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内部人控制是国企腐败的重要原因
　来源：前瞻产业研究院　E822
党的十八大后的反腐败，国企特别是央企渐成主战场之一。一方面是贪腐高管接连落马，&一把手&&垄断行业&&窝案&&官商勾结&&金额巨大&成为显著特征；另一方面是央企系统的反腐网络正在收紧，从中纪委专设国资监察室、派驻央企专职纪检负责人，到国资委专项巡视、公布&反腐五年规划&等。显然，央企反腐的高压态势业已形成，下一步，如何以深化改革来推动党风廉政建设和反腐败斗争，如何深入改革央企监管体制成为必须面对的严肃课题。我们考虑国企容易成为腐败的重灾区原因，认为央企反腐系统需要重新设计：
一是我们采取过去苏联的模式，权力集中在一人。企业的权力结构不科学，将决策权、执行权和监督权都重叠在一起，加速倾向于腐败。央企老总的权力比地方党委的还要集中。当年作为国家电力公司总经理的高严，权力一把抓，国家电力公司的纪检组织也无法对他进行监督，想怎么干就怎么干，以至他出逃出境一个多月了，公司领导班子都还不知道，依靠一个秘书也能支撑那么长时间，可想他的权力集中到什么程度。
第二个原因，在于国企的&一把手&用人体制。国企的负责人几乎全部都是通过行政授职制，层层任命产生。你看全世界搞得好的大企业，都不是任命，都是市场经济用投票选出来的。这些年国企远不如民营企业搞得好搞得活，就和这种并非市场化选择而是授职制的领导人任命方式有关。
第三个原因，计划与市场的二元体制，为官商勾结留下巨大空间。我们不是无形之手主导的市场改革，而是有形之手主导的市场改革，企业直接在经济生产的一线，对于主导的有形之手，权力的含金量就大大增加，企业尤其是企业领导干部被拉拢腐蚀诱惑的可能性就更大。
第四个原因，组织设计上是块块管理，内部人控制现象非常严重。企业纪检监督部门从属于同级党委，下级无法监督上级。 央企从人事任命到纪检监督，都是以内部管理为主。此外，央企本身拥有大量的子公司和分支机构，据国家审计署年中公布的2012年度审计报告披露，有45户央企内部层级超过4级、最多达11级，这导致监管拉得太长，管理不到底。一部分央企已形成了自己的利益王国，外部难以监管，群众监督制度则更为缺失。 & & & & & & & &&
第五个原因，公司治理中&所有者缺位& 和控制权与剩余索取权不相配，内部无法监督。名义上，国有股的产权是清晰的，国有股也是明确的，可事实上，没有一个真正的主体对国家的这部分股权负责，包括国有公司。我国的国有资产一直实行的是&国家所有、分级管理& 的原则，国有资产实际上由各级政府机构代表国家进行具体管理。事实上，从根本上说， 国有企业不存在严格意义上的委托人。所以当国有资产部门作为全民的代理人来监管和控制国有资产时，不仅激励不足而且缺乏信息来发现和任命有能力的企业家，根本原因是官员无需为自己的选择承担任何风险或风险损失小于从内部人所获取的收益时，国有资产部门这个代理人的活动主体是缺位的。职工则无法参与监督。
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项目咨询：5国资委官员季晓南：国有企业腐败原因复杂|国企改革|季晓南|国有企业_新浪财经_新浪网
&&& &&正文
国资委官员季晓南：国有企业腐败原因复杂
　　国有重点大型企业监事会主席季晓南：防止国企腐败和国资流失需改革创新国资监管体制
　　本报记者 任腾飞 赵玲玲
　　十八届三中全会提出的“改革60条”中，国企改革被置于优先序列。目前，距离十八届三中全会吹响“全面深化国企改革”号角已经有一年多时间，一年多来，国资监管体制改革究竟取得了哪些成效？如何有效遏制国有企业腐败多发的问题？深化国企改革过程中如何防止国有资产流失？
　　对于上述问题，《中国企业报》记者专访了国资国企问题专家、国有重点大型企业监事会主席季晓南。他告诉记者，我国国有企业腐败原因复杂，要认识到我国国有企业防腐反腐的长期性、复杂性和艰巨性；另一方面，要有效遏制国企腐败现象和防止国有资产流失，必须改革和创新国有资产监管体制。
　　1.国企成为腐败多发区，原因是多方面的
　　《中国企业报》：十八大以来，中央加大了反腐败力度，强调老虎苍蝇都要打，中石油、中铝集团、华润集团等一批中央企业的高管相继落马，中央企业成了腐败的重灾区，您如何看待这个现象？
　　季晓南：从十八大以来国有企业包括中央企业已经披露的违法违纪案件来看，在我国，国有企业确实如一些人议论的那样成了腐败的高发区，有些大型国企还出现了大面积的“塌方式腐败”、“系统性腐败”，出现这种现象，制度和社会的原因是多方面的。
