我家砖厂和当地农村集体经济组织组织签订了十八年的征用土地资源的合同,每年按合

人民網銀川5月12日電(吳隆重)寧夏賀蘭縣發揮農業產業優勢、區位交通優勢、龍頭企業優勢形成了黨支部引領、資產增收、村企合作、多村聯合、農銀合作等五種村集體經濟經營模式,實現集體經濟可持續發展壯大

賀蘭縣村集體經濟發展以支部為核心,推行“支部+合作社”“支部+企業+基地”等發展模式有效經營管理村集體資產。金貴鎮銀河村黨支部成立的產銷合作社全程負責設施蔬菜的種植銷售﹔金貴村統一經營集體土地,組織黨員種植小麥、玉米、蔬菜﹔常信鄉於祥村和丁北村的集體經濟以經營冷鏈物流業為主把黨員群眾聚集在該產業上,一心一意為蔬菜產業發展提供保障集體經濟穩步發展。

資產增收是賀蘭縣集體經濟發展的重要途徑包括資源開發型收入和資本運營型收入。德勝村、漢佐村和雄英村利用閑置校舍、磚廠、倉庫、廠房、魚塘等集體資產,以場地生財資源開發型收入約佔村級集體經濟收入的40%﹔資本運營型收入是通過村集體土地、廠房、林地等折價入股等方式,開展合作經營集體資源資產在資本化中保值增值,目前資本運營型收入約佔賀蘭縣村級集體經濟收入的30%。

近年來賀蘭縣採取村企合作、利益共享、風險共擔的合作模式,借助涉農企業的技術、品牌、運營方式嘚優勢保証了集體資金的安全。經濟橋村引進寧夏小山科技公司種植冬蒜,企業有效經營村財穩定收入﹔立崗鎮銀星村、永興村、清水村、蘭豐村分別與當地發展較好的文匯、恆運潤通、豐平蔬菜專業合作社、葉豐農業公司簽訂投資合作分紅協議,實現了增強了企業發展實力、集體收入有保証、村民保增收的良好效益

賀蘭縣按照地域相近、產業趨同、產銷互惠原則,實行強村帶弱村實現集體經濟囲同發展。習崗鎮黎明村、和平村、桃林村、經濟橋村、德勝村五村聯合投資德林果蔬合作社,發揮資金規模效益﹔立崗鎮幸福村、星咣村、通伏村創辦集體合作社聯合經營農機勞務服務,實現規模化經營實現了資源整合、風險共擔、利益共享的效果。

賀蘭縣通過促進農業與金融機構合作按照星級比例投資相應的資金,設立村集體經濟發展擔保基金在綜合評估村集體經濟項目可行性的基礎上,按照最高1:10的比例向村集體經濟項目提供貸款解決了村集體經濟項目的融資問題,探索成立賀蘭縣壯大村集體經濟產業聯合體支持村集體經濟發展。

(責編:吳隆重、賈茹)

近年来内江市中区着力发挥村黨组织的核心引领作用,以壮大农村农村集体经济组织经济作为提升基层治理能力的有效抓手积极探索“自主经营、抱团发展、作价联營、校地合作”新路子,逐步实现村村有产业、年年有增收、人人有分红为提升基层治理能力、实现乡村振兴提供了有力支撑。  

组织领航自主经营“人才驱动”促提效增收

发展村农村集体经济组织经济,组织是保障人才是关键。市中区依托村党支部战斗堡垒作用着仂培养产销型综合人才,自主经营的道路越走越宽一是定制服务专班,整合选派帮扶人才结合“311”干部帮扶行动,整合第一书记、“彡农”服务队等帮扶队伍从经济部门中精准选派“产业发展专班”,全覆盖13个中省扶持村和33个空壳村在各村农村集体经济组织经济产業规划、技术指导、项目推进中发挥了关键作用。二是结合四大工程培养产业发展头雁。实施“头雁”工程将农村集体经济组织经济發展成效作为村党组织书记考核的重要内容;整体推进“村后备干部培育工程”和“乡村振兴人才培育工程”, 创办农民夜校153个、实训基地260個,培养出“西瓜书记”“电商红娘”等能人3.6万余名,培养村级后备干部244名;大力实施优秀“农民工定向回引工程”发展农民工党员138名,选拔212名优秀农民工进入村“两委”班子培育了一支懂农业、爱农民、爱农村的带头人队伍。三是发挥产业优势培养自主经营能手。全区哆个村开展村农村集体经济组织“自主经营”培育了一批农村集体经济组织经济经营管理人才。如在永安镇下元村村支书带头承担农村集体经济组织经济养猪场管理责任,不但掌握了全套养猪技术还在销售鲜肉、制作和销售腊肉制品上带动了一大批村民参与,实现了良好的经济效益;在史家镇牛桥村通过村农村集体经济组织自主经营,新建菌类种植基地32亩年生产菌菇量达2万袋。

党建联姻抱团发展“创新驱动”促规模聚集

为有效整合生产要素、人才资源,市中区通过村党组织联建方式促进抱团发展、整镇推进一是发挥技术优势,增强抱团引力2019年,永安镇漏棚湾村立足种植空心菜的经验优势将中省扶持资金100万投入发展果蔬大棚40亩,项目效益明显2020年,永安镇茬谋划中省扶持项目时由漏棚湾村党支部牵头,通过村村联建组建功能支部打捆投入另外2个村的扶持资金,果蔬大棚规模扩展至130亩實现村村联建“1+2”抱团壮大。二是聚焦特色产业增强抱团动力。在整镇推进中永安镇围绕“内江黑猪”产业名片,打捆使用6个村扶持資金共600万元在糖坊坳村新建“内江黑猪”养殖基地以村村联建方式组建了农村集体经济组织经济联合社,统一经营、统一结算、按股分紅实现抱团发展、规模聚集。三是优化利益链接增强抱团合力。市中区全面推广农村集体经济组织经济收益“五股分配”模式(即管悝股、发展股、人头股、扶贫股、土地股)2019年,永安镇下元村按照“五股分配”办法分配“管理股”1.05万元,“人头股”2.08万元“扶贫股”4.36万元。实现了管理团队“有干头”贫困户分红“占大头”,村民分红“按人头”持续发展“有源头”,干部群众“有盼头”的良恏氛围 

村企融合作价联营,“改革驱动”促资源盘活

在有闲置资源的村村党组织积极用好“农村改革试点示范区”政策红利,拓宽了農村集体经济组织经济发展路径一是盘点资产,摸清家底朝阳镇黄桷桥村在农村集体经济组织资产清产核资和确权颁证工作中显示,該村有一块24.9亩的原机砖厂建设用地村党支部通过研究,以3万元/亩的价格将土地的经营权收归村农村集体经济组织二是作价入股,激活存量黄桷桥村通过引进“竹苑水乡”旅游扶贫乡村旅游项目落地,将其中11.54亩土地经营权通过挂牌方式以拍的金额290.4万元入股到总投资将達1.5亿元的“竹苑水乡”项目,通过作价联营每年村农村集体经济组织稳定分红10万元以上。三是依托主线延伸产业。借助“竹苑水乡”這一核心项目黄桷桥村进一步明确了“农旅融合”的发展定位,在打造千亩竹苑的同时村农村集体经济组织带动村民种植柑橘660亩,并引进多个业主发展白乌鱼、小龙虾、肉龟等特色水产养殖200余亩拓宽了发展途径,于2016年成功创建省级旅游扶贫示范村2019年被确定为国家级森林乡村,2020年被确定为省级乡村振兴示范村

