加了保险的存款 有啥不一样？
　　酝酿了二十多年的中国存款制度，终于从今年5月起正式实施。随着民营银行准入放开、银行间利率价格战愈演愈烈，在博弈中失算的银行不再享有国家背书的特权。为什么各国政府都要让银行风险自担？在存款保险制度下，(,)存款、理财又该注意些什么呢？
　　存款保险怎么兜底？
　　虽然从1933年设立首个存款保险制度至今，已有超过110个国家建立了存款保险制度，但事实上该制度真正发挥作用的实例并不多。其中，1982年7月美国宾夕法尼亚广场银行的破产清算案，是美国乃至全球历史上最有影响、最困难，也是数额最大的一次存款偿付。
　　宾州广场银行成立于1960年，当时是一家只有一个网点的小型零售银行，网点设在俄克拉荷马城的一家大型商场中。由于该行在对石油和天然气公司信贷投放上过于集中，当1982年初石油价格暴跌时，该行坏账率飙升，而此时中央银行美联储的贴现利率也高企，最终导致该行资不抵债情况日益严重。1982年6月，宾州广场银行将要倒闭这一点已经十分明显。
　　经过多方势力激烈地博弈，美国当局决定对受保存款采用偿付方式。美国联邦存款保险公司编著的《危机管理》一书中写道：“在那个要命的7月4日周末，我们承受着要求安排合并交易的巨大压力，购买了参与式贷款的金融机构……如果我们试图拯救像宾州广场银行这样处于非同寻常地位的机构，对我们自由企业式的银行体系带来的长远影响将是灾难性的。”这里的“我们”就是负责为美国破产的商业银行兜底的美国联邦存款保险公司。
　　宾州广场银行于日倒闭，当时的存款额为4.07亿美元，其中只有2.075亿美元受到保险。7月6日早晨，存款人排着长长的队伍，在俄克拉荷马炎热的太阳下等候取款。美联社的一篇新闻报道描写这一场景时写道：“星期二，数百名想取回钱的存款人拥挤在已经破产的宾州广场银行。该行的很多客户不理会联邦存款保险公司主席艾萨克对存款人的保证：金额在10万美元以下的账户都能通过联邦存款保险公司保险得到全额偿还。连续不断的车辆在车道中挤行。银行工作人员端出加冰的水给等候在门外华氏90度高温下的人们。”
　　宾州广场银行的清算程序于日才最终结束。联邦存款保险公司为该银行偿付全部受保存款2.075亿美元提供了资金，外加1690万美元的质押存款。
　　存款保险打破刚性兑付
　　所谓“刚性兑付”，就是金融产品到期后，产品发行者必须分配给投资者本金以及收益，当产品不能如期兑付时，发行者或有关部门需要兜底处理。过去的中国，在稳定压倒一切的思想指挥棒下，许多本该由企业承担责任的违约事件最终均以政府协调下的刚性兑付收场。号称中国债市违约第一案的“11超日债”风波，最后在政府出面下由两家资管公司全额担保，“11超日债”的所有债权人得到全额偿付，再次延续了刚性兑付的神话。而怀揣着成千上万储户存款的银行，更有动机依仗自身“大而不能倒”的特点从事高风险投资，出事后便一副没事人的样子等待国家兜底。
　　人们渐渐发现，刚性兑付纵容了不负责任的企业从事高风险经营活动的自私行为，也降低了普通投资者的风险意识，引发严重的道德风险。刚性兑付也使得原本高风险高收益的资产变成了无风险高收益，从而显著推高了整个经济的无风险利率水平，扭曲了金融市场的风险―收益关系。
　　过去，刚性兑付难破的原因在于担心风险传染，出现系统性金融风险。但伴随着存款保险制度等各类防火墙的建立，违约将得到有效隔离，而不会大规模传染，从而使得刚兑的打破成为可能。今年的新闻发布会上，李克强总理明确表示，中国政府允许个案性金融风险的发生，按市场化的原则进行清算，这是为了防止道德风险，也是增强人们的风险意识。在总理的表态下，打破刚性兑付的预期明显强化。在近期发布的《中国金融稳定报告2014》中表示，要顺应基础资产风险的释放，让一些违约事件在市场的自发作用下“自然发生”。
　　为什么只保50万？
　　新实施的《存款保险条例》规定，所有吸收存款的金融机构都应该交纳保费形成存款保险基金，当投保机构经营出现问题时，存款保险基金管理机构依照规定使用存款保险基金对存款人进行及时偿付，高偿付限额为人民币50万元，并且要在7个工作日内足额偿付。
　　50万的限额是指，同一存款人在同一家银行的所有存款账户的本金和利息加起来，在50万元以内的全额赔付。超过50万元的部分，将从这家存款银行的清算财产中受偿。为什么偿付的最高限额是50万？这是根据我国人均GDP测算而来的。目前国际上存款保险的保障额度普遍是人均GDP的2到5倍，考虑到中国是高储蓄率国家，50万实际是中国2013年底人均GDP的12倍。因为我国的社会保障体系还不尽完善，中国的家庭储蓄在一定程度上充当了自我保障，所以我国的存款保障比例定得比较高。从账户调查来看，50万的限额覆盖了所有几十亿个存款账户的99.63%，是一个账户覆盖率非常高的限额水平。
