密联系。与我国以往的道路交通安全法律法规相比，《道路交通安全法》最大的特征是秉承“以人为本，保护弱者”的精神，彻底否定了“行人违章，撞了白撞”错误观点，重新配置了机动车与行人、非机动车之间的权利义务关系，以合理的归责原则，加重了机动车保有人和驾驶人的义务和责任，凸显出对生命的尊重与关怀。从《道路交通安全法》实施以来的实践看，其已初步显现出对社会的积极意义：道路交通参与者特别是机动车驾驶人的安全行车意识显著增强，全社会的交通安全意识明显提升，人们日渐认识到自身行为所承载的社会责任，从而更加注重参与交通行为的谨慎与规范。
但是，制定得再好的法律也不可能“单枪匹马”地解决复杂的社会问题，尤其是像我国恶劣的道路交通安全状况这样的社会顽疾。《道路交通安全法》只有辅以一系列的相关规范和措施，并经过长时间的努力方能完成其历史使命。这其中，强制保险制度不可或缺。《道路交通安全法》第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金（以下简称救助基金）。具体办法由国务院规定。”从而为我国实行普遍的强制保险提供了法律依据。但是，本应与《道路交通安全法》同时颁行的《强制保险条例》却至今未能问世，使得《道路交通安全法》的适用产生了立法者所不愿看到的新问题。一方面，《道路交通安全法》对与非机动车、行人之间发生交通事故的机动车一方课以甚为严格的责任。其第76条规定：“……机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担责任。” 可见，《道路交通安全法》对肇事机动车一方采近乎无过错的归责原则。另一方面，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《人身损害赔偿司法解释》）与《道路交通安全法》同时施行，该解释大幅度提高了对人身损害的赔偿标准。以北京地区为例，依据以前的《道路交通事故处理办法》，对交通事故死亡赔偿额通常为8万多元，而依据《人身损害赔偿司法解释》则要赔偿20多万。很显然，无过错责任和高赔偿标准的同时适用大大加重了机动车一方的赔偿责任，有可能超出加害人的承受能力，不但使受害人无法得到有效的赔偿，亦使加害人陷入生活困顿，从而产生新的不稳定因素。例如，日，北京市宣武区人民法院对我国《道路交通安全法》生效后的第一例交通肇事致人死亡案件作出了一审判决：加害人刘寰赔偿受害人家属15.69万元。面对高额赔偿，刘寰无奈的表示：“是的，我对死者的家庭造成了不可弥补的损失，可这件事也毁了我的家庭，我的生活和事业。……，我现在面临的是倾家荡产也赔付不了的下场！”正是对出于对这种状况的恐惧，很多肇事者在肇事后逃逸，这在很大程度上是因为我国尚无强制保险等制度为肇事者面临的赔偿责任提供保障所致。
从理论上讲，《道路交通安全法》对肇事机动车一方课以无过错责任本身不但没有错，而且可以说是我国侵权行为法上的一个历史性进步。因为这种规定不仅遵循了《中华人民共和国民法通则》第123条之立法精神，而且也符合世界范围内认定道路交通事故责任的立法趋势。例如，日本《机动车损害赔偿保障法》第3条就规定：“为自己之利益提供行驶用机动车的人，因机动车的行驶致使损害他人生命或身体者，负损害赔偿责任。但能证明自己及驾驶人就机动车的行驶未怠于注意，而受害人或驾驶人以外的第三者有故意或过失，且机动车本身无构造缺陷或机能故障者，不在此限。”其他大陆法系国家和地区，如法国、德国、奥地利、意大利、我国台湾等也都有类似的规定。在美国，继马萨诸塞州率先实行无过错机制后，又有18个州采取了不同形式的无过错机制。 对交通事故机动车一方适用无过错责任有利于迅速有效地赔偿受害人的损失，衡平当事人利益，稳定社会秩序。但其作用之发挥有赖于强制保险等相关制度的配合，使机动车肇事带来的损失能够在全社会范围尽可能地分散开来。我国《道路交通安全法》尽管规定了实行强制保险制度，解决了其法律地位问题，但具体运行规则尚需要由国务院以行政法规的形式加以明确，而正是《强制保险条例》缺位，导致了目前强制保险迟迟不能正式实施，新的社会问题因而产生。
二、强制保险制度的发端及其在中国的演进
机动车责任强制保险（Compulsory automobile liability insurance）系指以被保险人对机动车道路交通事故中的第三者所遭受的损失依法应当承担的赔偿责任为保险标的的法定保险，故又称机动车责任法定保险。它是一国或地区基于公共政策之需要，为维护社会大众利益，以法律法规的形式强制推行的保险，其主要目的是保障车祸受害者能够获得基本的损害赔偿。强制保险制度是人类进入汽车社会之后，为分散车祸所带来的风险与损害而出现的。当今世界，汽车已成为社会生活中不可替代的交通工具，一方面固因汽车之问世，对近代物质文明有莫大贡献；但在另一方面则因汽车之增加，为人类社会带来无数生命财产之损害。以我国为例，近年来随着经济的迅速发展，我国机动车保有量大幅度增加，据公安部门统计，截至2004年底，我国大陆在用机动车已达10779万辆。同时，道路交通安全状况则日益严峻。2004年全国公安交管部门受理的一般以上道路交通事故约为57万起，造成10余万人死亡，近50万人受伤，直接经济损失超过27亿元的严重后果。与1998年相比，六年间道路交通事故数量增长92.8%、死亡人数增长33.7％、受伤人数增长121.9％、直接经济损失增长74.6%。鉴于汽车对现代社会生活的不可或缺性和肇事者常常难以独自承担交通事故损害赔偿的事实，建立系统的责任风险转移机制，增强肇事人的基本赔偿能力、为受害人提供基本保障、维护社会稳定势在必行，强制保险制度由此发端。世界上最早立法推行强制保险的是美国的马萨诸塞州，该州于1919年通过了《赔偿能力担保法》（Financial Responsibility Laws），要求汽车所有人必须于汽车注册登记时，提出保险单或以债券作为车辆发生意外事故时赔偿能力的担保。4]1927年马州更是在《赔偿能力担保法》的基础上，出台了《强制汽车责任保险法》（Compulsory Automobile Liability Insurance Law），进一步规定每一居民在取得驾驶执照或车辆牌照前，必先购买汽车责任保险。5]此后，强制保险不仅为美国大多数州所采纳，亦为其他步入汽车社会之国家，如英、法、德、日、韩等国所接受，从而成为交通事故肇事机动车一方履行赔偿责任的最佳保证。
