农产品流通体系建设大事记
■ 2004年5月，《粮食流通管理条例》颁布。■ 2004年5月，国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，明确宣布，2004年全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和市场主体多元化，并提出必要时可由国务院决定对私有制的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格政策。■ 2005年，交通部、农业部等七部门联合印发《全国高效率鲜活农产品(5.54,-0.01,-0.18%)流通“绿色通道”建设实施方案》。 年分别印发了进一步完善“五纵二横”绿色通道网络实现省际间互通和进一步完善和落实鲜活农产品运输的“绿色通道”政策等文件，要求对整车合法装载运输鲜活农产品的车辆免收通行费。■ 2012年8月，国务院发布《关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》，要求在一定期限内免征农产品批发市场、农贸市场城镇土地使用税和房产税；将免征蔬菜流通环节增值税政策扩大到有条件的鲜活农产品。■ 从2010年12月起，全国所有收费公路(含收费的独立桥梁、隧道)全部纳入鲜活农产品运输“绿色通道”网络范围，对整车合法装载运输鲜活农产品车辆免收车辆通行费。■ 2010年，农业部、商务部联合签署《合作框架协议》，谋划在“十二五”加强合作，其中包括加强农产品流通布局和生产布局的衔接，共同推进农产品市场体系建设等内容。■ 2009年，国务院下发《关于当前稳定农业发展促进农民增收的意见》，将“促进农产品流通发展”作为八项重大措施之一。■ 2008年，党的十七届三中全会《决定》强调：“坚持放开市场，积极搞活流通，完善产销衔接”，“开拓农村市场，推进农村流通现代化。健全农产品市场体系，发展农产品现代流通方式。”■ 2007年，农业部、中国农业银行共同签署了《共同支持农产品批发市场建设合作框架协议》，为农产品批发市场升级改造提供金融支持。(来源：农民日报)&|||||||||/||
您的位置：&&&&> 正文
中国农业发展银行关于认真贯彻执行《国务院关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的补充通知》的通知
发文单位：中国农业发展银行 文　　号：农发行字[号发布日期：执行日期：中国农业发展银行各省、自治区、直辖市分行，各计划单列市分行，总行营业部：
　　为了进一步推进粮食流通体制改革，国务院在七省粮食工作座谈会后，印发了《国务院关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的补充通知》（国发〔1999〕20号），现转发给你们，请认真组织学习，并迅速转发到各分支机构。现结合我行实际，提出如下要求，请一并贯彻落实。
　　一、进一步统一思想认识，坚定不移地贯彻执行“三项政策、一项改革”，积极参与粮食流通体制改革。去年4月份以来，国务院下发了一系列重要文件，进一步明确和完善了深化粮食流通体制改革的各项政策措施，有力地推动了粮食流通体制改革各项工作的顺利进行，也为我行实现收购资金封闭运行提供了良好的外部环境。各级行要认真学习文件精神，深刻领会和掌握粮食流通体制改革“三项政策、一项改革”的重要性及其相互关系，提高对粮改各项政策措施重要性的认识，进一步增强实现粮食收购资金封闭运行的事业心和责任感，认真做好封闭运行各项管理工作。在学习过程中，要注意及时掌握粮改有关政策措施的调整、完善情况，并用以更好地指导收购资金封闭运行管理工作。
　　二、继续做好粮食收购资金贷款发放和管理工作，促进按保护价敞开收购农民余粮政策的贯彻落实。各级行要准确理解国务院国发〔1999〕20号文件精神，把握适当调整保护价收购范围的政策界限，严格执行总行确定的信贷政策。对仍然实行按保护价敞开收购的粮食品种，应当按照相应的等级价格和必要的收购费用，按收购进度发放收购贷款，保证收购资金的及时足额供应；对于退出保护价收购范围的粮食品种，实行优质优价的粮食品种，以及实行随行就市收购的其他粮食品种，各级行要积极主动与企业协商，协助企业分析预测该品种粮食销售情况，合理确定粮食收购量，按“以销定贷、以效定贷”的原则安排和发放收购贷款。无论采取哪种方式收购的粮食，在信贷管理上都必须严格执行收购资金贷款报账制度，即在适当安排铺底收购资金贷款以后，根据实际收购进度，逐日（经常）核打码单，据实结算发放后续收购贷款，做到既要保证收购需要，又要防止超量放款。基层行领导和信贷人员要经常深入企业，细致核查，详细掌握收购粮食中优质优价、等级差价、季节差价和地区差价等情况，切实防止企业在价格上“高报低收”，在数量上“多报少收”。对国有粮食购销企业实行“委托收购”、“代销代储”的粮食，农发行不得发放贷款，但也要及时为企业提供开设相应的资金专户等服务。同时，要做好台账的记录和统计、监测工作，避免收购粮食的种类和性质不清，防止企业借机销售与贷款挂钩的库存粮食。
　　各行要认真执行国家政策，为国有粮食购销企业缓解仓容不足问题提供信贷支持。国有粮食购销企业露天储存和租借社会仓库储粮增加的费用支出，各级行在地方财政落实贴息来源、承储企业有偿还能力的前提下，可根据上级行核批的贷款计划和实际需要适当发放简易建仓贷款，主要用于解决粮食露天储存前的平整地坪、搭建露天垛，以及租借社会仓库的维修等费用支出，以支持粮食企业缓解粮食仓容压力，促进敞开收购政策的贯彻落实。
　　三、积极促进粮食总量供求平衡，认真加强粮食库存监管。对国家因实行退耕还林、还草、还湖和“以粮代赈”而需要动用国有粮食购销企业的库存粮食，各级行要及时做好监测、登记和统计工作，准确掌握动用粮食的数量、价格及其占用农业发展银行的贷款本金和利息，同时督促有关部门及时落实补贴资金来源，并将有关情况及时向上级行报告。各级行要继续支持国有粮食购销企业扩大粮食出口，并及时加强对出口粮食货款回笼、归行情况的监督，对粮食出口形成的价差亏损，要督促有关部门落实补贴资金来源。无论是哪种形式的企业粮食调出、销售活动，都要坚持出库报告制度。基层行信贷人员要经常深入企业核查粮食库存，掌握库存变化情况，做到心中有数，同时要重视和加强对购销企业除贷款以外其他资金形成的粮食库存的监管。
　　四、监督粮食企业顺价销售，进一步完善信贷管理相关措施。国发〔1999〕20号文件强调，国有粮食购销企业要严格按照《国务院办公厅转发国家计委等部门关于进一步做好国有粮食企业扭亏增盈工作意见的通知》（国办发〔1999〕74号）规定的作价办法顺价销售。国办发〔1999〕74号文件明确规定：“根据当前粮食购进价格低的实际情况，原粮购进价原则上应按库存粮购进价加权平均计算，以利库存高价位粮食也能逐步顺价销售。对实行顺价销售比较困难的粮食品种，其原粮购进价也可按当年购进的定购价和保护价加权平均计算；对将定购价调整到保护价水平的粮食品种，其原粮购进价也可按保护价水平计算进价成本。无论采取哪一种计价方法，都要将企业负担的当期费用（含利息）全部摊入当期合理费用，以保证企业足额支付当期贷款利息和补偿已发生的当期其他费用。”各级行必须继续严格执行上述规定，认真监督企业粮食顺价销售情况。同时，要切实加强对库存过大、销售特别困难的购销企业粮食购销情况的监督，对这类企业实行的新收购粮食等量对冲入库、以新粮购进成本销售老库存粮食的做法，要及时认真登记台账。对粮食销售回笼货款，要及时分解，在按新收购粮食购进成本收回相应的贷款本金的同时，还要全额收回当期应分摊的贷款利息和欠息。对新收购入库的粮食，要与企业协商一致，按已销售老库存粮食实际占用贷款确定入库成本，妥善落实贷款债务，避免发生贷款悬空和债务纠纷，同时要依此等额登记相应的库存值台账。要注意这种做法仅限于实行新旧粮食轮换的同一个贷款企业，对轮换库存粮食属于不同粮食购销企业的，不能实行这种处理办法。
　　各级行要进一步加大对陈化粮销售的监管力度，监督企业严格按照国家有关规定销售处理陈化粮，切实防止新的粮食财务挂账增加，防止企业以销售陈化粮为由变相降价销售粮食，冲击粮食市场。对地方各级政府已承诺补贴的陈化粮销售价差亏损，要积极督促有关部门及时拨补价差补贴。对原附营业务占用贷款中应由国有粮食购销企业承担的部分实行停息挂账的具体管理办法，总行将会同有关部门另行制定。