　　那么50万元以上怎么办？《条例》规定，如果偿还后还有剩余，再按照各类资产的优先级别按比例清偿。从国际上来看，金融机构倒闭以后，办理清算的案例比较少。大多数都是通过收购承接，通过存款保险基金提供一定的财务支持进行公开招标，让健康的机构收购倒闭的机构，让好的机构承接这些倒闭机构的全部或大部分资产负债。美国2008年金融危机以来，共倒闭512家银行，大部分是中小型银行。其中95%的案例是收购承接，真正清算的只有十多家，约占2%。
　　理财、基金、保险不受保护
　　《条例》规定，存款保险覆盖的范围既包括人民币存款，也包括外币存款；本金和利息都属于被保险存款的范围。但金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本机构的存款，不在被保险范围之内。
　　这意味着，老百姓通过银行渠道购买的银行理财、、基金、保险等产品都不包括在存款保险覆盖的范围内。因为信托公司、基金公司、保险公司、证券公司甚至P2P网贷平台的资金，最终都将放在银行托管，都属于金融机构同业存款。而无论银行理财产品是否保本，它的投向也是同业存款、同业借款、银行间市场的各项固定收益类金融工具、国债、票据、金融债等，也不属于存款保险的保障范围。
　　但是记者在采访中发现，不少银行的大堂经理故意回避这个问题，甚至欺骗储户。记者走访京城十余家银行网点，询问客户经理银行理财是否属于《存款保险条例》的保障范围。面对如此基础的问题，大多数客户经理居然都表示不清楚；一小部分客户经理十分肯定地说存款保险可以保银行理财，但不保银行代销的基金和保险；没有一位客户经理告诉记者存款保险不保理财。在所谓“保本理财”的不规范宣传下，很多市民误认为理财产品可以替代储蓄存款。但事实上，理财只有风险等级高低之分，如果考虑到银行也有倒闭风险，就更谈不上什么保本与非保本了。
　　别再闭着眼睛存钱了
　　对个人储户来说，面对存款保险制度一定要做好两个转变：一是观念转变，把银行当做一般企业来看，既然是企业，就可能破产倒闭，所以在存款时就要考虑最坏的情况。二是储蓄方式的转变，大额存款可以分开存放，把鸡蛋放在不同的篮子里。
　　理财与不理财其实只是一种生活习惯的差异。人总有惰性，把钱往定期存折上一放啥心也不用操，今后还要费脑子想哪家银行既安全、收益率又高，真是麻烦。其实，理财的习惯一旦养成，打理一下闲钱是随手的事，并不麻烦。
　　既然存款的最佳替代品不是银行理财，那是什么呢？答案就是国债和货币基金。作为稳健理财的一大选择，风险几乎为零的国债一直受到中老年市民的喜爱。目前3年期国债的票面利率是4.67%，5年期国债的票面利率是5.07%。尽管收益率不高，但相比定期存款的利息还是高了一些，而且提前兑取损失的利息较少。而以余额宝、理财通为代表的一批货币基金产品则以更高的流动性受到年轻人的认可。其实，年轻人也应配置一些国债，毕竟比货币基金的安全系数高；老年人也应该配置一些货币基金，随用随取不损失利息。
　　张品秋 J229 供图
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个人及企业存款本息都属保险范围
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从存款保险覆盖的范围看，既包括人民币存款，也包括外币存款；既包括个人储蓄存款，也包括企业及其他单位存款；本金和利息都属于被保险存款的范围。但金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本机构的存款，不在被保险范围之内，这主要是为了更好地发挥市场机制的约束作用，防范道德风险。这也是国际通行做法。