校地合作优势借力,“技术驱动”促农业转型

部分镇村党组织立足本地资源优势通过脱贫攻坚“搭桥”,产业发展“唱戏”以“校地合作”模式实现了村级农村集体经济组织经济发展壮大。一是以项目支持促“产研一体”铨安镇洪坝村使用中省扶持资金,建设农村集体经济组织经济大棚蔬菜项目村第一书记协调派出单位内江师院开展合作,师院把该项目莋为学院的科研实践基地实现资源整合,带动村农村集体经济组织生产与高校科研同步发展二是以技术支持授“群众以渔”。农户从村农村集体经济组织经济合作社领取蔬菜幼苗师院负责种植技术指导,出产的蔬菜由合作社统一收购合作社与农户按7:3的比例进行分配。通过科研技术指导和优化利益链接机制实现了“高校科研转化、村农村集体经济组织增实力、村民增收益”的三方共赢效果。三是鉯销售支持解“后顾之忧”建立起“研发+自产+内购”为一体的产供销体系,产出的农产品直供学院食堂和市中区农产品扶贫超市彻底解除了后顾之忧。目前项目已实现效益预计2020年该项目可实现农村集体经济组织经济收入8万余元,到2021年实现收入20万元以上

四川内江市中區各镇村党组织以农村集体经济组织经济组织为主体,通过四驱强劲动力带路创建果蔬、农副产品加工、都市现代农业等园区,建成柑橘3.72万亩雷竹0.55万亩,特色水产1.03万亩“内江黑猪”养殖单元34个,推进传统农业向现代农业转型为农村集体经济组织经济发展打下了坚实嘚产业基础。(内江市中区委组织部

  《农民有组织抗争及其政治風险》发表后我本无意在近期就相关问题再发表意见。但由于新闻媒体、学术界和执政者的关注文中所陈述的事实和某些观点被赋予叻超越学术探讨的社会意义,成为了"公众问题"在这种情况下,对有关问题提供更多的证据并作出更加明确的解释就成为了任何有责任的研究者必须做的事情这其中,首先要回答的就是农村黑恶势力侵入基层政权等重要问题。

  一、农村治理性危机的主要标志

  我の所以认为中国农村出现了严重的治理性危机主要依据有三个方面:其一,近十年来全国乡镇政府普遍出现了财政危机,目前全国65%的鄉镇共负债达3200多亿元其中以中西部欠发达地区最为严重,这些乡镇还债能力低下致使负债仍在不断增长,濒临破产的经济状况已严重哋制约了乡镇政权的施政能力其二,广大农村特别是中部地区发生了一系列农民针对基层政权的农村集体经济组织抗争活动这些事件鈈仅快速增长,组织化程度也迅速提高规模越来越大,对抗性日益增强暴力化趋势普遍蔓延。其三部分农村基层政权和基层组织出現了黑恶化,乡村干部为完成各种"任务" 假借地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的"工作方法"恶霸和地头蛇控制农村基层组織的情况已十分严重,黑恶势力进入县乡政权直接掌握国家权力也屡见不鲜

  应该说,这三个方面是相互联系的在很大程度上互为洇果,都集中地表明了国家基层政权合法性正在逐渐丧失和社会控制能力的降低但是,它们所表明问题的性质又有一定的区别其中,鄉镇财政危机表明的是农村经济发展状况、国家财政体制和税收政策、乡镇政权汲取资源的能力及财政开支等方面存在的问题它是一个經济问题,但更主要的是一个政治问题;农民有组织抗争作为转型期社会冲突的表现形式表明的是农村政治秩序的稳定状况。它可以破壞社会的稳定性也可以作为一定时期内各种利益关系的外部化,具有结构的可控性特别是对"能够容纳冲突的开放社会"而言,"能够从冲突中得到封闭、专制的社会所难以得到的益处";而基层政权的黑恶化则表明国家机体发生了病变这种病变不仅仅是国家政权出现了功能性异化,而更严重的是一种结构性退化甚至可以说,如果黑恶势力侵入基层政权是制度性的原因在起主导作用的话,就标志着国家政權出现了严重的政治危机对此,美国历史学家杜赞奇曾经有过探讨他在研究民国时期乡村政治状况时就发现,随着地方乡绅从传统的鄉村自治中退出农村政治领域出现了真空,地方恶势力就进入到了乡村政治之中这些地头蛇、恶霸、行霸、地痞、无赖等为非作歹之徒与地方政府的官员结成同盟,一方面他们帮助地方政府盘剥农民,为国家搜刮资源似乎是强化了国家能力。但是另一方面他们也利用与政府的联姻以为国家征收税费为名中饱私囊、横行乡里、欺压良善,造成国家政治经济资源的流失他们对地方政府官员有极大的腐蚀作用,许多地方政府官员逐渐放弃了原有的政治角色蜕变成身着官服的恶势力,不是管理服务农民而是渔肉农民。杜赞奇把这种國家能力貌似增强实则衰退的矛盾现象称为"内卷化"即国家退化政权的"内卷化"虽然在短期内给中央政府提供了较多的税款,表面上增强了國家汲取资源的能力但事实上是从结构上架空了中央政府,使中央政府失去了对地方政府的有效控制连带丧失对于农村税源的有效控淛,并最终丧失对农村社会的控制能力其结果就是在农村社会中造成了极大的民怨,客观上为中国共产党领导的暴力夺取政权预备了土壤

  共产党在夺取政权后,沿袭战争时期的经验和做法重构了农村治理体制:其一,扶植原来农村社会处于弱势的贫苦大众并着仂改造那些虽属社会无赖但却并没有罪恶的人物,让他们以旧政权受害者的身份进入新体制而成为了农村社会的主流;其二,彻底摧毁原来由强势人物和宗族势力相结合的农村社会控制体系防范游离国家体制之外的力量存在,将整个社会秩序纳入到国家的强控制之下茬农村建立了系统的基层政权。虽然它的实际效能和历史性后果一直是学者们争论的问题,但有一点则是大多数研究者都肯定的这就昰那些直接挑战国家法定秩序的社会黑恶势力失去了公开和大范围生存的空间。就是在"文化大革命"这样的民族大灾难时期地痞和恶棍这些沉渣泛起,但其存在和发挥作用的方式与当时国家政治状况相一致他们以各种身份进入国家政权体制并被执政者所认可甚至利用。

  然而改革开放以来,农村经济有了一定的发展农村政治也因推行了村民自治这一"草根民主"被许多主流媒体和学者认为出现了"民主盛卋"之时,一些农村地区的政治治理却发生了令人惊悚的退化现象在增强国家能力的旗号下,各级政府对于农民经济资源的索取能力确实昰增强了但是,在资源提取增加的同时中央政府丧失了有效的政治管制能力。理应是中央政府代理人的乡镇政府官员反斥中央减轻農民负担的文件为"黑文件",甚至轻蔑地斥之为"狗屁"为了榨取农民的血汗以自养自肥,乡镇官员置国家长治久安于不顾豢养纵容社会上嘚黑恶势力,并给他们披上"执法队"、"工作组"的合法外衣这些黑恶势力漠视法纪、耍蛮使横、为非作歹、欺压百姓。他们或欺行霸市强買强卖;或敲诈勒索,不劳而获;或寻衅滋事打架斗殴;或丧尽天良,残害无辜甚至要挟政府,对抗法律已到了为所欲为的地步。哽为严重的是他们有的还通过各种方式和手段侵入到了农村基层政权,成为了农村治理体制中的组成部分他们凭借基层政权和打手们嘚力量,成为了可以公开挑战国家法律权威的一方霸主其结果是"民怨沸腾"而导致国本动摇。近年来各地公开揭露的许多案例,真可谓觸目惊心

  山东省微山县留庄乡李修文,被称为"东霸天"他不仅是村党支部书记还被聘为乡经委副主任。他利用这些合法的外衣和职權聚集一批地痞流氓,并将乡建筑公司变成了他数十名打手的大本营进而霸占农村集体经济组织湖地1000余亩,鱼塘数十个大型造船厂、砖厂、码头各一座,被他欺骗、赖账的企业、商家、店铺不计其数他公开声称,留庄的天、地、水都是他的在这里他真是无恶不作。

  湖南省湘潭市雨湖区先锋乡赵修果被称为"南霸天"。他通过不正当的手段当选为村主任后营私结党,排斥异己先后五任村支部書记被迫辞职,致使该村基层党组织长期处于瘫痪状态赵为保住自己的"宝座",在换届选举中私拉私买选票暗中操纵选举。他还通过欺仩瞒下、虚报浮夸等手段混得了区、乡两级人大代表的"光环",成为了有多种合法外衣而作恶多端的一方霸主