　　五、切实落实粮食风险基金包干政策，确保粮食超储等补贴及时足额到位。各分行要对地方粮食风险基金包干政策落实情况进行跟踪监测，积极督促省级财政按规定统一筹措资金并从省级专户集中下拨，坚决制止地方层层递减包干和对粮食购销企业实行补贴包干的做法，确保资金来源的落实。对省级财政资金筹措和使用情况，要在《中央与省级财政共同建立的粮食风险基金月报》中如实反映，不得虚报、瞒报。对省级财政专户上有资金，又欠补粮食购销企业补贴，经多次协调财政部门仍不开具拨款单的，各分行可将应拨补的全部利息和应拨补费用的80％直接划拨到企业的开户行。另外，要注意加强对市县分支行的业务指导，建立和完善补贴资金划拨通知制度。粮食风险基金从省级财政专户下拨后，各分行要立即通知收款行，指导其做好督促、协调工作，促使资金尽快分解下拨，避免资金滞留在市县财政专户。
　　六、要进一步改善金融服务，促进国有粮食购销企业加强管理，改善经营，积极支持企业扩大顺价销售。在保证粮食收购资金封闭运行的前提下，积极支持粮食购销企业正常的购销活动。对于购销企业销售粮食必须的经营费用，在企业打入粮食销售成本、并在粮食销售后全额收回的前提下，要按规定发放调销贷款积极支持。各级行要切实加强收购资金封闭运行管理的有关政策宣传工作，改善银企关系，改进监督方法。要注意防止将粮食出库报告制度搞成销售审批制度，及时纠正对企业销售粮食实行逐笔审批的做法，严禁在粮食仓库上锁、贴封条等不当方法。
　　附：国务院关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的补充通知
　　（日　国发〔1999〕20号）
　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　最近，国务院在石家庄市召开了七省粮食工作座谈会，在深入调查研究的基础上，实事求是地分析了自去年4月全国粮食流通体制改革工作会议以来取得的成绩和存在的问题。由于各级党委、政府和有关部门的高度重视，以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革取得了明显成效。按保护价敞开收购农民余粮的政策基本得到落实；国有粮食购销企业顺价销售力度加大，经营状况好转，亏损减少；粮食收购资金基本实现封闭运行；粮食收购市场管理进一步加强；粮食购销企业自身改革取得一定进展。在粮食连年丰收、出现阶段性供过于求的情况下，粮食流通体制改革的顺利推进，避免了粮价大起大落，有效地保护了广大农民的利益，对于促进国民经济持续发展和社会稳定，起到了至关重要的作用。同时，也必须看到粮食流通体制改革进展还不平衡，一些新的矛盾和问题需要认真研究解决。主要是，有的地方没有完全做到按保护价敞开收购农民余粮，甚至把优质优价变成压级压价，限收拒收；有的地区国有粮食购销企业低价亏本销售粮食，扰乱了市场秩序，影响了其他地区顺价销售；粮食市场管理存在一些薄弱环节；国有粮食购销企业改革滞后，人员多、费用高、竞争力低的局面还未得到根本扭转。因此，必须按照“三项政策、一项改革”的要求，不断完善相关政策和措施，继续推进粮食流通体制改革。现就有关问题补充通知如下：
　　一、进一步统一思想认识，坚定不移地贯彻执行“三项政策、一项改革”
　　按保护价敞开收购农民余粮、国有粮食购销企业实行顺价销售、粮食收购资金实行封闭运行和加快国有粮食购销企业自身改革，是在总结多年来粮食歉收和丰收两种情况下宏观调控实践的经验教训基础上提出的。实践证明，只有按保护价敞开收购农民余粮，进一步管好粮食收购市场，才能保护农民种粮积极性、稳定粮食生产。这也是国有粮食购销企业掌握粮源、实现顺价销售的基础。尤其是在当前粮食总量供过于求、粮食库存增加、农民余粮较多的情况下，如果放松粮食收购市场的管理，势必会使市场粮价大幅度降低，不仅直接损害农民的经济利益，扰乱市场秩序，还会导致粮食购销企业难以顺价销售，加大亏损，对扩大内需、维护农村社会稳定和整个国民经济发展都将产生严重的不利影响。只有认真贯彻执行顺价销售政策，严禁国有粮食购销企业低价亏本销售，才能确保粮食购销企业实现顺价销售，防止产生新的亏损，逐步摆脱经营困境。只有实行粮食收购资金封闭运行，才能保证收购资金及时足额供应，不向农民“打白条”，又防止收购资金被挤占挪用。只有进一步加快国有粮食购销企业自身改革步伐，实行下岗分流、减人增效，建立健全独立核算、自主经营、自负盈亏的新机制，才能有效地解决国有粮食购销企业人员多、费用高、效益低的问题，确保粮食流通体制改革政策措施的贯彻落实。一年多的实践证明，中央制定的以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革的方针政策是完全正确的，必须坚定不移地贯彻执行，决不能有丝毫动摇。
　　二、调整农业和粮食生产结构，促进粮食供求总量和结构的平衡
　　针对当前我国人民消费水平低、粮食转化程度不高和粮食总量阶段性供过于求带来的粮食流通中的诸多矛盾和困难，必须在不断推进粮食流通体制改革的同时，加快农业和粮食生产结构的调整，促进粮食供求总量的平衡和结构的优化。
　　（一）加大退耕还林、还草、还湖力度，以改善生态环境，缓解粮食供求总量矛盾。同时，通过“以粮代赈”方式，帮助解决贫困地区人口的口粮问题，支持农业和农村基础设施建设。
　　（二）以市场为导向，调整粮食品种结构，减少普通粮食品种生产，扩大专用和优质粮食生产。有条件的地方可因地制宜，适当改革耕作制度。农业部门要抓紧研究制定促进农业生产结构调整的配套措施，重点在品种科学选优、区域种植结构调整、技术服务推广和降低生产成本等方面加大工作力度。
　　（三）适应人民生活水平提高的需要，进一步发展粮食深加工和畜禽水产养殖业，大力促进粮食转化。
　　（四）在充分考虑全国市场需求的前提下，调整粮食区域种植结构，东部沿海地区和大城市郊区要注重发挥地区比较优势，结合农业生产结构调整，发展国内外市场需要的附加值高的经济作物，提高经济效益和农民收入。对这些地区的粮食定购任务，可由省级政府作相应调整。有关部门要加强调整粮食种植结构的信息指导。
　　（五）在国家统一协调下，采取必要的鼓励措施，积极扩大粮食出口，以缓解国内市场粮食供过于求的压力。
　　三、认真贯彻执行按保护价敞开收购农民余粮政策，切实保护农民利益
　　（一）国有粮食购销企业要牢固树立为农民服务的思想，进一步改善服务态度，提高服务质量，方便农民售粮，切实做到常年、常时挂牌敞开收购，对符合国家质量标准的粮食，不准限收、拒收、停收。当然，也不能降低国家质量标准，收购那些含水、含杂超标准的粮食。
　　（二）认真执行按质论价和优质优价政策，决不能以“调整结构、优质优价”为借口，压级压价、停收限收。
　　（三）认真贯彻执行《国务院关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的通知》（国发〔1999〕11号）关于适当调整保护价收购范围的精神。非主产区的小麦、玉米、稻谷三大粮食品种，如需退出保护价收购范围，必须报国务院审批；经国务院批准同意退出保护价收购范围的粮食品种，可由国有粮食购销企业按照“购得进、销得出”的原则组织收购，或者由国有粮食购销企业实行“代购代销”。同时在严格市场管理和经过省级人民政府审批的前提下，允许粮食加工、饲料、饲养、酿造、医药等用粮大中型企业直接收购，但仅限于自用，不得倒卖。实行按保护价收购的粮食品种，应拉开等级差价，但不得将等内粮中的低等级部分退出保护价收购范围。
　　（四）各级政府要采取有效措施，重点解决基层购销企业仓储设施不足问题，要继续通过扩建和租赁社会仓储设施等办法，扩大仓储能力，确保敞开收购农民余粮。
　　（五）各级政府要加强对按保护价敞开收购余粮和按质论价、优质优价政策执行情况的监督检查，对违背政策规定的要严肃处理。要加强宣传教育，鼓励农民按照国家规定的质量标准交售粮食，以保证储存粮食质量。
　　四、采取多种有效措施，促进粮食顺价销售
　　（一）要坚决执行国务院确定的粮食顺价销售原则，制止低价亏本销售。有关部门要加强对国有粮食购销企业顺价销售的监管，对于低价亏本销售的，要依据《粮食购销违法行为处罚办法》严肃查处。地方政府可以适当调整和完善对粮食购销企业的超储费用补贴办法，制定鼓励粮食销售的措施，但不得将粮食超储补贴用于企业降价销售的价差补贴。