　　现代企业制度的一个重要特征是所有权与经营权相分离，由于“委托―代理”关系的形成，出现了“内部人控制”的问题，各种“寻租”问题的出现成为企业普遍存在的一个体制性现象。由于法制不健全和诚信大面积缺失形成的整体经商环境使得我国企业的腐败现象容易多发。2004年，全球知名电信服务供应商美国朗迅科技中国公司“贿赂门”事件曝光，导致中国公司的总裁、首席运营官、营销部高级主管和一名财务经理辞职。值得注意的是，美国朗迅科技在全球有22个子公司，2004年唯独中国公司发生了高层腐败案。类似的“洋贿赂”近年来不断被爆出，2013年以来中国政府部门对以葛兰素史克为代表的外资药企涉嫌商业贿赂的调查，从另一个角度说明，中国“行贿受贿市场”较为广阔。对我国国有企业而言，加强监管、遏制腐败、防止国有资产流失的任务更为艰巨、更加繁重。除所有权与经营权分离相应带来的体制腐败外，我国国有资产的监管还面临着来自两个方面的严峻挑战。
　　一个方面是由于产权制度改革不到位及国有企业公司治理和内控制度普遍不够健全使得腐败容易多发。十六大以来，国有企业积极推进股份制改革，中央企业80%的资产已进入上市公司；积极推进董事会建设，已有62家中央企业建立了以外部董事为主的董事会；积极推进内部控制制度建设，中央企业普遍建立了内控制度。但总的看，国有企业的制度建设在有效遏制和减少腐败方面还存在相当差距，改革还处于进行时。
　　另一方面，由于我国国有企业的一些行业和领域处于优势地位及改制重组频繁，由此带来的对外经营活动剧增使得腐败容易多发。国有企业的优势地位特别是由于一些国企处于垄断地位带来的利润高企，使得一些希望获取更多商机或更好效益的厂商千方百计拉拢腐蚀国有企业管理人员，大量的国有企业改制重组使得一些不法人员内外联手侵占国有资产的机会大大增加，国有企业迅速发展带来的大量招投标或物资采购或资金使用等也使得腐败发生的概率大大增加。
　　强调我国国有企业腐败原因复杂，一方面，是要认识到我国国有企业防腐反腐的长期性、复杂性和艰巨性，防腐反腐要从多方面入手；另一方面，是要认识到有效防范和遏制国有企业腐败现象必须改革和创新国有资产监管体制，着力从制度上防腐反腐。
　　2.防止国有资产流失，可以从五个方面着手
　　《中国企业报》：社会各界对国有资产流失问题十分关注。十八大以来，国有企业特别是中央企业不少高管因这一问题而接受调查。您能否谈谈如何通过深化国企改革有效解决这一问题？
　　季晓南：需要指出的是，国有资产流失不仅仅是由于贪污腐败造成的国有资产损失，企业决策失误特别是重大投资决策失误也会造成国有资产损失和流失，有时也会造成重大国有资产损失。正因为如此，十八届三中全会把规范经营决策作为进一步深化国有企业改革的一个重点。
　　但两种国有资产流失从性质上有本质的区别。前者是企业经营管理人员违犯法律法规或党纪追求私利造成国有资产的损失，后者属于决策失误引起的国有资产损失，一般不涉及追求不当私利问题。当然，如果是违反决策程序造成决策失误，也可能存在触犯法律法规或党纪的问题。由于两类国有资产流失的原因和性质不同，处理和处分的结果不同，因此，防范和解决的措施也不尽相同。但不管属于什么性质的国有资产流失，都要尽可能防范和避免。实现国有资产保值增值，是全国人民对国有企业经济管理者的要求，是国有企业经营管理者的职责。
　　深化国企改革的一个重要目的就是要实现国有资产保值增值，防止国有资产流失，但深化国企改革也可能会成为少数人谋取私利的机会，造成国有资产流失。从以往的国企改革来看，一些人在国企股份制或混合所有制改革或产权交易中通过多种形式和多种渠道侵吞国有资产，采取的手段包括资产缩水、夸大亏损、隐瞒利润、假合资真套钱、假破产真逃债、恶意低估国有资产等。深化国企改革是经济体制改革的重头戏，必须加快改革步伐，但深化国企改革必须防止国有资产流失，这是改革必须坚持的原则和底线。正因为如此，2014年两会期间，习近平总书记在参加安徽代表团审议政府报告时强调，要吸取过去国企改革的经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会。
　　通过深化国企改革有效防范国有资产流失，至少要在五个方面取得新的明显进展：一是要健全有关制度，包括完善国有资产管理体制；二是要做到公开透明，这是防止国有资产流失的关键；三是要做好基础工作，包括加强国有资产统计和考核等；四是要加强监督检查，包括充分发挥各种社会监督的作用；五是要加大惩治力度，对发现的腐败问题依法依规进行查处。
