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尔雅当代中国经济答案
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3秒自动关闭窗口发改委:一个宏观调控部门的挑战
作者：朱文轶
从计划委员会，发展计划委员会，到发展与改革委员会，“发改委”的数次转型几乎可以被看作是从1982年开始的政府机构改革的一个缩影。
从计划委员会，发展计划委员会，到发展与改革委员会，“发改委”的数次转型几乎可以被看作是从1982年开始的政府机构改革的一个缩影。
从国家计委到发改委
事实上，发改委的每一个历史身份可能都无法像它现在这样牵动人心。作为中国最重要的宏观经济调控部门之一，发改委早已完全有别于它的前身——那个依靠枯燥数字发布精确的指令性计划来提供产品原材料、控制社会生产的“计委”。那个曾举足轻重的综合经济部门关乎国计民生，却让人们感觉距离遥远，而现在，人们能主动从媒体上了解这个部门的所有政策详请——它在某些方面几乎就是反映中国经济冷热的温度计，人们还迫切希望得知油价涨跌、药品降价、环保政策，甚至节假制度的调整……
吸收了部分经贸委和体改委宏观职能的国家发展与改革委员会，成为国务院第一大部委。发改委权限的扩张，既说明传统管制型政府继续完成“从计划到规划”的战略转身的迫切，也说明在现有条件下，一些计划经济时代的调控工具，传统的行政手段和审批权——尽管已经屡屡被削弱——仍然没有到完全退出历史舞台的时刻。
当然，这也让发改委身处一种矛盾的身份中。某种意义上，它承担了政府方向把握和领导作用发挥的大部分职能:它要确保经济增长，它要更有效地分配资源，更要在一片荒原之上建立起提供充分自由的市场竞争规范。而在过去的一系列改革中，它的宏观调控角色越是被强调和突出，它就越要依赖众多的微观手段，来实现这些宏观目的，这让它在许多时候饱受“重回‘计委’”的质疑。“可以说，发改委的身上集中了过去26年中国政府改革的成就和艰难。”一名国家发改委官员接受记者采访时这样说。
从综合经济部门到宏观调控部门
1993年在“简政放权”的思路下几经调整的“计委”已经不同以往，但仍然是一个权力微观、管理事无巨细的机构。
“1988年，根据七届人大一次会议批准的国务院机构改革方案，撤销国家计委、国家经委，组建新的国家计划委员会。”行政学专家冯云生说，这时按照发展有计划的商品经济的需要，第一次对国家计划委员会的职能要求进行了修改，“主要是对企业的管理，由直接控制为主逐步转向间接调控，通过经济手段、法律手段和必要的行政手段，调节和影响市场的供求关系及其变动趋势，引导决策”。
具体说，国家计划委员会几个重要的职能机构，比如工业综合一司、工业综合二司并成了“机电轻纺司”。“这些都体现了机构管理职能上的新变化:工业司不再管工业生产计划了，而是工业生产力的布局和工业生产项目的审批，对工业和重大基础设施建设提出建议，制定中长期计划，提出各行业发展意见和产业政策。”
“但准确说，这时候‘计委’仍然处于计划和市场结合的过渡阶段。”一直在这个系统工作的唐山市原发改委主任薛渤洵说，“不同的是，以前从中央下到地方的生产计划，无所不包。小到什么呢，一年生产多少订书钉，生产多少裘皮钉;每年生产几万套车马挽具……根据国家指令，国家提供原料供应，否则没有材料。而在年这个时期，先是逐步缩小‘指令性计划’的范围，然后‘指令性计划’逐渐变成‘指导性计划’，原材料供应从百分之百的调拨，改成百分之五十，后来变成百分之三十的调拨。”
“‘简政放权’的进展缓慢，是因为很长时间，政府改革总在内部进行商量。”薛渤洵说。国务院征求各部委意见，各部委就表示“看国家需要，看其他部委需要”，开会时候最普遍的意见，就是说中国的情况总是“一管就死，一放就乱”，一些部委的态度都是现在市场经济不成熟阶段“放的必要很小，主要还是要强化”。
政府机构改革在1993年后首次加速。薛渤洵说，从1993年的国家计划委员会到1998年的国家发展计划委员会，背后的一个重要思路，“是将一个综合经济部门改造成一个宏观调控部门”。
冯云生说，1993年的“三定”方案规定，国家宏观经济管理部门主要包括国家计委、国家经贸委、财政部、人民银行。1995年，“九五”计划中进一步提出“将综合经济部门调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门”，而这点又在1997年党的十五大中被再次强调。“一个‘权威的宏观经济调控部门’，成为整个宏观调控体系建立的关键。”他说，在1998年相应的国务院机构改革方案正式出台前，争论主要围绕计委、经贸委、财政部和央行，谁在这个调控体系中占主导。
