中国人民大学教授 张可云
中共“十九大”的召开是中国进入“新时代”的标志。简单地理解，“新时代”意味着中国在经济基础方面发生了深刻变化，这预示着由新的经济基础决定的上层建筑会随之发生深刻变化与调整。行政区划是国家上层建筑的重要组成部分，在新时代行政区划的调整与完善是必然的。
从历史的角度考察，地方行政区域划分与地方管理权限安排一直处在不断地变化和调整之中，这是由于国家与地方的发展是在不断变化的，而且每当社会生产力发生飞跃性发展时，必然会对行政区划调整提出新的要求。那么，新时代的行政区划会有哪些基本特征呢？未来完善行政区划的着力点应该放在哪些方面呢？如何创新行政区划管理制度呢？这些是行政区划管理部门面临的重大问题。
一、完善行政区划是新时代国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
“十九大”报告分别从历史、国家、人民、未来与世界五个方面对新时代的时间特征作出了高度概括和明确表述。走进新时代后，中国面临着两大重任，即在国内方面努力实现中国梦和在国际方面争取更大的话语权并推动人类命运共同体建设。新时代的行政区划工作应当紧紧围绕这两个任务展开，这是新时代行政区划最基本的特征。完善行政区划工作的总体原则应该是从国家治理体系与治理能力现代化的高度布局行政区划管理与调整工作。
进入新时代，中国的经济基础已经发生了重大变化，中国对世界的经济增长贡献率迅速提高。2016年与改革开放初期的1978年相比，中国的GDP增长了31.3倍，相当于再造了31个中国，而全球同期只增长了1.95倍，号称增长提速的印度在同期也仅增长8.18倍。中国这样的成就西方国家始料未及，在人类历史上也绝无仅有，足以令西方人瞠目结舌。在经济基础发生深刻变化后，我国的上层建筑还存在诸多与经济基础不相适应之处。十九大报告再次明确，“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。行政区划属于上层建筑，是重要制度安排，会对各级地方政府的行政管理、经济管理和社会管理以及相关制度安排产生重要影响。然而，中国行政区划尚存在不少妨碍地方经济与社会发展的问题，例如管理幅度不均、行政界线模糊、存在行政区飞地等。正因为如此，中央政府一直将行政区划作为国家治理体系与治理能力现代化的重要抓手。完善行政区划是实现新时代国家战略目标的必然要求，也是新时代国家治理体系和治理能力现代化的必然要求与关键抓手之一。
二、区域协调发展战略大局应该是新时代完善行政区划的着力点
从空间的角度而言，贯彻落实区域协调发展战略是国家大局，行政区划调整应当围绕这个大局展开。
“十九大”报告在论述区域协调发展战略时涉及到的空间范围包括老少边穷、四大板块、城市群与城市体系、京津冀与雄安新区、长江经济带、资源型地区、边疆地区以及海洋地区。这些区域的空间尺度不一，所需要解决的重点问题各不相同，行政区域调整工作安排需要注意这种区别。
完整理解区域协调发展战略，需要分清主次，即区分“两主”、“四从”与“三核”。所谓“两主”是指区域发展总体战略（即西部开发、东北振兴、中部崛起与东部率先）与主体功能区制度，是区域协调发展战略的主要内容；所谓“四从”是指四个涉及空间并间接影响区域协调发展战略目标实现的四个战略，即新型城镇化战略、陆海统筹战略、全方位对外开放战略与乡村振兴战略；所谓“三核”是指落后区域、膨胀区域（即城市病突出的区域）与萧条区域（即老工业基地），这三者可概括为穷、堵、老，是区域协调发展战略的直接发力点，是政府协调区域发展的核心关注点。
患“穷”病的区域的主要发展精力应该放在由农业社会向工业社会或服务社会转变，其目标是尽快步入现代化轨道；患“堵”病的区域的主要发展精力应该放在通过产业结构与布局调整吐故纳新，其目标是永葆发展活力；患“老”病的区域的主要发展精力应该放在通过转型或重构上以重振昔日雄风，其目标是恢复往日活力。简言之，治“穷”是落后地区的新常态，治“堵”是膨胀区域的新常态，治“老”是萧条区域的新常态。突出关注穷堵老三者的行政区划调整，是未来的一个发力方向。