在我国，虽然现在还没有正式建立强制保险制度，但具有强制保险部分特征的险种实际上已经存在多年了。早在20世纪80年代，国家有关部门即对农民个人或联户经营运输的机动车辆投保责任保险问题做出了强制性规定。之后，拖拉机和所有在华外国人的机动车辆也被要求必须投保责任保险。1991年出台的《办法》规定了在若干行政区域强制推行责任保险。截至2004年，大陆已有24个省、自治区、直辖市通过部门规章或地方立法的形式强制推行机动车责任保险。但是，《道路交通安全法》实施前强制推行的责任保险虽然具有“强制缔约”的特征，却没有真正的强制保险制度所应具备的“法定赔偿”、“无过错责任”、“无利或微利经营”等特征，其实质是以国家规定强制推行的“商业责任保险”。因此，原有责任保险是按照商业责任保险来设计和经营的，在投保人没有选择投保 “无过失责任附加险”的情况下，保险人仅对被保险人的过错责任给予赔偿，并且赔偿标准一般遵循的是《道路交通事故处理办法》，而不是新的司法解释。《道路交通安全法》施行后，一些投保人、被保险人认为原有责任保险即为《道路交通安全法》所称的强制保险，保险人应当为被保险人的无过错责任“买单”，保险公司则依据保险合同条款和相关法律法规进行抗辩，因而发生了大量的机动车责任保险纠纷案件。为此，最高人民法院不得不于2004年6月发布了《对保监会关于新的人身损害赔偿审理标准是否适用于未到期机动车第三者责任保险合同问题的答复意见》，指出：“……自愿原则是《合同法》中一项基本原则，应当适用于保险合同的订立。《保险法》第四条也规定，从事保险活动必须遵循自愿原则。因此，投保人与保险人在保险合同中有关‘保险人按照《道路交通事故处理办法》规定的人身损害赔偿范围、项目和标准以及保险合同的约定，在保险单载明的责任限额内承担赔偿责任’的约定只是保险人应承担的赔偿责任的计算方法，而不是强制执行的标准，它不因《道路交通事故处理办法》的失效而无效。”最高司法机关虽然没有明确认定现有责任保险的性质，但却认为保险合同是“自愿”达成的，且赔偿范围、项目和标准皆以合同为准而不是依照法律规定。实际上是间接承认了现有责任保险并非真正意义上的法定责任保险。这对于当初被强制投保，且急需强制保险保障的投保人和被保险人显然在某种程度上有失公允，但如果要求按照商业责任保险来经营的保险人承担强制保险责任同样是不公平的。最高法院也是再三权衡之后根据尊重合同约定和法不溯及既往原则支持了保险公司的主张。因此，只有等待根据《道路交通安全法》制定的《强制保险条例》出台，才能为强制保险的实施提供法律依据，全国范围的普遍的强制保险制度才能正式确立。
事实上，早在《道路交通安全法》制定过程中，国务院法制办、公安部、保监会就开始会同各家保险公司共同起草关于强制保险的行政法规，并于1999年4月拿出了条例的初稿；2001年9月形成了《机动车辆法定保险条例》（送审稿）；2003年12月根据已通过的《道路交通安全法》有关强制保险的规定，对条例送审稿进行了修改，形成征求意见稿；几经征求意见和修改之后，于2004年5月形成了《强制保险条例》（草案）交国务院法制办审阅；日，国务院法制办公开了经修改的条例草案，向全社会广泛征求意见。迄今，条例草案已经十易其稿，短期内仍无法正式出台。条例的制定过程之所以如此曲折漫长，根本原因在于其涉及到多方面的权利与利益、权力与职责。一个社会，任何有关公共问题的立法，都会面临复杂的权衡和取舍，不仅关系到公平，还涉及效率和社会稳定。只有对相关因素通盘考虑，妥善衡平，才能制定出一部兼顾各方利益，科学合理、且适应我国国情的《强制保险条例》。
三、强制保险中各方主体利益的博弈
在当今中国社会，利益的多元化已经是不争的事实，改革的深入对各种利益的调整正引导着社会向充满生机和活力的方向发展。同时，各种利益之间的的矛盾也不断产生和加剧，其中一些矛盾需要法律来调整，要通过相关主体的反复博弈来实现相对的衡平。马克思曾言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”故利益作为一个客观范畴，对法律制度的形成与运行起着决定性的作用。法律制度的确立过程实际上就是一个不同利益集团、利益主体多次反复博弈过程，并且只有体现多元利益主体反复博弈的相对衡平的法律制度才是法治社会所追求的良法。因此，《强制保险条例》制定过程中各个行业、各个机构、各个利益主体的争执和妥协正是我国立法程序日益民主化、公开化、科学化的表现。由于强制保险事关公共安全和社会稳定，因此其所涉及的主体范围非常广泛，不仅包括保险合同的当事人和直接关系人——保险人、投保人、被保险人和第三人等，而且在施行过程中还牵涉机动车管理部门、救助基金、法院和仲裁机构、医疗部门等。根据这些主体在强制保险中法律地位的不同，他们之间的博弈主要区分为权利主体之间的博弈和权利主体与权力主体之间的博弈。
（一）权利与权利的博弈
强制保险权利主体之间的博弈是指强制保险合同当事人及其他相关平等主体之间利益的冲突与衡平。在强制保险合同中，基本的当事人为保险人、投保人和被保险人。保险人即经主管机关批准得经营强制保险的保险公司；投保人是指与保险人订立强制保险合同且负有支付保费义务之人，一般为机动车的所有人或管理人；被保险人系指受强制保险保障，对交通事故负有赔偿责任之人，包括投保人和经投保人允许使用被保险车辆的合格驾驶人。强制保险之投保人和被保险人虽然可能并非一人，但他们的利益基本上是一致的，因此将其视为一个主体来看待，简称被保险人一方。除合同当事人之外，既然强制保险主要是为保障交通事故受害第三人的利益而设，且该第三人常常享有对保险人的直接请求权，则第三人乃是强制保险不可回避之直接关系人，但在保险合同订立时，第三人并非确定，故其不能成为合同当事人。另外，救助基金和医疗机构也可能成为强制保险的关系人，但二者与强制保险的关系较为间接和偶然，且其利益往往已为保险合同当事人或第三人利益所包含，故这里就不对它们的利益诉求加以分析了。
1．保险合同当事人之间的博弈
作为保险合同的对方当事人，保险人与被保险人一方的利益总体上是对立的，他们之间的利益冲突是权利博弈中最为尖锐的，其主要方面详表如下：
（1）在责任范围方面的博弈。交通事故造成的损害是多种多样的，既包括人身损害也包括财产损害，既有物质损害也有精神损害。这些损害赔偿哪些应为强制保险的责任范围所包含，当事人的看法迥然不同。保险人希望责任范围越窄越好，争取仅对第三人的物质性人身损害给予赔偿，将财产损害和精神损害排除在外，尽可能降低责任负担。而被保险人一方则希望强制保险提供尽可能广泛的责任范围。因为若按照传统的侵权制度来处理，这些损害有可能都由加害人来赔偿，故被保险人一方希望能通过强制保险的方式将尽可能多的赔偿责任转由保险人承担。
（2）责任限额方面的博弈。保险人希望实行较低的责任限额，因为低限额不仅可以减轻保险人的负担，也可以为商业责任保险留出更多的发展空间。而被保险人一方则希望责任限额在保费一定的情况下越高越好。因为我国当前对侵权损害赔偿处理的一个趋势是：大幅度提高赔偿金额，尤其是对人身损害赔偿的额度。而强制保险的责任限额越高越有利于减轻被保险人自己承担的侵权责任。
（3）保险费率方面的博弈。尽管强制保险的一定社会公益性质决定了其费率水平不可能太高，但保险人仍然希望在保证社会可负担的前提下，制定尽可能高的保险费率，以增加其收益。而被保险人一方则希望保险费率越低越好。保险费率越低，则投保人为获得一定保险保障所支付的代价就越小，作为一个理性的经济人，其当然希望能以较小之保费获得较大之保障。
（4）不保事项、免赔额和共同保险条款方面的博弈。保险人希望设置尽可能多的不保事项，并在强制保险合同中加入免赔额条款或共同保险条款，以期在若干情形下不予赔偿或减少赔偿额。而被保险人一方则希望不保事项越少越好，并强烈主张不承担免赔额和共同保险义务。由于不保事项之存在可使保险人对该事项不予赔偿，不为被保险人提供保障；而免赔额和共同保险条款的设置也在减轻保险人义务的同时，增加了被保险人自行承担的责任，这些无疑都是被保险人所反对的。