　　（二）降低国有粮食购销企业经营费用，是实现顺价销售的重要条件。各地要采取切实措施，进一步加大国有粮食购销企业自身改革力度，着力抓好下岗分流、减人增效工作，加强企业内部管理，挖掘潜力，把过高的经营成本降下来。同时要建立销售激励机制，改善服务，加快粮食顺价销售。
　　（三）国有粮食购销企业要严格按照《国务院办公厅转发国家计委等部门关于进一步做好国有粮食企业扭亏增盈工作意见的通知》（国办发〔1999〕74号）规定的作价办法顺价销售。对于粮食库存过大，销售特别困难的购销企业，可采取轮换库存粮的办法，实行库存粮按新购进粮食的成本顺价销售，新购进粮食等量对冲入库，以鼓励企业扩大销售，推陈储新。但不得借机低价销售库存陈粮，库存粮销量不得超过等量对冲的新粮。要认真按照国务院确定的原则和有关部门制定的办法妥善处理陈化粮，防止处理时间过于集中，更不得擅自放宽陈化粮的认定标准，变相低价销售。处理陈化粮要稳步进行，不能冲击市场粮价。
　　（四）各级税务部门要加强粮食经营者包括粮食集贸市场的个体经营者、粮食加工企业的税收征管，并严格执行关于国有粮食企业免征增值税的政策，为粮食购销企业顺价销售创造良好环境。
　　（五）由于当前国有粮食购销企业顺价销售困难，对于原附营业务占用贷款中仍由国有粮食购销企业承担的部分，实行停息挂账，以减轻国有粮食购销企业负担。
　　五、合理安排今年粮食收购保护价水平，拉开品种质量差价、季节差价
　　（一）保护价水平的确定，既要有利于保护农民收益，也要考虑市场供求，以利促进国有粮食购销企业顺价销售和农业生产结构的调整。在当前粮食总量供过于求的情况下，结合粮食生产成本收益率的实际情况，在保持今年秋粮价格基本稳定的前提下，可在主产省充分协商、协调一致的基础上，适当调整玉米收购价格，同时要注意价格的调整幅度不要过大。
　　（二）继续落实好优质优价政策。要切实拉开粮食质量差价，对于内在品质好、消费者认可、市场销路好的优质品种，其收购价格由国有粮食购销企业按照“购得进、销得出”的原则自行确定。质量技术监督部门要尽快制定下达粮食优质品种的具体质量标准。
　　（三）进一步拉开季节差价，特别是辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古东部等高水分粮较多的地区，要根据烘干能力，合理安排收购进度，拉开季节差价，鼓励农民自行降低水分，以减轻国有粮食购销企业的收储压力和增加农民收入。
　　（四）各省级政府要认真做好毗邻地区粮食收购价格的衔接，必须执行共同协商的收购价格，防止因价格水平差距过大，造成国有粮食购销企业不平等竞争。
　　（五）各级物价部门要加强对粮食购销价格执行情况的监督。监督企业严格执行价格政策，防止压价收购、低价销售等不正当价格竞争行为。对违背有关规定的，要依法查处。
　　六、加强粮食收购市场管理，维护正常的收购秩序
　　（一）各级工商部门要继续加强收购市场管理，严厉打击私商粮贩等各种违法收购、加工和运销粮食的行为，重点加强对加工企业台账的监管，切实管住加工企业粮源。要加强对粮食运销合法凭证的监管，防止一票多用和重复使用。对没有合法凭证的粮食，铁路、交通部门不得承运。近期要集中力量对粮食市场进行一次清理整顿。
　　（二）严格按规定审批进农村收购的大型农业产业化龙头企业、饲料生产企业，要防止审批标准掌握过宽、审批不严的现象。经国务院批准的粮食进出口企业，具备条件的，可进农村收购用于出口的粮食。同时，要加强对这些企业粮食收购活动和台账的监管。
　　（三）粮食、公安、交通、物价、税务、质量技术监督等部门和乡镇政府，要密切配合和大力支持工商部门加强对粮食市场的监管。对一些地方已经采取的一些好的做法，如联席会议制度、设立协管员等，要在总结经验的基础上，加以推广。各级政府对监管粮食收购市场所必需的经费、装备等要给予必要的支持。
　　（四）粮食销售市场要进一步放开搞活，积极培育县以上粮食批发市场，粮食零售市场、集贸市场常年开放。
　　七、财政部门和农业发展银行要进一步采取措施，支持国有粮食购销企业正常的经营活动
　　（一）粮食超储补贴及时足额到位是落实粮改政策的重要保证。中央对地方已经实行了粮食风险基金包干，地方财政部门要根据国有粮食购销企业敞开收购的实际情况，确保粮食超储补贴及时足额拨补到位，以利于国有粮食购销企业敞开收购和正常经营。粮食风险基金包干后，由地方承担的配套资金原则上应由省级财政安排，不得实行层层递减包干，如确需由市县承担，必须保证落实；市县承担资金不落实的，仍由省级财政统筹解决。粮食风险基金管理办法要按有关部门的规定执行，不准对国有粮食购销企业实行补贴包干。
　　（二）农业发展银行要继续坚持有利于粮食顺价销售的一些好的做法，积极改善金融服务，支持国有粮食购销企业正常经营。对于露天储存和租借社会仓库等增加的收储费用，要根据实际需要安排必要的费用贷款。对于国有粮食购销企业销售粮食所必需的经营费用，要给予资金支持。增加必需的简易建仓贷款，人民银行要相应增加农业发展银行简易建仓贷款计划，地方财政要对这项贷款实行全额贴息。在资金管理上要根据市场情况，在保证收购资金封闭运行的前提下，要维护国有粮食购销企业的营销自主权，以支持其进一步扩大顺价销售。中国农业发展银行
您的位置：&&&&> 正文粮食流通体制变革中的政府与市场-李成贵 | 学者社区-中评网
本文章于发布&累计浏览2694次
粮食流通体制变革中的政府与市场
中日之间在粮食流通体制上有许多惊人的相似之处。比如说，日本也曾实行过与我国统购统销相类似的粮食管理体制，之后也建立过与我国的“双轨制”相类似的流通体系，到了90年代，中日两国关系又都不约而同地进行了粮食流通体制改革。中日不仅总体结构方面有相似之处，就是一些具体的政策手法，比如说凭粮票粮本供给方法、保护价收购制度等等，也都有相同的一面。更重要的是，日本不仅有过与我们相似的粮食流通体制，而且还有着30多年的粮食过剩的经历。他们是如何在粮食过剩的条件之下构筑粮食流通体制的？这方面的经验对我国的粮食流通体制改革有着重要的现实意义。我国有40多年的对付粮食短缺的经验，而像最近几年这样对付粮食过剩，应该说是才起步。我们认为，我国今后的粮食流通体制，不应该是一个过去的粮食不足年代产物的延续，而应当是把重点放在如何对付粮食相对过剩上，建立一套能够应付粮食过剩的粮食流通体制。
一、工业化初期政府控制的粮食流通市场
虽然我们比较研究的重点是90年代中日两国的粮食流通体制，然而要准确无误地了解90年代的日本的粮食流通体制，就必须从它的早期的粮食流通体制说起，否则就无法理解当今日本错综复杂的粮食流通体制。
从早期的粮食流通政策的历史沿革上看，中日两国有一些相同的发展轨迹。在工业化初期阶段（日本是19世纪末期，中国我们选在50年代初解放时），对粮食流通市场中日两国都曾有过短暂的放任自流的自由竞争经历，政府对市场没有采取主动的干预措施，私人粮商是市场的主体。但是这种自由竞争的体制在两国都引发了同一问题：私人粮商囤积粮食，哄抬物价，粮食市场不稳定，粮食价格暴涨暴跌，并最终都引发了社会安定问题。日本1918年的米骚动事件是这一问题的极端例子，中国在50年代初期的连续多次粮食价格波动也反映自由市场体制的缺陷。
由于放任自流的自由市场体制所带来的严重问题，危机到了城市工业化的进程，影响了社会经济秩序，于是中日两国政府都开始加强对粮食流通市场的干预，并且随着时间的推移，干预程度越来越深，最终实行了政府全面管理和控制的粮食流通体制。以下让我们分别看看中日两国是怎样采取控制粮食流通市场的，并随后对二者做比较分析。
在日本，为了对付动荡不定的粮食市场，1921年出台了“米谷法”，这是政府对粮食市场干预的开端。其特点是政府根据供需波动的状况，通过买进卖出的办法来干预市场，以保证粮食市场和粮食价格的稳定。具体做法是：政府设定粮食的最高价格（即上限价格）和最低价格（即下限价格），上限价格根据城市生活用品物价水平以及家庭生活费用来确定，下限价格根据农户的生产成本和市场价格来确定。当粮食丰收，市场价格下跌至政府设定的下限价格时，政府的农务省（即后来的农林水产省）粮食局进入市场大量买进粮食；而当市场粮食供给不足，价格上涨到超过规定的上限价格时，政府进入市场大量放出粮食，最终通过这种买进和卖出的活动，将粮食价格维持在政府设定的上限和下限价格之间。从政府的行动方式来看，上述的这种政府干预应该说是较为温和的，它是在不破坏市场机制的前提下进行的。然而从结果上看，这种温和的干预办法却收效甚微，主要原因是：（1）在粮食过剩时，政府为了阻止价格暴跌而大量买进，可是买的机会比卖的多，这往往导致沉重的财政负担；（2）一旦遇上粮食不足，市场的粮食价格狂涨，政府设定的上限价格形同虚设，政府不能收购到足够的粮食，因此也就难以有效地平抑暴涨的粮食价格。