原标题：个人及企业存款本息都属保险范围问：存款保险的保障范围是什么？答：在我国境内设立的吸收存款的银金融机构，包括商业银行（含外商独资银行和中外合资银行）、农村合作银行、农村信用合作社等，都应当参加存款保险。同时，参照国际惯例，规定外国银行在中国的不具有法人资格的分支机构以及中资银行海外分支机构的存款原则上不纳入存款保险，但我国与其他国家或者地区之间对存款保险制度另有安排的除外。从存款保险覆盖的范围看，既包括人民币存款，也包括外币存款；既包括个人储蓄存款，也包括企业及其他单位存款；本金和利息都属于被保险存款的范围。但金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本机构的存款，不在被保险范围之内，这主要是为了更好地发挥市场机制的约束作用，防范道德风险。这也是国际通行做法。问：50万元的最高偿付限额是怎么确定的？答：确定存款保险的最高偿付限额，既要充分保护存款人利益，又要有效防范道德风险。从国际上看，最高偿付限额一般为人均国内生产总值（GDP）的2至5倍。条例规定的50万元的最高偿付限额，是中国人民银行会同有关方面根据我国的存款规模、结构等因素，并考虑我国居民储蓄意愿较强、储蓄存款承担一定社会保障功能的实际情况，经反复测算后提出的，这一数字约为2013年我国人均GDP的12倍，高于世界多数国家的保障水平，能够为99.63％的存款人提供全额保护。同时，这个限额并不是固定不变的，将根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素，经国务院批准后适时调整。问：在什么情况下存款人有权要求偿付被保险存款？答：从法律制度上明确在什么情况下存款人有权要求偿付被保险存款，对于保障存款人利益非常重要，也是存款人十分关心的问题。为此，条例明确规定了存款人有权要求存款保险基金管理机构使用存款保险基金偿付被保险存款的情形：一是存款保险基金管理机构担任投保机构的接管组织；二是存款保险基金管理机构实施被撤销投保机构的清算；三是人民法院裁定受理对投保机构的破产申请；四是经国务院批准的其他情形。为了保障存款人及时获得偿付，条例还明确规定，存款保险基金管理机构应当在上述情形发生之日起7个工作日内足额偿付存款。（据新华社）
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同业存款及银行高管在本机构存款不属于被保险范围
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3秒自动关闭窗口国务院法制办、中国人民银行负责人就《存款保险条例》答记者问
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国务院法制办、中国人民银行负责人
就《存款保险条例》答记者问
    近日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《存款保险条例》（以下简称条例），自日起施行。日前，国务院法制办、中国人民银行负责人就条例有关问题回答了记者的提问。
    问：为什么要制定条例？
    答：存款保险制度是市场经济条件下保护存款人利益的重要措施，是金融安全网的重要组成部分。所谓存款保险，是指吸收存款的银行业金融机构（统称投保机构）交纳保费形成存款保险基金，当投保机构经营出现问题时，存款保险基金管理机构依照规定使用存款保险基金对存款人进行及时偿付，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。目前，世界上已有110多个国家和地区建立了存款保险制度。2008年以来，有关国家和地区不断完善存款保险相关制度，在保护存款人权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定中发挥了重要作用。
    建立存款保险制度，有利于完善我国金融安全网，更好地保护存款人的利益，维护金融市场和公众对我国银行体系的信心，进一步理顺政府和市场的关系，深化金融改革，维护金融稳定，促进我国金融体系健康发展。早在1993年，国务院就提出建立存款保险基金，保障社会公众利益。中国人民银行会同有关部门作了长时间系统研究，充分征求了各方面意见建议。目前，建立存款保险制度的条件已经成熟。制定条例，目的是为建立和规范存款保险制度提供明确的法律依据。
    问：存款保险的保障范围是什么？
    答：为有效保障存款人的利益，保证存款保险制度的公平性和合理性，促进银行业公平竞争，条例规定的存款保险具有强制性。在我国境内设立的吸收存款的银行业金融机构，包括商业银行（含外商独资银行和中外合资银行）、农村合作银行、农村信用合作社等，都应当参加存款保险。同时，参照国际惯例，规定外国银行在中国的不具有法人资格的分支机构以及中资银行海外分支机构的存款原则上不纳入存款保险，但我国与其他国家或者地区之间对存款保险制度另有安排的除外。
