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【论文摘要】公私合营模式在公共基础设施领域得到了广泛应用，本文在分析我国应用PPP模式的现状及其应用过程中存在的问题，借鉴国外对于PPP模式的应用的经验，结合我国的国情, 进而对我国应用PPP模式提出可行性建议。希望对于我国PPP模式的在公共基础设施领域的应用以及进一步的发展具有一定的指导性意义。&
【论文关键词】公私合营(PPP)；现状；问题；建议&
完备的公共基础设施, 对城市经济、社会和环境发展有着重要影响，是城市可持续发展的重要基础。面对社会需求迅猛攀升，政府财力不足的局限，尤其是受到全球金融风暴的影响，完全由政府提供公共基础设施的投融资、管理、设施维护等事务使得政府财政捉襟见肘。对公共基础设施的建设进行有效改革，提高效率和服务质量，以便更好地满足社会的需求，成为亟待解决的关键问题。&
采取公私合作的PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,将适度的市场竞争与政府规制相结合, 可以在实现社会福利的同时也给企业带来利润, 同时也能够增强公共基础设施可持续发展的能力。&
1.国内PPP模式的应用现状&
为了减轻政府的财政压力、优化资源配置、提高生产率，从90年代中期开始，我国一些地方政府就开始了尝试在城市供水、节水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入非政府投资，并在2003年前后在全国掀起了公私合作的浪潮。&
公私合作制(PPP)已经被实践证明是一条推进公用事业市场化改革的有效途径，国家越来越重视公私合作制(PPP)改革。&
相关资料显示：2002年，成都市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖；深圳市在水利、燃气、公交、电力等领域进行国际招标，实行特许经营。&
2004年底，五家试点公用事业单位完成了招募引资工作；广州市政府通过合资、合作、参股、项目法人招标、BOT、BOR等方式，允许个体、私营经济主体投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港口、站场、停车场、生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业；上海友联联合体获得了上海市最大的污水处理项目――污水处理厂20年特许经营权，负责此项目的融资，建设以及20年特许经营权内的运营管理。&
2005年以来，北京通过实行新建基础设施项目特许经营，有10个项目实现市场化融资50亿元；通过向国内外公开推出387个北京奥运经济招商项目，签订协议55项，协议金额达223亿元。&
到2008年的总投资达2300多亿的公共事业项目中的大多数，都将以项目法人招标（特许经营）的方式进行。总体来看，PPP模式已逐渐被国人接受，国内对PPP的认识也正在逐步提高，并且愿意尝试这一模式。但是由于PPP模式引入的时间并不长，在应用中还存在着诸多的问题，尚需要完善和改进。&
2.PPP模式在我国公共设施建设的应用中存在的问题&
2.1 缺乏专门的适用于PPP模式的法律法规&
PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。但现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对项目BOT而不是针对PPP模式制定的，而且多为部委规章或地方性管理条例，这种开放式的构架不利于国家对PPP项目的统一管理，而过多的管理办法也可能出现相互矛盾。同时，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题等均未涉足，客观造成国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。&
2.2 政府在公共设施建设中占主导角色&
目前，在我国城市公共设施的建设运营过程中，政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能，很容易在具体的工作中产生混淆。政府的职能混淆为发展公共事业带来许多不利。&
2.3 在公共设施建设过程中低效与寻租现象普遍&
由于政府自身的运行以及向公众提供公共产品存在交易成本，且政府系统缺乏明确的绩效评估体系， 因此在公共设施建设过程中，常会出现“政府失灵”的现象。政府官员也是理性的经济人，公共产品在政府作为投资主体时也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。比如，由于现在还没有一套统一的流程规范，因此，政府官员有时会为了获取更多的利益而为PPP 模式在应用过程中设置繁多的名目以获取更多利益，从而造成社会公共设施建设的低效。&