  河南省许昌市魏都区七里店乡的吴国彦,被称为"西霸天"此人1985年因为打架故意伤害他人被劳教3年,1989年吴国彦劳教出来后和黑帮头子关系密切。他1993年当上吴庄村第五村民组组长1995年当上村治保主任,1996年入党1997年底当上村支部书记,并成为了七里店乡和魏都区两级人大代表他在吴庄得势后,巧取豪夺因怕问题败露,竟然勾结黑恶分子雇凶伤人。

  抚顺市东部红透山区的刘景山被称为"北霸天"。这个区盛产铜党政部门设置以矿山为主而建立,全区由红透山铜矿和一镇三村组成刘景山是铜矿提升区党支部书记兼区长。为了掌握更大的权力获取更多的不義之财,他利用手中的权力网罗了20多名地痞流氓、"两劳"释放人员和惯盗、亡命徒成立了一个"十三太保"黑帮,由他做帮主为其篡权、贪汙、统治矿山"保驾护航",并直接插手矿山和政府的政务诸如交通事故、打架伤人、经济纠纷之类事端,都得由这个流氓集团裁决处理甚至工商、税务部门也以30%的提成委托这个流氓集团收取税费。

  河南省虞县利民镇的何长利被称为"中霸天"。在1993年5月镇人大换届选举時由何长利的十几个拜把子成员上下活动,将素有劣迹的何推举为利民镇的副镇长之后,何长利又利用手中的权力将其亲信安插在鎮司法所任所长,镇上七个基层支部中有五个支部书记、十个镇企业中有七个负责人是"他们的人"成为了典型的黑恶势力的"土围子"。

  這些"霸天们"的存在充分说明了农村黑恶势力侵入到基层政权已经是一个不可否认的事实。由于这一问题具有十分的社会危害性已引起叻当政者的重视。近年来在打黑除恶的专项斗争中当政者运用专政机器对黑恶势力进行了集中打击和整治,取得了一定的效果然而,迄今为止执政者和学术界都没有从政权退化和政权建设这一高度来认识和研究这一问题,因此许多整治措施只能是治标之策。

  为叻研究现阶段黑恶势力侵入农村基层政权的状况和特点、方式和手段、原因和危害我对湘南地区农村黑恶势力状况进行过考察,并重点調查了湘南某市40个被司法机关确定为黑恶势力控制的村的有关情况通过这些考察和研究,我得出的基本结论是目前黑恶势力侵入农村基层政权的情况已十分严重且具有体制性原因,如果不进行农村政治体制改革而顺其发展下去将会产生灾难性的政治后果。

  二、农村黑恶势力侵入基层政权的方式和原因

  如果从黑恶势力侵入国家政权的路径来分析可以概括为两种基本模式,即官员的黑恶化和黑惡势力的官员化官员的黑恶化是指党政官员向黑恶势力蜕变,这种蜕变不仅表现为他们作为黑恶势力的背景而存在而且还表现为他们嘚施政行为在方式和性质上已具有黑恶势力的基本特征。而黑恶势力的官员化则主要是指一些黑恶势力的代表人物通过各种手段和途径进叺体制内获取合法外衣并运用手中掌握的国家权力从事罪恶勾当。就目前我国农村而言西部地区主要是官员的黑恶化,东部地区更多嘚是黑恶势力的官员化中部地区两种情况同样突出。根据我在湘南的调查目前黑恶势力侵入农村基层政权在方式和手段上主要有如下㈣种情况。

  第一 乡镇领导的"引狼入室"

  乡镇领导容忍甚至纵使黑恶势力利用"合法的政权",是目前黑恶势力侵入农村政治领域最显著的特征之一如果从乡镇领导的主观愿望来说,主要有"以黑治黑"、"以黑治良""同流合污"等三种情况。所谓"以黑治黑"是指乡镇领导企图用嫼恶势力来整治已经混乱的社会治安在一些地方,特别是县市交界地有些乡镇党政面对已经存在的黑恶势力,不是主动地依法进行整治而企图采取扶持其中的一些黑恶势力来对付另一些黑恶势力。比如某镇属于县与县的结合部历来社会治安比较乱,这个镇领导就启鼡了三个在当地有黑恶势力背景的人分别担任该地三个村的党支部书记或村主任这些人掌握了村级组织后,更加有恃无恐购置枪支,組织当地的黑恶势力与外县的黑恶势力进行多次械斗并发生了多起致人死伤的刑事案件。其中某村的杨某本是当地黑恶势力的"大哥大"昰多起社会治安案件的制造者。可当地党政不仅不对他进行打击而希望运用其在当地黑恶势力的影响来"维护社会治安"。于是任命他为村党支部书记兼村主任。可他掌握村基层组织后就利用村党支部和村委会的名义,强迫村民出钱非法购置枪支,制造了土炮等进攻性武器将村基层组织变成了杨某及黑恶势力的黑据点。所谓"以黑治良"主要是指某些乡镇党政在利益的驱动下,企图借助社会黑恶势力从農民手中收取各种税费和罚款于是采用"恶人治村"策略,将那些素有劣迹的村霸扶持到村级组织中并作为这些黑恶势力的"保护伞"。比如某镇领导为了征收农民欠交的税费就启用了当地"狠人"尹某做村支书,此人素有劣迹是当地有名的恶霸,对村民动不动就是打骂先后毆打干部和群众数十人,村民畏之如虎狼敢怒不敢言。村民们选出来的村主任也必须对他言听计从由于他能采取非法手段强迫农民交納各种不合理的税费,镇里就多次封他为优秀党支部书记而对村民的各种控诉不仅置之不理,而且还将这些告状村民视为刁民予以打击他在担任村支书的短短几年里,就利用手中职权贪污、挪用、侵占公款数万元甚至还用村里的名义贷款为自己赌博、嫖宿。所谓"同流匼污"则是指那些腐败的乡镇干部的玩忽职守、收受贿赂、不负责任、与黑恶势力互相利用狼狈为奸。某镇党委书记是一个酒色贪婪之徒为了打击和报复那些向上级和新闻媒体控告其违法犯罪行为的群众和干部,就与当地的黑恶势力勾接在一起利用地痞和无赖组织所谓嘚"联防队"充当其打手专事镇压不服的干部和群众,并论功行赏地将多名打手安排到乡镇有关部门其中有两名打手担任了各自村的村支部書记和村委会主任。

  特别值得注意的是乡镇领导"引狼入室"的一个重要方式就是直接任命那些被他们认可的黑恶势力代表人物为农村黨支部书记,成为村级组织"三主干"的一把手在我调查的这40个因黑恶势力侵入而失控的村中,就有14位村党支部书记因此而被依法查处其Φ有一位姓李的村民,曾经因盗窃案被刑事拘留过但他并不思改过,"老子大牢都进了还怕什么?"成为了他的口头禅加上他做事心狠掱辣,身边也就有了一些混混在当地成了谁见谁怕的角色,是典型的黑恶势力可一些乡镇领导在"利用一切可利用的力量"的口号下,"以妀革的精神"启用他来管制村务在此人还不是党员的情况下,先直接任命他为该村"党政联席会议"的负责人并不按照党章规定强行发展该囚入党并很快任命他为村党支部书记。此人掌握村权力后通过各种野蛮手段压榨农民,因能完成乡镇的各种税费任务而成为了各种"先进"嘚同时实际上将执政党的基层组织变成了黑恶势力的大本营。据了解农村党组织之所以成为了黑恶势力侵入基层政权的通道,与现行嘚农村制度安排是相联系的因为,现在农村普遍实行村民自治村委会主任需要选举,虽然这些选举较容易被控制但终究要履行一些法定程序,而根据党章规定村支部书记是可以由上级党组织通过任命的方式产生的,这样就为乡镇控制村级组织提供了制度上的空间;哃时在"村三主干"中,村支部书记是"老大"掌握着村级组织的主要权力,村中的重要事务都得听村支部书记的因此,任命"老大"就更有利鼡于直接控制村级组织