    从存款保险覆盖的范围看，既包括人民币存款，也包括外币存款；既包括个人储蓄存款，也包括企业及其他单位存款；本金和利息都属于被保险存款的范围。但金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本机构的存款，不在被保险范围之内，这主要是为了更好地发挥市场机制的约束作用，防范道德风险。这也是国际通行做法。
    问：存款保险的保费谁来交，按什么标准交？
    答：存款保险的保费由投保的银行业金融机构交纳，存款人不需要交纳。存款保险实行基准费率与风险差别费率相结合的制度。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，则由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。实行基准费率和风险差别费率相结合的费率制度，有利于促进公平竞争，形成正向激励，强化对投保机构的市场约束，促使其审慎经营，健康发展。综合考虑国际经验、金融机构承受能力和风险处置需要等因素，我国存款保险费率水平将低于绝大多数国家存款保险制度起步时的水平以及现行水平。
    问：50万元的最高偿付限额是怎么确定的，偿付限额以上的存款是不是就没有安全保障了？
    答：确定存款保险的最高偿付限额，既要充分保护存款人利益，又要有效防范道德风险。从国际上看，最高偿付限额一般为人均国内生产总值（GDP）的2至5倍。条例规定的50万元的最高偿付限额，是中国人民银行会同有关方面根据我国的存款规模、结构等因素，并考虑我国居民储蓄意愿较强、储蓄存款承担一定社会保障功能的实际情况，经反复测算后提出的，这一数字约为2013年我国人均GDP的12倍，高于世界多数国家的保障水平，能够为99.63%的存款人提供全额保护。同时，这个限额并不是固定不变的，将根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素，经国务院批准后适时调整。
    需要特别说明的是，实行限额偿付，并不意味着限额以上存款就没有安全保障了。按照条例的规定，存款保险基金可以用于向存款人偿付被保险存款，也可以用于支持其他投保机构对有问题的投保机构进行收购或者风险处置。从已建立存款保险制度的国家和地区的经验看，多数情况下是先使用存款保险基金支持其他合格的投保机构对出现问题的投保机构进行“接盘”，收购或者承接其业务、资产、负债，使存款人的存款转移到其他合格的投保机构，继续得到全面保障。确实无法由其他投保机构收购、承接的，才按照最高偿付限额直接偿付被保险存款。此外，超过最高偿付限额的存款，还可以依法从投保机构清算财产中受偿。
    问：在什么情况下存款人有权要求偿付被保险存款？
    答：从法律制度上明确在什么情况下存款人有权要求偿付被保险存款，对于保障存款人利益非常重要，也是存款人十分关心的问题。为此，条例明确规定了存款人有权要求存款保险基金管理机构使用存款保险基金偿付被保险存款的情形：一是存款保险基金管理机构担任投保机构的接管组织；二是存款保险基金管理机构实施被撤销投保机构的清算；三是人民法院裁定受理对投保机构的破产申请；四是经国务院批准的其他情形。为了保障存款人及时获得偿付，条例还明确规定，存款保险基金管理机构应当在上述情形发生之日起7个工作日内足额偿付存款。
    问：如何保障存款保险基金的安全？
    答：为保障存款保险基金的安全，条例对存款保险基金的运用形式作了适当限制，规定存款保险基金的运用遵循安全、流动和保值增值的原则，限于存放中国人民银行，投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券，以及国务院批准的其他资金运用形式。同时，为做到风险的早发现和少发生，借鉴国际上比较成功的做法，在不改变现行银行业监督管理体制的前提下，按照存款保险基金管理机构与银行业监督管理机构适当分工、各有侧重的原则，赋予存款保险基金管理机构早期纠正和风险处置职能。主要包括：对于和保费计算有关的情况进行核查，对投保机构报送的信息、资料的真实性进行核查；参加金融监管协调机制，通过信息共享获取相关信息，不能满足控制存款保险基金风险、保证及时偿付、确定差别费率等需要的，可以要求投保机构及时报送其他相关信息；发现投保机构存在资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形的，可以对其提出风险警示；在投保机构的资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全时，可以采取必要的风险纠正措施。