2.4 私人部门融资存在障碍&
相对于其他投资主体而言，私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。私人部门的融资困难，严重地制约了私人资本投资于公共事业项目。另外，PPP项目风险的分配难以达成一致。PPP模式在实际的应用中公共部门和私人部门往往就项目中风险的分配难以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。&
3.国外PPP模式的经验借鉴&
英国作为PPP模式的发源地，是采用该模式的最典型、最前端的国家。在英国，采取PPP模式进行城市公共设施建设取得了不俗的成绩：80%的工程项目按规定工期完成,20%未按期完成的，拖延时间最长没有超过4个月，而常规招标项目按期完成的只有30%；同时，80%的工程耗资均在预算之内，20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案，而按一般传统招标方式工程耗资在预算之内的只能达到25%。&
目前，基于PPP 模式的投资项目已经贯穿英国政府活动的各个领域。按照英国的经验，适用于PPP模式的市政工程的范围被确定为交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理等。这项划分对于PPP模式在世界范围内的应用都起到了指导作用。美国是一个法制比较健全的国家，各项品目众多的法律条款是美国社会各项生产活动的前提和保障，也是美国运用PPP 模式进行城市公共设施建设的一个亮点。美国政府将建设城市公共设施的有关项目通过合同承包给私人部门进行，由私人部门进行生产与经营，其产品由政府购买。合同贯穿于PPP 模式施行的整个过程，通过合同来确定利益相关方的权责划分以及利益分配，将各方的诉求以清晰的合同条款加以明确，可以减少纷争，简化流程，具有法律保障效力。这些经验对于我国在如何完善合同法等方面都有借鉴意义。&
日本积极发展第三方部门，引入了市场竞争，提高建设城市公共设施的效率，对如何完善发展中介组织有很好的指导意义。同时，其PFI法案中对于事前的风险评价以及公共部门与私人部门的权则划分，极大地推动了PPP模式的成功运用，也值得我国学习。&
对我国来说，私人部门参与城市公共设施的供给是市场经济不断发展的必然。通过公私合伙，可以在很大程度上弥补双方的不足, 使城市获得长远的发展。PPP模式在国外的发展经验对我国城市公共设施的供应提供了清晰的思路，对于公共部门与私人部门合作供应准公共产品具有重要的借鉴意义。&
4.PPP模式在我国公共设施建设中应用的改进建议&
结合目前PPP模式在我国应用存在的问题和国外的先进经验，PPP模式的应用应该从以下几个方面进行改进。&
4.1 建立健全法律体系&
健全的法律制度环境是PPP 模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP 模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，有必要建立一套执行PPP 项目的规范化、标准化交易流程，对项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全过程公开与公正。政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。
4.2 转变政府角色定位，合理界定公私作业边界&
2010年5 月，国务院颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即“新36条”)，鼓励民间资本进入公路、水运、港口码头、民用机场、城际轨道交通等基础设施建设。“新36条”对民间资本进入绝大部分行业投资不再限制，但真正操作起来，仍然困难重重。在公共服务领域，民间资本多受歧视，常常遭遇不切合实际的技术条件、人员资格、注册资金等进入这些领域的实际门槛。即使在为数不多的PPP 模式实践中，多把机会给予外国投资者，严重制约了国内民间资本参与PPP项目的意愿和可能性。&
政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。&
4.3 形成有效的监管体系&
政府监管是一套行之有效的监管体系中最主要的组成部分，发挥着极为重要的作用。当然，通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回，所以政府也必须建立一个适合项目长期发展的程序，并有一个相应的监管规则。值得注意的是，在运用PPP模式进行我国城市公共设施建设的过程中, 所有涉及的利益相关方必须都要纳入监管的范围。因此,应该确立一套良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施过程中灰色地带加以监控，确保PPP模式能够健康有效地应用实施。&