“当时有过三种方案的讨论。”薛渤洵说，“最多的一部分人认为，负有综合协调职能的计委应掌握足够的调控手段，以支持宏观调控政策的实施，而目前权力过于分散导致政出多门、政策不配套、计划部门缺乏协调所需要的必要的综合能力。因此计划部门应该参与货币政策、财政政策的制定，统一固定资产项目的审批权限，将基建项目和技改项目集中由计委统一管理。强化财政政策和货币政策宏观调控职能的方案也有一些支持者。”
中国宏观经济调控的难题在于处理中央与地方政府、宏观与微观的关系。“发改委统领宏观经济调控可以说是中国当时，乃至现有情况下的最佳选择。”
大部门的亮相经过
“这种中国特色的宏观调控，注定需要一个大部门的诞生。”薛渤洵说，“国家机构改革的两条基本主线是，宏观调控和产业政策布局上转移，政府行为从干预市场和干预企业中撤出，一边是强化，一边是弱化。而对计委来说，从1998年开始，更重要的是强化它的宏观职能。”薛渤洵提醒记者，1998年由国务院总理朱镕基主导的国务院机构改革中，当时的经贸委合并了10个专业部委，这10个部委成为它的内设国家局。它甚至还拿走了计委的若干职能，从而被人形象地称为“小国务院”。这种变化当时被学界称为“小计委大经贸”的取向，和4年后计委大大强化有着相同的初衷。
“经贸委这个在中国存在了10年左右的‘超级部委’被一分为三，这个曾兼并了10个专业部委而形成的国家局，除了烟草局外，目前其他9个已经成为行业协会——这些协会将最终成为自律性的纯NGO（非政府组织），而它最为重要的行业规划、产业政策、经济运行调节、技术改造投资管理、多种所有制企业的宏观指导、促进中小企业发展以及重要工业品、原材料进出口计划等等宏观调控职能被划分到发改委中。”中国社会科学院经济研究所原所长张卓元说，“过去20年间，计委、经贸委的职能和机构调整最为频繁，一方面反映计划部门在经济调节中举足轻重，另一方面也表明在改革发展的不同阶段，政府在对经济宏观调控的各种形式间选择之难。”
国务院发展研究中心宏观经济部研究员张立群接受采访时说，发改委2003年如此多新职能的并入，实际上是把短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等目标一致、彼此关联的宏观调控职能都归并到了一个部门，这完全出于强化中央宏观调控政策的统筹制定与部署的目的。“比如，经贸委中涉及投资企业的职能归入发展和改革委员会，目标很明确，就是有助于结合综合性宏观调控目标对经济的短期运行，生产、调度等进行更直接的调控。”
而真正完成国务院第一大部委的亮相，还需要体改办职能的并入，“它充分完善了“发改委”作为核心宏观调控部门的职能设置:将具体调控手段与政策层面改革措施相互协调”。张立群说。
“在中国20多年的经济体制变革和政府机构改革中，有两个机构的作用是十分重要的，也是其他国家所没有的:其一是中央财经领导小组，其二是国家体改委。中国经济改革中很多的重大决策和‘过桥’思路，都是由这两个机构提出和落实的，当遇到部门之间的利益纷争时，也都是由这两个机构进行协调的。”经济学家刘纪鹏说。国务院体改办前身是1983年设立的国家经济体制改革委员会，是国务院的一个直接组成部委，地位“相当特殊”，当时主要负责推动中国从计划经济体制向市场经济体制转变。1998年，体改委在机构改革中由“实”变“虚”，成了一个虚体委员会，“总理兼任主任，国务院有关部委的部长任成员”，反而具备了“相当层次的议事功用”。
这个在历史职能上承担国家经济体制改革委员会的具体工作、作为“我国经济体制改革的政策策源地”之一的机构，并入发改委后，一个新的“大计委”的轮廓已经日渐清晰了。“发改委将沿袭当年国家体改委在各个政府部门之间的协调工作。”
“发改委的综合部门作用，也决定它的大部门角色和在国务院部级机构里的位置。”薛渤洵说。比如国务院提出的土地红线，那么要保证这个底线，每年的“土地指标”就要由国家发改委和国土资源部来商量。发改委主要是国务院的综合协调部门，几乎和每个专业部门都有关系，劳动和社会保障部、卫生部、教育部等，所有这些部门都能在发改委找到和它对应的处和司。“同为宏观调控部门之一的财政部也是综合性的，但它是资金形态的综合管理;把财政资金和金融资金归属到一块的还是发改委的‘资金平衡’职能，它要负责财政、信贷、物资的综合平衡。”
在宏观与微观调控之间
以宏观调控为职能的发改委，在连续几年经济出现过热情况下成功抑制“险情”，但也因此开始备受争议。行政学专家从明生说，从2004年以来的调控措施，几乎完全是行政性和政治性的，包括通过政令的方式控制土地供应，由发改委严格控制项目审批，强化环保标准的执行，或者直接对产业结构、产品结构进行控制。这一次对房地产过热的调控，更采取了强化反腐败的方式。
