加强内控制度建设,进一步完善企业管理——上海市部分轻工企业在内控制度审计方面的主要经验--《财会通讯(综合版)》1992年02期
加强内控制度建设,进一步完善企业管理——上海市部分轻工企业在内控制度审计方面的主要经验
【摘要】：正 内部控制制度是企业管理的重要组成部分,是企业领导和各职能部门的工作人员在处理各种管理业务过程中制订的一套相互联系、相互制约的规章制度。一般说来,所有企业中都有相应的内部控制制度,问题在于健全不健全、完整不完整、严密不严密、是有效还是无效。1991年我们赴上海进行搞活大中型企业的审计调查,发现上海自行车三厂、上海照相机总厂和上海缝纫机一厂在这方面做了大量工作,取得一定成效。现介绍如下,供大家借鉴。上海自行车三厂是一个拥有固定资产1.4亿元,职工7000余人,年创利税超亿元的大型国营企业。该厂于1986年组建内审机构——审计室。几年来,审计室围绕企业提高产品质量、降低成本消耗、增加经济效益这个
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【关键词】：
【正文快照】：
内部控制制度是企业管理的重要组成部分,是企业领导和各职能部门的工作人员在处理各种管理业务过程中制订的一套相互联系、相互制约的规章制度。一般说来.所有企业中都有相应的内部控制制度,问题在于健全不健全、完整不完整、严密不严密、是有效还是无效。1991年我们赴上海进
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幼儿园重点要害部位安全管理制度
　　为加强校园内重点要害部位的安全管理，确保人生、财产安全，特制定安全管理制度。
　　1.加强要害部门、部位的安全防范，配备防盗、防火设备。
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特别关注：以政府管理体制改革为重点推进体制创新
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　　编者按：由国家发展和改革委员会主办的“中国改革高层论坛”于日至13日在北京市钓鱼台国宾馆举行。国务院总理温家宝在中南海接见了出席“中国改革高层论坛”的海外专家和学者，国务院副总理曾培炎出席论坛并发表重要讲话。温家宝总理听取了专家和学者对中国经济发展和改革的见解，对此次论坛的成功举办和与会专家们提出的建议给予了积极评价。
　　今年是国务院确定的改革攻坚年，为进一步宣传改革、引导改革，本报摘登这次论坛的部分演讲发言稿，使读者能够更加充分地了解论坛情况、借鉴论坛成果。
把政府管理体制改革放到更加突出的位置&&&&&&
　　国家发展和改革委员会主任
　　在新形势下，要进一步深化改革，我们将面临着许多矛盾突出、涉及面广、敏感性强的难点领域和环节，改革的系统性、复杂性、风险性也在加大。可以说，中国改革已进入了新的攻坚阶段。这一时期，改革的总体要求和目标是，按照科学发展观的要求，坚持市场取向的改革方向，更大程度、更大范围地发挥市场在资源配置中的基础性作用，力争到2010年建立起比较完善的社会主义市场经济体制，2020年建成完善的社会主义市场经济体制。
　　在新的攻坚阶段，把政府管理体制改革放到更加突出的位置，具有极为重要的意义。首先，这是解决我国经济和社会发展中诸多突出矛盾和问题的迫切要求。政府对企业投资经营活动直接干预过多、机构设置不合理、职能交叉重复、政绩考核体系不科学，导致了政府管理职能的越位、缺位和错位，成为单纯追求GDP增长速度、投资盲目扩大和资源严重浪费的重要原因。其次，这是深化其他领域改革的重要前提。政企、政资不分的问题不解决，企业难以成为真正的市场主体；行政性垄断及地区封锁不打破，统一、开放、竞争、有序的现代市场体系难以真正形成；政府职能和管理经济的方式不转变，也难以建立起有效的宏观调控体系和完善的社会保障制度。第三，这是全面提高对外开放水平的客观需要。加入世贸组织对政府管理体制与管理能力提出了新的挑战，更有效地把握经济全球化和产业结构加速调整、科技进步迅猛发展带来的机遇，迫切要求推进政府管理体制改革，使之与国际通行规则相衔接。
　　下一步，我们要围绕建设责任政府、法治政府和服务政府，进一步转变政府职能和管理方式，使政府真正成为优质公共产品的提供者、良好经济社会环境的创造者、广大人民群众利益的维护者。
　　一是加快转变政府职能。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，合理界定政府在市场经济活动中的职责范围，积极推进政企分开、政资分开、政事分开以及政府与中介组织的分开。在抓好经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。大力创新政府管理方式，使直接干预微观经济活动过多的局面得到根本改观。
　　二是继续推进政府机构改革。核心是建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，合理划分中央和地方经济社会管理权责。充分利用现代交通通信发达、信息传导便捷的有利条件，精简管理层级，扩大管理半径。全面推行依法行政，强化外部监督体制，实行政府行为责任追究制度，完善政府自我约束机制。