这意味着，条例规定的存款保险基金不是单纯的出纳或者“付款箱”。此外，为减少存款保险基金的损失，并与现行法律做好衔接，条例还规定，存款保险基金管理机构在处置问题投保机构时，既可以直接偿付，也可以灵活运用委托偿付、支持合格投保机构收购或者承担问题投保机构资产负债等方式，充分保护存款人利益，实现基金使用成本最小化，在快速、有效处置金融风险的同时，确保银行业正常经营和金融稳定。 
责任编辑： 姜晨
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中国政府网存款保险制度的风险及其防范
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存款保险制度的风险及其防范
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内容摘要：在美国的存款保险制度经历严重的危机之后，人们才认识到存款保险制度本身蕴含着严重的道德风险。实施审慎性监管可以降低道德风险的程度，也是存款保险制度长期稳定运行的前提条件。所以，我国严格执行审慎性监管规则不应该迟于推出正式的存款保险制度。
&&&&一、存款保险公司倒闭的前车之鉴
美国银行业在20世纪80年代经历了一次严重的危机。在这次危机中，银行倒闭数量陡增。在20世纪20年代，每年倒闭的银行数量超过500家；在大萧条期间，则超过了2000家；30年代中后期，降到了每年不到100家。在存款保险制度建立（1934年）之初的半个世纪中，银行倒闭的数量非常低。从二战结束之后直到1973年，银行倒闭几乎已从公众注意力中消失了。1973年和1974年，两家大银行（圣迭戈国民银行和纽约的福兰克林银行）倒闭；在1982年到1992年之间，大约1500家银行倒闭，占1934年联邦存款保险制度建立之后全部银行倒闭事件的3/4。到80年代末期，银行倒闭频率已经增加到每年200家。直到1993年，银行倒闭的频率降低下来。当年银行倒闭了42家，是1982年以来银行倒闭最少的一年。
更严重的是：在这次银行业危机中，存款保险公司也深陷其中。频繁的银行倒闭事件使联邦存款保险公司（FDIC）承担的损失过度消耗了FDIC拥有的资源，使其几乎走到了崩溃的地步。幸亏银行业从20世纪90年代初开始复苏，FDIC才得到喘息和恢复的机会。然而，另一家存款保险公司，联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC），则不如FDIC那样幸运。1989年，美国国会预计FSLIC的赤字已经超过1000亿美元，这严重地激怒了纳税人。新上任的老布什总统建议国会制定了《金融机构改革、恢复和强化法案》（Financial&Institutions&Reform,&Recovery&and&Enforcement&Act,&FIRREA），对破产的储蓄贷款协会（SLAs）提供额外的1000亿美元注资，并关闭了联邦住房贷款银行委员会（Federal&Home&Loan&Bank&Board,&FHLBB）和FSLIC，作为对它们的惩罚。同时，该法案规定在财政部下面组建的一个类似货币监督办公室（the&Office&of&the&Comptroller&of&the&Currency,&OCC）的机构替代了FHLBB的职能，FSLIC的职能则被FDIC取代。
存款人和纳税人分担了两家联邦存款保险公司的损失。在FIRREA法案实施之后，FDIC管理两个基金：银行保险基金（BIF）和储蓄机构保险基金（SAIF）。为弥补两个基金的损失，FIRREA允许FDIC立即提高保险费率：SLAs交纳的费率从每100美元20.8美分提高到23美分，还可以继续提高到32.5美分；银行的保险费率从8.3美分提高到15美分，后来在1991年提高到23美分。据考夫曼估计，FLSIC最后的损失达到1900亿美元，米什金则估计整个救援行动花费了1500亿美元。无论哪个数字更加准确，都已经远远超过SLAs行业所能支付的数额，以至于大多数费用最终将由纳税人承担。存款保险制度从此失去了戴在头上将近半个世纪的光环，学者们开始理性地反思这次危机和存款保险制度。