4.4 完善投资市场&
采用PPP模式，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。因此，政府推进PPP模式非常需要专业机构的支持。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术和相关政策支持，另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。&
4.5 建立有效的风险分担机制&
风险转移和风险分担是PPP 模式的核心环节。在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险，原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。&
4.6 放宽政府扶持政策&
PPP模式推广并不意味着政府完全退出基础设施领域, 不是简单“国退民进”。在公共基础设施建设中, 不仅要欢迎国际大型的私营部门和财团参与, 也鼓励国内一些有实力的私营部门参与进来。政府应出台优惠的特许权政策, 比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发, 让投资者确实感到有利可图, 这样才能真正吸引外资。&
另外，政府部门作为PPP模式的一方，其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目，应注重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理，控制工程质量、进度和投资规模，达到投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时，主要依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式,超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应方等方面的工作, 对项目起导向作用,使改革的成果落到实处。&
4.7 加强人才培养&
PPP模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在我国PPP模式尚属新生事物，并具有国际融资项目的性质，我们在这方面经验不足。因此要着重加强复合型、开拓型人才的培养，增强私营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。&
在公用事业领域中加强推广应用公私合作制，是已经得到了学界认可并被实践证明了的成功做法。然而，对于公私合作制在哪些具体性质的项目上适宜采用、对具体项目应该使用何种类型的合作方式、在实行公私合作制之后如何保障广大人民群众的利益不受损害、实行公私合作制的项目当中如何防止私营企业的垄断行为、如何在公私合作制当中保证政府的高信用度、政府在一定程度和一定范围内采取怎样的监管形式参与运营，如何构建一个合理有效的监管体制等问题，没有得到深入的研究和解决，法律法规的建立健全依然任重道远。政府在实行公私合作制项目当中所扮演的角色问题，政府在公用事业改革领域中的有效管制问题，这是有待学界进一步深入研究探讨的重要现实问题，同时这也是一个非常严峻的问题。
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浅谈城市交通拥堵问题及解决措施
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　　摘要：我国城市化处于高速发展时期, 大城市特大城市继续改造与扩张, 中小城市迅猛发展。现代交通的发展在给人们带来便利的同时，也带来负面了影响，伴随着汽车的增加，汽车尾气的排放造成的污染也越来越严重；车辆的增加使得现代城市的交通非常的拥挤，给市民出行带来了极大的不便。本文分析了城市交通拥堵的现状及产生的原因。提出了解决城市拥堵问题的建议。
　　关键词：城市交通　拥堵问题　解决措施
　　一、导言
　　城市交通问题是本世纪以来发达及发展中国家一直为之困扰的问题,尤其是大城市,交通拥堵造成的时间浪费,运营成本的上升,交通事故的增多和噪音、空气的污染等问题则更为严重。如果不能得到有效解决和根本治理,则威胁到我国经济持续、快速、健康的发展。将从我国的交通拥堵现状出发,分析造成城市交通拥堵问题的原因,以期找出解决城市交通拥堵的方法途径。
　　二、城市交通拥堵的主要问题和原因
　　1.道路容量严重不足。首先，我国大城市的人均道路面积尚不及发达国家的1／3。其次，我国大城市市区正处在从中心区向郊区化扩散过程中，近几年城市道路建设的增加，主要分布在新开发的市区和郊区，相对来讲，中心区的道路面积率反而略有下降。再次，城市房地产开发集中于市中心地区，产生了过量的交通量。造成道路超负荷负载。此外。我国城市中占用道路和人行道问题一直得不到有效解决，城市新增的道路面积，往往很快就被各种摊商、集贸市场和停车场相继侵占，使本来就严重短缺的道路面积更加紧张。道路面积不足的原因又在于道路建设的滞后。这种滞后不仅被城市现有的道路功能变得混乱而低效，而且造成的时间浪费和行车成本损失是巨大的。