　　三是健全科学民主决策机制。完善重大决策的规则和程序，采取多种渠道，运用多种形式，广泛集中民智、反映民意，使决策真正建立在科学、民主的基础上。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真开展专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证制度，扩大人民群众的参与度。
　　在把政府管理体制改革放到更加突出的位置的同时，我们还要推进以下改革：坚持和完善社会主义基本经济制度，为市场机制有效发挥作用和灵敏运作构建富有活力的微观基础；发展现代市场体系，为市场机制有效发挥作用和拓展功能提供完善的运行载体；健全宏观调控体系，为市场机制有效发挥作用和正常调节创造良好的环境；深化就业、收入分配和社会保障制度改革，为市场机制有效发挥作用和平稳运行提供有力保障；继续扩大对外开放，促进经济市场化的不断深入。
以创新机制为重点建立健全中国特色公务员制度&&&&&&
　人事部部长
张柏林 　　进入新世纪，为适应社会主义市场经济发展的需要，中国政府的职能正在向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变，政府行政管理体制改革进一步深化。这对公务员管理提出了新的挑战，要求加快造就一支高素质、专业化的公务员队伍。在这一背景下，2005年4月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国公务员法》，自日起施行。这部法律，是中国公务员管理工作的基本依据和准则，标志着公务员管理法制化建设进入了一个新阶段。
　　当前，中国公务员制度建设，在实施公务员法的过程中，主要是健全完善四个机制：
　　一是新陈代谢机制。要完善公务员考试录用、公开选拔、调任等“进口”方面的制度，注意吸引优秀人才加入公务员队伍；认真落实正常退休、提前退休、辞去公职和辞退等“出口”方面的制度设计，保持队伍的合理流动和动态平衡。通过这些制度功能的发挥，做到“进口”严格，“出口”畅通，能进能出，保持活力。
　　二是竞争择优机制。要全面贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。在公务员的录用、职务晋升等环节，进一步引入竞争机制，在报考者之间、公务员之间展开公开、平等的竞争，实行优胜劣汰，优升劣降，好中选优，使优秀人才脱颖而出，从整体上不断提高公务员的素质。
　　三是激励保障机制。要完善各种激励保障措施，维护法律赋予公务员的基本权利，加大奖励、惩戒的力度，加强对公务员的培训，落实工资福利保险以及退休养老制度，健全公务员职务与级别制度以及申诉控告、争议仲裁等制度，确保公务员合法权益不受侵犯，正当权益得到保护，充分调动广大公务员的积极性，并有效稳定这支队伍。
　　四是监督制约机制。要对公务员实行严格管理、严格监督。督促公务员履行义务、严守纪律，重视对公务员的考核，执行回避制度，限制公务员辞职、退休后的从业行为，保证公务员正确行使权力，廉洁从政。促使公务员忠于职守，勤勉尽责，努力为人民服务。
　　公务员制度作为中国政府行政管理体制的重要组成部分，需要在实践中不断发展完善，这是一个长期的过程。中国公务员法的实施，也将推进行政管理体制改革。比如：进一步促进政企分开、政资分开、政事分开，把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用，推动政府职能转变；深化政府机构改革，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化，提高政府行政效能；创新和完善政府管理方式，更好地为基层、企业和社会公众服务，推进服务型政府建设；加快建设法治政府，实行行政执法责任制，强化行政问责制，提高依法行政能力。
政府应进一步明确金融机构改革重组的目的&&&&&&
　　中国人民银行行长
　　我们为什么要花费资源来改革和重组金融机构呢？对此，往往存在两种不同的理解。一种认为，金融机构改革的目的是避免风险、危机和不稳定，避免给政府添乱，有人认为既然金融机构风险集中，可把一些金融机构关了，关了就不会再出风险了。另一种认为，金融机构是否强健并提供良好的金融服务，关系到国民经济是否能够保持持续、稳定、健康发展，因此，需要通过改革来使多数金融机构强健，使它们既降低风险，又提供优质的金融服务，并以此促进经济。
　　前一种目的似过窄和较重近期。我们不能仅仅担忧风险，如果金融服务不足，经济必然会受到损害。一个例子是，中国农村某类金融机构发展不健康，关闭后农村金融服务显得不足，有人评论说拖了农业、农村、农民发展的后腿。后一种目的实际是强调金融业配置资源的功能，金融服务不足，储蓄资金作为一种重要要素资源就无法有效配置到经济中去，会造成很大的浪费，对经济中长期增长的效率产生明显的负效用。另外，金融业本身尽管会产生风险，但它又是一种风险吸收机制。事实上，金融部门通常吸收了实体经济部门一部分风险，并为实体经济发现价格。如果功能发挥的好，金融市场会起到吸收、缓冲和化解风险的作用。
　　如果强调后一种改革目的，则要使金融机构强健。这就意味着，政府对金融机构转轨期间形成的和历史遗留的包袱要认账、要剥离；政府要建立有利于增强金融服务的财务、会计、拨备和税收等制度，解除金融机构发展和提供良好金融服务所面临的各种束缚；政府放松对金融机构的各种不必要的管制，要支持使其建立正确的激励机制，促使其为改进金融服务、优化资源配置作出努力；政府要推动市场的发育并促成竞争性市场机制，解除对价格的不必要的管制，使市场发挥作用；要促成金融机构和金融市场的定价能力，包括货币市场、资本市场上的定价能力，而不是反其道而行之；要积极稳步推进有利于形成市场定价机制的各种工具，包括衍生金融工具；要对会计、评估、评级等中介服务有个明确的战略，使其既能满足当前市场的要求，又能考虑中长期市场发展和培育的需要。