从以上的分析可以看出，强制保险合同当事人——保险人和被保险人一方在保险合同主要内容上的利益诉求几乎是完全相反，一方利益的实现都是以对方利益减损或者至少是受到限制为代价的。
2．第三人的利益诉求
强制保险制度设立的初衷就是保障交通事故受害第三人的利益，由于第三人并不是保险合同当事人，故从本质上讲，他的利益诉求是独立于保险人和被保险人一方的。若一言以蔽之则为：获得充分而迅速的赔偿。具体来说，第一，要求广泛的保险责任范围。在这一点上，第三人和被保险人的利益是一致的。只不过前者是为了补偿自己的损失；而后者是为了减轻其承担的赔偿责任。第二，责任限额越高越好。交通事故的侵权赔偿在很大程度上受影响于谁有更好的赔偿能力和分散风险的保险因素。而强制保险的无过错责任和法定赔偿使其成为受害人获取赔偿的最优途径。在第三人看来，交通事故案件中的法律后果并不和道德上应受的谴责程度紧密相关。来自北美的一个调查显示，在认为某人有过失的受害者中只有20％的人认为有过失的人应该赔偿他们的损害，其他的受害者则认为只要得到赔偿即可而不论谁给他们赔偿。而且根据我国现行法律，强制保险的赔偿顺位也在侵权机制之前，《道路交通安全法》第76条第1款规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。超过责任限额部分，按照下列方式承担赔偿责任……” 所以对第三人而言，保险人承担的责任限额比被保险人的赔偿能力还要重要。第三，理赔期限越短越好。对第三人利益予以有效保障不仅要求赔偿额是充分的，还要求赔偿速度是高效率的。毫无疑问，与侵权赔偿形成鲜明对照的是无过失交通事故保险赔偿至少要比侵权制度快得多。例如，20世纪70年代的美国，在经济赔偿额小于2500美元的交通事故中，第三者侵权赔偿的时间为13个月；可是在经济索赔额大于2500美元的交通事故中，赔偿的时间常常需要19个月。相反，美国的许多州都立法要求保险公司对索赔要求在30天之内决定是否给予赔偿。在弗罗里达州甚至在保险公司对索赔有欺诈怀疑而需要调查的情况下，保险人也只被给予额外的30天的时间去决定是否给予赔偿。较短的理赔期限对于第三人，尤其是受到人身伤害需要救治的第三人无疑具有十分重要的意义。第四，不保事项尽可能少，不设免赔额和共同保险条款。理由与被保险人一方相同，虽然保险人免除和减少的责任可以依据侵权机制从加害人处取得赔偿，但通常加害人的赔偿能力和侵权机制的赔偿效率是无法同责任保险相比的。第五，第三人要求享有对保险人的直接请求权。按照合同法的一般原理，非合同当事人不能对合同当事人享有直接请求权。但受害人为了保护自身的利益，避免被保险人从保险人处取得赔偿后对其不予赔偿或拖延赔偿，要求享有直接向保险人请求赔偿的权利。在实践中，多数国家和地区的强制保险制度都赋予了第三人对保险人的直接请求权。
综上可知，第三人的利益多数与被保险人一方一致，这很容易理解，被保险人从保险人那里获得保险保障越充分，其赔偿能力就越强，就越有可能赔偿第三人的损失。但第三人和被保险人的利益也有冲突之处，如第三人享有直接请求权就是对被保险人权利的限制。另外，第三人并不关心保费的多少，而只关心责任限额的高低。从保费和保险责任限额的正比例关系（在保险费率一定的情况下）来考虑，第三人甚至可能希望保费越高越好，这也与被保险人一方的利益相悖。
（二）权利与权力的博弈
限于我国现行的立法体制，普通公众在立法程序中尚无法享有充分的话语权，因此民意往往是通过权力机构参与立法活动来表达的。例如在《道路交通安全法》的制定过程中，公安交管部门即代表广大民众表达了对交通安全和交通秩序的迫切要求，从而为我国首部“亲民交通法”的出台做出了贡献。但是，权力部门所代表的民意并不一定能够妥善衡平各方利益，作为负有管理公共事务职责的机构，权力部门所追求的是优化社会保障，维持社会秩序，稳定社会局势。因此权力主体参加立法活动时提出的立法建议必然包含若干有利于其行使权力，履行职责的要求，这些要求亦有可能与某些权利主体的利益发生冲突。《强制保险条例》的制定与实施所涉及的权力主体众多，如国务院、财政部、公安交管部门、农机管理部门、保监会、法院和仲裁机构等。它们的利益诉求虽然难免各异，但在维护公共秩序和公共利益方面却是一致的，故本文对权力主体之间的博弈不予关注。另外，权力主体参与立法活动必然要“为民请命”，因此其利益诉求中肯定有些与前文权利主体相一致，此处也不再赘述。考虑到参与条例起草的主要是国务院法制办、公安交管部门、保监会和各家保险公司，所以这里着重对以国务院法制办、公安交管部门为代表的权力主体与保险公司之间的主要利益博弈加以详述。
1．对保险人在强制保险实施中定位上的博弈
就我国强制保险的具体实施问题，按照国务院法制办最初的设想，拟由各个财产保险公司全面负责强制保险的推行工作，公安交管部门更是希望通过强制保险制度之建立，将交通事故处理的最棘手问题——损害赔偿转由保险公司承担，使保险公司负起实施社会救济、缓解社会矛盾的公共职能。而保险公司作为独立经营、自负盈亏的企业法人，其追求的是利益的最大化。尤其是随着我国保险业体制改革的深入，我国保险公司开始在海外上市成为公众公司，这要求它们要秉承“企业价值最大化、股东回报最优化”的经营理念，以获取利润为首要利益诉求。这样政府、公共管理部门同商业保险公司的价值目标必然发生冲突。
2．在强制保险经营模式和经营原则方面的博弈
采取何种经营模式和经营原则是强制保险立法过程中的焦点问题，它直接关系到其他相关问题的决策取向。从国外的实践来看，强制保险的经营模式大致可以分为两类：一为代办模式；二为商业化模式。前者是指保险人接受政府委托代为经营强制保险业务，实行“无亏无盈”的经营原则，由政府向保险公司支付代办费；后者是指保险公司按照自主经营、自负盈亏的原则来经营强制保险业务，政府通过审批条款、费率来进行必要的调控。在我国制定《强制保险条例》的过程中，权力部门主张强制保险应当具有更多的社会公益性，宜采“无亏无盈”的经营原则。而保险公司则主张应当实行商业化经营，即使限于强制保险的社会公益性而不得获取较高利润，也应当微利经营。
3．在救助基金来源和管理方面的博弈
从国外的经验看，救助基金有下列主要来源：强制保险保费收入提取的一定比例、交通违章或其他相关罚款收入提取的一定比例和机动车年检税费收入提取的一定比例。但从我国现实来看，除从保费提取外，其他渠道在实施中都存在相当程度的不确定性，即使能够缴纳，数额也无法保证。因此权力部门主张应当从保费收入中提取较高比例。保险公司则认为过高的救助基金提取比例将致使保险人入不敷出，为了收支平衡保险公司将不得不提高保险费率，但如果保费水平超过我国投保人的支付能力，投保面就很难保障，保险公司的经营将更加被动，从而陷入恶性循环。因此若想保证救助基金来源，应当尝试拓展来源渠道。至于救助基金的管理，参与起草的权力主体和保险公司之间的意见分歧亦较大，它们皆视救助基金为烫手山芋而不愿接手。原因有三：第一，我国目前尚无关于此类公益基金的专门立法，只有《中华人民共和国信托法》第六章有关公益信托的规定可以适用。根据该法，信托财产具有独立性，管理人如因管理不善造成信托财产损失要承担赔偿责任，可见管理人要承担一定的风险。第二，管理救助基金必然要耗费大量的人力物力，虽然管理者可以获取一定的管理费，但很有可能不足以弥补管理支出。第三，管理人因处理赔偿、垫付等问题，不可避免地要与受害人、医疗机构等发生纠纷，从而陷入诸多讼争中去。