“按理说，在市场经济条件下，宏观调控的主角应逐步让位给中央银行，必要时再加上财政部。可是在此次宏观调控过程中，尽管我们的经济基础市场化程度已经很高，对外开放程度也已经很高，但是调控的主角仍然是国家计划部门，这就难免与微观经济基础发生冲突。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁认为，目前的国家发改委不仅拥有宏观调控权，而且还拥有微观项目审批权;不仅负责经济社会发展的职能，而且还肩负着体制改革的重任。身兼数职，职能之间难免存在多重矛盾。
“现在的宏观调控其实是发改委在调控，宏观调控不是哪个部门的事情，应该是政府的一项综合性工作，应该是在国务院的领导下，各部门协调形成一种合力。发改委在宏观调控的主要职能定位应该是协调宏观调控，而不是实施。实施宏观调控可以由掌握不同政策工具（比如财政、金融等）的部门去完成。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希说，市场经济下的宏观调控主要靠财政政策和货币政策，若主要靠行政干预，则就不是宏观调控，而是“微观调控”了。
事实上，发改委目前的职能现状也是宏观调控的必须:分税制改革让各地方政府成为独立的利益主体，中央与地方之间形成了新的财权与事权分配模式，大量公共品供应责任由市县政府承担，但给地方政府的财权并不与此匹配，地方政府必须寻找新的财源。同时，经济增长业绩在官员的政绩考核体系中的权重越来越大，地方政府可以通过各种方法控制信贷、土地、劳动力等要素的价格，地方政府既有动力、也有能力通过吸引投资和政府直接投资，推动本地经济增长。由此出现了地方政府为了增长的竞争。在这种背景下，发改委职能进一步强化是唯一的解决之道。到目前为止，发改委总部（26个职能部门）的编制已经达到900人，成为名副其实的第一部委。“不必对此多虑。”国家发改委经济体制与管理研究所副研究员高梁认为，从计划到规划是一个非常大的转变，在从具体产品的计划向宏观经济的规划转变过程中，“发改委里每一个触角都是高度专业化的，又牵扯到非常宏观的全国性事务”，“在我国经济高速发展的过程中，发改委的强势发展有其合理性”。■（实习记者王兵兵对本文亦有贡献）
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答案 是ABCD在社会主义市场经济条件下,政府宏观调控应遵循下列基本原则：(1)宏观间接调控原则.这一原则要求实现三个方面的转变： ①由直接管理为主转向间接管理为主. ②由微观管理为主转向宏观管理为主. ③由管项目审批、管钱、管物转向搞规划、协调、监督和服务. (2)计划指导原则.以经济为基础,抓好社会经济发展的预测,确定国民经济发展的方向和重大战略,及时为微观经济决策和政府制定政策提供信息.通过信息交流、计划发布等方法,为微观经济决策和政府制定政策提供重要依据,保证国民经济健康、持续发展. (3)集中和重点性原则.宏观调控要着重控制国民经济中的重点部门和关系国计民生的部门、产业,如农业,交通、能源和重工业. （4）以经济手段为主的综合配套调控原则服务热线:400-088-5338
十八大中国宏观调控体系改革研究报告
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　　　　一、宏观调控体系需要优化　　对于宏观经济运行来说，正确理解十八大报告提出的“健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设”至关重要。由于报告及相关文献并没有对“机制化建设”做进一步解释，一千个人可能就会有一千种解读。笔者认为，报告中所提到的机制化既不同于一些法学者所倡导的宏观调控法制化，也不同于一些经济学者呼吁的政策规则化，其目的是使宏观调控目标和手段更加成熟更加定型，核心依据是社会主义初级阶段的经济制度，立足点是提高发展质量与效益，着力激发各类市场主体的活力。　　二、宏观调控体系中界定政府与市场的边界　　重要文献对宏观调控的表述始终围绕一个核心问题，即市场与政府的边界。宏观调控往往被视为政府“看得见的手”的典型代表，在市场化取向的改革进程中，转变政府职能的主要表现之一就是建立和完善与市场经济体系相适应的宏观调控体系。