　　与明确金融机构改革重组目的相关，政府在强调公司治理改革时应进一步明确公司治理的原则与指引，应改进资产管理公司的运作和政策。
实现国有企业的体制创新和可持续发展
　　国有资产监督管理委员会主任
　　推进国有资产管理体制改革和国有企业改革，总体上要实现两个目标：一是从2004年开始，用3年左右时间建立起新的国有资产监管体制的基本框架，提高国有资产监管的有效性；二是按照党的十五届四中全会提出的要求，到2010年基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。改革的重点是：
　　一、完善国有资产监督管理体制，提高国有资产监管的有效性。重点要建立和完善三个体系。一是组织体系。建立健全权责明确、管理规范、上下协调、精干高效的中央和省、市（地）国有资产监管机构。二是法规体系。积极配合全国人大做好《国有资产法》立法和《公司法》、《破产法》的修订工作，进一步制定和完善与《企业国有资产监督管理暂行条例》相配套的法规规章。三是责任体系。进一步明确上级国资委对下一级国有资产监管机构指导和监督的职责内容，抓紧建立国有资本经营预算制度，切实落实各级国有资产监管机构的责任。完善国有企业年度经营和任期经营业绩考核责任制。
　　二、推进国有经济布局结构的战略性调整，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。一是研究提出国有经济布局和结构战略性调整的总体思路，研究制订国有经济调整和国有企业重组的指导意见，进一步明确调整的目标、原则、重点和方向，完善国有资本有进有退、合理流动的机制。二是在发挥市场对资源配置的基础性作用的前提下，充分发挥出资人的作用，以市场化的方式，通过资产重组、联合和并购等手段积极进行结构调整，做强做大优势的国有企业，着力培养和积极发展具有自主知识产权、知名品牌和国际竞争力的大公司大企业集团。三是进一步做好国有企业政策性关闭破产工作，力争到2008年全部解决历史遗留的国有大中型困难企业退出市场问题。四是继续采取多种形式放开搞活国有中小企业。
　　三、加快国有大型企业股份制改革步伐，建立和完善现代企业制度。一是进一步加快国有大型企业的股份制改革，积极引进境内外技术、管理和资金实力强、有市场、信誉高的战略投资者，大力发展国有资本、集体资本、非公有资本等参股的混合所有制经济。二是以推进国有独资公司董事会试点为重点，完善公司法人治理结构。三是继续深化企业内部劳动、人事、分配三项制度改革，切实转换企业经营机制。同时，进一步规范国有企业改制和国有产权转让，防止国有资产流失，切实维护职工的合法权益。
　　除上述三方面外，还要推进企业技术创新和管理创新，提高国有企业的科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力；解决国有企业的历史包袱，为国有企业平等参与市场竞争创造良好的条件。
深化财税体制改革
完善公共财政体制&&&
　　财政部副部长
　　当前中国正处在完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的新时期。继续深化财税体制改革，完善公共财政体制，仍将是中国财政发展的主旋律。驾驭当前中国的财税改革，首推三轮并驱，即：税制改革、预算制度和财政体制。
　　一、推进税制改革，完善税收政策
　　一是进行增值税转型改革。推进增值税转型，实行消费型增值税是完善增值税制度的方向。我们在东北地区实行的增值税转型改革试点已经使企业呈现蓬勃生机。要在总结经验、不断完善试点办法的基础上争取尽快在全国范围内推开。
　　二是合并内、外资企业两套企业所得税制。在适当降低名义税率水平的同时，实行统一的税收制度和税收政策。在此基础上，依法加强税收征管，使名义税率和实际税负尽量接近，以利于改善投资环境，促进公平竞争。需要强调的是，外资企业可以预见到中国税收政策的连续性。第一，实行内外资企业所得税“两法”合并不会明显加重外资企业的负担；第二，现行外资企业的部分税收优惠政策将会被产业优惠政策所取代；第三，现行的税收优惠政策将考虑给予一定的过渡期，加上全面实施增值税转型改革，实际上可以起到减轻税负的作用。相信中国稳定的政治经济环境、广阔的市场潜力、不断完善的法制，对投资中国的外资企业是最具吸引力的。
　　此外，继续完善农村税费、出口退税机制等体制创新，改革个人所得税制度，完善消费税制度和关税制度，研究开征物业税等。
　　二、推进预算管理制度改革
　　围绕建立和完善公共财政体制框架，继续实施“收支两条线”、部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革，与此同时，将改革的重点放在推进政府收支分类改革上。
　　通过加快推进政府收支分类改革，采用国际上通用的语言，实现政府收支的全口径反映，并以“金财工程”作为技术支撑，就能够使每一项预算支出得到实时反映，将大大增强预算的透明度，提高预算管理水平，有利于强化社会公众对预算的监督。
　　三、规范政府间财政关系