正因为温和的办法有局限性，所以从“米谷法”出台以来，日本政府就不断地修改此法，加强政府对粮食市场的干预程度，逐步地从温和的间接干预过渡到直接的强制性的干预，最后终于在1942年出台了以政府对粮食市场实行全面管制的“粮食管理法”。根据该法规定，（1）政府在核定了农户应留下的生活必需口粮以后，对所有粮食实行全量收购。关闭所有的民间粮食市场，禁止政府规定之外的粮食流通。（2）政府实施双重粮食价格制度，其中的收购价格和销售价分别按照不同的标准来设定，收购价以确保农户的再生产为原则，销售价以稳定城市家庭生活为原则。（3）由政府直接管理粮食检查、保管、运输、分配等主要流通环节。
了解了日本在工业化初期的粮食流通体制的变化，让我们再来看看中国的情况。
在中国，50年代初期，粮食流通市场仍然是延续了过去的格局，是以私人粮商为市场主体。在当时的粮食不足和社会局势尚不稳定的情况下，粮食市场上任何风吹草动都可能引起私人粮商囤积粮食，因此粮食市场经常处于剧烈波动状况。为了稳定市场和物价，中央政府曾组建过政府所属的“中国粮食公司”，试图以温和的手段来干预粮食市场。新组建的中国粮食公司按照政府的指示，针对投机商人囤积粮食而引起的粮食价格暴涨，在粮食市场里采取随市价大量出售的办法，试图把市价逐渐拉到牌价的水平。当市价低于牌价或规定的价格时，该公司则大量收购粮食，以便把市价提高到政府要求的水平。然而这种温和的干预办法，往往因私人粮商势力强大而达不到预期的效果。比如，政府低价抛售时，私人粮商却大量购进政府抛售的粮食，转而等待高价时再出售，以获取暴利。在收购上，政府由于财政困难，贸易资金有限等条件的限制，不可能无限量地购进粮食。而且当时的农民普遍有储粮备荒的思想，不愿出售粮食，有的农民则因为看到市场粮食季节差价很大，留着粮食以等待高价时出售。正是由于这些原因，中央政府不得不开始对粮食市场进行强制性的管理。1953年10月中共中央作出了《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，其中指出：（1）在农村向余粮户实行粮食计划收购（简称统购）的政策；（2）对城市人民和农村缺粮人民，实行计划供应（简称统销）的政策，采取粮食定量配售的方式；（3）实行由国家严格控制粮食市场，对私营粮食工商业实行严格的管制，并严禁私商自由经营粮食的政策[1]。该决议标志着中国的统购统销制度的开始。此后随着农业合作化及人民公社制度建立，统购统销的实施办法也越来越细致和规范化，诸如粮食余缺界限划分以及粮食购销数量确定等等具体工作，也由早期的国家同个体农民逐户算帐的方式，转向到国家同人民公社这样的农村基层组织核算。可以说，农村组织高度集中，强化了统购统销制度。
在简要地概述了中日两国这一时期的粮食流通体制变革的情况之后，让我们在具体看看两种流通体制在措施和方法上有哪些相似和不同。
综合来看，无论是日本“粮食管理法”，还是中国的统购统销，它们都有相类似的一面，就是粮食流通是单一纵向的，政府控制着从收购到价格形成再到销售的所有环节，农民必须按政府设定的较低的收购价格交售给政府，城市消费者的粮食实行配给制，他们必须持有粮票才能买到规定数量的粮食。在这样的政府全面干预体制之下，粮食价格与市场供给和需求的状况无关，粮食购销是按照政府的政策目标，实行低价买进、再低价卖出的原则。从这一情况来看，中日两国这一时期的粮食流通体制基本上是完全排斥了市场因素。
虽然中国和日本都实行的是政府管理下的粮食流通体制，但双方在一些具体做法上仍然有一定的差异，这主要体现在粮食收购和销售的方式和组织结构上。在中国，政府为了实施统购统销而建立了一套庞大的国有粮食收购销售体系，从中央到省，再到市、县，甚至到乡，到处都设有国家粮食局、粮站、粮库和粮店。粮食收购和销售都由国家这些粮食机构直接进行。而在日本，仅仅是在极端的粮食不足的情况下，政府才全额出资成立过“粮食配给公团”这样的国有粮食组织，让该组织直接参与过粮食收购销售。除此之外，日本式的“统购统销”主要还是采取政府委托民间商业机构的方法。具体说，就是在收购上，政府委托遍布各农村地区的农协组织来承担收购业务，政府则按收购的数量给予农协手续费。而在销售上，政府实行销售行业登记制度，将大米的销售业务交给政府审查认可了的民间商业企业来经营。为了防止民间的粮食商业企业扰乱市场，政府规定，凡从事粮食销售业务的批发商和零售商（既小型个人米店）都必须到政府粮食管理部门登记。而且对这些企业实行连带责任的、固定的上下家关系制度，也就是说，批发商的企业数量是由政府控制的，他们只能在政府指定的区域内经营，并且批发商只能从政府粮食部门那里拿到粮食，只能卖给与自己固定责任关系的零售商。而零售商买进粮食的话，必须到自己登记过的一家批发商，而且只能是一家。消费者也只能到自己登记过的米店买粮食，而且必须携带粮本和粮票。零售商和批发商的能够经营的粮食数量，最终取决于到自己处登记的家庭的户数。政府出售给批发商的粮食价格由政府单方面决定，同时政府还根据物价管制法，详细地规定了批发零售环节的加价比例。在实施粮食收购的方式上，中日两国也有一定的差别。比如，日本在粮食收购时，为了达到政府完全控制所有粮食的目的，不惜动用警察到农村去收购农民的粮食，因而是一种极端强制的做法，而中国则不同，由于农村实现了人民公社化，有了这样的强有力的农村组织相配合，实施统购统销就相对容易一些。
如上所说，中日两国在工业化初期都采取了类似于统购统销的粮食流通体制。那么，为什么中日两国会实行相似的粮食流通体制？是相同的原因导致了这样相似的结果吗？单从上述内容来看，政府全面干预粮食市场是由于私人粮商囤积粮食哄抬物价所引起的，是政府为了公平合理地分配粮食而必须采取的直接管制的措施。然而这只不过是事物的表面现象而已，真正促使政府干预粮食市场的原因，还得从粮食和工业化的关系中寻找。
从工业化的方式来说，中日两国都是在小农经济的基础上开始工业化的，虽然时期不同，但二者都采用了一种激进的赶超式的工业化方式。日本是以欧美工业化为目标，大量吸收西方的先进技术，试图在短期内快速地发展工业，跻身于欧美列强之列。而中国在50年代基本上是以苏联工业发展模式为榜样，侧重于重工业优先发展。为了尽快实现这种追赶式工业化目标，中日两国都实施低成本高积累的办法。然而对中日两国来说，在自然资源、技术和资金都紧缺的条件下，低成本高积累方式的一个重要来源，就是利用廉价的劳动力这一重要优势，保持相对低的劳动力成本。低劳动力成本就意味着必须有相应的廉价的粮食供给，这是因为在工业化初期阶段，中日两国的恩格尔系数都很高，日本在20年代接近70%，而中国在50年代是60%左右，食物仍然是工资主要支出对象，如果粮食价格上涨，就会影响到劳动工资上涨，进而会引发工业行业的成本增加，妨碍了工业行业的进一步积累和扩张。从这一点来看，相对低的粮食价格是激进式工业化顺利进行的至关重要条件。要满足这样的条件，对于中国和日本这样的从脆弱的小农经济基础上开始工业化的国家来说是很困难的。对此可以从下两方面来解释：（1）中日两国在工业化初期阶段的共同特点就是资本是稀缺的，特别是中国，它是在欧美诸国的封锁之下开始工业化的，外来的可利用的资本非常有限。在这种情况下，要尽快实现工业化，只有将有限的资本投于工业行业，购买工业化所需的设备和技术。正因为如此，这一时期投向农业的资金是很少的，与不断扩张的工业相比，农业基本上是维持原来的落后的生产水平和较低的产出。这一点不仅在中国和日本的工业化过程中能看到，就是在现在的一些发展中国家也可以发现，先进的工业往往与依靠人力耕牛的落后的农业是并存的。（2）随着工业化的加快，以及城市工矿业的扩张，大量的农村劳动力被吸收到新的工业行业。在技术水平没有重大变化的情况下，农业劳动力（往往是年轻壮劳动力）流失对于依靠劳动多投的农业部门来说，就意味着农业生产必然受到影响，以粮食为主的农业产出将减少。粮食减产造成市场供给减少，从而必然引起市场上粮食价格上涨。而且由于这一时期恩格尔系数很高，粮食还是重要的生活必需品，市场供给的微小减少都会引起更大比例的价格上涨。再加上粮食是一种易于投机的商品，粮食市场如果实行自由竞争的市场体制，由私人粮商囤积粮食引发的粮食价格暴涨暴跌是完全可能发生的。