四、建立健全我国强制保险制度，妥善衡平各方利益
（一）制定我国《强制保险条例》应当遵循之原则
从前文的分析可以看出，强制保险涉及的主体及其利益冲突是多种多样的，《强制保险条例》应当充分考虑并妥善衡平这些利益，才能确保其公正性和可实施性。为此应遵循以下原则：
1．遵循《道路交通安全法》的相关规定的原则
就法律级别来看，条例属于行政法规，其效力等级要低于宪法和法律，因此条例不能与宪法和法律相抵触。具体而言，制定《强制保险条例》的直接法律依据是《道路交通安全法》，该法不仅明确了我国要建立强制保险制度，而且其中的一些条文已经对强制保险的某些主要内容进行了原则性的规定。例如《道路交通安全法》76条第1款，“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。……”这就为我国强制保险的责任范围划定了界限，即既包括人身伤亡，也包括财产损害。虽然这一规定的合理性值得商榷，但国务院制定的《强制保险条例》是不能对全国人大常委会通过的《道路交通安全法》作出实质性修改的。
2．有利于预防和减少交通事故及损失的原则
近年来，随着人们对保险本质认识的深入，有学者提出，保险不只是一种灾后补偿的消极手段，它同时还具有防灾防损的积极意义。强制保险当然也不例外。虽然其所牵涉的各个权利主体和权力主体存在着诸多利益冲突，但他们在防灾防损方面无疑具有共同利益。从权利主体的角度看，首先，交通事故及损害的减免可使第三人免于遭受肉体之痛苦和财产损失；其次，交通事故及损害的减免可使保险人降低赔付率，减少赔偿和费用支出，增进其收益；再次，交通事故及损害的减免导致的赔付率减少可以有效降低保险费率，减轻投保人的负担。从社会和权力主体的角度看，首先，损失的出现毕竟意味着人身伤亡和社会财富的损毁灭失，而有些损失是金钱无法替代的。而且由损失带来的其他影响也是无法估量的。因此从某种意义来说，做好防灾防损工作比其在保险事故发生后及时提供经济补偿更为重要，也更为社会所需要。其次，交通事故及损害的减免必然会有效减少因此而发生的纠纷，不仅可以维持社会关系之和谐，亦可保障道路畅通无阻，方便人们出行。这毫无疑问是公共管理部门梦寐以求的。来自实践的资料表明，交通事故主要是由交通违章造成的。据公安交管部门统计，交通违章，尤其是机动车驾驶人违章是我国目前交通事故的主要原因。2004年，我国因机动车驾驶人违章造成的事故起数、死亡人数和受伤人数分别占总数的89.8%、87.4%和90.6%。 而其他因素造成的交通事故仅占总数的很小一部分比例。因此预防和减少因当事人违章导致的交通事故是改善我国道路交通安全状况的根本出路，这就要求我们的制度建设必须要有利于促进交通行为参与者的安全意识，充分发挥法律制度的阻慑作用。有些学者主张应对交通事故适用过错责任原则也是基于同样的理由，他们认为传统的过失责任规则在交通事故处理方面通常被认为能给驾驶者以阻慑作用。还有，受害者在过失责任制下也能采取符合效益的避免事故的行为规则。故任何可以促进交通参与者的安全意识，增进其谨慎行为和其他减少安全隐患的措施皆应在制定《强制保险条例》过程中予以考虑，并对其中具有可行性者加以采纳。
3．有利于建立健全我国交通事故保障体系的原则
对交通事故所致损害的补偿机制决不仅仅是某一个法律制度，而是一个保障体系。例如日本在实施汽车第三者责任强制保险后，又相继设计了汽车第三者责任相互保险制度和政府的汽车损害赔偿事业制度，再加上社会保险的有关制度，形成了多种制度并存且互为补充的格局。依笔者之见，商业责任保险制度、车损险制度、车上人员责任险制度、财产损害险制度和人身意外伤害险制度等保险制度和侵权赔偿制度也应视为该保障体系之一部分。这些制度应当相互协调，相互补充，才能实现纠正正义和分配正义的和谐统一。因此强制保险在责任范围和责任限额等设置上，要将其置于整个保障体系之内来通盘考虑，既不能对其他制度不予保障的空白视而不见，也不能过分挤占其他制度的生存空间，造成不必要的冲突与浪费。
4．权利优于权力的原则
现代社会民主的发展与法治的兴盛，必然导致权利观念大彰；而对权利的重视则必然意味着对权力的制约。在道路交通安全与秩序的博弈中，交通行为参与者、保险人和权力部门之间的权利义务从来都处于不平等状态，因此《强制保险条例》必须要秉承《道路交通安全法》已经体现出来的着重权利保护，制约权力的先进思想。在诸权利主体中，受害人的利益应当得到优先保障，否则就违背了建立强制保险制度的初衷。同时也要考虑投保人的保费负担能力和我国保险行业的发展水平，对平等主体之间的利益冲突依据公平原则和我国国情予以协调；而对权力主体的利益诉求，在无关公共利益的情况下，如果其与权利主体的利益一致或没有原则性冲突应予以考虑；反之则不予采纳。
5．有利于我国保险业健康发展的原则
目前，我国保险业尚处于初级阶段，保险深度和保险密度都很低，与经济发展和社会需求还很不协调。从市场情况看，保险市场尚不成熟、不完善，而且随着加入WTO后，对外开放进程的加快，竞争日益激烈，保险业的行业利润不断走低；从市场主体看，国内保险公司的偿付能力、竞争实力还普遍不高，而且短期内很难有实质性的改变；从业务结构看，车险占财险公司的业务比重接近2/3，所以强制保险制度的建立对财险公司的经营具有举足轻重的影响。如果《强制保险条例》制定失当，要求保险业承担超过其负担能力之责任，就有可能使我国保险公司的发展空间受到严重挤压，盈利渠道和能力都将受到很大限制。因此，在着重保护交通事故受害人利益的同时，决不能以牺牲我国保险业为代价。否则，如保险业不能健康发展，必将使其承担风险和损失的能力大打折扣，最终使社会公众利益无法得到有效的保障，这恐怕就与立法者的本意大相径庭了。
（二）制定《强制保险条例》之建议
1．准确定位保险人在强制保险中的角色
为配合《道路交通安全法》的实施，通过推行强制保险来保障道路交通事故加害人的赔偿能力，进而补偿受害人的损失，促进交通安全和人际关系和谐无疑是社会发展的需要。因此保险业应责无旁贷地承担起相应的社会管理责任，对建立健全强制保险制度给予大力支持。但须知，保险是分散风险，消化损失的一种经济制度。保险人参加交通事故风险管理，承担社会责任只能以保险制度特有的方式来进行，即在对承保风险进行充分的评估和精算的基础上，通过大数法则在众多被保险人中分散风险和损失。故保险人在强制保险实施过程中承担的主要义务是依法与投保人签订保险合同；依据法律法规和保险合同承担风险和损失；为被保险人提供必要的风险管理服务。但对于强制保险推行中的很多问题保险人都是力不从心的。例如，保险公司无权也没有能力强制社会上的机动车参加强制保险；另外，商业保险公司的营利性本质亦使其以追求利润而不是社会管理为第一目标。故由保险公司牵头来推行强制保险的想法是不切合实际的。而其他社会力量，尤其是政府的公共职能在强制保险实施中具有不可替代之作用。
2．建立强制保险投保情况监督检查机制，确保承保面的落实