　　一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度。二是扩大推行省管县财政体制试点范围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。三是实行乡镇财政管理体制改革试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。四是规范财政转移支付制度。
&推进政府管理体制改革的思考&&&&&&
　　北京市市长
　　推进政府管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制非常重要的组成部分，具有极其重要的意义。
　　第一，依法行政、建立法制社会，是政府管理体制改革的重要前提
　　随着我国经济社会的快速发展，方方面面不协调、不平衡的问题逐步暴露出来，处于矛盾凸显期。当遇到矛盾和问题时，人民群众仍然比较习惯于找政府，还不大习惯通过司法途径去解决。这反映出我国法制建设正处在不断加强、不断完善阶段的特点：越来越多的人通过法律途径来解决问题，比如一般的民事纠纷、要离婚的人会上法院，不会去找政府；但是大部分群众还是要依靠政府来解决问题。同时，从深层次也反映出政府职能转变还不到位，一些不应由政府承担的职能还没有完全分离出去，使得人民群众现阶段只能通过政府才能解决问题。
　　政府管理体制改革与法制建设密切相关。加强法制建设是推进政府管理体制改革的重要前提，法制越健全，群众的法律意识越强，更多的人通过法律途径来解决问题，越有利于把部分政府管理职能剥离出去，促进政府职能转变。
　　第二，正确认识地方政府与中央政府职能上的性质差别，做好地方政府管理体制改革
　　行政管理体制改革有一个前提，就是要正确认识中央政府和各级地方政府的性质区别。绝非只是管辖范围大小的差别。应该说，除外交、国防、国家安全外，就经济社会发展与管理而言，中央政府拥有制订财政、货币政策的权力，可以采取赤字预算，确定税收法规，印发货币甚至市场准入、监管的政策、法律等，均属中央政府之责，而地方政府都没有这些权力。宏观调控也是中央政府的权力，地方政府不能层层搞宏观调控，因为没有相应的调节手段。地方政府只有把自身的职能和权责搞清楚，位置摆正了，管理体制改革才能更顺畅。
　　政府基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。具体讲，政府主要负责定规划、定标准、定规则、定政策和加强监管、搞好服务。现在，政府部门的职能转变还没有到位。首先是认识上，对市场配置资源的体制要求理解不到位，没有摆正政府在发展、建设中的位置，重经济发展、轻社会发展，重建设、轻管理。其次是在行动上，还沿袭着计划经济体制下政府行为的惯性，重微观运行、轻经济调节，重审批、轻监管。第三，就管理而言，管理方式落后，计划色彩浓厚，市场意识淡薄，习惯于行政命令。因此，政府部门需要按照科学发展观的要求，切实转变职能，转变管理观念和管理方式，充分发挥市场配置资源的基础性作用，集中精力把该管的事情管好。
　　第三，正确认识机构调整与体制改革的区别
　　在政府管理体制改革中，我们做了很多探索，但是，有的探索还仅停留在调整的层面。从实践来看，调整比较容易，比如把两个机构合并，或者把一个机构拆开；但是改革比较难，因为所有的改革都带有体制变革的性质，没有体制机制变革的改革不是真正意义上的改革，而体制的变革从某种意义上讲是利益分配格局的变革。
　　行政管理体制的调整是必要的，科学的调整不仅能理顺政府内部的职能分工，减少部门之间的推诿扯皮，而且会提高行政效率，提高服务与管理水平。比如，北京市去年调整组建了水务局，实现了城乡水资源的统一管理。但是，对一些深层次的矛盾与问题，仅仅依靠调整是不够的，最终还必须通过彻底的改革来解决。
　　北京市将按照中央的统一要求和部署，以科学发展观为统领，结合实际，积极推进政府管理体制改革，使之更加符合社会主义市场经济体制的要求，符合城市管理的需要。
实现国有企业改革的新突破&&&&&
　　辽宁省省长
　　二十多年的国有企业改革，始终围绕如何正确处理政府、企业、市场三者之间的关系展开。“十一五”期间，国有企业改革仍要遵循这一总体思路，突出重点、破解难题、整体推进，努力实现四个方面的突破。
　　第一，在调整国有经济布局方面取得新突破。要继续推进一般竞争性领域的国有资本置换。与此同时，应开辟“第二战线”，即向重点行业和领域推进，包括向基础设施领域、公用事业及其他垄断性行业推进。今年2月，中国政府颁发了鼓励非公有制经济发展的“36条”，鼓励非公有制经济进入基础设施领域、公用事业及其他的行业和领域。可以预期，这些领域的国有企业将会通过国有资本绝对控股和相对控股等形式，实现投资主体多元化。就辽宁而言，地方国有经济涉及国家安全和自然垄断行业并不多，所以我省国有经济调整的主要任务是从覆盖所有行业，向提供重要公共产品和服务的行业领域集中，减少国有资本的覆盖领域和企业数量。通过发展混合所有制经济，壮大一批钢铁、石化、装备制造等行业的重点骨干企业。
　　第二，在国有大型企业改革上实现新突破。改革的难点和重点是大型国有企业。今年，辽宁加快了地方国有大企业的股份制改造，实施开放式改革，放开地方国有大企业的股权比例限制，鼓励国有大企业引进国内外战略投资者，吸纳国有资本、集体资本和非公有资本参资入股，改制为混合所有制企业，实现投资主体多元化。我们提出中小企业中的国有资本原则上以全退为宜；大型企业中的国有资本不宜全退，除极少数必须控股外，大多数企业应退至国有参股为宜。我们的设想是经过两三年的努力，基本完成地方国有大企业股份制改造，通过嫁接式改革释放国有企业的活力，加快辽宁老工业基地的振兴。