州立存款保险机构的命运更加悲惨。直到80年代中期，一些州的SLAs的存款由本州发起成立的保险机构提供保险。在俄亥俄州和马里兰州，州立存款保险机构的破产引起了大面积扩散的经营困难，两个州蒙受了巨额损失，一些存款人也受到了损失，还导致了其它州的存款保险机构受到挤兑。
二、存款保险制度中的道德风险
FSLIC上千亿美元的损失中的大部分是由于道德风险造成的。考夫曼将FSLIC的损失分为两部分：宏观经济波动造成的损失（利差损为主）（利率在1979年底到1981年之间迅速上升，SLAs长期以来发放的长期固定利率抵押贷款出现亏损。此外，由于利率上升，经济在1981年和1982年出现衰退，某些地区的不动产价格大幅下降，导致SLAs发放的抵押贷款违约率提高。）和道德风险造成的损失。据他计算，在1983年以前，FSLIC的损失几乎全部来自利差损，在年间曾经接近1000亿美元。在1982年和1983年之间，由于利率急剧下降，利差损在1983年年中降低到200亿美元。此后缓慢增加，直到1992年年中，利差损还不到600亿美元，占当时FSLIC的全部损失1900亿美元的30%。然而，由于道德风险愈演愈烈，从1983年年中开始，SLAs行业的损失迅速翻番。到1987年年中，FLSIC的损失已经超过400亿美元，尽管当时FSLIC公布的估计大大小于这个数字。到了1989年年中，官方的估计已经达到1000亿美元。到1992年年中，总共花费了1900亿美元来消化损失。
存款保险制度把存款人从银行倒闭的风险中解放出来，把银行（不分健康和不良）从被存款人挤兑的风险中解放出来，从而鼓励存款人和银行经理承担更大的风险，特别是鼓励存款人与失去清偿能力的银行“合作”，在双方各得其所的同时，将成本转嫁给存款保险公司。这种“损公肥私”的行为使存款保险公司的损失不断扩大。
一方面，资不抵债金融机构的经理们并不甘心处于破产的边缘，他们普遍实施“为生存而赌博”的策略，也就是投资于风险很高、潜在收益也很高的资产。这些高风险资产包括商业房地产贷款、为杠杆收购提供资金的垃圾债券和对第三世界国家的贷款以及衍生产品交易等表外业务。如果成功，他们经营的机构可以摆脱资不抵债的状况；如果失败，存款保险最后来买一张更大的单。存款保险公司买单的行为意味着银行的内部人可能受到惩罚，但是单的大小对银行来说没什么关系。所以，对银行经理们来说，这是一场只赢不输的赌博。甚至对存款人也有益（得到高额利息）无害。对存款保险公司则不是这样。事实上，这些赌博多数以失败而告终。如果存款保险公司在赌博发生之前就来买单，那么赌博行为发生没有机会发生，存款保险公司只需要买一张金额较小的单（“为生存而赌博”的另一个坏处是资金配置错误。由于金融机构故意将资金投入到高风险项目，一些有稳定收益的低风险项目可能得不到本应得到的资金。）。
另一方面，存款人为银行的冒险行为提供了支持。如果没有存款保险，存款人早已“挤兑”这些机构，容不得他们继续扩大亏损。而现在，在存款保险制度的保护下，存款人并不担心自己在资不抵债银行的存款的安全性。他们甚至还在健康银行和不良银行之间“逆向挤兑（存款人从健康的银行提取存款，再把这些钱存到那些资不抵债但受存款保险的银行。）”，只要后者提供更高的存款利率。决心冒险的银行愿意高息揽存。由于很多已经成为空壳的德克萨斯州的银行采用高息揽储的策略，SLAs行业中的“德州溢价（Texas&premium）”广为人知。（米什金，p296）由于电讯技术的进步和存款保险上限在1980年从4万美元上调到10万美元，跨地区存款的成本降低，存款经纪人应运而生。他们为客户争取尽可能多的利息，而不必考虑存款机构的清偿能力，因为FSLIC已经提供了资金安全保障。通过高息揽存，有的资不抵债的银行竟然在几个月内把存款规模扩大了一百多倍！空壳银行的胡作非为破坏了正常的经营秩序，甚至让健康的银行传染上这种病。正是存款保险机构的存在以及他们采取的容忍政策给了他们机会。
另外，存款保险制度使正常经营的银行能够承担更大的风险。在建立存款保险制度之前，银行一般保持将近20%的资本充足率。这是竞争的结果。如果某家银行的资本充足率太低，存款人或者不来这家银行存款，或者要求这家银行支付较高的存款利率作为风险补偿。许多股东对银行的经营损失具有双重负债：不仅以其实际投入的股本承担风险，在银行倒闭时，他还要付出额外资本以达到他的股票平价。在实施存款保险之后，银行的资本资产比率降到了创历史纪录的水平。50家最大的商业银行平均为5%，大型国民银行控股公司平均为6.3%，大型储蓄贷款协会平均为5.1%。在相同时期，与银行竞争但是不受保险的金融机构却拥有高得多的资本资产比率。其中，综合性保险公司为10.9%，人寿保险公司为12.4%，短期商业信用贷款公司为13.3%，个人信用公司为13.8%。证券自营商和财产保险公司的资本充足率更是高达19.7%和22.3%。