要推行强制保险就必须确保承保面。强制保险的一个显著特征就是“全覆盖”，所谓“全覆盖”，即指广泛的承保面，理论上应使在道路上行驶的机动车都能投保强制保险。广泛的承保面的意义在于：第一，有利于保障第三人的利益。承保面越广则脱保率越低，覆盖的机动车就越多，交通事故受害人越有可能从强制保险得到赔偿。第二，有利于保险人拓展业务规模，并有效分散承保风险，提高保险公司的经营效益。不过确保承保面并不是一件容易的事情，即使是强制保险制度发达的美国，1985年仍然有11％的驾驶人不投保车辆责任险。有些州这一比例甚至高达20％。更为严重的是，这些没有投保的驾驶人具有更高的肇事率。 所以确保承保面必须要通过法律来强制推行，强制保险的强制性首先就表现在强制缔约上，而强制缔约正是为了确保承保面。那些建立了强制保险制度的国家或地区都在相关法律中规定机动车所有人或管理人负有投保强制保险的义务和保险人非依法定原因不得拒保的义务，前者如英国《道路交通法》规定：“任何人如没有持有有效的第三者责任保险单或保证，不得在道路上使用或指使他人使用或允许他人使用汽车”。后者如台湾地区《强制汽车责任保险法》第17条：“除有下列情事之一者外，保险人不得拒绝承保。……”同时，这一法律规定的落实必须要建立完善的监督检查机制，主要方法是通过与机动车监督审验机制相结合，由机动车管理部门、保险人等合作共同完成这一使命。首先，由机动车辆管理部门在进行机动车注册登记和审检时审查机动车的投保情况。这里就存在一个很重要的问题，即机动车的审验时间与强制保险的保险期间的契合。《强制保险条例》（草案）规定强制保险的保险期间原则上为一年，但按照《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》的规定：小型、微型非营运载客汽车车龄6年以内，摩托车车龄4年以内的每2年检验一次。这意味着上述机动车可能因为审验时间和保险期间的脱节而漏保。因此建议条例保险期间应当针对不同机动车的审验时间作出灵活性规定。其次，机动车管理部门和保险业之间应当建立信息共享机制，切实保证监督检查工作落实到位。再次，交管部门应当在处理交通违章或道路交通事故时检查强制保险标志。另外，交管部门还可以考虑在日常工作中加大检查力度，例如在路检时检查机动车的强制保险标志。其实我国《道路交通安全法》的有关规定已包含了这层意思，如其第95条：“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，……公安机关交通管理部门应当扣留机动车……”。
3．按照“无亏无盈”原则来经营强制保险
强制保险主要是为了保障交通事故受害人的利益而建立的制度，它通过强制投保人投保来加强被保险人的赔偿能力，但强制投保无疑是对投保人财产权的一种限制，这种限制应当出于社会公益目的，而不应用于获取经济利益，因此“无亏无盈”原则是必然的选择。否则，如果一方面强制投保人投保，另一方面又允许保险人获取利润，实行商业化经营，不仅有剥夺他人财产之嫌，而且与重点保障受害人的立法意旨相背离。另外，奉行“无亏无盈”原则，保险人在制定保险费率时不必考虑利润因素，有利于降低保费水平，减轻投保人的保费负担，从而提高投保率。再者，“无亏无盈”虽然看似不利于调动保险人的积极性，但从我国目前的道路交通安全状况来看，强制保险的赔付率多半会居高不下，如果采取“自主经营，自负盈亏”的经营原则，保险人很可能亏损而不是盈利。若保险人意图在高赔付率的条件下获取利润，就只好提高保费，而如果保费水平超过一般公众的负担能力，投保率就无法保障，所以实行“无亏无盈”对保险人来讲也未尝不是一种保护。另外，虽然强制保险实行“无亏无盈”不能为保险人带来直接收益，但因其覆盖面广、影响大，有利于大大提高社会公众的保险意识，从而带动商业责任保险等险种的发展，为保险业的做大做强提供机遇。
4．强制保险责任范围的界定
按照强制保险制度的目的，应当将其赔偿责任范围仅仅限于人身伤害的赔偿。事实上，很多国家或地区的强制保险制度都是这样规定的。例如，日本《机动车损害赔偿保障法》第1条即开诚布公地宣布：“为建立因汽车行驶所致他人生命或身体伤害之损害赔偿保障制度，加强对受害人的保护以及促进汽车运输的健康发展，特制定本法。”但遗憾的是，我国《道路交通安全法》却将财产损失也纳入了强制保险的赔偿范围，虽然立法者自有其理由，但这无疑将大大加重保险公司的责任负担，并导致保费水平很难降低。不过无论如何，《道路交通安全法》已然生效，《强制保险条例》只能在其划定的范围内进行适度调整。笔者建议：第一，对人身损害和财产损害适用不同的归责原则，即人身损害依无过错原则，财产损害依过错原则，此举可将被保险人无过错所致之财产损害排除在强制保险责任范围之外，适度减轻保险人责任。第二，即使是人身损害也应仅对由此而发生的经济损失，如医疗费用等给予赔偿，对非金钱损失不予赔偿并允许被告在赔偿时减去原告因为同一损害而从其他来源获得的赔偿以减少超额保险。把损失只限制在经济损失是基于保险原理。从投保人方面考虑，理性的投保人是不会购买精神损害险的。从保险人方面看，精神损害赔偿会加剧逆选择和道德风险现象。因为精神损害赔偿在人身损害赔偿中的比例很大，受害人也有夸大精神损害的动机。逆选择问题和道德风险问题都会影响保险市场的正常运作。美国的实践证明，在精神损害赔偿越高的州，投保人保费的增长率越大。 第三，在赔偿顺位上，坚持人身损害赔偿优先。《强制保险条例》（草案）第22条：“……在强制保险责任限额内优先对人身伤亡进行赔偿。……”就是这一原则的体现。第四，对财产损害赔偿设定免赔额或共同保险条款，此问题后文详述。
5．责任限额的确定
强制保险的责任限额由法律直接规定，并根据经济发展水平由政府予以调整。赔偿责任限额法定也是强制保险的强制性表现之一。确定责任限额应当坚持如下原则：第一，公平保障原则。即交通事故受害人从强制保险处得到的保障水平应当大体相当，不至于存在较大差异，以示法定保险的公正性。第二，基本保障原则。强制保险具有很强的社会公益性质，因此其保障应当是基本的而不是充分的。因为公益性保险具有“宜升不宜降”的特性，否则会引起公众的不满，对国家公共政策的推行不利。第三，符合我国经济发展水平的原则。强制保险责任限额并非一成不变，而是随着经济的发展和社会的进步而不断调整的。例如，日本1955年制定《机动车损害赔偿保障法》，实施强制保险时对死亡的赔偿金额仅为30万日元，后经过数次调整，到1991年时已经涨至3000万日元，涨幅达100倍。而这30多年正是日本从一个发展中国家成长为发达国家的历史时期。因此，我国强制保险责任限额也应与经济和社会发展相协调。第四，以承保风险为基础的原则。责任限额只有建立在对承保风险充分认识并估算的基础上，才能设计出相对准确合理的保险费率。
责任限额的设定主要包括责任限额模式的选择和责任限额数额的确定两个方面。