从一般意义上来看，在粮食生产水平低的条件下，解决工业化所需粮食问题可以有三种选择：一是提高农业生产力水平，增加市场粮食供给，然而这是一个长期缓慢的过程，二是进口粮食，但是在工业化初期阶段外汇是稀缺的，因而这种方法可能性很小。剩下的唯一办法就是政府干预粮食市场，强制性地低价收购粮食，然后再低价配售给城市工业人口。从这种意义上，我们也就不难理解为什么中日两国都实行相似的粮食统购统销的流通体制。
二、政府干预与市场机制并存的双重流通体制
中日两国实行的由政府全面管制的粮食流通体制，在粮食不足的时期对于公平地分配粮食和稳定粮食市场是有效的，但是这种流通体制完全排除了市场竞争机制，粮食价格仅仅是一种政策产物，偏离了实际的市场供需状况，因而存在着诸如抑制农民生产积极性和增加财政负担等一系列的问题。随着粮食供给状况的好转，中日两国政府都放松了对粮食市场的控制，在粮食流通中逐渐地引入了一些市场机制，在中国是实行粮食流通双轨制，在日本是引入自主流通米制度，从而两国都形成了政府干预和市场机制同时并存的双重粮食流通的格局。以下让我们分别简要地概述一下，中日两国粮食流通体制中具体是怎样引入和运用市场机制的。
在中国，1979年以来各地农村逐渐实行生产责任制，同时国家相应地调整了自1966年以来基本未动的粮食价格，根据十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》，粮食统购价格从1979年夏粮上市起提高20%，超购部分在这个基础上再加价百分之50%。农村制度变革再加上价格上调这两方面的因素极大地刺激了农民生产积极性，农业生产出现大幅度的增长，长期以来的粮食供给紧张状况出现缓解。在这种形势之下，由政府严格控制的粮食市场有所松动，代表着自由市场机制的农产品集贸市场开始出现并渐渐地扩大。1983年1月中共中央的《当前农村经济政策的若干问题》在强调农副产品统购统销重要性的同时也指出：对农民完成统派购任务的产品（包括粮食，不包括棉花）和非统购派购产品，应当允许多渠道经营。在随后的国务院转发商业部《关于完成粮油统购任务后实行多渠道经营若干问题的试行规定》又具体指出，以粮食为原料的工商行业，饮食业，机关团体，学校，工矿企业等，除国家计划供应外都可以自行采购自用粮食。到了1984年，中国已连续获得了6年的粮食丰收，但是由于收购价提高而销售价格不动的政策影响，连续的丰收给国家的财政造成严重的压力。因此在1985年1月，中共中央，国务院在《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中决定取消粮食的统购统销，改为实行合同定购，由商业部门在播种季节前与农民协商签订定购合同，定购以外的粮食可以自由上市。在这之后，由于出现了连续5年粮食生产的徘徊局面，粮食市场价格上涨，合同定购实施遇到阻力，国家又将合同定购改为国家定购，明确农民向国家交售定购粮是农民必须承担的义务。
由此看来，取消统购统销的改革结果是粮食流通中政府与市场并存的局面，政府通过定购仍然保留了对部分粮食流通的控制，而定购之外的粮食可以自由上市，自由交易，价格也随行就市，因而完全是市场竞争下的流通方式。
在日本，60年代后期，粮食供需局面发生了根本性的转变。首先是粮食生产量大幅度增长，由于政府收购价格采用了“生产成本与收入补偿”的定价方式，大米收购价在年间提高了87%，从而刺激了农民的生产，年连续三年丰收，生产量超过了1400万吨。而这一时期的消费量却因为收入增加带来的消费结构的变化，在1963年达到高峰的1341吨之后逐渐减少。粮食过剩首先带来的是政府财政负担问题。如前所说，政府粮食实行双重价格制度，即收购价和销售价按不同原则确定。政府虽然按照“生产成本与收入补偿”政策提高了收购价格，但是为了防止粮食价格上涨造成市场混乱，并没有相应地提高销售价格，由此造成的价格逆差只能靠政府财政补贴。因此随着丰收，政府收购的粮食越多，财政负担也就越重。1969年仅大米一项的财政补贴就达3462亿日元，占当年农业预算的41%。[2]
巨额的财政赤字迫使日本政府不得不放弃过去的全面控制粮食市场的做法，在粮食流通中引入一些市场机制。1969年日本政府对粮食管理法实施细则进行了修改，设立“自主流通米”制度，简单地说，就是在政府收购大米之外，允许一部分优质大米直接由农民团体（农协）卖给批发商，价格由买卖双方自己商定。政府不干预自主流通米的交易，但是为了防止市场出现波动，政府制定了一些规范性的管理措施，比如收购商与批发商制定的自主流通计划必须得到政府的认可方能实施，自主流通米的收购也纳入政府每年向农户下达的收购计划之中，等等。在收购方式上，政府改变过去那种强制性收购农民余粮的做法，1971年开始实行预约收购制度，政府根据全国的粮食供需状况确定总体收购数量，并通过中央政府→都道府县→市町村→农户的自上而下的方式，在征得农民同意的情况下向农民下达预约收购数量。除了收购措施上的改革之外，在销售方面政府废除了长期以来实行的粮食物价管制，允许零售商自由定价。为了防止市场价格过度上涨以及它对低收入阶层的冲击，政府规定零售商有义务按照政府制定的指导性价格（一般是较低的价格）销售从政府粮食部门批发的大米。经过了上述的种种改革后，日本的粮食流通自70年代以来基本上形成了政府大米与自主流通米并存的双重流通格局，其中，自主流通米与政府大米相比较，具有自由市场竞争的特点。在粮食流通体制变化的初期阶段，政府米仍然是流通的主体，自主流通米仅仅占总流通量的5%左右，但是随着时间的推移，自主流通米迅猛发展，到了90年代初期自主流通米所占份额达到70%以上[3]，成为粮食流通的主要形式。
同样是政府和市场并存的双重流通体制，中国和日本之间有什么样的差别，让我们就此来做一番比较。
综合上述的中日两国粮食流通体制中政府与市场并存的情况来看，无论是中国的双轨制还是日本的自主流通制度，他们都有一些相同的特点。在粮食供需矛盾缓解的条件下，中日两国政府为了解决政府管制粮食市场而引发的一系列问题，都采取了在粮食流通中引入了市场的因素的做法。但是在多大的程度上引入市场机制，显然，中日两国都是很谨慎的，都不敢把粮食这种敏感的商品完全交给市场，政府仍然通过拥有一部分粮食而保留了对市场干预的能力，从而也就形成了政府与市场同时发挥作用的局面。双重流通体制的各自的目的是很清楚的，政府控制的粮食流通更多地是为了维护粮食市场的稳定，而市场流通的粮食则是为了粮食流通更有效率，稳定与效率就成了中日两国的双重粮食流通体制的共同目的。
然而应当看到，由于社会制度及经济发展水平上的差异，上述的中日两国的双重流通体制也存在如下一些不相同的方面。
1、中日两国对双重流通体制中市场流通部分的管理方式不同。在中国的粮食流通“双轨制”实施中，对于国家定购之外的粮食流通的数量、交易方式和价格形成，政府并没有采取任何限制性措施。农民只要完成国家的定购任务，可以将余下的粮食自由上市，自由交易，价格也完全根据市场行情随意波动。因此双轨制中的另一端，即市场流通部分，可以说是放任自流的市场竞争。而在日本的双重流通体制中，政府不仅控制着政府自身收购大米的流通，同样对于民间的自主流通米流通也不是完全交给市场竞争机制，而是进行一定的规范性管理。自主流通米的流通计划事前要报告给政府的粮食部门，并且纳入政府根据全国供需状况制定的大米“基本计划”和总体的供给计划，有了这样措施，政府也就能够很好地把握自主流通米的进入市场数量和市场动向，以备市场出现波动时进行必要、准确的干预。再就是日本政府对自主流通米的价格形成也进行一定程度的干预，比如对于自主流通米交易所的运行规则、参加交易的最低数量、参加交易资格以及价格上下浮动幅度等等，政府都做了许多限制性政策措施，以保持市场的稳定和公正性。从这方面来说，日本在粮食流通体制中引入市场机制时，比中国更为谨慎。日本的自主流通米，并不象中国的国家定购之外的粮食实行自由放任的市场流通，而是在政府严格管理下有限度地实行市场竞争机制。
2、中日两国在政府收购价格政策目标上的差异。日本粮食收购价格制定采用的是“生产成本与收入补偿”的政策，政府确定价格水平，既要能够补偿农户生产成本，又要照顾农民与城市就业者之间保持相当的收入水平。60年代以来日本经历了经济高速成长，农业与非农业的收入差距在扩大，为了弥补这种收入差距，日本政府则通过提高粮食收购价格来增加农民收入，价格政策的重心由稳定消费者价格转到保护生产者利益，因而日本粮食收购价格体现的已不仅仅是一种价格政策，而更多的是一种保护农民的收入分配政策，或者说是价格政策和收入分配政策的合二为一。然而在中国，由于还处在工业化过程之中，为了确保底粮价和低工资，价格政策的重点仍然是稳定粮食供给价格和保护城市消费者的利益，因而政府的收购价制定是相对偏低的，为了保证这种价格政策顺利实施而不得不强调农民向政府交售粮食是一种应尽的义务。