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将“转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系”并列陈述;2002年，十六大报告则将高度进一步提升，指出“健全现代市场体系，加强和完善宏观调控”，明确指向市场与政府之间的关系;2012年，十八大报告继续沿用这样的逻辑关系。由此可见，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设的前提是清晰界定社会主义市场经济体系下政府与市场的边界。　　在这个问题上，法学者所倡导的宏观调控法制化值得思考。法律作为经济社会运行的基本架构，既规范着市场行为，也约束着政府行为。法律所界定的游戏规则能够赋予经济个体稳定的预期，对个体行为实施事先调控，这一点是政府部门宏观调控无法比拟的。在依法治国的基本方略下，政府管理经济也必须在法律框架内，宏观调控法制化建设事实上是要对宏观调控行为进行立法，通过法律赋予政府宏观调控职权的同时对其行为进行规范。因此，如果从“更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”来看，经济法规和经济管理法规建设是机制化的重点，政府宏观调控只是执行法律授权的任务。　　三、宏观调控体系问题研究　　我国宏观调控具有多重目标——“稳(保)增长、调结构、稳物价”。在当前的行政体系架构下，我国同样存在三个主要的宏观调控部门，发改委负责综合平衡，财政部侧重财政政策，中国人民银行则掌控货币政策。　　宏观调控目标、手段与调控部门之间并非一一对应。从手段来看，规划手段主要着眼于调整结构、科技创新、节能环保等需要长期坚持的任务;货币政策、财政政策则主要着眼于稳物价、就业和经济增长目标。　　但是，不管是规划手段，还是货币和财政手段，他们的目标都不是单一性的。在现实操作中，多重调控目标下的政策往往缺乏内在统一性。尤其是近年，政策之间相互矛盾和抵消的现象非常突出，调控手段往往滑向单一目标，稳增长压倒调结构，以牺牲长期利益获得短期增长。从调控部门来看，发改委作为综合调控部门要兼顾三大调控目标，涉及但并不掌握所有的调控工具，难以主导财政政策和货币政策;财政部和人民银行各自侧重财政政策和货币政策，但基础设施建设、价格管理等职能仍然设在发改委。这种目标、手段和权责之间的不协调、不对等，以及由此引发的长短期调控目标冲突，是我国宏观调控体系最大的问题所在。　　调控目标机制化建设所要解决的正是上述问题，最终要明确经济中速增长新常态下的调控目标优先次序，并形成与之相适应的目标、手段和调控部门之间的清晰对应关系。对于调控目标的次序，十八大报告再次重申了加快转变经济发展方式是关系我国发展全局的战略抉择，并重点指出要把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，关于速度的表述也被“持续健康”发展所取代，从这一点看，未来宏观调控的首要目标将逐步转向调结构。在处理调控目标、手段、部门之间的关系时，势必也需要体现上述次序调整，结构调整的统领作用将进一步增强。　　四、如何提高宏观体系调控行为的有效性　　调控政策手段的机制化建设重点关注的是政策操作和执行，包括政策操作的基础、传导机制、决策机制和评价机制等，目的是提高调控行为的规范化和科学化，最终提高宏观调控的有效性。　　货币政策的效力取决于金融市场的深度与广度。深化金融体制改革，完善金融市场体系，是提高货币政策传导效率的基础。稳定的财力保障是财政政策的基础，财税体制规定了政府与私人部门、中央与地方政府之间的分配关系，财政政策调控能力主要取决于中央政府的财力。但是，在总量规模一定的情况下，提高中央政府的收入势必会减弱地方政府或者私人部门的财力，因此，如何在三者之间建立稳定科学的分配关系就显得至关重要。总体来看，货币政策和财政政策手段的机制化建设要紧密结合金融体系改革和财税体制改革，政策工具设计要以之为基础。以货币政策为例，随着金融市场化机制的逐步形成，数量型操作的调控效应将明显弱化，这决定了货币政策操作手段必须由过去的数量型工具为主，逐步转向数量型和价格型工具并重，并最终转向以价格型工具为主。在利率、汇率等价格操作手段逐渐成为货币政策核心工具之时，机制化建设就要更多地朝规则化方向探索。　　近年来，规划和产业政策调控，尤其是投资审批调控所受到的质疑不小，如何提高此类调控的规范化和科学化将是宏观调控机制化建设的重点内容。目前，我国发展规划的编制理念与方法已经有了很大改善，发展规划绝不是制定计划，凡是市场能够做好的事，规划及其政策绝不进行干预。规划主要内容应该集中于发展战略层面。因此，在机制化建设方面，要讨论清楚规划调控的法律地位，明确规划的职能和边界，制定严格的程序规范规划制定的决策机制、制定过程和评价机制，提高规划调控的严肃性。