  出现乡镇领导"引狼入室"的现象,虽然与个别领导人的素质相关但更主要的原因则是体制性的。这主要有如丅几个方面:1、掠夺性财政体制所形成的官民之间直接的利益冲突我曾经用"掠夺性政府"来表述目前农村基层政权出现的只求索取而不为囻谋福的功能性异化。事实上基层政这种异化有着很深刻的制度根源,这其中最主要的就是长期以来国家在"工业化"和"现代化"旗号下对农村采取的掠夺性政策这种掠夺性政策突出表现在国家的财政制度安排上。近十多年来所进行的财税体制改革使地方政府特别是县乡两級政权,成为了具有独立利益的政治经济主体可在财力安排上,国家和省市不仅垄断了主要的税源而且还采用"国税不足地税补,地税鈈足财政补"等手段以确保中央和省市财政。其后果就是造成了县乡地方财政普遍困难特别在中部地区一些依靠农业税费维持运转的乡鎮财政更是濒临破产。这些地方政府不仅无能力兴政就连乡镇干部的工资也没有办法发放。于是上级政府就以"给政策"的名义把官僚体淛多年恶性膨胀的后果强栽在农民的头上,让冗员庸吏把他们手中的权力变成掠夺农民以自存自肥的手段这种公然背弃现代科层制政府嘚基本架构、类似封建王朝时期的畜民作法,把本应当由政府财政完全支持并从而由政府完全控制的地方政府公务员变成了必须搜刮民脂囻膏才能生存(姑不论自肥)的"税吏"据湖南省有关部门1999年调查,当时全省2000多个乡镇平均每个乡镇财政供养人员达448人,负债面85.4%全省乡鎮共负债85.4亿元,每个乡镇平均负债363万元最多的达5111万元。这些年撤乡并镇乡镇在数量上有所减少,可人员和债务却并没有减少有的反洏有所增加。如此的财政状况寻租以得自养并自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择。2、压力体制下的干部制度造成的监督失效压力體制的干部制度并不具有真正积极意义的激励机制。这一点在乡镇干部问题上表现得更为突出他们作为国家最基层行政组织的成员,许哆工作诸如计划生育、社会治安、税费征收等等都是上级政府规定的可以实行"一票否决"的硬任务可他们并没有在这种"政治承包"获得相应嘚政治激励,由于其人数众多素质相对较低,其向上升迁的路径和机会也就十分有限在缺乏合理激励机制的情况下,乡镇干部的行为具有明显的短期性和获利性乡镇干部利用公共资源来谋取私人利益行为也较为普遍。特别是乡镇干部在村级组织和村民面前直接代表着國家其行为具有极大的权威性。由于政府作为权力资源的垄断机构这一特殊地位使得官员们可以动用政治权力资源对经济活动进行行政干预和强制。而政治权力的膨胀在利益驱动之下又演化为官员们超越政府的职责范围,进一步制造垄断或行政管制因此,有许多情況下乡镇干部就只执行约民的政策,即最终落实到农民头上的中央政策例如税费和计划生育;但是对于约官的中央政策,即最终落实箌官员自身的政策例如限制农民负担、反对腐败、推进基层民主,乡镇党政则既有动力也有能力对中央政府阳奉阴违目前很多地方政府,既不是中央的地方政府也不是人民的地方政府,而只是地方官员的政府也就是说,目前的制度安排赋予了农村基层政权具有一定嘚自利目标而为了实现这种自利目标对公共目标的替代,只得将国家权力私有化农村基层政权由公共权力机关变成了代理人控制的掠奪性政府。3、社会不公和腐败现象使传统的政治动员手段失灵长期以来,政治动员是共产党和政府管制农村社会最重要的手段但随着基层政府与农民利益的对抗,特别是社会不公和腐败现象日益严重这种动员的效力也因农民的抵制正在逐渐消失。而在目前中国这样自仩而下的压力体制下农村基层政权为了完成上级分派的各项任务并解决其本身的生存困境,就不得不采用强化政权机器等手段来填补社會动员资源的缺失这样,一方面政权机器的扩张而恶性膨胀另一方面又使政权趋于暴力化。扩张了的政权机器为了获得维护其运转的資源就会展开新的掠夺而为了实现这样的掠夺,又需要借助暴力从国家层面来说,为了节制基层政权对农民的掠夺行为制定了许多楿关的规定。而为了规避国家的这些规定一些乡镇领导就企图利用黑恶势力来进一步强化其强势地位。

  第二强权控制的"民主选举"

  黑恶势力通过村委会的"民主选举"控制农村基层政权,是目前黑恶势力侵入农村政治领域的另一个特征在我调查的这40个黑恶势力控制嘚村中,有近20名村主任因涉黑而被法查处这些村主任大部分是在实行村委会选举中,通过"民主选举"而窃取权力的从形式上来说,他们控制村级组织有着一定的"合法性"即是按照《村民委员会组织法》通过"合法选举"而进入村委会的。

  社会上的黑恶势力之所以能通过"民主选举"的方式而"合法"地窃取村级基层政权原因是多方面的,其中主要有:1、这些地方的选举并不是真正"民主"的而是由乡镇领导"主导"或嫼恶势力控制的假民主,选举的结果不能体现多数人的意志如某村康某本是村中一地痞,利用村委会选举之际通过给镇干部送礼和动鼡黑恶势力来控制村委会选举,窃取了村主任一职他掌握村委会权力后,就为非作歹将村委会的财力和人力用于其黑帮的发展上,致使村基层组织失控他为了从当地铅锌矿获利,遂纠集地痞地霸打砸矿上车辆的专用变压器致使矿山停工,造成很大的经济损失最终被依法判处有期徒刑一年半。2、选举虽然实现了"形式"上的民主但由于家族势力等因素的影响,这种"民主"体现的"多数人"的意志并不能形荿正常的社区性力量。农村家族势力对乡村选举的影响是客观存在的在一般的情况下,其影响会受到国家法律和社区公共利益等方面的淛约然而,一旦家族势力与黑恶势力结合在一起这种"形式"上的"民主"就会成为黑恶势力控制农村基层政权的"合法"武器。某村李氏宗族利鼡宗族势力控制了村委会的选举并"成功"地将本族的利益代表者李某"民主"地选为了村委会主任。李某在控制村委会后利用合法的身份,鉯社会联防为名非法购买了火药枪20多支以加强本族的"打击力", 对不听话的外族村民动辄以暴力相加对峙械斗,将基层政权变成了与家族势力结合在一起的犯罪组织某村阳某的情况更为典型。这个村村民以阳姓为主在进行村委会选举时,阳姓家族公开提出要以家族利益为重首先由其家族人员开会推荐了阳某为村委会主任候选人,并要求全族人员必须投其的票否则要以族规处置。而阳某当选后为叻摆脱党支部的控制,就利用其家族力量村委会之外成立了以其为首的非法组织"村理事会"直接组织社会黑恶势力进行各种违法犯罪活动。

  通过"民主"的方式来使社区内的黑恶势力"合法化"或"政权化"这是目前农村基层政权建设必需注意的问题。因为在农村社区内,家族勢力的客观存在会使"大多数人"的意志并不一定体现社区正确的发展方向。许多大的家族就是利用这种"多数人"的意志来"合法"地侵犯少数囚的合法权益。因此在目前农村民主政治的建设中,不仅要坚持少数服从多数的政治原则而且还要建立保护少数人的合法权益的机制。这一点对于生活在一定社区的村民来说,特别重要因为这些属于少数的村民,并没有退出这一社区的可能性当然,这些现象的出現并不能否定村民自治和村委会选举的意义。但黑恶势力利用"民主选举"而合法地控制乡村社会的现象却是值得我们正视的

  第三, 經济能人的"利益诱惑"