3、中日两国在政府与粮食流通经营主体的关系上的差异。在日本粮食流通体制中，无论是承担收购业务的农协，还是承担销售业务的零售商或批发商，它们都是独立的经营主体，独立核算，自主经营，自负盈亏。作为收购商的农协，只是凭借自身拥有的粮食加工、仓储设施和广泛的农民系统组织，承接政府委托的收购业务，并从中获取一定的手续费，因此它同政府的关系只是一种业务委托经营的契约关系。至于粮食批发商和零售商，它们是自由的商业组织，它们从政府那里批发粮食，因此他们与政府的关系是一种市场交易的买卖关系，与其他行业的交易关系相比较，唯一的差别不过是从政府购买粮食的价格由政府单方面决定。政府对粮食市场干预和平抑粮价波动，都是通过法律条文和政策措施来约束经营主体而实现的。与日本不同的是，在中国粮食流通体制中，国有粮食企业是承担粮食收购和销售的主体，它既是政府粮食政策的执行者，又是一种追求赢利的商业性经营机构，而这种模糊的多重身份使国有粮食企业难以完成政府的稳定粮食市场政策。
三、以市场为导向的流通体制改革与面临的新问题
对于中日两国来讲，粮食流通的“双轨制”只是一种暂时的过渡性的体制。从表面上看，双轨制的设想是有道理的，它既能够维护市场稳定，又可以保证经营效率。然而现实的复杂性却往往超出了设计者的预料。现实中双轨的存在导致了同样的粮食却有不同的价格，这就为粮食市场中的各个流通主体利用一物多价的制度空隙，来谋取不正当的利润开了方便之门。中国国营及私人粮食企业，日本的农协及粮食流通商，它们在市场中的屡见不鲜的违规操作就是这种钻制度空子的表现，结果是理想的双轨制被歪曲了，就象本应平行延伸各行其职的铁路双轨时常被扭曲缠在一起，阻碍了粮食在双轨上的正常通行。
在现实中，双轨制粮食流通体制的问题越积越多，虽然其间政府曾制定一些修补政策，努力使双轨制按照预定的目标运行，但是最终还是无济于事。进入90年代，中日两国都开始着手粮食流通体制的全面改革。1995年，日本废除了延续半个多世纪的粮食管理法，取而代之，实行了新的全名叫做《关于主要粮食供需及价格安定法》的粮食法。中国在1998年也进行了粮食流通体制改革，并颁布实施了新的粮食收购条例。但是要看到，中日两国虽然在90年代都先后进行了粮食体制改革，但是双方在改革的背景上却有很大的差异。对此以下给予具体分析。
日本的粮食流通体制的改革，究其原因，它是迫于国外和国内的双重压力而进行的。所谓国外的压力，是指关贸总协定的乌拉圭回合谈判终结达成的农业协定对日本农业的冲击。按照该协定，日本不得不承诺削减对本国农业的保护，而日本的大米一直都是日本农业保护的“圣域”，被看做日本农业保护主义的象征，保护的手段就是粮食管理体制中的保护农民收入的双重价格机制，和隔断外国大米进入国内市场粮食进出口的国家贸易制度。这些非关税的保护措施在贸易自由化的潮流中成了攻击的主要对象。随着WTO农业协定的实施，日本原有的粮食管理法也就不能再适应新的国际环境了。
所谓国内的压力，是指国内消费者长期以来对粮食管理体制带来的大米价格高昂的不满，和对该体制能否稳定市场作用的怀疑。特别是1993年的粮食歉收引起的抢购大米的市场混乱，更是让所有的人看到了粮食粮食流通管理体制破绽百出。在当时的抢购风潮中，政府由于没有足够的大米储备而无法履行粮食管理法所要求的干预市场的职责，面对混乱的市场显得束手无策，从而引起消费者的强烈指责。这就说明了原有的粮食管理体制形同虚设，连起码的稳定市场和价格的功能都失去了，这也迫使日本政府不得不考虑重新建立一套新的粮食管理体制。
而与日本改革的背景相比较，中国的粮食流通体制改革既不是迫于外国贸易自由化的压力，也没有遇到象日本1993年粮食歉收引发的粮食市场混乱，反而在改革前粮食生产是风调雨顺的。真正促使改革的，是国有粮食流通企业缺乏效率而引起的种种问题。关于这一点，就如国务院在1998年《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》中所指出的那样：现行的粮食流通体制仍然没有摆脱‘大锅饭’的模式，国有粮食企业管理落后，政企不分，人员膨胀，成本上升；同时又严重挤压挪用粮食收购资金，导致经营亏损和财务挂账剧增，超出国家财政的承受能力，这都说明，现行粮食流通体制已越来越不适应社会主义市场经济的要求，到了非改不可、不改不行、刻不容缓的时候了。如此严厉的措词，也说明了国有粮食企业问题的严重程度。不仅如此，我们从一些统计数字中同样也可以看到国有粮食企业是何等程度地缺乏效率。1996年全国国有粮食企业当年新增加的亏损挂账是196亿，1997年是480亿，而改革前的1998年第一季度就新增亏损270亿。再有，国有粮食企业的职工人数1997年底增加到417万人，比1978年增加了265万人，而根据有关推测，真正业务所需人员不过100万人左右，其余都是富余人员[4]。
亏损和缺乏效率还仅仅是国有粮食企业问题的一个方面。如果说亏损和缺乏效率是因为国有粮食企业为了执行国家稳定粮食价格和市场的政策而无法避免的，那么这种亏损可以看作为一种政策的代价，与它换回来的社会人心安定这样的无形收益相比较，亏损是情有可原的，甚至可以不予计较。然而恰恰相反，许多国有粮食企业的行为，是在与国家的稳定粮食价格和市场政策唱反调，完全违背了国家设立这些国有粮食企业的初衷。他们在市场粮食供给不足的时候，不仅没有进入市场抛售粮食，以稳定价格，反而跟着私商一起提价销售。而在市场粮食充裕的时候，他们不仅不按照保护价敞开收购农民的余粮，而且还低价亏本销售粮食，导致粮食价格大跌。国有粮食企业的这种违规操作所带来的问题，比起一般意义上的经营亏损和缺乏效率还要严重。由此看来，中国的粮食流通体制改革是针对国有粮食企业而来的。
在了解了上述的中日两国粮食流通体制改革背景上的差异之后，让我们再来看看两国的改革在内容和形式上又有什么差别。
首先让我们来比较一下中日两国在流通行业管理上是如何改革的。尽管中日两国的粮食流通体制改革都是为了使粮食流通符合市场规律，更加有效率这样一个目的，但是双方的做法却大相径庭。日本的改革是逐步放松对流通的限制，允许更多的流通企业参与粮食流通领域的竞争，而中国则是一方面强化对流通行业的管制，限制私商的活动范围，特别是收购环节的活动，另一方面是加紧国有粮食企业的内部改革。更为直接地说，同样是为了促使流通主体经营效率这样一个目的，日本是把养尊处优的农协和其他流通企业推向竞争的风浪中，而中国是把国有粮食企业从竞争中隔开，在促使这些企业进行内部自身改革同时，又赋予它们更大的垄断经营的地位。对于这一特点，从流通管理的改革方向或者政府对市场干预程度来说，中国可以概括为“紧”，而日本则可以形容为“松”。为了更好地理解中日之间这种在粮食流通管理方式上一紧一松的差异，我们在下面将对中国如何“紧”和日本怎样“松”做具体分析。
在日本的新粮食法中，进入粮食收购和销售行业门槛已经降低，从过去严格的审批制改成了简单的登记制。按照新粮食法规定，在获取经营粮食资格的条件中，过去的“要具有1年以上的经营经验”的限制性条款被取消，原来规定的从事粮食收购“要有30人以上的农民作为固定的收购对象和50吨以上的经营量”也分别降低为10人和20吨即可。而且传统的从生产者→基层农协→全国农协联合会→批发商→零售商→消费者这样的单一直线式的流通方式已被取消，无论是生产者的农民，还是各种农协或批发零售商，都可以自由选择进货或销售对象。这样一来，过去以农协为主导的粮食收购和销售垄断经营被打破，改革的结果是为综合商社、连锁商店、食品批发商业等进入粮食流通领域大开方便之门。对于这种放松流通限制的政策目的，日本农林水产省是这样解释的：“在有计划的流通之下，引入市场竞争机制，让有经营能力和积极性的企业进入粮食流通，可以使流通活跃起来，也能使生产者和消费者有更大的选择机会。”[5]