　　2.汽车增长速度过快。最近几年是大城市机动车增长速度最快的年份，客车、私人轿车以至于货车增幅年平均在15％以上。 根据我国轿车增长分析，每当轿车拥有量年增长率超过20％时，必将引起当年以及随后几年城市交通恶化。20世纪80年代以来，我国第一次超过20％的是1985年(33.3％)、1986年(42.3％)、％)连续三年，第二次是1992年(31.9％)、1993年(55.6％)连续两年。这两次轿车增长也正是大城市交通最紧张的两个时段，远远超过正常年度道路建设的供给可能。进入二十一世纪后，我国又面临新一轮的汽车高速增长期，现有城市路网一般都是密度低、千道间距过大、支路短缺、功能混乱，属于低速的交通系统，难以适应现代汽车交通的需要。
　　3.交通管理技术水平低下。由于历史和认识方面的原因，我国大城市中交通控制管理和交通安全管理的现代化设施普遍较少。由于设施明显不足，管理疏漏不少，交通事故率居高不下。从停车场看，大城市中特别是中心区严重短缺停车设施，车辆大都停在道路和人行道上，加剧了拥挤堵塞和事故发生。此外，国际上正在研究并开始使用的信息化、智能化管理系统，在我国也只有为数不多的大城市有。
　　4.缺乏整体的交通发展战略。城市交通建设是一项系统工程，既要研究交通需求和供应的平衡，还要考虑土地和财力的可能，是一项决策性很强的工作。
　　5.道路使用者的不文明行为。开车不讲&车德&等不文明交通行为，已成为妨碍广州城市交通秩序一大&元凶&。据对6340人参加的网络调查显示，近5000人认为交通不畅的原因和司机车德太差有关。68％的司机承认自己曾有&缺车德&行为，46％的司机曾因不文明驾驶行为被罚款或扣分。在人、车、路、环境等因素构成的交通系统中，某个个体交通参与者违反交通道德规范和交通法规的行为在造成局部堵塞的同时，还会对整条道路乃至整个交通系统的有序流动产生严重影响。
　　以上五个方面的问题，反映了我国当前大城市交通的基本特点，概括起来是车多路少，现状道路已无大潜力；车速下降，交通阻塞的趋势在逐渐恶化。造成城市交通拥堵既有国民经济高速度发展、车辆高速度增长、城市高速度增长的根本原因，也有城市道路交通设施少、轨道交通较少、交通安全设施不足、车辆发展与道路发展不协调、城市发展与交通供给不协调等客观原因，还有交通管理落后、道路使用者的不文明行为等人为原因。
　　三、解决城市交通拥堵问题的主要对策
　　面对城市交通拥堵的难题，实际证明交通设施的容量永远赶不上交通需求的增长，道路也不可能无限制地拓宽和加长，而且在国家扩大内需的经济政策大背景下，汽车进入家庭是挡不住的时代潮流。只有一方面加大城市交通环境的硬件建设，一方面改进管理手段，充分利用有限的道路资源，提高广大交通参与者的素质，创造良好的交通软环境，采取&软硬兼施&的方法才是关键所在。
　　1.加强城市交通道路建设。当前，交通最大的需求是城市交通投入不足，规划不到位，城市交通建设理念还需要更新。为拉动经济发展，国家投人4万亿元的资金，地方也拿出90万亿元的投资，这些投入应该重点来解决城市交通堵塞问题。改善交通出行条件是每个市民迫切希望政府来做的一件大事。也是建立和谐社会的基本要求。将有限的资金，重点用在改善人民生活，加强和提高经济活力上来。
　　2.建立立体大交通。根据国内外资料统计，高速公路的疏导能力是一般道路的几十倍。如果城市市区没有高速公路，即便不堵车，行驶时速按30公里考虑，一样宽的道路疏通能力也很低。北京、上海、南京等大城市，交通的形式各有不同，但堵车都非常严重。就具体原因本人认为是缺少立体大交通。我们对堵车问题的解决只是简单地加宽路面。改四道为八车道、十车道提高疏通能力，而没有考虑其根本原因是道路交通特性和车流特性不匹配。随着汽车拥有率的提高，城市道路上车流密度出现了质的变化，由以前的间断性车流变成了连绵不断的连续性车流。即车流的特性是连续流的特性，而城市道路(除快速路外)全部为间断流交通特性，两者的特性是不匹配的。因此，只有将城市道路所能提供的交通方式，由间断流交通方式(既每到交叉路口需要停车等待绿灯)改造为连续流交通方式(无红绿灯，无冲突点。途中无需停车)，才能实现道路交通特性与车流特性相匹配。也就是说，必须在平面交叉路口建设地下人行通道、高架快速公路桥，形成立体交通，提高通行能力，才是解决堵车的长效办法，也是解决城市堵车的根本途径，否则，堵车问题是不可能彻底解决的。