  通过经济上的诱惑来达到对农村基层政权组织的控制是目前黑恶势力侵入农村政治领域的一个重要手段。农村妀革开放后在让一部分人先富起来的政策引导下,有许多农民通过自己的勤劳和努力而致富这也从很大程度上改变了我国农村长期以來形成的社会行为评价体系及由此决定的权威结构。"财富"效应被提到了前所未有的地位于是大批的"经济能人"因拥有了金钱的支配权而在鄉村社会的影响力也越来越变得突出。大多数的"经济能人"利用这种影响力在为自己获得更多财富的同时也在一定程度上带领群众发家致富或为社区的事务尽力。但也有少数的"经济能人"则由于"财富"的增加而成就了其政治野心他们以改革开放为口号,以发展经济为借口通過经济利益的诱惑,来实现对村级组织的控制以获取更大的利益。如湘南某镇享有皮鞋之乡的美誉因此,该镇企业办主任吴某也就荿了当地有名的"经济能人"。由于其有一定的经营管理能力不仅深受镇党政领导的心爱,还得到了一些村级领导的拥护此人以利益为引誘,通过手下的一大批打手和马仔以黑社会的方法为镇某些领导或村干部"了难",骗取信任最后发展直接控制镇政村务,并聚众斗殴敲诈勒索,成为了当地的一大祸害最后被劳动教养2年。我在调查中发现黑恶势力以"经济能人"的面目控制农村基层政权,主要发生在一些城乡结合部由于这些地方处在城镇化进程中,农村的土地资源往往可以变成实实在在的金钱而为了控制这些经济资源,那些通过各種非法手段完成了所谓的"原始资本"积累的"经济能人"就会以发展本地经济为名,以"投资"或"捐赠"等手段来诱惑一些乡镇领导和群众获取政治资本,并通过各种途径侵入农村基层政权他们在控制农村基层政权后,会充分利用合法政权的政治资源并通过金钱开路等手段,来保护和发展其黑恶势力成为了一些有政治身份和经济实力的"大老板"、"社会名流"和黑社会的"大哥大"等多料角色。

  这些"经济能人"控制乡政村务的主要方式有:1、直接出面争夺乡村控制权。有些"经济能人"在乡村换届选举时以金钱为诱饵,大搞非法活动直接出面"竞选"村委会干部。由于拥有金钱支配权并以"致富带头人"的身份出现,容易得到乡镇干部的支持也容易在群众中获得认可,为他们掌握乡村政權提供了"合法"的外衣他们中有的还被宣传成改革开放的典型。2、控制村里重大事项的决策权这些"经济能人"侵入农村基层政权的主要手法是通过腐蚀乡镇领导和村级干部,并逐渐架空村级组织使其成为"影子"政权。他们有的则利用黑恶势力胁迫村级干部有些村级领导为叻获取私利,或者为了自保平安而放弃了对村务的领导。这样他们实际上控制了村级组织村中的大少事情都必须经他们表态才可以算數,合法选举的村干部就只能是他们的代言人3、扶植黑恶势力掌握乡村权力。有些"经济能人"自己并不出面而是把一些本来就是社会黑惡势力中的人物"举荐"进乡村领导岗位。再通过控制这些担任了乡村领导的"打手"或"马仔"来行使各种"权力""合法"地欺压群众,为他们的利益服務

  黑恶势力以"经济能人"的面目来实现对村级组织的控制,具有很大的欺骗性他们一般以诸如"改革开放"和"发展经济"这些时髦外衣打扮自己,并在某些的时期或阶段能促使地方经济的一定发展因此,他们也往往会得到更大的权力以掌握控制更多的经济资源。而一旦怹们发展到一定的地步后还会利用现代企业制度来装扮自己,将黑恶势力公司化并通过对村级组织的"改制"全面控制农村的经济资源,將村级组织变成这些黑公司的附属他们也成为身为董事长或总经理兼村支书或村主任的多料人物。有的甚至通过这样的公司直接"改制"乡鎮政权事实上,黑恶势力对农村基层政权的侵蚀也得益于他们用金钱编织出的那张庞大的关系网和保护伞而他们把持农村基层政权、荿为"党政干部"后,为了得到更大的保护、获得更大的保护而千方百计拉拢腐蚀更高级别的党政干部寻求更大的"保护伞"。

  第四政治精英的"红黑蜕变"

  乡村干部由农村政治精英向黑恶势力蜕变,也是目前黑恶势力侵入农村政治领域的形因之一在湘南某市这次被整治嘚村霸中,有许多曾经是当地的政治精英他们在成为黑恶势力之前,是当地的村支书或村主任有的还是人大代表或政协委员,曾经为農村的经济和社会发展做过一定的贡献也获得过各种荣誉。但在各种原因下他们逐渐由"红"向"黑"蜕变,由农村政治精英变成了村霸或黑惡势力的组织者、保护人某村支部书记陆某,担任村组干部多年也为当地的经济和社会发展起到过许多积极作用,因此他成为了市政協委员是当地有名的政治精英。但随着地位的上升他逐渐将全村视为自己私有的领地,将村支部和村委会当成了自家的衙门容不得叻任何反面意见。而为了对付那些不听话的村民他就开始聚集社会恶势力为己所用最后成为了黑社会团伙的保护人而被依法查处。某村村主任、镇人大代表陈某不仅保护黑社会势力来欺压群众,并发展到自己组织黑社会团伙蜕变了黑社会的"大哥大"。而某村村支书、县囚大代表罗某则直接利用黑社会势力进行敲诈勒索,而被刑事处分从已掌握的情况来看,这些从政治明星转变为黑社会团伙的保护人忣其参与者的比例要大于前三种情况

  这些由农村政治精英向地方黑恶势力转化的原因是多方面的。其中主要有1、腐化变质,以黑惡手段获利在社会转型期,由于经济利益主导行为价值观得到普遍倡导使得有些农村干部开始找不到自己的位置。由于村组干部的"合法权力"控制的经济资源有限权力寻租难以满足他们的私欲。为了更好地获利他们就采用一些非法手段来达到目的。这样就在他们身邊形成了一股黑恶势力,并逐渐将村级组织变成他们从事非法活动的掩蔽所这些掌握了村级组织的政治精英们,就利用自己手中的权力充当地方黑恶势力的保护伞。他们相互勾结、狼狈为奸更有甚者,亦官亦黑一身二任。2、错误地选择治理农村的方法这些地方政治精英,面对日益紧张的党群关系还不习惯用社区民主的办法来治理乡村,只看到了强权的一时之效他们认为,支持和保护黑社会团夥对于治村是有好处的因为这样村民就会怕自己,许多通过按正常合法途径办不了的事只要通过黑社会团伙出面,就容易多了3、对村级干部缺乏必要的监督和评价制度。村级组织具有很强的地方性和非行政性乡镇领导对于村级干部的管理表面上强性的,而实际上却昰软性的这在于村级干部的本土性使他们更容易获得家族势力或乡土社会势力的支持。而村级组织的非行政性则使乡镇领导一般很难改變村级干部的本土性特色这样,乡镇干部在监督和评价村级干部时就往往以是否完成国家和乡镇的上交提留及计划生育任务为标准这樣势必对那些本地性的政治精英产生很大的依赖。因此当这些政治精英发生蜕变时就不能得到及时有效的制约。

  三、黑恶势力侵入基层政权的政治危害

  黑恶势力对农村基层政权的侵入导致国家基层政权出现严重的功能性变异和结构性退化,具有十分严重的社会危害性如果不能被有效扼制,将产生灾难性的政治后果

  第一,从内部消解了体制的自我净化功能加剧了国家权力的官员私有、基层干部的奢侈腐败、施政行为的暴力匪化。

  一般来说任何政治体制都有一定的自我净化功能,这种功能主要是依靠法律和制度来維护的从本质上来讲,由于黑恶势力是一种反体制和反社会力量其反体制性在于对国家现行的法律制度的破坏,其反社会性则在于它嘚行为违背了社会最基本的准则所以,任何"合法政府"都不会许可这种力量的存在都会利用国家专政工具对其进行打击。但是黑恶势仂是一种可以自己繁殖的恶性胚胎,具有极强的"生命力"一旦与国家权力结合而侵入到国家政权之中,它就像人机体上生长出来的癌细胞如果不能被彻底清除,就会从国家政权体制内产生出一种独立的对抗性力量不仅从外围即社会方面使国家政权失去其存在的合法根据,而且能从内部扼制和消解国家机器所具有自我净化功能使政权机能发生质变而蜕变成为黑恶势力欺压民众的工具。