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原标题：健全宏观调控体系（学习贯彻十八届三中全会精神）
　　党的十八届三中全会是在我国改革进入关键时期和攻坚阶段召开的一次重要会议。会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。健全宏观调控体系是处理好政府和市场关系的重要举措，是实现宏观调控目标、提高宏观调控水平的重要制度性保障，对于加快完善社会主义市场经济体制、全面建成小康社会意义重大。
　　健全宏观调控体系的必要性和重要性
　　完善社会主义市场经济体制的基本要求就是，既更加尊重市场规律、有效发挥市场配置资源的决定性作用，又更好发挥政府作用、有效避免市场失灵。紧紧抓住并用好重要战略机遇期，促进经济持续健康发展，使我国经济实力和综合国力再上一个大台阶，实现“两个一百年”奋斗目标，进而实现中华民族伟大复兴的中国梦，都对健全宏观调控体系提出了新的更高的要求。
　　健全宏观调控体系的共识不断凝聚。党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。党的十四届三中全会提出的社会主义市场经济体制框架，把建立和健全宏观调控体系作为五大支柱之一。经过1993年至2002年的改革实践，社会主义市场经济体制初步建立，党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的任务，把更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用、健全宏观调控体系作为重要内容。党的十八大提出加快完善社会主义市场经济体制，要求更大程度更广范围发挥市场配置资源的基础性作用，完善宏观调控体系。党的十八届三中全会进一步明确，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。可见，社会主义市场经济体制包括发挥市场作用和加强国家宏观调控两个不可分割的方面，完善社会主义市场经济体制就是要正确处理市场与政府、市场调节与宏观调控的关系。实践证明，市场配置资源是最有效的形式，但市场存在自发性、盲目性和滞后性，需要进行宏观调控；而宏观调控不断面临新情况新问题，需要不断健全宏观调控体系。通过科学的宏观调控，可以弥补市场失灵，消除垄断，维护市场秩序；增加公共产品供给，形成公平合理分配格局，确保广大群众共享改革发展成果；及时促进经济总量基本平衡，熨平大的经济波动，实现经济持续健康发展。
　　健全宏观调控体系具有丰富的实践经验。改革开放以来，我们坚持社会主义市场经济的改革方向，充分发挥市场配置资源的作用，不断健全宏观调控体系，调整完善宏观经济政策，成功应对了短缺经济条件下投资消费双膨胀导致的经济过热和严重通货膨胀、有效需求不足导致的经济下滑和通货紧缩趋势、亚洲金融危机和国际金融危机等造成的严重冲击，以及重大疫情和严重自然灾害等重大突发事件，促进了经济持续健康发展，避免了经济大起大落，人民生活水平大幅提升，综合国力和国际竞争力显著增强，社会主义现代化建设取得了新的历史性成就。实践证明，只有在发展现代市场体系的同时不断健全宏观调控体系、加强和改善宏观调控，才能有力地推动社会主义现代化建设不断向前迈进。
　　新的国际国内形势对健全宏观调控体系提出了新的要求。从国际看，世界经济政治格局正处于深度调整之中，需求不振的情况可能长期存在，科技大变革和新的产业仍在孕育之中，主要发达国家主权债务问题积重难返，全球投资贸易保护主义出现强化趋势；发达国家重新重视实体经济，实施制造业回归，围绕市场、能源资源的争夺和气候环境等方面的斗争更加激烈，影响国内经济稳定运行的外部不确定因素显著增加。从国内看，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出。经济转型升级的任务更加艰巨，传统产业优化升级面临成本上升、产能过剩和资源环境等多种制约，战略性新兴产业培育壮大受到人才、技术、创新能力等诸多掣肘，创新驱动发展能力不强，现代服务业发展滞后；现代市场体系尚不健全，市场主体行为不规范，市场秩序不规范，公平竞争的制度环境有待进一步完善；人口老龄化进程加快，劳动力、土地、能源资源、生态环境等约束强化。面对更加错综复杂的国内外形势，只有进一步健全宏观调控体系，不断提高宏观调控的能力和水平，才能促进经济持续健康发展，实现全面建成小康社会宏伟目标。