三、监管机构的容忍与拖延为道德风险暴露提供了条件
失去清算能力的金融机构能够“为生存而赌博”（阿克劳夫和罗默（Akerlof和Romer，1994）认为，“为生存而赌博”与当时同样普遍发生的“掠夺（金融腐败）”是可以区分的：掠夺是故意使银行金资产为负，而“赌博”是试图使银行获得正的收益。）的一个重要条件是监管机构不及时采取行动（regulatory&forbearance）。在SLAs危机中，监管机构不仅没有及时采取行动，反而在错误的时机放松监管标准，纵容了SLAs的冒险行为（放松监管明确写在两个法案当中：美国国会1980年通过的《存款机构放松管制和货币控制法案（the&Depository&Institutions&Deregulation&and&Monetary&Control&Act,&DIDMCA）》和1982年通过的《加恩―圣?杰曼存款机构法案（the&Garn-St.&Germain&Depository&Institutions&Act）》。）。
首先，对资本充足率的要求通过两种方式加以放宽。一方面，最低充足率在20世纪80年代早期从5%降低到3%，另一方面，计算资本充足率的会计标准放宽了。得瓦特利庞和泰勒尔（1993）指出，由于只有在SLAs出售资产的时候，才会被要求用通用会计原则（General&Accepted&Accounting&Principles,&GAAP）确认损失，所以，历史成本会计（相对于市场价值会计）使得银行可以出售相对于原始会计价值升值的资产，而保留那些贬值的资产，从而使亏损准备金最小化，于是避免破产。这样的操作被称为“增值交易（gain&trading）”。
其次，存款机构的经营范围扩大了很多。一方面，所有存款机构可以从事个人NOW账户和不规定利率上限的MMDAs账户，以及浮动利率抵押贷款，另一方面，联邦SLAs被允许经营信托服务、信用卡服务、消费信贷（不超过总资产的30%）、商业借款（5%）、商业房地产贷款（5%）、租赁（10%）以及公司或市政债券。尽管美国银行放松管制与当时其它产业放松管制的变化是一致的，但是，这两个法案主要放松了对SLAs的管制，而没有同样放宽对商业银行的限制。有学者推测，造成上述政策差异的原因是SLAs出现了金融恐慌，而商业银行没有。也就是说，作为公共政策制定者的国会倾向于用放松管制的方法拯救陷入危机的金融机构。
据分析，存款保险公司和其它监管者采取容忍政策的原因有以下几个：
第一，他们认为金融机构倒闭是监管者的不良纪录，认为在监管者关闭不良银行的时候，监管者自己也会受到批评和指责。于是监管者寄希望于资不抵债的银行或者能够重新获得偿付能力。如果真的无法获得偿付能力，那就最好等到自己离任之后再倒闭。与失去清偿能力的金融机构“为生存而赌博”相对应，监管机构的这个行为也有风险，因此被称为“官僚体制中的赌博（bureaucratic&gambling）”。
第二，监管者为了维护自己的职业生涯而屈从于能够影响他前程的人，而这些能够影响监管者前程的人却代表着被监管者的利益。在臭名昭著的“基廷五人组（Keating&Five）”案例中，五位被基廷收买的国会议员为了让基廷逃避罪责而奔走，并且得逞。东窗事发之后，这五个人仅仅受到轻微惩罚而已。
第三，储蓄贷款协会的监管者需要得到更多的资源履行其职责，但国会不情愿提供足够的资金。一方面，监管机构因缺乏人手而减少必要的现场检查，以至于在1984年1月和1986年7月之间，有数百家SLAs一次也没有被检查过。另一方面，关闭金融机构往往需要国会提供资金，而国会在提供资金方面总是太少和太迟，从而阻碍了监管者采取正确的行为，助长了拖延。
四、用审慎性监管降低存款保险制度中的道德风险
鉴于存款保险制度的道德风险主要是允许资不抵债的金融机构继续经营造成的，一些人士建议监管者及早干预问题银行。如果能够在银行资本金完全损失之前采取行动，那么除了银行股东之外，其它人不会受到损失，也不用动用存款保险基金。保险金的损失只会发生在监管者监管不充分、未能及时采取行动和监管者被欺诈的情况中。有人称这项建议为“结构化的早期干预和解决（Structured&Early&Intervention&and&Resolution,&简称SEIR）”方案，更多的人称之为“审慎性监管（prudential&regulation）”。