　　第三，在卸掉国有企业历史包袱上取得突破。一是妥善处理不良债务；二是妥善解决企业不良资产问题；三是解决企业办社会负担问题；四是解决厂办大集体问题。
　　第四，在建立有效的国有资产监管体系上取得突破。这里的关键是政府要从拥有国有企业转变为持有国有资本，并且使国有资本真正具有流动性。要完善出资人制度，构建权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。建立企业国有资产经营责任制度，积极探索建立国有资本经营预算制度。今年，辽宁省要全面实行年度经营业绩责任制和任期经营业绩考核责任制，切实落实国有资产经营责任。积极探索市场化选聘经营者的有效方式，选择一批国有企业面向海内外公开招聘高级经营管理者。加快组建沈阳联合交易所，推进全省产权交易市场整合，规范交易行为。
推进金融改革发展建设国际金融中心
　　上海市市长
　　根据中央政府对上海发展的战略定位，我们的目标是：到2020年，上海要基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一和社会主义现代化国际大都市。为此，必须在五个方面取得突破。
　　第一，提高自主创新能力，构筑城市创新体系。未来上海发展关键是要依靠两大动力：一是依靠科技进步和科技创新；二是依靠全面提高劳动者的素质和人才集聚。
　　第二，坚持不懈地推进产业结构调整，切实转变经济增长方式。转变经济增长方式的一个根本途径，是实施结构调整。一方面，要大力发展现代服务业。现代服务业是上海未来产业发展的核心所在，也是加快“四个中心”建设，尤其是国际金融中心建设的重要载体。金融业不取得突破，现代服务业就不能得到大的发展。金融是现代经济的核心，国际金融中心是“四个中心”建设的关键。必须把金融业放到优先发展的战略地位上来，建议把上海浦东作为国家金融改革的先行先试区，使上海成为我国资本市场中心、我国人民币产品创新中心以及外资金融机构率先拓展业务的试验区。在指导思想上，要以国家战略为目标，以积极发展为基调，以改革创新为动力，以强化监管为保障，以法制规范为基础，加快国际金融中心建设；在推进重点上，要以上海浦东综合配套改革试点为契机，把机构、功能、市场进一步集聚浦东；从配合国家方面来讲，要积极配合、支持、服务中央金融监管部门推进市场发展，推进金融产品创新，发展外资金融机构，加强金融风险防范；从上海自身方面来讲，要有效整合地方金融资源，积极营造良好的金融生态环境，大力吸引金融人才，进一步集聚各类金融机构，尤其是功能性金融机构。经过“十一五”的发展，上海国际金融中心建设将取得新突破，从而进一步推进整个现代服务业的发展。另一方面，要大力发展先进制造业，增强核心竞争力。先进制造业的发展会推动现代服务业的发展，推动上海国际金融中心的建设。
　　第三，全面推进枢纽型、功能性、网络化城市基础设施体系建设，提高城市现代化水平。
　　第四，坚持以人为本，加快构建社会主义和谐社会。政府要把解决就业和社会保障作为重要的调控目标，要把社会事业发展放到更加突出位置，要加强社区建设和社会管理，构建和谐美好的共同家园。
　　第五，坚持“四位一体”改革，推进政府职能转变。今后改革的重点就要放到政府职能转变上，以转变政府职能为导向，推动企业、社会、市场改革。企业改革，重中之重是国企改革。目前上海国有经济仍然占GDP的51％，国资国企改革仍然是改革的重要方面。同时，要推动民营经济的充分发展，形成国资、外资、民资共同推动经济发展的格局。政府职能转变的方向是，要在继续完善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。我们致力追求的目标是建设服务政府、责任政府、法治政府。
积极推进地方政府行政管理创新&&&&&&
　　湖北省省长
　　积极推进行政管理创新，不仅是提高政府行政能力，建设服务型政府的迫切需要，也是实现经济社会全面协调可持续发展的客观要求。我们的认识和体会是：一、实行政企分开，是行政管理创新的重要前提；二、推进行政审批制度改革，是行政管理创新的关键环节；三、解决多头多层执法，是推进行政管理创新的紧迫任务；四、合理划分财权事权，是支持地方政府行政管理创新的必要条件；五、科学民主决策和政务公开，是实现行政管理创新的重要内容；六、深化乡镇综合配套改革，是行政管理创新的重要基础。
　　在政企分开方面，我们按照“全面清理、分步实施、分类处理、分级负责”的原则，首先从省直党政机关开始，与所办经济实体和管理的直属企业脱钩。同时，支持省属企业加快改革步伐，先后将一批企业下放属地管理。
　　在推进行政审批制度改革方面，我们按照“凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费一律取消，凡是可以精简的审批一律精简”的原则，公布取消、下放、转移行政审批事项1000多项，减幅达50％以上。同时，对确需设立行政许可的项目，实行规范管理、严格监督。
　　在解决多头多层执法方面，我们按照“属地管理为主、适当下移执法重心”的原则，着眼于从体制上解决问题，对涉及工商、税务、物价、食品、卫生、城管等方面29项多头执法和36项多层执法行为进行规范，撤销交叉重复的执法机构，明确了执法行为主体。同时，在大中城市开展相对集中处罚权、推进综合执法试点。
　　在合理划分财权事权方面，我们不断加大对县域经济发展的支持力度，扩大县（市）发展自主权和决策权，赋予35个县（市）地市级经济管理权限；对52个县（市）实行省管县财政体制。同时，坚持“缺口上移、财力下移”，调整财力分配结构，将新增财力重点投向基层、农村，尤其是社会事业和公共设施等领域。