　　科学的宏观调控呼唤更加健全的宏观调控体系。改革开放以来特别是党的十四大以来，我们立足发展社会主义市场经济实践，科学借鉴市场经济国家理论和经验，初步构建了以国家发展战略和规划计划为导向，以财政政策、货币政策以及产业政策、价格政策等为主要手段的宏观调控体系基本框架。但也要看到，在实践中仍然存在一些问题：体现经济发展质量和效益、居民生活改善和生态建设等方面的指标仍然不足，市场化调控工具尚不完善，行政干预手段使用仍然较多，统筹协调作用有待加强，政策之间效果抵消或负面效应叠加时有发生，调控决策及其实施的规范化、机制化建设滞后，政策传导机制不畅，宏观调控政策实施的法律保障和权威性、执行力不足。这些问题的存在，影响了宏观调控的科学性、有效性。随着市场配置资源作用不断增强、宏观调控实践不断丰富，现有宏观调控体系需要不断调整，以适应新的要求。
　　健全宏观调控体系需要处理好的几个关系
　　按照《决定》要求，健全宏观调控体系要更加尊重市场规律，合理界定宏观调控边界，重点处理好以下五个方面的关系。
　　处理好政府与市场的关系。宏观调控要遵循市场规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；也要注意防止市场失灵，弥补市场不足。健全宏观调控体系要更加尊重市场规律，更加注重统筹兼顾，更多借助间接引导，努力提高政府调控的科学性针对性有效性，核心是转变政府职能，最大限度减少政府对微观事务的管理。要切实简政放权、减少行政干预，市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批，让市场优胜劣汰，由企业自负盈亏。《决定》指出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，主要依靠经济激励、法律约束、技术标准等方式，营造规范的市场秩序和公平的竞争环境，加强市场活动监管，合理引导市场主体行为。
　　处理好中央与地方的关系。宏观调控既要维护好中央调控的权威，也要发挥好地方发展的积极性；既要防止一统就死，也要防止一放就乱。健全宏观调控体系既要坚持全国一盘棋，强化宏观调控的权威性；又要充分考虑地区差异，注重区别对待、分类指导，为各地因地制宜留出合理空间。要充分发挥地方政府的优势，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项一律下放地方和基层管理。同时，按照权力和责任同步下放的原则，地方政府要切实履行好职责、承担起相应的责任。
　　处理好当前与长远的关系。宏观调控既要立足当前，又要兼顾长远。健全宏观调控体系，特别是在目标设定和手段完善等方面，要坚持长短结合。一方面要有利于合理调节总需求，通过促使总需求与总供给基本平衡，熨平短期经济波动，控制通货膨胀，促进充分就业，防范和化解各种风险，防止经济出现大起大落；另一方面要有助于改善中长期供给能力，通过着力强化创新驱动发展和经济结构优化升级不断提高要素产出效率，提高经济潜在增长能力，提高经济发展质量和效益。
　　处理好分领域调控与全局性统筹的关系。宏观调控既要充分发挥分领域调控的作用，更要增强大局意识和全局意识，加强全局性统筹。宏观调控体现在各个领域的调控之中，调控效果是各领域调控政策落实效果的综合体现。健全宏观调控体系要在深刻分析和准确把握经济社会发展阶段性特征和战略重点基础上，合理确定宏观调控目标，投资、消费、贸易、产业、财税、金融、土地等调控政策都要服从全局安排。要通过加强体系建设，强化政策间协调配合，形成调控合力，确保实现全局目标。
　　处理好政策落实与调整完善的关系。宏观调控既要确保调控政策不折不扣地落到实处，又要加强政策跟踪评估，根据形势变化和政策执行中的新情况新问题及时调整完善。健全宏观调控体系要强化政策落实保障机制建设和政策评估调整机制建设。对已确定的宏观调控政策，要按照职责分工和落实时限，及时出台相关实施细则和操作办法，确保政策作用有效发挥，力争做到政策出台一项见效一项。同时，要及时评估政策实施效果，调整完善政策内容，确保政策跟上形势发展的需要。重大政策调整要十分慎重，深入开展政策预评估，广泛征求意见，加强宣传解读，合理引导社会预期。
　　健全宏观调控体系的主要任务
　　《决定》坚持社会主义市场经济的改革方向，总结国内做法，借鉴国外经验，从宏观调控的导向、目标和政策手段、制度机制、投资体制、发展成果考核评价等方面入手，提出了健全宏观调控体系的重点任务。