为什么日本要选择放松对粮食流通限制的方式，更多地引入竞争机制呢？这显然是与多年来农协在粮食流通领域的垄断经营带来的各种弊端直接相关的。在旧粮食管理法的保护之下，农协被赋予特殊的地位，它拥有庞大的农民会员，控制了主要的粮源，握有政治家所需要的农民选票，以及向政府讨价还价的权力，因此，在粮食流通上无任何商业企业能与它抗衡。然而，养尊处优的垄断地位却也逐渐使农协失掉了一个商业企业所应有的开拓创新的能力。关于这一点，其他商业企业家曾这样对农协批评道：“各级农协组织，接受了粮食管理制度的各种恩典，不仅能够从政府那里拿到粮食保管的利息和仓库费用，还能拿到出库手续费，大米检查手续费等不计其数的好处。这些恩典使农协免受竞争的皮肉之苦。可是，长期盘踞在这种恩典之上的农协，经营素质渐渐变差，有的农协甚至连起码的经营常识都丢掉了。”“他们缺乏库存处理能力，也不积极开展市场销售，一旦卖不掉自己的大米，就放在仓库，等待着政府粮食厅的仓储和利息等各种补贴。”[6]
农协垄断经营的弊端还不单单表现在失掉商业能力方面，更为严重的是，农协凭借垄断的地位和政治优势来操纵粮食的价格。每年政府和国会审议大米收购价格时，全国农协联合会都无一例外地组织农民游行示威，要求政府提高大米的价格，由于农协有着庞大的农民队伍，其政治影响力也是十分巨大的，几乎所有的政党都希望拉到农民的选票。正因为如此，农协的提高米价院外活动在选举前是十分奏效的，各个政党为争到农民的选票，甚至不惜违背自己的政治和政策主张，而屈从农协的压力。农协的米价运动，也促使了日本的大米价格上涨以及居高不下的局面。农协不仅操纵政府的收购价格，同样也操纵政府收购之外的自主流通米的价格。在自主流通米交易中心，农协利用自身掌握主要粮源的绝对优势，凌驾于批发商之上，控制了价格交涉的主动权。农协的垄断经营不仅妨碍了正常的竞争，使消费者不得不接受过高的大米价格，同样也损害了一部分生产者的利益，特别是一些优质大米产地的农民，不满于农协联合会制定的，不加区别对待的单一价格制度。
与上述的日本放松粮食流通限制的做法正相反，中国的粮食流通体制改革是在加强对粮食流通行业的管理，更多地强调国有粮食企业的主渠道的作用，特别是在粮食收购上，赋予了国有粮食流通企业的绝对垄断的权力。比如，国务院新颁布的粮食收购条例规定：只有经政府批准的，并且具有相应规模的粮食仓储设施和相应的粮食检验及保管人员的国有粮食企业，才能按照国家有关规定从事粮食收购活动，私商和其他企业不得直接向农民和其他粮食生产者收购粮食。同样，新粮食收购条例还规定了国有粮食企业的活动范围，只能在本县级行政区域内，不能跨地区收购粮食。如果单从这一方面比较的话，那么很显然，中国的国有粮食企业就象过去的日本农协那样，被赋予了粮食收购的垄断经营权力，而且是通过行政命令的方式。
当然，中国的粮食体制改革并不是单纯地给予国有粮食企业垄断经营的权力，而是在赋予权力的同时，也规定了国有粮食企业的种种义务和严格的经营活动的原则。在新的收购条例中，国有粮食企业的对农民的收购行为，收购标准，收购价格，销售方式，甚至连农业发展银行的收购资金的使用方式，都有明确的条款予以限制。从这种意义上来说，中国国有粮食企业虽然有了与日本农协相似的垄断经营的权力，但是并没有日本农协那样的经营上的自由度，毕竟中国的粮食企业性质是“国有”的，与日本农协那样的纯粹的民间企业是有差别的。如果中国的国有粮食企业真正能够按照上述限制性原则开展经营活动的话，那么伴随垄断经营而来的一些副作用，就象日本农协的垄断经营所暴露的种种弊端，是可以避免的。
中国政府为了使粮食流通企业有效率，不仅是从外部条件上给予垄断的权力，而且更为重要的是迫使企业从内部管理机制进行改革。这是中国粮食流通体制改革的另一重要特点。就如国务院的《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》明确规定那样：（1）国有粮食企业不再承担粮食行政管理职能，而是变成面向市场，成为自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的经济实体；（2）建立现代企业制度，转换经营机制，改善经营管理，降低生产经营费用，增强竞争力；（3）实施下岗分流、减员增效和再就业工程等等。所有这些措施目的，是要国有粮食企业真正成为名副其实的“企业”，而不是政府的附属机构。中国粮食流通体制改革的这样的特点，显然是日本粮食管理体制改革中所没有的，因为日本所有粮食流通企业，如前所说，都是独立经营的企业，他们同政府的关系只是一种业务委托关系，因而也就无需象中国粮食企业那样进行改革，切断同政府混为一体的关系。
在上面我们分析了中日两国的粮食流通行业管理上的异同，在下面我们再进一步比较分析粮食体制改革中的另一个重要方面，既价格形成机制。价格问题是粮食流通中最为核心、最为敏感的部分，牵涉到农民、消费者、以及中间流通商和政府等各方面的利益，因此在外国有的学者甚至干脆把粮食政策直接概括为粮食价格政策。粮食价格分为收购价格和销售价格。下面让我们先来比较中日两国的粮食收购价格形成方式的差异。
保护农民的利益，实行收购保护价制度，是中日两国粮食流通体制上的一个共同点，但是应当看到，由于经济发展的阶段上的差异，以及政府财力的限制等原因，中日双方的保护价含义和定价原则是不一样的。日本早在1960年，即高速经济成长初期，为了避免农业和工业的收入差距过分拉大，就开始实行“生产成本及收入补偿方式”的粮食收购保护价制度，并一直沿用到90年代。这种定价方式包括这样两个内容：一是政府制定收购价时必须弥补农民的生产成本，而且是以0.5公顷以下的小规模经营农户的生产成本为计算价格的基础；二是政府的收购价格必须照顾到农民与城市就业者之间保持相当的收入水平，也就是说，在经济发展过程中如果城市就业者的收入增加了，则政府的粮食收购价格不问供需状况如何都必须上调，以使农民能过上与城市人相同的生活水平。正是这种生产成本及收入补偿方式的保护价政策的作用，日本农民能够在长期的粮食过剩的情况下仍然得到相对稳定的收入。
如果与日本的这种保护价制度相比，中国的粮食保护价格还仅仅是以维持最低的生产成本为主。这一点就如国务院新颁布的《粮食收购条例》中所规定的：“国家对粮食收购实行保护价制度，以保障农民和其他粮食生产者出售粮食，能够补偿生产成本，并得到适当的利益。”[7]什么是适当的利益呢？由于国务院只制定保护价的原则，具体的保护价水平由各省制定，所以让我们看看省里又是如何确定收购价格中的“适当利益”。在产粮大省的湖南省，省物价局在1998年6月的《关于完善粮食价格形成机制的意见》中规定：“粮食收购保护价，按照能够补偿粮食生产成本使农民可以得到略低于正常年景的适当利益，同是兼顾财政承受能力的原则确定。”[8]由此看来，保护价中的适当利益是很低的，按照此价格计算，同样数量的粮食比正常的年景所能获取的收入要低。这种保护价确定原则，与日本的保护价格制定中要求向城市收入水平看齐的做法相比，差距是很大的。然而即使是这样的保护价制度，它对于现阶段的中国农业来说意义是巨大的。中国的粮食现在面临相对过剩的问题，市场的粮食价格在下跌，生产结构调整还未取得稳定的效果，在这种情况下，如果没有保护价制度作为强有力的支撑，农民的利益所受到的打击是可想而知的。从这一点来说，我们国家的粮食保护价制度，在现阶段的农村经济困难时期，甚至可以看着是一种“救农”政策。
虽然中国的保护价水平比日本的要低得多，但是由此并不能下结论说，日本的保护价制度是一种完美的制度。相反，这种制度在运行过程中引发了一系列不利于农业发展的问题。生产成本及收入补偿这样的定价方式，使日本的粮食价格不断上升，一直到达世界最高水平。过高的粮食价格则影响到合理的农业结构调整。比如，尽管日本大米60年代就开始过剩，绝大多数农民仍然选择种植水稻，就连北部寒冷地带也大量开垦水田，结果是高价格又造成更大的过剩。虽然日本政府年年都动用大量的财政资金，奖励农民改种水稻之外的其他作物，但只要上述的保护价制度存在，这种生产结构调整就难以受到长期稳定的效果，因为一旦政府减少或撤消对改种其他作物的补贴，农民仍然会退回到种植水稻上来。日本的保护价制度不仅影响了农业结构调整这样的问题，它还引起诸如妨碍经营规模扩大，增加财政负担等一系列问题。而且从80年代末期以来，这种保护价制度一直被其他国家看做是保护主义的标志，成了众矢之的。正因为如此，新的粮食法出台之后，政府的粮食收购价格定价不再采用过去的“生产成本及收入补偿方式”，按照新粮食法第59条规定：“政府收购价格制定，参照自主流通米价格的动向和其他粮食供需的动向，另外在考虑生产条件和物价等方面的经济情况，以确保再生产为宗旨……”。[9]所谓“参照自主流通米的价格动向”，实际上是表明政府收购价应当根据市场价格的水平来定。因为自主流通米是政府收购之外的一种流通方式，它的价格是在相当于粮食交易所的“自主流通米价格形成中心”里，按照供需状况来确定的，可以看作为一种自由竞争的市场价格。