关于责任限额模式，我们需要考虑以下问题：第一，在每次事故的受害人并非一人（如群死群伤事故）时，是否应有每个受害人的责任限额和每次事故总的责任限额的区别？第二，对每个受害人的不同伤亡情况和财产损失情况，责任限额应当如何分配？我国目前的责任保险并未对责任限额构成层次加以区别，而是采取了单一限额模式，很明显这是无法适应交通事故损害多样化的要求的。因此笔者建议采取分项限额模式。即分别设定每次事故对每个受害人的责任限额、每个受害人的不同人身和财产损害的责任限额和每次事故总的责任限额。对前两项限额，应设定较低金额，以满足保障的基本性和公平性的要求；对最后一项限额，可设定较高的金额，以满足保障的广泛性要求。国外的立法例也有仅设定每次事故每人的赔偿限额，而对每次事故总的赔偿额度并不限制的情况，日本即采这种模式。之所以敢如此规定，关键是日本通过国家再保险制度为保险人可能出现的亏损提供补偿。而我国政府财政的实力和道路交通安全状况是无法同日本相比的，故不适宜采纳日本模式。
关于责任限额的数额确定不仅涉及技术问题，还要考虑社会因素。因为如果责任限额过低，首先将会使被保险人和第三人无法得到有效保障，这不仅有违社会正义，而且可能导致交通事故肇事者选择逃逸。事实上，我国交通肇事逃逸案件的数量一直很大，1997年和1998年分别为10752起和11499起。其次，由于强制保险保险费率水平不高，较低的保险金额将使保险人的保费收入亦较低。一些保险公司主张采用较低限额是考虑到强制保险为公益性很强的险种，经营效益将会较差，因此希望通过压低限额为商业责任保险等险种留出更大的空间。但应当看到,我国目前保险市场的成熟程度将导致在强制保险限额之上购买商业超赔补充保险的规模不会很大。因此如果强制保险的责任限额过低，则无论强制还是商业责任保险业务的规模都很难在现有责任保险的基础上有实质性的扩展，这对保险人的长远发展很不利。反之，如果限额水平过高，首先将导致保险人无法合理控制风险。由于强制保险的承保面大大超过商业责任保险，赔偿方式也由合同约定改为法律规定，另外侵权赔偿标准和医疗费用都在逐年提高，所以高责任限额必将大幅度提高保险人的经营风险。其次，高限额亦可能诱发心理风险和道德风险，被保险人会因为有高额保障而疏于谨慎驾驶；第三人亦可能因为高限额而夸大所受损失。再次，高责任限额不可避免地导致保费水平较高，如果超出我国投保人（尤其是低收入机动车保有人）的负担能力，必然会降低投保率，影响强制保险的承保面。因此，执法者应当在保险精算的基础上，根据我国现实国情合理制定并调整强制保险的责任限额水平。
6．保险费率的确定
强制保险的费率水平是否合理将直接决定该制度的推行能否成功。由于费率制定主要是一个精算问题，因此本文仅对制定费率应遵循之原则加以阐述。
（1）费率的确定要依据承保风险和经营成本进行精算，并留出一定的安全空间。由于强制保险的责任原则和赔偿方式发生了较大变化，因此费率的制定面临大量不可预见的风险，同时交通事故赔偿标准的迅速上升都要求费率要反应这些情况并具有前瞻性。所以强制保险要在风险保费的基础上增加一定比例的风险附加。另外，由于强制保险保费收入将按照固定比例划入救助基金，这要求费率制定时要考虑救助基金比例。因此要根据保险业以往的赔付数据、公安交管部门的交通事故处理数据等进行全面系统的分析测算，再加入保险公司的经营成本进行评估，并对难以确定的风险因素留出安全空间，采用精算技术，确定保险费率。
（2）考虑社会的负担能力。费率的确定一定要立足我国的国情，当前我国的人均收入水平仍然不高，贫富分化的悬殊更使得广大的低收入群体无力承担较高的保费支出。事实上，我国机动车中占有最大比重的并不是汽车，而是拖拉机等农用车辆和摩托车，这些机动车的保有人大多为收入不高且缺乏社会保障的农村人口，要他们承担较高的保费不仅违背他们的意愿，而且也会超出其承担能力。虽然我们可以将一部分很少在道路上行驶的农用车辆排除在强制保险之外，并推迟对摩托车等实行强制保险，但将大多数机动车纳入强制保险范围内只是时间问题，因此制定保险费率一定要考虑社会的负担能力。
（3）实行弹性费率，发挥保费在防灾防损方面的杠杆作用。从根本上讲，对交通事故的预防主要还是依靠约束驾驶人的行为来实现，而保费的制定在此方面具有独特的杠杆作用。我国《强制保险条例》制定之初，有的权力部门认为强制保险宜采统一条款、统一费率来经营，但遭到保险公司的一致反对，其最有力的理由就是不利于预防或减少交通事故。因为实行强制保险后，以前不购买保险的驾驶人会因有保险保障而降低谨慎程度；统一费率的采用又会使高风险驾驶人的肇事成本显著下降，这容易诱发心理风险。另外，强迫低风险驾驶人和高风险驾驶人承担相同的代价，有违水平正义原则。同时，统一的保险费率，使得费率不能对风险因素进行灵活的调整和反应，很不利于保险人的经营。因此如果要提高驾驶人的谨慎程度，实行弹性费率，将保费和驾驶行为记录相挂钩是不可或缺的。国外的保险实践也充分说明实行弹性费率的作用，加拿大魁北克省1992年把保费和驾驶行为记录挂钩后，其交通事故发生率显著降低。虽然魁北克的完全性无过失保险机制不允许对年龄和性别进行歧视，但是有不良驾驶行为的驾驶者在延续他们的驾驶执照时会被要求支付更多的保费。大量的调查也证实更严格的同经验挂钩的保费评估制度会降低死亡事故率。反之，如果保费的评估不能反映投保者前一时期的事故经历，违反交通规则的情况和驾驶执照的扣分现象，交通事故的发生率就会显著上升。由于交通事故不仅跟驾驶者的谨慎程度而且还和驾驶量成正比，保费的确定还应该反映这些因素，如果交通事故的发生率随驾驶次数和里程的增长而上升，那么就应对高风险驾驶者通过支付高保费或高赔偿的方法而迫使他们减少或不能驾驶车辆而减少交通事故。鉴于此，我国《强制保险条例》（草案）已对此前的草稿作出了具有建设性意义的变更，其第8条规定：“被保险人没有发生道路交通安全违法行为和道路交通事故的，保险公司应当在下一年度降低其保险费率。在此后的年度内，被保险人仍然没有发生道路交通安全违法行为和道路交通事故的，保险公司应当继续降低其保险费率。被保险人发生道路交通安全违法行为或者道路交通事故的，保险公司应当在下一年度提高其保险费率。多次发生道路交通安全违法行为、道路交通事故，或者发生严重道路交通事故的，保险公司应当加大提高其保险费率的幅度。在道路交通事故中被保险人没有责任的，不提高其保险费率。”希望条例出台时能予以进一步完善，加入对驾驶量的考虑。
7．不保事项的设置
不保事项系指依合同约定或法律规定不予承保之事项，是对保险契约原则性保险责任之限制。有人称不保事项为免责事由，但事实上保险合同中的不保事项无论是内涵还是外延均与合同法上的免责事由有所差异。免责事由是指免除违反合同的债务人承担违约责任的原则和理由。而不保事项则是法律或保险合同明确排除在保险责任之外的事项，保险人不予承保并不构成违约。强制保险的不保事项包括不保第三人、不保风险事故和不保损失等。不保损失就是保险责任范围之外的损失，前文讨论责任范围时已有论述，于此不赘，此处着重对不保第三人和不保事故加以分析。