　　3.加强道路的远期规划。一个城市对道路的布局要有科学合理的远期规划，用地和预留地要考虑城市的发展及建设标准。比如近期建设的高速路应亲近城市。好处第一是市区内的车辆在很短的距离内可上路出行，第二是这些路将来在城市扩张后将包容在市内，从而发挥其疏导城市交通流的强大作用。随着城市堵车问题的日益严重，用创新的理念来解决好这一难题是十分重要的。如保定市的规划在上世纪50年代就考虑到了城市发展需要，在那个时期河北省省会在保定市，当时市政要求。一般道路规划用预留地不少于四至六个行车道，但当时根据交通流量和经济能力只建了两个行车道，两个自行车道，到90年代时对一些道路进行扩建，还不需要改变道路红线和绿化树木的位置，就提高了道路的疏通能力。因此保定是一个道路投资少，植被覆盖率高的城市。现在车辆发展是过去的几百倍，但是还不堵车。
　　4.加强停车场建设。由于停车场的建设大大滞后于小汽车的增长速度，导致停车设施严重短缺，城市&停车难&问题已成为当前一个十分突出问题。无位停车不仅给驾驶员带来不便，同时也带来违法停车影响道路交通的后续问题。停车困难加剧了道路通行的困难。如果不能彻底解决停车难问题，城市交通的可持续发展将面临越来越大的困难。因此，应加大住宅小区的停车场配建力度，规划建设公共停车场。同时，在中心城区采取设置&五分钟临时停车泊位&，在市内不影响交通安全和通行的道路施划临时停车泊位等措施，规范和方便市民停车。全力缓解市内停车供需矛盾，有效改善市区停车秩序。
　　5.大力发展公共交通事业&
　　城市交通包括马路公交和轨道公交。公交方式的优点是载客量大，单位人数占用土地面积小。马路公交以公交车、专线车、出租车为代表。轨道公交以地铁、轻轨、有轨电车为代表。个别城市还会因地理环境特殊而配有城市水上公交。治理交通拥堵应侧重于从运输装备角度扩大交通服务能力，通过发展公共交通和优化城市设施来解决最终的问题，一个多层次的公共交通体系可以为居民提供丰富的出行方式选择。包括以下几个方面：&
　　5.1快速公交系统&
　　快速公交系统是指利用改良型的公交车辆（即指通过增加车辆长度，每车可乘坐约300人的大容量公交），运营在公共交通专用道路上的公共交通方式。它保持了轨道交通的特性，且具备普通公交的灵活性。它不受投资和建设周期的影响，适合在单条流量大的交通路线上使用，是目前最具应用前景的一种新的交通方式。快速公交系统可分为三类：公交专用路、公交专用道和公交优先道。其中公交专用道拥有一条或几条车道的绝对通行权且占用道路资源较少，在三种方式中实施的可行性最强。&
　　5.2轨道交通&
　　轨道交通泛指以地铁、轻轨和有轨电车为工具的交通方式，它具有快速、安全、准时、运量大等特点，同时，由于其能耗低、无废气污染，成为各发达国家大城市的首选交通方式。目前世界各国大力发展的是地铁和轻轨。研究表明，轨道交通方式在单通道宽度、容量、运送速度、单位动态占地面积等指标上，都比一般交通工具有明显优势。&
　　尤其客运交通高峰时期，优势更加明显。但由于轨道交通建设周期长，投资大等原因，一般城市要经过几十年才能形成较为完善的轨道交通网。&
　　5.3地面快速公交&
　　普通公交由于采用地面交通方式，在高峰时段，往往时间上得不到保障。而地面快速公交网络，是在主干路及其连接线上形成的，其采用公交专用道、在交叉口用公交优先信号保证其准时通过的方式，可有效保障公交快速、准时到达。&
　　5.4普通公交&
　　对一些新建小区、城近郊区，采用普通公交，提高覆盖度，使居民出行更加方便。&
　　6.加强城市交通管理。
　　6.1精心设计，优化组织。充分运用交通工程理论，科学渠化道路交叉口。交巡警部门应积极会同建设部门，对交通拥挤路口进行渠化改造，拓宽交叉口，增加进口车道数。提高道路通行能力。结合交叉口流量流向，合理设置道路车行道。以减少交通延误为主，科学实施信号灯配时。
　　6.2加强整治、规范秩序。打通支小路，促进城市道路&微循环&。会同城管、工商部门清理整治&马路市场&、&马路停车场&，加强路面执法，对各种严重交通违法行为和不文明行车行为依法严管，形成强大震慑力。
　　6.3加强对不道德行为道路使用者的宣传教育，提高广大交通参与者的素质，特别是抓好四类人的宣传教育工作。第一类是国家机关特种车辆驾驶员。教育他们克服特权思想，杜绝冲红灯、乱鸣笛、占用公交车道等违章行为，成为遵守交通法规和交通道德的模范。第二类是出租车、中巴车驾驶员。通过严格有效的管理手段解决营运车辆只顾经济效益、不管交通法规、肆意行驶的现象。第三类是大型货车和过境货车驾驶员。严厉处罚货车超速行驶、占用小车道的违章行为。第四类是普通交通参与者，教育他们珍惜生命，不与机动车争道抢行。
　　结束语
& & 　本文主要浅谈了目前城市的交通现状以及给城市市民带来的种种不便，期望不久的将来中国能够快速的步入智能化交通规划当中。道路交通需要一个合理的发展程度，这取决于社会经济发展的需求，受制于资金、资源和环境的制约，需要遵循可持续发展的原则。对于道路交通来说，政府的发展战略和政策起着决定性的作用，其制定是一个协调各方面利益和目标的过程，需要采用现代大系统的观点和方法分析处理。
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