　　科学界定宏观调控的主要任务。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定社会预期，实现经济持续健康发展。这就为完善宏观调控体系指明了方向。
　　健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。首先，国家发展战略和规划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定财政政策和货币政策的主要依据。要加强国家发展战略和规划的宏观引导、统筹协调功能，充分发挥国家发展规划对政府公共预算安排、金融资本运用、国土空间开发、资源合理配置等政策措施的综合协调作用。其次，把完善并充分发挥财政、货币政策的作用作为宏观调控主要手段。财政政策具有促进经济增长、优化结构和调节收入分配的重要功能，要完善财政政策的有效实施方式。货币政策在保持币值稳定和总量平衡方面具有重要作用，要优化货币政策目标体系和工具组合，健全宏观审慎政策框架，发挥好差别准备金动态调整工具的逆周期调节功能，探索综合运用资本充足率、流动性比率和杠杆率等调控手段。第三，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。推进宏观调控政策统筹协调机制建设。宏观调控部门之间、宏观调控部门与有关部门之间要建立多层面的政策沟通协调机制，统筹进行政策特别是重大政策调整的综合评估和协调，避免单项政策各自为政，政策之间效力相互抵消或过度叠加。第四，推进宏观调控目标和政策制定机制化。建立健全经济形势分析研判机制，合理确定宏观调控预期目标。建立健全重大问题研究和政策储备工作机制，加强重大问题研究，并向政策思路、改革方案、战略构想、中长期规划等延伸，形成政策储备。建立健全民主决策机制，在重大政策研究出台的过程中，完善社会听证、信息公开、公众参与、专家咨询等各类程序，充分反映社情民意。建立健全政策评估和调整机制，适时预调微调，把握好政策的方向、力度和节奏，提高相机抉择水平。第五，加快形成参与国际宏观经济政策协调的机制。密切跟踪国际经济金融形势和主要经济体宏观经济政策变化，认真评估分析其对我国宏观经济和政策实施的影响，主动加强与主要经济体的政策协调和沟通，更加积极地参与多双边国际经济合作，提升国际话语权，推动国际宏观经济治理结构改革，促进国际经济秩序更加公正合理，营造于我有利的制度环境，拓展发展空间，维护开放利益。
　　深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。投资管理是资源配置的重要手段，健全宏观调控体系要最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权，减少政府对企业投资活动的干预。《决定》指出，企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。在加大简政放权力度、充分发挥市场机制作用的同时，要把该管的管住管好，通过加强对投资活动的土地使用、能源消耗、污染排放等管理，发挥法律法规和发展规划、产业政策的约束和引导作用，避免重复建设和无序竞争，防止出现区域性、系统性问题。化解产能过剩矛盾是当前宏观调控的重要任务。《决定》提出，强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。这就意味着要改变以往靠严格审批控制增量的做法，注重建立和完善长效机制，充分发挥市场机制优胜劣汰的作用，更好地发挥地方和企业的主动性、积极性，国家给予必要的引导和支持。总的思路是，要疏堵结合、严控增量、优化存量，在控制增量上，主要靠政府制定标准，提高准入门槛；在存量调整中，要尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治，通过扩大和创造国内需求，消化一批；通过支持企业增强跨国经营能力，向境外有序转移一批；通过优化产业组织结构、推动企业兼并重组，整合一批；通过严格执行环保、安全、能耗等市场准入标准，淘汰一批。
　　完善发展成果考核评价体系。《决定》明确提出，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表。建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。落实这些要求，必将有力地推进经济发展方式转变。
(责编：崔东、赵纲)
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