（1）强制保险的不保第三人。这个问题其实就是强制保险第三人范围的界定问题。通常，第三人泛指除被保险人之外的不确定主体，但第三人是否包括交通事故发生时被保险汽车上的乘客呢？在我国《强制保险条例》制定过程中，有关部门曾希望将乘客责任险纳入强制保险之内，于条例第五次修改稿中规定：“客运出租汽车和从事营业性公路客运的机动车乘客责任强制保险适用本条例”。以期通过一个强制保险即可解决交通事故中除被保险人之外所有受害人的损害赔偿问题。但实践中因有车上人员责任险之存在，使这种做法变得没有必要。如果将车上乘客纳入第三人范围，不仅加重了保险人的负担，而且使车上人员责任险变得可有可无，将严重挤压保险人的利润空间，使我国保险公司的经营更加被动。故后来鉴于我国保险行业的现状和保险公司的强烈反对，在《强制保险条例》（草案）中作出了修改：“第三者，是指被保险机动车发生道路交通事故的受害人，但不包括被保险机动车本车人员、被保险人。”可见将第三人限定为车外人员更为合理。另外，由于对被保险人的解释较为宽大，故即使是车外第三人范围的认定也颇为复杂。被保险人不仅指保险单中所载明之被保险人，即指名被保险人，以及其同居之全体家属，并包括经指名被保险人或其配偶所许可使用其汽车之人，以及对被保险汽车之使用负有法律责任之任何人，此即额外被保险人。由于被保险人定义之广泛，在若干情形下，保险人可能因某一被保险人对另一被保险人有损害责任而支付保险金。例如指名被保险人出借其汽车于邻居，此邻居开车撞伤指名被保险人。指名被保险人可能提出控诉其邻居所致之伤害。此邻居为保单承保范围内之额外被保险人，保险人应为邻居提出抗辩，并支付任何有利于指名被保险人之判决。在另一案例中，指名被保险人及其配偶各有一车，两车发生碰撞，在此种情形下，配偶一方可能控诉对方，而保险人亦当提出抗辩。因此从理论上讲，被保险人和第三人之间并没有一个不可逾越的界限，无论是指名被保险人还是额外被保险人都可以因被保险汽车在经授权的合格驾驶人驾驶时所致的损害而向保险人主张赔偿，从而成为第三人。但按照我国现有责任保险条款，指名被保险人及其家庭成员是不能视为第三人的。很明显此条款不妥，因为它机械地理解了被保险人和第三人的概念，将相当一部分人排斥于责任保险的保障范围之外，可能使我国交通事故保障体系出现盲区，故笔者主张第三人和被保险人的确定应当以交通事故发生时为准。
（2）强制保险的不保风险事故。所有保险合同中皆有不保风险事故之规定，以便从反面明确保险人之责任范围。强制保险之主旨是为交通事故受害人提供保障，故其风险事故以交通事故为限。但何谓“交通事故”呢？我国《道路交通安全法》规定：“‘交通事故’是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。”可见，交通事故应当是机动车在道路上行驶时发生的致损事件，而非因机动车上路行驶带来的损害，即使是与机动车有其他物理上的联系也应列为强制保险的不保事故。但《强制保险条例》（草案）却规定：“机动车在道路以外的地方通行时发生事故，造成人身伤亡、财产损失的赔偿，比照适用本条例。”笔者认为此规定欠妥，因为这不仅不合理地加重了被保险人和保险人的责任，而且有违反《道路交通安全法》相关规定之虞，建议条例出台时予以删除。另外，道路交通事故中亦有若干情形为强制保险的不保风险事故：第一，驾驶资格欠缺的驾驶员驾车所致之交通事故。如尚未取得驾驶执照或驾驶执照被吊销的人员肇事。第二，驾驶人故意造成的交通事故。第三，受害人故意造成的交通事故。第四，驾驶人与受害人恶意串通造成的交通事故。第五，因驾驶人酗酒、吸毒或服用麻醉药物等原因造成的交通事故。第六，驾驶人或第三人从事犯罪活动引发的交通事故。第七，被保险人自愿在暂时或永久对公众人士封闭的区域参加赛车活动所致损害，那么受害人也是不能获得无过失保险机制的赔偿的。排除这些事故的原因在于，责任保险中的交通事故应当是通常情况下发生的，而以上情形，或者是当事人故意造成事故，或者是当事人因严重违法行为引发事故，或者二者兼而有之。按照保险原理，故意造成事故或者从事严重违法行为的人是不应得到保险保障的，否则就不利于正确引导人们的行为，造成“鼓励”引发事故或违法犯罪的倾向。另外，当事人故意或严重违法的风险也是保险人在进行风险评估时难以测算的，因此应当将这些事故从强制保险的保障范围排除出去。当然，将这些事故排除在强制保险的保障范围之外，并不等于强制保险对这些事故中的受害者（尤其是无辜的受害人）采取视而不见的态度，而是应当秉承以人为本的理念首先为受伤的受害人垫付抢救费用。此时，保险人实际上承担着一定的社会保障责任，是保险业社会管理功能的体现。为衡平当事人利益，补偿保险人因此支出的费用，法律应当赋予保险人于事后向责任人追偿的权利。
8．对财产损害设定免赔额（Deductible Franchise）或共同保险条款（Coinsurance clause）
免赔额是指当承保事故发生后，保险人只赔偿一定数额以上的损失。共同保险条款则规定在事故发生后，投保人自己必须承担损失的一个百分比。免赔额和共同保险条款是对保险赔偿金额的一种限制，其意义在于减少小额损失之补偿，因为小额损失的理赔费用甚至可能超过实际补偿金额，故免赔额和共同保险条款的引入可以有效降低赔付率和理赔费用，进而降低保险费率，所以无论是对保险人和被保险人都具有积极意义。但在强制保险，对人身损害设定免赔额或共同保险条款并不适宜。第一，根据强制保险着重维护受害人基本权益的特征，对人身损害设定免赔额或共同保险条款违背以人为本的理念。第二，由于人身损害并非如财产损害那样容易确定，故对人身损害设定免赔额可能诱发道德风险。为了能够请求赔偿，受害人可能夸大人身伤害程度，而医生和律师也会鼓励受害人增加医疗服务而使损失达到门槛标准。但对财产损失设定免赔额或共同保险条款不仅可以减少赔付和降低保费，而且在若干情形可以通过调节免赔额幅度或共同保险比例起到控制违章，减少事故的防灾功能。例如，对违反车辆装载规定的被保险机动车可以设定较高的免赔额或共同保险比例，有利于配合公安部门通过经济杠杆来控制营运车辆特别是营运货车的超载问题。再如，对同一保险年度内多次发生交通事故的被保险人设定较高的免赔额和共同保险比例，以敦促其谨慎驾驶。
9．拓展救助基金来源、明确救助基金管理机构
在实行强制保险的国家或地区，均同时设立了救助基金作为强制保险的补充机制，如日本的“政府机动车损害赔偿保障事业”、美国纽约州的“机动车辆事故补偿公司”、德国的“汽车交通事故损害赔偿基金”等。根据《道路交通安全法》的相关规定，《强制保险条例》需要对基金的管理机构、来源、征收办法、赔偿项目和标准等问题作出原则性规定。鉴于我国严峻的道路交通安全状况和强制保险的公益性质，笔者认为不宜从强制保险保费收入中提取较高比例，而应广开救助基金来源渠道。从发达国家或地区的经验看，除从保费收入、罚款收入和年检费税收入提取外，还有下列途径可供考虑：（1）救助基金垫付抢救费用或丧葬费之后向责任人代位追偿所得；（2）受害人死亡，且无人继承的强制保险赔款；（3）救助基金所生孳息；（4）社会捐赠；（5）从燃油税中提取的金额等。其中最值得采纳的就是从燃油税中提取，该来源较为可靠且收取便利，同时缴纳燃油税较多的机动车必然在道路上行驶的时间更长，发生交通事故的概率也更高，要求其承担更多的基金份额是合情合理的。从燃油税中提取还可能使驾驶量比较大的投保人因为增加成本而减少驾驶。这就会降低和驾驶量相关的交通事故。事实上，新西兰的无过失保障机制就是多征收了2％的汽油税。我国目前正在进行税费改革，酝酿实施燃油税，故可考虑将其列为基金的主要来源之一。关于救助基金的管理，其他国家或地区基本上是由官方机构负责的。如德国由联邦法务部长为主管监督长官，由救助基金内设的董事会和行政委员会负责管理；日本由交通部作为政府代表管理保障事业；韩国由建设交通部管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后先后转由运输部、消费者和商业关系及金融协会管理，现由安大略金融服务委员会管理；我国台湾省由财政部或其指定机构管理；美国纽约州则专门成立了“机动车辆事故补偿公司”（Motor Vehicle Accident Indemnification Corporation, 缩写MVAIC）负责救助基金管理，该公司经法律授权而具有一定的事故仲裁职能，属于半官方主体。可见，救助基金管理机构应当具有官方或半官方身份，其对救助基金的管理应主要出于社会公益而不是获取利润，因此以盈利为第一目标的保险公司无疑是不适合的，笔者认为我国应由财政部主导，会同交通部和公安部共同履行救助基金的管理职责较为适宜。