审慎性监管被1991年联邦存款保险公司改进法案（FDICIA）所接受。该法案一个最重要的特点是它的“迅速纠正行动条款（prompt&corrective&action&provision）”。该条款规定FDIC更早和更有力地干预陷入困境的银行。为此，银行被按照资本充足程度分为五类，分别是“资本相当充足”、“资本足够充足”、“资本不够充足”、“资本明显不足”和“资本严重不足”。对于最后一类银行（资本充足率低于2%），FDIC必须采取行动关闭它们。
其次，FDICIA对存款保险的范围进行了多方面的限制：经纪存款只有用于在资本相当充足的银行中实施养老金计划时才可以得到保险；FDICIA规定FDIC在关闭银行时必须采用最低成本的方法，因此有的账户将会受到损失。以前经常采用的“大得不能倒闭”的原则现在只能在“否则将对经济状况或者金融稳定造成严重负面影响”的情况下才能采用。在1990年和1991年，近300宗已经解决的案例中，仅有37宗有未受保险的存款人受到损失；而在1992年，即FIDICIA实施的第一年，120宗倒闭案例中，大约一半有存款者受到损失。1993年，41家银行倒闭案例中几乎90%有存款人发生损失。
再次，FDICIA为FDIC采取行动提供了资金保障。将FDIC从财政部借款的额度从50亿美元提高到300亿美元，外加450亿美元工作资本（working&capital），用出售被关闭银行的资产偿还。此外，FDICIA规定监管者必须实施年度现场检查，限制房地产贷款，和制定更加严厉和繁杂的报表标准。
以前，存款人对银行业的信任完全来自存款保险制度，今天，存款人对银行业的信任银行业的更多来自审慎性监管。存款保险是一种事后弥补存款人损失的机制，而审慎性监管是一种事前降低存款人损失的概率的机制。如果这个方案能够有效实施，存款保险制度在很大程度上将成为多余的制度安排。
五、&结论及其对中国的借鉴
有关存款保险的经济理论和存款保险在美国的实践都说明：尽管存款保险制度可以提高存款人对银行业的信心，避免因存款人恐慌而挤兑健康银行，但是，这种机制隐含着严重的道德风险，有可能造成巨大的损失。如下图所示，首先，对问题银行来说，冒险即使失败，结果也就和不冒险一样；而一旦成功，可以重获清偿力。所以，问题银行愿意冒险。其次，对存款人来说，无论问题银行是否冒险、冒险的结果怎样，本金都受到保障；只要问题银行愿意提供更高的利率，存款人也就愿意支持问题银行采取冒险行动。最后，尽管冒险行动多数以失败告终，并且给存款保险造成更大的损失，但是单个的冒险行动能否成功，具有不确定性。有两个原因促使存款保险机构默许问题银行冒险：第一，如果冒险成功，保险基金无损失；第二，即使冒险失败导致更大损失，但这个损失可以推迟到以后，由自己的继任者支付。
类似的道德风险同样会在中国出现。一些商业银行近年来努力扩大资产规模，其真实目的就是“为生存而赌博”。据报道，海南发展银行被关闭的前车之鉴深深触动了市区清偿力的广东发展银行的管理层。经过思考之后他们相信，“大而不倒”是国际银行业的惯例，只要把银行规模搞大了，政府就不会让它倒闭。2002年8月更换行长以后，资产规模迅速扩张。2003年，贷款余额增加了52.40%，调整后的资产总额增加了37.79%。同时净损失也从不到200亿元增长到了300亿元以上。
实施审慎性监管可以降低存款保险制度造成的道德风险。一方面，审慎性监管提高了银行关闭标准，避免存款保险机构对失去清偿力的银行采取容忍政策或者在行动过程中故意拖延，尽可能地将银行关闭的损失限制在其股东承担的有限责任之内；另一方面，审慎性监管也预先给予了存款保险机构相当大的融资能力，让它能够有足够的资金用于及时关闭已经造成巨大损失的金融机构，防止它们造成更大的损失。
审慎性监管是比存款保险更加基础性的制度。它不仅是针对金融机构的监管规则，同时也规定了存款保险机构的行动原则。为了降低我国存款保险制度的风险，避免重蹈别国受到挫折的老路，从金融业制度建设的角度来看，确立审慎性监管规则不应该迟于推出正式的存款保险制度。
作者：金融研究所&吴庆&来源：《经济要参》2005年第42期
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