  基层政权自我淨化功能被黑恶势力所消解的政治后果十分严重1、加剧了国家权力的官员私有。国家权力的官员私有是我国农村政治领域中比较普遍存在的现象,其最主要的表现就是将国家权力作为官员个人或农村集体经济组织获取利益的工具也就是说,由于缺乏必要的制约机制鄉镇政府在执行国家的政策时,完全可以将行政权力集团化在具体的施政过程中,他们就会公权私用借政府职责之名,行集团和个人利益之实将乡镇政府变成掠夺的强权。而又由于乡镇干部依靠国家权力来收取税费以自养或自肥的状况具有一定的制度上的原因所以,也就使这种国家权力的官员私有在一定的范围和程度上"合法"地存在一旦黑恶势力掌握了农村基层政权,就会将这种"合法"性无限制地放夶特别是,黑恶势力从其特性来说具有一定的组织性、集团性和繁殖性它可以通过某种方式整合一部分社会群体。因此那些侵入基層政权的黑恶分子,往往在各级政权部门培植了一定的势力网络有的还在一定的地域里建立起独立王国,显现出一种与国家体系并不兼嫆的亚社会组织系统在这个系统里,国家权力成为了黑恶分子用来对抗国家法律、欺压民众、巧取豪夺的工具从这种意义上来说,农村基层政权所出现的国家权力的官员私有既是黑恶势力侵入农村基层政权的原因,又是结果从原因方面来说,压力体制下的基层官员為了保持已私有的权力就需要利用政权外的黑恶势力;从结果方面来说,黑恶势力所具有的行为特征又进一步促使了国家权力的官员私囿并将这种私有化权力扩张成为一种黑恶势力的组织性需求。2、加剧了基层干部的奢侈腐败许多事实表明,农村黑恶势力盛行与基层政府官员的腐败具有强相关性如果我们研究乡镇债务状况就会发现,许多乡镇债务的主要债主就是乡镇干部这其中有由于乡镇财政困難而拖欠的工资和福利,但更多的则是由乡镇干部自己借贷给乡镇政府的这些借贷的原因较为复杂,有的是为了完成上级政府的税费囿的则是搞所谓的乡镇企业筹资,有的则是借贷消费乡镇干部之所以敢于将自己的钱借贷给乡镇政府,一个重要的原因他们完全可以利用自己手中掌握的权力,通过各种手段将这些债务转嫁到农民个人身上使乡镇财政债务的身份个人化。而一旦他们通过所谓的"正常"方式不能从农民手中收到税费之时他们就会与农村黑恶势力勾结。而黑恶势力的侵入又进一步加剧了官员的奢侈腐败。有些基层干部因為傍上了黑道人物自认为没有人再敢对自己的腐败行为提出批评或控告,就更加无法无天或贪污受贿、或巧取豪夺、或欺压民众,成為了群众痛恨的腐败分子更为可怕的是,有些基层干部并不认为自己与黑恶势力勾结是件可耻的事情在湘南调查时,有一位年轻的现任副镇长就非常自豪地对我说:"在我这里只要不杀人放火嫖娼赌博都可以。许多事情白道搞不定我可以用黑道来了难"。而这些黑道人粅之所以愿意帮干部"了难"其原因是这些干部会对他们的为非作歹行为睁一只眼闭一只眼,有时甚至是同流合污3、加剧施政行为的暴力匪化。黑恶势力在行为上的一个显著特征就是暴力化而这种暴力是国家法律明令禁止的。然而随着农村各种利益冲突的加剧,干群关系就更加趋于紧张特别是当黑恶势力掌握了乡村权力之后,暴力施政现象就因披上了"合法外衣"而更为突出湘南农民控告最多的就是基層政府在征收税费和实行计划生育时使用暴力,其中又以计划生育问题更为严重由于计划生育作为一项基本国策,对基层党政往往实行"┅票否决"和"政治承包"因此,一些基层党政就采取诸如重罚、抄家、限制人身自由、强行手术、近亲连坐等"非常手段"来对待和处理那些超苼的村民而要运用这些"非常手段"就需要社会黑恶势力这些"非常之人"。而只要没有因此发生死人或群体性事件上级党政对这些"非常手段"雖不公开支持,但在行为上还是默许的农民控告党政干部在计划生育问题上勾结社会黑恶势力"公然使暴"的案件一般也就很难得到处理。鈳事实上这种借口"国策"而暴力施政的行为,不仅不能搞好计划生育反而为基层党政和社会黑恶势力提供了掠夺农民的方便之门。现在┅些乡镇政府和村级组织在计划生育上就是采取"放水养鱼"的办法来获取利益即或与那些想超生的农民谈好罚款等条件让其超生;或对那些超生农民采取放任"政策",等超生后再强行罚款;有的乡镇甚至还专门下达超生罚款指标迫使村干部去动员那些不想违反计划生育政策嘚村民超生。由于这种"放水养鱼"的行为有国家权力及黑恶势力作为后盾也就很容易达到目的。

  第二、加深了农村基层政权的合法性危机社会控制能力和动员能力正在逐渐丧失。

  近十年来我国农民对国家政权的信任危机和认受性危机在迅速加剧并出现了许多新嘚情况。1、从对具体工作人员的质疑发展到对政权体制的不满很长一个时期,基于传统教育等原因农民的社会不满一般只针对具体的笁作人员,他们将农村出现的许多问题归结为县乡党政工作人员的腐败无能但随着黑恶势力对农村基层政权的侵入,基层政权也就出现叻功能性异化在很大程度上它不仅不能为农民提供必要公共产品和服务,反而成为了专向农民收取税费并进行乱摊乱派的暴力机器这樣,农民就不再将农村基层政权与个别工作人员区分开来而将整个基层政权视为"敌人"。我在调查时经常有农民问,那些利用黑社会来咑击农民的政府还是不是人民的政府还是不是共产党的政府,还是不是中央的政府许多农民称这样的政府干部就是土匪,有的还称之為侵略者某乡农民在联名上访信就说:"我XX乡组织残渣余孽地痞,集中人马穿着假武警服装,横行村组扬威耀武、代理乡村收取各种攤派钱粮,冒充政法公安领导对农民实行野蛮手段,大肆敲诈勒索财物还巧立名目,过于加重农民负担交纳不完起者,采用逼、骂、打、捆、关押另加罚款全乡有三十多人被用汽车装运到全乡、村、组挂牌子作为不法分子游行示众,最后不得不从信用社借贷抵上交搞得全乡人心不安,造成男的外逃女的流落他乡。其形势就像日本强盗侵略时一模一样"2、对法律的正义性和公正性表示怀疑。"合法性作为对统治权力的承认"是靠法律制度来保证的司法公正是合法性的重要标志。而黑恶势力对国家政权的侵蚀最为直接的就是对司法公囸的否定或者是黑恶势力利用国家政法部门某些人的保护来作恶犯科,或者是国家政法部门的某些人假借黑恶势力来了难获利这样的倳实的客观存在,对民众的法律观念影响极大有些农民就用"官黑一伙"、"警匪一家"来表示对国家法律制度的绝望。3、合法性危机的对象在加速上移十年前农民一般只是质疑村级组织和村干部的非法行为,还将希望寄予县乡政府而现在许多农民认为县乡政府已经是"乌天黑哋"是农民灾难的制造者,有的农民将省级政权视为农民灾难之源虽然现在许多农民还将希望寄予中央政府,但对中央政府有没有能力处悝好这些事情表示怀疑他们比较典型的说法是:"现在的中央领导的心还是好的,还是想让老百姓过好日子的可天高皇帝远,下面的人鈈听中央也没有办法。如果有办法的话为什么发了那么多关于减轻农民负担的文件县乡政府和干部理都不都理,还说是狗屁文件"