强制保险制度的建立与完善是确保交通安全与畅通，缓解社会矛盾，促进我国保险业发展的重要举措。其中涉及的主体利益众多，利益之间的冲突与博弈亦纷繁复杂，利益衡平问题更是一再困扰立法者的难题。本文就其中的一些主要问题发表了浅见，希望能为我国《强制保险条例》的制定尽绵薄之力。更期盼我们能早日拥有一个安全通畅的道路交通环境。
作者简介：赵明昕（1972— ），男，辽宁沈阳人，法学博士，主要从事保险法研究。
《民法通则》第123条规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”
因机动车主要是指汽车，且很多国家直接称机动车责任强制保险为汽车责任强制保险，所以本文如无特别说明，“机动车”和“汽车”通用。
救助基金是为了弥补强制保险的不足，更全面地保护交通事故受害人的利益而设。在脱保车辆肇事、肇事后逃逸、人身损害赔偿额超过保险责任限额等情形，皆由救助基金予以补偿。严格地讲，救助基金与强制保险并非同一事物，二者的联系主要是：第一，救助基金为强制保险不予或无法补偿的交通事故受害人提供保障；第二，救助基金来源之一即为从强制保险保费收入中提取的一定比例；第三，在受害人死亡且无继承人时，救助基金可成为保险赔偿的受益人。故各国或各地区的立法多将救助基金纳入强制保险制度中加以一定程度的规范。至于医疗机构则只有在履行了抢救交通事故受伤人员的义务后才可能和强制保险或者救助基金发生法律关系。法律依据见我国《道路交通安全法》第75条：“医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用；抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。”
2003年以来，我国保险公司掀起了上市热潮。中国人民财产保险股份有限公司和平安保险（集团）股份有限公司分别于日和日在香港上市。中国人寿保险（集团）公司则于日在美国和香港上市。另外还有六家保险公司——新华人寿、泰康人寿、太平洋人寿、天安财产、华泰财产、大众财产上市辅导期已届满，正在加速各自的上市步伐。
保险深度是指一国年保费收入占当年国内生产总值的比重；保险密度是指一国按全国人口计算的人均保费数额。2002年我国保险深度为3%，世界平均水平为8.1%，我国的世界排名为第48位，而我国国民生产总值世界排名第6位；同年我国的保险密度为29美元，世界平均水平为423美元，我国排名第71位。
日，保监会发布了《中国保险监督管理委员会关于履行入世承诺的公告》，宣布自即日起，允许外资寿险公司提供健康险、团体险和养老金/年金险业务，取消对设立外资保险机构的地域限制，设立合资保险经纪公司的外资股比可至51％。可以预见，来自外资保险公司的竞争压力将会愈来愈重。同时，申请成立的国内保险公司也越来越多，保险市场的竞争必将进一步加剧。
责任限额模式分为单一限额模式和分项限额模式。前者指对每次事故仅设定一个限额，并不根据受害人的人数和损害的不同加以区分；后者指为每次事故中的每个受害人、每个受害人的不同损害和每次事故分别设定责任限额。
当前，日本强制三责险60％以上的亏损都是由政府财政负担的，因此即使是财力雄厚的日本政府也存在不堪重负之虞。
中国人民财产保险股份有限公司机动车辆第三者责任保险条款第6条：“保险车辆造成下列人身伤亡或财产损失，不论在法律上是否应当由被保险人承担赔偿责任，保险人均不负责赔偿：（一） 被保险人及其家庭成员的人身伤亡、所有或代管的财产的损失；（二） 本车驾驶人员及其家庭成员的人身伤亡、所有或代管的财产的损失；……”其他公司的责任保险条款也有类似的内容。
新西兰于1972年采用的完全性无过失机制的适用范围超越了交通事故。它适用于所有因意外事故造成的人身伤亡事故。
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ity Insurance
ZHAO Ming-xin
Abstract: In order to play a supporting role in enforcement of Law of People’s Republic of China on Highway Traffic Safety, the departments concerned are drafting Regulations of the People’s Republic of China on Compulsory Automobile Liability Insurance urgently. But one of the hard nuts to crack in the course of drafting the Regulations is the interests’ conflict and equity among the subjects concerned. The author analyses the subjects’ claims and the conflicts of their interests in details firstly, then puts forward several legislative suggestions on the basis of principles of justice, rights protection, prevention of traffic accidents and the conditions of our country. For the purpose of coordinating different subjects’ interests, forming and perfecting our system of Compulsory Automobile Liability Insurance.
Keywords: Compulsory Automobile Liability I equity
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