　　科学民主决策和政务公开方面，我们制定一系列规章制度，把推进政务公开作为方便群众获取政务信息、扩大公众参与、接受群众监督的大事来抓，建立信息公开和省政府新闻发言人制度。
　　在深化乡镇综合配套改革方面，我们于2003年选择7个县（市）进行乡镇综合配套改革试点，然后总结经验在全省推开。改革的核心是，明确乡镇政府职能，精简机构人员，建立农村社会服务和公益事业发展新机制。乡镇领导班子实行交叉任职，乡镇内设机构合并为“三办一所”（党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、财政所），乡镇行政编制按规模分别控制在45名、40名、35名以内。乡镇直属事业单位逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构。政府承担的农村公益服务分别采取“服务项目招标制、定岗服务招聘制、县级行政主管部门派出制”等三种模式，实现由“养人”向“养事”的转变。通过改革，全省乡镇将有7万人走上企业化、市场化、社会化服务的路子。
&用财税体制创新推动西部大开发&&&&&&
　　陕西省省长
陈德铭 　　财政是国民收入分配的杠杆，是国家机器实施宏观调控的重要手段。在我国社会主义市场经济条件下，依据各级政府的事权设立相应的税种和财政收入，运用财税政策促进经济结构调整和增长方式转变，维护社会的公平、正义、和谐，是我们实践“三个代表”重要思想，贯彻落实科学发展观不可或缺的抓手。对于广大经济欠发达的西部省份来说，财税体制的完善和创新，更是西部大开发的题中应有之义。
　　经过十多年的财税体制改革探索，我们体会到，财税体制创新是中国改革必须跨越的重要一步，应该总体设计、分步实施，处理好“四个关系”：一是处理好“吃饭”与“建设”的关系，确保基层政权的稳定和巩固；二是处理好财政与经济的关系，在服务经济中做大收入这块“蛋糕”；三是处理好财权与事权的关系，激励基层政府推动区域经济发展；四是处理好开发与保护的关系，建设节约型社会，实现可持续发展。结合陕西实际，提两点建议：
　　一是赋予省级政府适度的税政权。目前，税政高度集中在中央，省政府仅对部分税种在条例内的减免条款具有审查权，难以对经济活动作出积极的调节。例如，依据省情制定资源保护和结构调整的政策；依据贫困县乡财力入不敷出的实际，适当开征地方主税种，等等。建议按地方国民收入一定比例，允许省级通过立法，赋予适度的税政权，以分类指导区域经济，实现中央赋予的事权。
　　二是通过财税政策和价格机制，使经济结构由“资源东送”向“产业西移”转化。目前，大量不可再生的煤、油、气等矿产初级品东送南下，既占耕地，污染空气，又造成税收和就业机会转移，使西部少数可以发展的特色产业难启动，更使采后废墟无钱治理。西部大开发不仅要靠东部加快发展和加大转移支付，更要靠自己艰苦奋斗，走出一条新型工业化路子。建议让价格信号反映供求，产业配置更多依靠市场机制，行政权力项目审批服务于产业西移，把一部分耗能耗材工业、一部分劳动密集产业布局于西部，使东部腾出更多财力、精力研发高端产品，加大国际市场开拓力度，实现东西双赢。
深化财税体制改革推动政府职能转变
　　全国政协经济委员会主任
　　加快深化财税体制改革既能直接推动财政自身职能转变，又能对其它领域的政府职能转变起到重要推动和促进作用。
　　一、深化预算管理制度改革，推动规范政府（部门）职能转变
　　一要尽快修订和完善预算法及相关法律法规。修订的原则，应当是增加硬约束条款，减少软约束条款，加大对违反预算法行为的惩处力度，提供预算的法律约束力。二要细化预算编制，增强法律效力，并使监督有据。三要继续深化“收支两条线”管理改革，逐步减少直至取消为单项工作目标建立的收费和基金等预算外资金，将所有政府性收入全部纳入预算管理统筹安排使用，从财力上防止一些不规范政府行为的发生。
　　二、进一步明确政府间事权划分，并建立与事权相适应的财权和财力
　　明确政府间事权划分需要各方面合力推进，但财政部门是“重任在肩、责无旁贷”。在明晰各级政府事权的同时，财政部门应通过深化财税体制改革和科学计算财力分配，规范政府间财政分配关系，实现事权与财权、财力相统一。据此，我们就可以考核某级政府是否履行了应当履行的职能。
　　三、按照公共财政要求，转变财政支持经济发展方式
　　一要通过财政宏观政策的实施和财力的分配，努力为市场营造一个稳定的宏观经济环境与和谐的社会环境。目前应加快研究以公共服务均等化为目标，逐步实现二次分配的公平。二要积极稳妥推进税制改革，为各类企业发展营造一个税法统一、税制简化、税务公平的税制环境。目前比较迫切的是统一内外资企业所得税。三要运用财政和税收等政策手段使中介机构和行业组织成为真正的市场中介机构，并使其发展壮大，承接政府职能转变后的“空白地带”，消除政府职能转变的“后顾之忧”。
中国的改革对世界都有借鉴作用
　　国际货币基金组织首席经济学家
拉古拉迈?拉詹
　　在过去的二三十年中，中国发展已经变成世界历史上的一个里程碑式的发展。中国的改革实际上对世界的改革都是有借鉴作用的，你们有很多设想可以提供给我们，我们从你们的改革中可以学到很多东西，而且你们将怎么进行今后的改革也值得关注。
　　就中国的改革发展问题，我的建议是：一是一定要使商品的定价机制非常准确，特别是资本价格、汇率价格。二要重视国内需求，这将是今后增长的一个非常重大的动力，并越来越以服务业为主。三是重视解决财产分配的不平等问题。四是改革要突出软架构、软设施包括法制的改革，例如合同执行问题、自身知识产权保护问题、私有财产保护问题、非控股股东权益的保护问题等。