在分析了中日两国的粮食保护价之后，让我们继续看看两国的价格形成机制中的另一端，即粮食销售价格方面的异同。
在这次中国粮食体制改革中，制定合理的销售价格，实施顺价销售，是一个最为突出的部分，它不仅牵涉到政府财政负担减轻与否，和国有粮食企业的效益好坏等问题，甚至关系到新的粮食体制改革的成败。从一般的商业惯例来说，顺价销售是任何一个商业流通企业在市场竞争中生存下去的起码的原则，除非是因为行情判断失误，或者是为了挤垮竞争对手，才有可能出现低价亏本销售的现象。国有粮食企业之所以发生亏本销售，甚至是主动的亏本销售，就在于它们并非真正意义上的商业企业，而是一个兼顾政策性业务的双重身份的特殊企业。在这次改革中，政府为了全面控制粮食市场，同时又不让粮食企业发生新的亏损，因此规定粮食企业必须顺价销售粮食。而且为了保证顺价销售正常进行，国家还赋予国有粮食企业在收购上的垄断权力。然而我们应当认识到，在粮食相对过剩的前提下，如果不解决农民手中余粮对市场冲击的问题，不能有效地打击私商违抗收购条例的铤而走险的行为，不建立各地区和各级粮食企业的统一协调的销售体制，那么顺价销售要达到预期的目标是相当困难的。
顺价销售不是中国独有的现象，凡是有政府干预粮食市场的地方都发生过，日本是比较典型的。为了更好地理解这种顺价销售的难度，深刻地认识顺价销售背后存在的道理，我们不妨分析一下日本过去曾经实施顺价销售的经历和失败的教训。
日本长期以来实行的是粮食双重价格制度，所谓双重价格，就是收购价格和销售价格分离开来，两者按照不同的原则确定价格水平。收购价格如前所说，是采用生产成本及收入补偿方式的保护价制度，而销售价格则是按照保护消费者的原则，根据城市人口的收入水平、家庭生活状况以及物价上涨程度等因素，计算出消费者能承受的粮食价格。由于两种价格执行的是不同的政策目标，因此它们的高低和变化取决于各个时期的粮食政策，不可能按照一般的商业价格规律来变动。从总体上来看，在粮食严重不足的战后初期，销售价格曾经略高于收购价格，即我们所说的顺价销售。而从1966年到1986年的20年间，销售价格一直低于收购价格，可以说是与顺价销售相反的“逆价销售”时期。特别是在1974年，收购价是每l（日本的粮食计量单位，等于60公斤）13615日元，而销售价仅是7770日元，逆价销售的价差高达5845日元。[10]在这之后，随着日本经济走向成熟，日本政府在稳定收购价的同时，开始逐步提高销售价，大约花了12年时间，终于在1987年实现了粮食的顺价销售，这一过程是相当漫长的。
然而，顺价销售的实现，并没有带来粮食流通局面的万事大吉，而且“顺价”中的价差还很小，不能完全弥补政府在粮食上的财政赤字（如人员工资，仓储费用，管理费用等开支），相反，随着顺价销售的实现，日本的粮食流通秩序开始出现混乱。关于这一点，日本的粮食流通问题专家三岛德三在其著作中曾作过一段说明，可摘录翻译如下：“虽然逆价被消除了，政府的销售价格也超过了收购价格，但是在这种情况下，受流通费用多少的影响，生产者把粮食直接卖给批发商，比起卖给政府所获取的利益要高，同样，销售商从生产者手中直接收购要比从政府那里进货在价格上便宜得多。这种状况如果持续下去，从生产者→指定收购企业→政府→批发商→零售商→消费者这样的特定的流通渠道就会被扰乱，其结果是，政府的流通管理因为不正规流通大米而失去效果，大米的供给需求变得非常不安定。”[11]三岛德三的这种结论，在顺价销售实现之后大量的不合法的黑市米和农民持有的余粮的膨胀中得到了验证。据统计，这种不经过政府收购环节，由农民直接与粮食批发零售商交易的大米，在1987年后迅速扩大，1989年超过了200万吨，1991年增加到238万吨，1992年又增加到280万吨，占整个粮食流通量的30%左右。正是因为这种非正规渠道流通的大米的扩大，政府管理和调控粮食市场的能力被削弱，以至于在1993年突然的粮食减产和由此而来的市场混乱中，政府粮食部门竟是束手无策。最后到了1995年，也就是实现顺价销售的第6个年头，延续了半个多世纪的粮食管理体制解体了。
日本的教训是深刻的，单从上述的失败的经历中，我们至少能得到这样一个结论：在过剩的情况之下，要真正实现顺价销售，就必须管理好农民手中的余粮，隔断农民和私人粮商的直接交易，但这又几乎是不可能的。中国现行的顺价销售政策有可能把代表政府的粮食流通企业推到一个尴尬的被动局面，并最终导致改革方案改弦易辙。
1、 日本粮食厅编：《日本粮食政策史研究》共三卷，日本御茶水书房出版，1986。
2、 今村奈良臣等著：《面临转机的粮食管理制度》，家之光协会出版，1980。
3、 川野重任主编：《日本农业年鉴》，家之光协会出版，1989年至1993年各版。
4、 三岛德三著：《流通自由化与粮食管理制度》，农文协出版，1989。
5、 河相一成著：《粮食政策与粮食管理制度》，农文协出版，1989。
6、 日本粮食厅企画课编：《粮食管理现状》，1987年，未公开出版。
7、 农产物市场研究会编：《受自由化冲击的大米与粮食管理制度》，筑波书房，1990。
8、 大内力、佐伯尚美等编著：《从政府的粮食管理到农协的粮食管理》，农林统计协会出版，1995。
9、 日本农业市场学会编：《粮食法之下的动荡的大米市场》，筑波书房，1997。
10、近藤康男等著《日本农业――面向21世纪的课题》农林统计出版，1997。
11、小池恒男著《激变的大米市场结构与新战略》家之光协会出版，1997。
12、日本粮食厅企画课与粮食制度研究会共编；《新粮食法解析》，地球社出版，1996。
13、大内力、佐伯尚美等编著：《新粮食法与激变的大米流通》，家之光协会出版，1995。
14、商业部当代中国粮食工作编辑部编：《当代中国粮食工作史料》上下卷，1989。
15、袁永康著：《中国粮情流通制度的变迁》，社科文献出版社，1994。
16、隆国强著：《大国开放中的粮食流通》，中国发展出版社，1998。
17、李成贵：《中国的粮改：了解过去》，1999，未公开出版研究报告。
18、肖云编著：《中国粮食生产与流通体制改革》，经济科学出版社，1998。
19、湖南省粮食局编：《粮食流通体制改革文件汇编》，1998年，未公开出版。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
--------------------------------------------------------------------------------
* 本文为李成贵主持的中国社会科学院重大课题《中国粮食流通体制改革研究》的阶段性成果。
[1] 参见商业部当代中国粮食工作编辑部编：《当代中国粮食工作史料》上卷，1989年，第181页。
[2] 具体数据参见今村奈良臣等著《农业保护的理念与现实》，农文协出版，1989年，第108页。
[3] 有关自主流通米的数量变化数据参见近藤康男等著《日本农业――面向21世纪的课题》农林统计出版，1997年，第253页。
[4] 有关数据转引自肖云编著：《中国粮食生产与流通体制改革》，经济科学出版社，1998年，第354页。
[5] 转引自日本农业市场学会编：《粮食法之下的动荡的大米市场》，筑波书房，1997年，第40页。
[6] 引自土门刚著：《农协破产的日子》，东洋经济新报社，1995年，第70页，第71页。
[7] 引自《人民日报》日。
[8] 引自湖南省粮食局编：《粮食流通体制改革文件汇编》，1998年，第43页。
[9] 引自日本农林水产省监制《农林水产六法》，学阳书店出版，1998年版，第1330页。
[10] 有关收购价格和销售价格变化的数据参见农林水产省统计情报部编：《农林水产统计》，农林统计协会出版，1992年版，第181页。
[11] 引自三岛德三著：《流通自由化与粮食管理制度》，农文协出版，1989年，第280页。
作者最新文章： / 李成贵
/ 李成贵 >>>
上一篇： / 李成贵
下一篇： / 李成贵
请勿重复提交发言内容
验证码：[1124],请在下面输入框中输入[]中的验证码
关于我们 |
| 版权所有：北京中评网信息技术有限公司 |