  农民对基层政权乃至整个国家机器的不信任,政权合法性认同危机的加深直接的后果就是国家的社会控制和动员能力下降。1、社会控淛能力下降社会治安形势严峻。基层官员的作威作福和黑恶势力横行霸道本来就是对社会治安秩序的公然挑战,许多社会治安案件正昰他们的所作所为而它们的联姻形成的畸形关系所引发的合法性危机,使农村的社会治安形势更为严峻在湘南就发生了多起农民采取非法手段来对付乡村干部的事件。比如前不久在湘南某村发生的唐某爆炸案就是一起较典型的案件。唐某本是一个老实的农民因不满村主任乱收费和乱罚款而发生冲突,在多次上访和申述得不到处理的情况下购买了炸药并在村主任家门口安设爆炸装置,导致无辜他人洇爆炸受重伤唐某也因爆炸罪判处了死刑缓期执行。唐某在为自己的辩护时一再强调的就是村主任是社会的黑恶势力而且得到了乡镇囿关领导的支持,同这些黑社会的人根本没有道理可讲只有采取这种手段搞个鱼死网破。这种"以暴制暴"的恶性案件从另一个方面反映了農民对社会法制的失望2、农民群体性抗争事件增加。对这个问题我已在相关论文中有过详细的分析这里只是需要强调的一点就是,农囻有组织抗争在很大程度上是农村社会的权威结构发生了裂变时所出现的一种政治现象也就是说,由于县乡政府与农民之间直接的利益沖突当国家正式制度无法满足农民的利益需求时,就会产生农民对国家政权合法性的认同危机体制外的对抗性组织力量也就会产生。3、社会动员能力下降基层政权无能兴政。政治合法性在很大程度上就是民众对执政者的拥护和服从它是与社会价值观念和社会认同相聯系的。因此合法性危机又表现为社会价值的危机,而且主要是对执政者所主张的价值观的怀疑或否定我在湘南调查时,听到有的乡鎮干部对政府动员农民兴修水利而农民根本不理睬这类事情深表困惑但农民们则说,"修水利当然是件好事可这些干部已经不是为人民垺务的人了,他们做这些事如果不是为了升官就是想从中发财" 可见,一个没有让民众认同的政府其社会动员能力是十分低下的

  四、扼制农村基层政权退化的基本对策

  毫无疑问,对一切黑恶势力运用国家专政力量进行坚决而深入的打击是最主要的对策。问题是农村黑恶势力侵入基层政权的原因十分复杂且具有制度性背景,而其严重程度及危害又影响到了国家政治体制的安全和社会的稳定它既是基层政权退化的重要原因,又是基层政权退化的重要表现因而,它不仅是一个社会治安问题更主要的则是一个政治问题。这就决萣了必须要从政权建设等方面来考虑治本之策。就是说如果不进行彻底的政治体制改革,就不可能彻底解决目前已十分严重的基层政權退化问题在我看来,农村政治体制改革的基本取向应该是将农村还给农民让农民自己代表自己,自己管理自己我的基本主张就是:官权退,民权进严法制,正官德

  第一,官权退就是要使过于强大的国家权力退出一些公共领域并改变其发挥作用的方式。就農村政治领域而言就是改革目前的乡镇体制,实现乡镇社区自治

  国家权力过于强大和民间社会发育不足是近代以来中国社会结构嘚基本特征之一。共产党所建立的政权更是一个强势国家国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段,地方政府及乡村干部通过玳理方式实现了对农村社会权力的垄断解放后在很长一个时期内,国家对政治资源的军事性控制及对经济资源暴力型配置方式决定了國家在农村社会的双重目标,一方面实现农村社会的社会主义改造发展农村经济;另一方面通过对农民的掠夺来为国家工业化积累经济資源,为从农村获取工业化所需要的资源因此,国家通过对土地所有制等经济制度的改造和意识形态的动员建立了以农村集体经济组織经济为基础、以城乡二元分离的户籍制度为手段、代表城市利益的国家及地方政府对代表农村利益的农村集体经济组织经济组织和农民進行多层次强制性掠夺的"集权式乡村动员体制"。这是一种通过行政控制方式对乡村进行剥夺式动员的社会组织制度是一种政治上高效率經济上低效益的动员体制。在这种体制下国家对农村社会资源的占有主要方式有两个,一是利用不对等的交换体制即农副产品的统购統销的计划经济体制。二是利用高度统一的财政体制实现对地方财政资源的直接占有因此,它压抑了农民创造热情不仅不能为农村社會的持续发展提供动力,反而造成了十分突出的社会问题积累了农民对国家的反抗,增加了国家的控制成本其历史性命运就是农民在苼存压力下通过"联产承包制"将这一体制撕破,出现了所谓的农民"第二次解放"然而,30多年农村改革和发展的实践表明如果不对政治体制進行改革,经济改革所取得的成果就会被逐渐吞没而政治改革的基本问题就是要"重新思考国家行政的形式和界限与市民社会的形式和界限"。 因此我主张彻底改革现行乡镇体制,在"法制-遵守"的原则之下实行乡镇自治即国家通过强制性的法律形式将基本的社会规范和目标確定下来后,建立以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理组织进行广泛的社区自治其制度性框架就是将目前乡鎮政权从国家行政组织变成社区自治组织,将国家行政权力的底线退到县级;而对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标则依靠法律手段,进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理根据市场化的进程,从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节;对於农村社区性事务则在国家的法律权威下,实现以农村居民广泛参与地方自治

  在调查中,我就乡镇体制改革问题与乡镇干部、县市领导及农民进行过较为深入的探讨有些乡镇干部和县市领导对实行乡镇自治持有异议。他们提出了许多问题如没有了乡镇政府,谁來帮助国家收取税费谁来领导农村进行现代化建设?现在的农村社会治安形势已非常严峻如果将乡镇政府撤销,会不会使农村黑恶势仂更为嚣张目前农村乡镇体制的问题为什么不能通过"撤乡并镇"这样的改革来解决?撤销乡镇后乡镇债务如何办?众多的乡镇干部如何咹置农村公共产品如何提供?等等应该说,这些问题的确是存在的也需要认真研究并加以解决。但我认为这些问题的存在并不能荿为否定实行乡镇自治的理由,而有些问题恰恰需要通过彻底改革乡镇体制来加以解决1、关于乡镇政府撤销后的职能替代问题。改革现荇乡镇体制的前提和基础就是要改变长期以来形成的对农村掠夺性政策和强制性的社会动员方式让农民休养生息。作为封建皇帝的乾隆僦认为:"为治之道在于休养生民,而民之所以休养在乎去累民者,使其心宽自得以各谋其生,各安其业"而目前农村最大的"累民"之舉就是超越农民实际经济水平的税费政策和超越农村社会实际需要的政绩工程。也就是说如果国家不放弃采取掠夺性手段从农村获取资源这一政策取向,就不可能改革与之相一致的乡镇体制;而不改变目前这种乡镇体制基层官员就必然会有收取税费以自养或自肥的利益需求及追求政绩的"累民"之举。封建皇帝的"为治之道"是"休养生民"而现代社会民众自治的基础同样应该是"休养生民"。鉴于农民的收入远远低於城市居民现在应当取消农业税、农业特产税等,相应地乡镇政权的征税功能也就随之消失。在农村减少那些"以掠民为生"的"税吏"和"以勞民为乐"的"能吏"正是撤销乡镇实行社区自治的主要目标。2、关于农村黑恶势力问题事实上,目前农村黑恶势力严重影响到基层治理状況无不与干群关系紧张密切相关。由于乡镇政府和干部与农民利益上的直接对立才给农村黑恶势力侵入基层政权提供机会。而一旦乡鎮政府撤销实现了乡镇自治,国家权力就成为农村事务的"裁判"而不是直接的参与者这样黑恶势力就会真正成为国家、社区组织和农民嘚共同敌人。而且撤销乡镇政府并不意味着国家放弃了对农村的管制,国家司法机关在排除地方保护主义的干扰后能够更好地在农村荇使其法定的职权,以打击一切黑恶势力保护广大人民群众3、关于目前的撤乡并镇问题。撤乡并镇作为建设小城镇的重要措施其目的昰做大做强县城和中心镇,进一步增强城镇的集聚能力拓宽农业劳动力转移的渠道。1997年到2001年全国乡镇总数减少了4528个,其中乡减少了5681个镇增加1153个。到2002年7月全国乡镇数共为39715个,其中建制镇为20374个比改革开放初的2176个增长了近10倍,而乡的数量则由52534个下降为19341个乡镇数量之比艏次出现建制镇超过乡数,分别是总数的48.7%和51.3%然而,在前阶段的撤乡并镇工作中存在许多问题并产生了一定的消极后果。比如一些地方不从实际出发,一哄而上并大兴土木建设,而其职能并没有实际性的改变;有的乡镇干部私分公有财物造成了国有资产的大流失而苴通过大举借债消费等加重了农村乡镇政府的债务,这种换汤不换药的改革被一些干部和群众称之为"灾难"4、关于乡镇债务问题。由于乡鎮债务形成的一个重要原因是各地政府为迎合上级好大喜功而虚报产值产生的各种税款这实际上是近年来出现的财政"大跃进"的必然后果。解决之道就是中央和省级政府要退回县乡政府因虚报产值而多交纳的税款来化解这些债务;对于那些因乡镇干部贪污腐败形成的债务则通过国家司法部门用其非法所得偿还;对那些由于乡镇干部自放自贷形成的债务则可以还本免除高利息等等而为了防止因撤销乡镇过程Φ形成新的债务,可以考虑实行"统计大赦"免究以往的虚报,但是自大赦后必须实报严厉处罚新的虚报。总而言之只要本着实事求是囷"执政为民"的原则,这些问题都是可以解决的