此外，自上世纪90年代初期明确提出区域协调发展战略以来，这一战略的着重点随着国家与区域发展的阶段性变化一直在不断完善，已调整了四次。行政区划的调整原则与操作重点也应该随之作出调整，以更好地助力中国的区域协调发展。根据区域协调发展战略的重点转变，生态文明与对外开放是在均衡区域发展过程中需要突出强调的，因此行政区划调整除重视穷堵老区域外，还应将生态地区与对全方位开放格局至关重要的区域作为重点。
三、新时代完善行政区划的基本原则与制度创新
根据新时代的新特点，完善新时代行政区划，应在实际操作过程中突出三个原则。一是有利于全面深化改革。行政区划调整与管理直接涉及到行政体制改革。行政区划包括行政区域、行政单位、行政建制三个主要部分，在行政区划调整过程中最可能出现区划调整后的行政单位和行政人员安排问题。我国行政区域管理体制目前存在包括行政区域级数过多、撤县建市或区的转化关系、省市县关系、乡镇向街道转化关系等诸多问题，这些问题既涉及行政区划工作，同时也直接与政治体制改革密切相关。因此，行政区划工作在某种程度上说就是政治体制改革的一部分。
二是有利于促进区域协调发展。区域协调发展战略大局是新时代完善行政区划的着力点。促进区域协调发展的原则主要是指有利于同级行政区间协调发展，使同级行政区的人口、可利用空间和经济财政实力保持相对的均衡。
三是有利于促进新型城镇化。“十九大”报告再一次明确了“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。”有利于促进新型城镇化的原则主要是指有利于城市空间形态的转变和大范围区域合作的发展。
行政区划制度创新是改革的重点，要着眼于行政区划调整的规范化与法律化。
首先是谁管问题，即要明确行政区划管理的主体，赋予行政区划管理机构必要的权威。改革开放以来，随着社会经济发展，行政区划界线消失或模糊、行政区间矛盾与冲突加剧，与行政区划管理机构的权威性不足有关，主要体现在规划与建设部门在涉及跨行政区土地规划与建设时没有征得民政部门的同意，即发改、规划与建设部门在制定重要职能单位布局规划与建设决策前没有征求并考虑行政区划主管部门的意见。一个职能单位跨区域建设后，地方政府的许多职能单位，如民政、城管、公安等部门，不得不围绕如何解决这个单位跨区域占地导致的诸多矛盾而开展多方协调工作，造成巨大的行政资源浪费；即便如此，多方扯皮现象也没有因多方协调的努力而不复存在。许多年的实践表明，地方发改委、规划局、住建委在规划与建设过程中不考虑行政区域界线，既给行政区划管理部门造成了管理困难，也妨碍了重要职能单位的自身发展。在这些困难与难题中，有些一直没有找到合适的解决办法，有些困难与难题的解决办法虽然找到了，但都是被动的、事后的、临时性的，即在建设后被动地调整行政区划或设立新的临时管理机构。这些办法不仅不能完全解决跨界建设所造成的管理问题，而且有可能造成新机构不断出现、行政区域间利益冲突固化等新的问题。建立发改、规划、建设与民政多方会签制度，是事先、主动解决重要职能单位跨界问题的一个有效办法。
其次是立法问题，即要对县改市或区等行政区域调整事项的标准与程序进行立法。行政区域界线管理、设市标准与乡镇改街道标准等均需要立法。特别值得注意的是，1997年国务院作出的“暂停审批县改市”的决定最近几年逐步解禁，为了慎重提出与审批县改市申请，避免一哄而上，需要严格设市标准。而且，由于不同发展阶段区域的城镇化条件与轨迹存在较大区别，设市标准必须有区别地对待不同类型区域。
再次是评估问题，即必须严格行政区划调整的评估机制。行政区划调整前应该进行事前评估，以确定调整方案的必要性与可行性。行政区划调整过程中应该进行事中评估，以保证执行过程中不出现偏差，行政区划调整方案实施后应该进行事后评估，以对行政区划调整的效应与效益进行科学评估，一方面是为了对之前的调整目标是否实现进行评价并总结实施过程中存在的问题，另一方面是为了更好地推动之后的行政区划工作积累经验。