　　在金融改革方面，有几点特别重要：企业融资，不能只依赖政府，还要靠外部的市场得到融资；要创造一个很好的诚信文化，以增强投资者信心；要提高资本使用成本，首先可以提高利率，促使银行、企业作出更好的信贷决策、投资决策；要让汇率的定价体制更加灵活一些，如果真升值，可能对农业、农民收入、税收、财政以及各个家庭都造成影响，但我们不能让这些忧虑因素造成市场扭曲；如果汇率更加灵活，也可能也会造成通货膨胀，但可以通过其他方法来控制，包括允许更多的投资投向海外。
　　总之，中国现在已经建立了一个基本的平台，可能马上要起飞，变成一个中等收入国家。要充分发挥市场的力量，首先必须理顺价格，特别是资本价格和汇率价格，这样才能进一步深化改革。
新改革攻坚阶段的政策问题&&&&&
　波兰前副总理兼财政部部长
哥哲哥?科勒德克 　　中国非常成功，特别是在过去这一代人中，实际上是两个方面因素混合造成的：一方面是系统的变革，建立一种新的机构、新的体系、新的市场经济框架，中国管它叫“改革”，在中欧和前苏联这些国家、地区叫做“转型”。另一方面，发展政策也非常重要。这种政策必须要考虑我们面临的制约、我们的手段、我们的目标。我们把中国和俄罗斯及波兰等东欧国家相比，在很大程度上可以这样来解释，在过去的10年里，他们也在经济方面做了很多工作，但做得很不好，因为他们的经济政策不好。
　　我们在经济变革中不应该把手段和目的相混淆，比如关于贸易自由化、利率问题、税率问题、民营化问题、公司治理、汇率等，这些都是手段，目的是使社会经济达到较快的可持续发展。不能明确这一点，就会犯很多错误，特别是在俄罗斯和东欧国家在“休克疗法”时所犯的错误。
　　关于新的改革攻坚有四点要注意：一是不要操之过急。要渐进地走，因为最快的方式不见得是好的方式，好的方式要考虑到是否能够改善竞争和效率。二是要把一些经济上的活动转移到非政府组织。有些服务国家是不能够来提供的。但私营部门的目的是利润，因此，部分公共服务应该由国家提供支持，由社会组织进行管理。三是必须明确多少钱、多少责任、多少方式应该转让给地方政府来管，不能让中央政府失去控制。四是经济活动多大程度上要转让给国际和全球的机构来做也应明确，政府不要把它作为一个主要的目标。
　　中国吸引了大量外资，但也必须对国内的资本形成给予更大的关注，因为这是一个国家进行长期、稳定经济发展的必要条件。我们在改革的时候，不能单纯弱化政府的职能，该管的事情还必须要管好。很重要的一点是，要投资于人力资本，这不仅是私营部门的责任，政府也应该发挥作用。因此改革不是要单纯地放松管制，而是要进行重新的监管，也就是说要有能够适应现在发展阶段的监管。
　　财政政策必须是一个促使地方形成良好政策的手段，否则很难实现中国各个地方的平衡发展。中国人收入不平衡也需要良好的财政政策来纠正，要运用预算方式或者是财政手段来扭转这种不平衡。要对贫困人群加强人力资本的投资，对贫困地区加强基础设施的建设，必须改进财权管理和财政政策的制定，促进平等的发展，使各地有良好的政策，有利于地区资本的形成。
如何增加中国地方政府财力
　　加利福尼亚大学圣地亚哥分校教授
罗杰?高登 　　中国在1994年进行了税收体制的改革，此后地方政府的财力极大减少。最近由于采取了一些农业免税的措施，地方政府的税收收入进一步下降。收入下降的问题怎么来解决呢？可供选择的方案是有限的，其一，减少地方的开支，如教育、卫生以及其它地方服务方面的开支水平要减少。其二，找到其它收入的来源，比如用户交费的做法，大学的学费、卫生健康系统要交费。其三，建立政府转移支付的措施，高层向低层进行转移。
　　怎样来解决地方政府的财政压力？有一种方法就是必须有非常好的税收架构。在美国，个人的住宅也要收税，根据财产税的要求，这种税很难逃，因为房地产跑不了，一般情况下完全能够及时收缴上来。在中国也可以征收财产税。现在大力发展房地产，实际上是有利可图的。美国对一些非住宅的房地产也要收税。如果进行交易，也要交税。另外，很多社区之间也相互竞争，有些地区愿意吸收更多的房地产开发商，这样能够提供更多的优惠政策。
　　有人提出现在一些地方投资过热，尤其是一些高风险的项目投资过热，我不知道到底谁有这个想法？确实新的公司风险都很大，一些新的房地产公司与生俱来具有一定的风险。有一些鼓励措施对当地社区造成扭曲，例如不良贷款的问题。一个公司经营非常好，当地政府可以从公司收税，如果经营不好，银行就会出现不良贷款，主要是由整个银行业所造成的，不是当地政府所导致的。因此，地方政府如果搞风险性大的项目，主要是因为补贴的问题，要想取消补贴，我们必须让不良贷款的成本非常高，让很多地方政府不敢建这么多的公司和企业。
　　教育融资问题。中国的教育成本是非常高的，教育已经变成另外一个市场上的商品，这从国际上来讲是非常罕见的。所有国家的教育都是免费提供给学生，主要是由政府出资，也可以通过借款来接受教育。我们在美国和欧洲做了很多实证性的工作，在教育方面的投资回报率是每年12％到15％。中国现在接受9年义务教育的人，在今后30年到50年会加入劳动力大军。在美国受9年教育的人不可能马上就业。在20年到30年之后，中国可能也会这样认为。因此如果能够进一步扩大教育，且超过9年义务教育，增加义务教育的年限，对中国来说有利而无弊。
　　在外国和中国的公司之间应该实行同样的税率。各个公司都可以获得平等的待遇，都可以获得信贷，这样外国公司就不会感到受到歧视。