  第二,民权进就是要真正实现农民的经济自主权和政治民主权,其中保障农民土地所有权和建立农民自治组织是最为重要的目标

  经济自主权是农民最基本的民权。家庭联产承包责任制作为农民在利益驱动下创造的汢地经营形式只落实了农民生产自主权的部分内容而对农民财产权利特别是土地所有权的保护还远远不够。由于我国现行法律虽然规定叻农村土地三级"农民农村集体经济组织"所有但却没有明确规定"农民农村集体经济组织"作为土地所有权主体的构成要素和运行原则;没有奣确产权代表和执行主体的界限和地位;没有解决"农民农村集体经济组织"与农民个人的利益关系。而在实践上农村农村集体经济组织土哋所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高。特别是国家对"农民农村集体经济组织"行使土地所有权超法律强制使本来在法律上已虚拟化了的"农民农村集体经济组织"只能是有限的土地所有权人,农村土地的"农村集体经济组织所有"并因此蜕变成的"政府所有"或"官员所有"对这一点,乡镇干蔀和农民都有很深的体会比如有的乡镇干部到农民家里收取税费张口就是"你种了农村集体经济组织的田,就得交税费"有的农民则说,這些税费就是地租可过去旧社会农民租地主的田,收多少租事先就商量好了的,起码还有一个标准就是地主要加租,农民还可以拿著租约到政府去告他而现在的乡镇干部收租想要多少就是多少,而且动不动就用"政府"这块牌子来压人由此可见,我们有必要重新审视峩国现行的土地制度如果虚拟化的"农村集体经济组织"已经不能代表农民的利益,完全可以考虑将农村土地还给农民农民只有真正拥有叻土地所有权,才能成为自己的主人

  民权进还需要建立代表农民利益的组织。如何保证乡镇政府撤销后建立的社区自治组织真正成為代表农民利益的组织这同样是一个值得研究的问题。鉴于村民自治因制度设计上的缺陷所产生的功能性异化给我们提供的经验和教训在设计乡镇自治制度时有几个问题需要特别注意。1、要在法律上将国家行政组织与乡镇自治组织之间的关系界定为管理及协作关系也僦是说,县以上的各级行政组织虽然可以依据国家的法律对自治组织进行管理但乡镇自治组织并不隶属于县级行政,它们之间不具有直接的领导关系而是一种平等的协作关系2、要在乡镇自治组织实行乡镇长和乡镇议事会民主直选。为防范社会强权控制乡镇选举需要制萣严格而科学的选举办法,以国家法律的力量来确保这种选举体现公平和公开的原则3、乡镇自治组织的职能和权力要受到严格的限制。為了避免再出现目前乡镇政权的"累民"之举需要尽量减少乡镇社区内的公共领域和公共事务,减少村民的公共参与以节约公共权力的运莋成本。除了为农村社区提供一些必要的公共产品外乡镇自治组织不应承担经济发展等责任。只有减少了公共领域限制社区组织的权仂,才能防范自治组织对农民个人权利的侵犯4、要准许农民成立诸如农会和合作协会等民间组织。从理论上讲农民建立代表自己利益嘚组织、让农民在政治上组织起来参与政策执行过程应该是天经地义的事情,可这一点在中国变得特别复杂和政治性我认为,在目前完铨可以在政策上开绿灯让一些民间组织在农民提出成立农会要求的地方进行以农民为主的实验,等积累经验后再以法律的形式确定下来

  特别需要指出的是,增进民权与维护共产党的执政地位是一致的"立党为公,执政为民"就是以民为本就是要相信人民,要实现从過去的"管民"和"治民"向"约民"和"为民"的转变这种转变应该具体表现在政治制度的设计上。根据我在湘南的调查和其他学者的研究可以说,目前农村基层党组织也出现了结构性的退化具体表现是许多农村党支部成了支部书记的天下。他们完全无视党的利益为了维护私利拒鈈发展党员或者只发展亲朋好友入党,为了争利或斗气而千方百计刁难民选的村主任从根本上背弃了"立党为公"的原则。在山西省为了咑破村党支部书记的家天下,一些乡镇党委甚至不得不在乡镇办党校组建临时支部,发展农村积极分子入党以突破村党支部对农村健康政治力量的封锁。我认为应当尽早把公平赢得乡镇自治组织和村委会选举列为农村基层党组织的头号任务。党的候选人落选基层党委书记必须引咎辞职。海选的意义是打破退化乃至变质的农村基层党组织的权力垄断不是挑战或否定党对农村事务的领导权。这项改革可以从最基层开始,逐渐培养执政党的竞选意识树立执政党地位必须不断接收人民授权认可和巩固的人民主权观念。这样做将在制度仩为党的建设引进一股源源不断的活水并将有助于解决党组织内部上级无法有效管理下级的严重政治问题。通过乡镇自治组织和村委会選举的竞选和辅选活动还可以建立不合格党员的退出机制。从长远看把要求党组织竞选辅选的措施推广应用到其它层级的党委,将为铨党战胜惰性和腐化趋势创造一个有效的机制应该说,社会经济利益的多元化是必然的政治利益的多元化也是必然的,但是政党政治嘚发展却并非与政治利益的多元性存在一一对应的关系对于改革中的执政党来说,提高自身的政治利益包容性固然重要更重要的是保歭自身与民众的密切联系,这是执政党立于不败之地的根本保证

  第三,严法制就是要树立国家法律特别是宪法的绝对权威。为此偠废除那些侵犯农民基本权益的"恶法"以保证法律的正义性和公平性并坚持司法独立以根除司法腐败。

  中国传统社会秩序结构的主要特征是一种礼法秩序因而从传统的礼法秩序向现代的法治秩序转型是中国社会转型的重要内容。走向法治秩序是以建立严格而科学的法淛为基础和前提的法制不仅仅是法律制度这一静态的意义,更主要的在于它是法律运转机制即立法、司法、执法、守法、法律监督以忣法律价值体系等法律的整个运行机制和过程。现代法治秩序的核心就是宪政要在宪法的旗帜下,规范所有的政党、政府、社团和个人嘚行为宪政是约民之政,更是束官之政在这种意义上,严法制就是要正"官位"明末清初思想家顾炎武就认为:古之哲王所以正百辟者,既已制官刑儆于有位矣而又为之立闾师,设乡校存清议于州里,以佐刑罚之穷也就是说,贵戚和官吏离开了法制就会做出蠹国害民的坏事。曾经也生活在湘南的王船山说得就更加明确:"严者治吏之经也;宽者,养民之纬也"而现在中国的许多制度,恰恰

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