　　3.监管制度的创新，“治标”更要“治本”
　　《中国企业报》：您强调要改革和创新国有资产监管体制，那么，如何评价现有的国有资产监管体制在防止腐败和国有资产流失方面的作用？下一步该如何改革和创新国有资产监管体制？
　　季晓南：在我国，涉及国有企业防腐反腐的机构不少，外部机构包括中纪委、巡视组、审计署、监事会、国资委纪委等，中组部、财政部及会计师事务所等在发现国有企业违法违纪方面也具有重要作用；内部监督机构包括纪检、监察、审计等专职机构，不少大型国有企业也设立了巡视制度。应该说，这些机构都发挥了积极作用，但从这些年国有企业相继披露出来一些大案要案看，将国有企业高管腐败案件曝光的首要功臣基本上都是国有企业的外部监督机构和社会监督力量，特别是中纪委发挥了最为重要的作用。这几年，中央企业相继发生了、中核工业、中国移动、、中国华润、中铝集团等一些大型央企主要负责人因违法违纪受到法律的惩处或接受组织调查，都是由外部监督部门最先发现并揭露的。
　　国有企业内部监督机构在发现和查处下级单位及负责人违法违纪问题方面具有重要作用，但国有企业负责人腐败多发的现象说明，现有的国企内部监管体制在监督国有企业高管人员面前，其作用显得十分有限，存在着明显的对高管人员监督失灵的现象，存在着明显的制度性缺陷，不能有效遏制和消除国有企业的“制度性腐败”。
　　造成这种现象的原因是多方面的、深层次的，其中，最重要的是监督本单位负责人难是一个普遍现象，在行政依附和职务依附的情况下，监督上级负责人存在很大的职业风险，也很难进行调查取证。相对而言，外部监督机构在行政上与国有企业不存在隶属关系，在职务上不存在依附关系，因而更具独立性和权威性，在监督国有企业高管人员、揭露腐败大案方面，就显得更为有效、更具威力。鉴于内部人监督的局限性特别是对高管人员监督的失灵，提高现有国资监管制度的有效性和创新国资监管体制就显得十分必要和重要。
　　实际上，党的十六大以来，各级国资委在积极提高国有资产经营效率的同时，一直在研究如何从体制和制度上减少国有企业的腐败现象，做了大量工作，进行了不少探索，包括：推进国有企业产权制度改革，加快国有企业股份制改革，主要是解决国有企业产权代表缺位的问题，使国有资产保值增值的责任得到层层落实，为防止国有资产流失提供产权制度基础；完善公司法人治理结构，引入外部董事制度，建立由外部董事组成的审计委员会，主要是解决企业内部权力的合理配置和相互制衡问题，防止经营管理者随意越权或滥用权力；改进国有资产监管方式，突出了对国有企业“三重一大”即重大决策事项、重大人事任免事项、重大项目安排事项和大额度资金运作事项的监督检查，加强对国有企业海外投资和资产的监管，主要是突出国有企业腐败发生和国有资产流失的重点领域和薄弱环节；督促和指导国有企业健全内控制度，加强风险防范，要求国有企业尽可能实行资金集中管理和物资集中采购，尽可能利用计算机和信息化手段进行管理等，主要是要解决国有企业权力行使的空白地带问题，使国有企业经营管理者的权力行使置于制度约束之下，从制度上防止和减少违法违纪违规现象的发生。应该说，这些制度建设措施对国有企业加强监管、减少腐败起到了积极作用，但总体上看，国有企业防腐反腐的形势十分严峻，任务十分艰巨。
　　有效遏制国有企业腐败多发现象，切实防止国有资产流失，需要继续探索加强国有资产监管的有效形式和途径，完善防范国有资产流失的体制和机制，加强相关制度建设，着力通过制度建设加强国有企业的源头反腐，预防和减少国有企业违法违纪现象的发生。党的十八大以来，中央在加大反腐力度、积极进行“治标”的同时，也开始着手监管制度的创新，积极探索“治本”的途径。包括强调和落实党委书记在防腐反腐方面的主体责任和纪检书记的监督责任、对中央一级党和国家机关实行派驻机构“全覆盖”、对派驻机构实行责任追究制度、纪检组长人选由中纪委会同中组部提名并考察、成立中纪委干部监督室等。在创新国有企业防腐反腐监督机构体制方面，加强了巡视工作的范围和力度，对10家中央管理主要负责人的中央企业已经或正在进行巡视，2015年将对其余中央管理主要负责人的中央企业进行全面巡视。根据中纪委领导的指示，国务院国资委选择了两家中央企业开展了派驻纪检机构的试点，取得经验后将逐步推开。相信这些改革探索，必然会对中央企业防腐反腐和防止国有资产流失提供更有效的制度保障和起到重要作用。
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