　　最后，怎样使用政府间的转移支付来继续巩固地方服务业的发展？向乡镇政府进行转移支付，用于提供公共服务。政府还应该发挥一些特殊的功能，例如在教育上全部实行转移支付，让当地政府把自己有限的资金用在其它急需的一些项目活动中。
&国有中央企业需要加快改革步伐&&&&&
　　中国社会科学院经济所原所长
张卓元 　　第一，进一步推进国有资本向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，以便更好地发挥自己的优势，增强国有经济的控制力。目前中央企业有一百七十多家，其中有七八十家是属于中小企业，需要通过资产重组、产权流动进行收缩，使得经过兼并重组以后的中央企业在一百家以下，不能太多。
　　第二，要积极推进国有大中型企业规范的公司制改革，这是中央企业改革的重中之重。第一步，按照《公司法》的要求，将中央企业转为公司，建立董事会，包括聘请一部分独立董事，初步实行所有权和经营权两权分离。第二步，要大力发展股份制。除极少数特殊企业外，都要实行投资主体的多元化。需要国家控股的要更多地实行相对控股，有的还可以采取黄金股的办法。第三步，建立和完善法人治理结构。
　　第三，加快推进垄断行业中央企业的改革。垄断行业是我国国有经济最集中的领域，改革分为两类：一类是已经进行初步分拆和竞争的，像电力、电信、民航等这些行业，要完善改革措施：一是放宽市场准入，引进新的厂商参与市场竞争；二是对现有的企业，有条件的要实行多元持股，以利于形成规范的公司治理结构。另一类是尚未进行实质性体制改革的铁道、邮政、某些城市公用事业，则要积极进行政企分开、政资分开、政事分开，为下一步实质性改革，也就是股份制改革创造条件。
　　第四，要继续推进国有资产管理体制改革。比如目前国务院国资委监管着一百七十多家中央企业，即使经过几年的资产重组以后，仍然有一百家左右。按照管理学的原理，很难有比较高的效率，是不是可以在国资委和企业之间设立第二层次来进行管理值得研究。又如，一些中央企业上市的时候，都是先把企业的优质资产剥离出来，非优质资产就留给了母公司，而上市公司又是由母公司来控股的。这种制度安排很容易使母公司利用控股权，通过关联交易或是借债等形式从上市公司掏钱，损害上市公司和中小股东利益。所以，如何处理中央企业中上市公司与母公司的关系是迫切需要解决的问题。可考虑，今后中央企业上市时最好是整体上市，不要先把优质资产分拆出来上市。再有，国有资产管理机构如何真正做到管资产和管人、管事相结合，只当老板，不当婆婆，专司出资人职责，这还需要很好地探索和总结经验。
　　第五，抓紧建立国有资本的经营预算制度。从1992年以来我国一直实行国有企业税后利润归企业支配的政策，但现在已经成立了国资委，要代表政府履行出资人的职责。国有企业的税后利润，比如去年已经到了5000多亿元，其中中央企业的利润去年是4785亿元。所以，调整国有资本的布局，更好地向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，建立国有资本经营预算制度已经到时候了。
推进政府行政管理体制改革是复杂的系统工程&&&&
　　国家发展改革委经济体制综合改革司司长
范恒山 　　政府行政管理体制改革非常重要，但深入推进这项改革又相当困难，是一项复杂的系统工程。
　　改革的艰难性表现在：第一，政府本身成了改革对象。从计划经济体制转向市场经济体制，受利益剥夺最大的就是政府。改革到了今天，要更集中地剥夺政府的某些权力和不应当的职能，是一件很不容易的事。第二，改革所涉及的领域都是非常关键的。政府行政管理体制改革不仅是经济体制改革的一个重要组成部分，实际上还涉及行政和政治体制改革，既包括机构的精简，也包括权力的削弱，还包括身份的转换等，这当然是非常艰难的。第三，中国正处于人均GDP从1000美元向3000美元迈进的关键时期，尽管我们已经明晰了政府职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，但政府管什么、不管什么？还没有完全界定清楚。就当前形势看，政府介入经济活动，可以说是双刃剑。没有政府介入经济活动，中国经济就不会保持全世界最高的增长水平；但同时，也带来了“政绩工程”、“形象工程”、地区封锁等事情。所以，在这两难之中怎么作出合理选择是困难的。第四，中国文化长期以来都是“青天”文化，即依赖政府的文化。政府一介入，很多具体的难的事情就迎刃而解，人民群众、企事业单位有时过于期望政府直接干预，这给政府职能的转变也带来了困难。
　　推进政府行政管理体制改革应该是综合配套的改革。从政府本身看，至少涉及五个关键点：一要减少层级；二要整合机构；三要理顺职能；四要改变管理方式；五要完善公务员制度。
　　从配套改革看，有三点非常重要：第一，推进微观基础改革。要进一步调整国有经济的战略格局，适当收缩国有经济的运作面，同时推进以多元产权为基础的股份制或者是混合所有制经济改革，从而减少政府对企业的直接干预。第二，推进财政金融体制的改革。深化财政体制改革，为政府公共服务提供强有力的财力支撑。如果要筹钱搞公务活动，就必然导致政企不分，必然导致政府直接干预企业经营活动。与此相适应，建立与政府职能转变相协调的融资体制或者叫资金流通体制也是非常重要的。第三，强化规范政府行为的法律体系的建设。
　（《人民日报》 第十五、十六版经济专页供稿　日）
（责任编辑：字秀春)
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