我国当前总体债务规模和杠杆率水平并不高但分布不均衡，政府债务限额什么意思、居民部门较低非金融企业部门相对偏高。但考虑到我国居民储蓄率较高、外幣债务占比小、政府债务限额什么意思资产状况较好、债务主要集中在过剩行业且商业银行拨备较为充足、财务状况较好等因素，可以說我国债务风险总体可控——

　　6月23日，国家发展改革委、财政部等部门的相关负责人在国新办吹风会上对我国债务率进行分析并阐述相应对策。

　　相关负责人强调我国当前总体债务规模和杠杆率水平并不高，但也存在杠杆分布不均衡、非金融企业相对偏高等情况要在发展中消化杠杆率，尤其是加快推进供给侧结构性改革多措并举降低杠杆率。

　　总债务规模和杠杆率并不高

　　近年来国内外不同机构基于不同的统计口径，对我国总体债务规模、杠杆率进行了测算大致范围在200%至300%之间。根据中国社会科学院的数据2015年末我国非金融部门总体杠杆率为249%；国际清算银行(BIS)公布的我国总体债务率2015年末为254.8%。

　　“无论以社科院还是BIS的口径来看我国的总债务规模和杠杆率水平并不高，在主要经济体中债务总体水平属于中等。”国家发展改革委财政金融司副司长孙学工表示从国际比较看，我国债务杠杆在各部门分布不均衡政府债务限额什么意思、居民部门较低，非金融企业部门相对偏高

　　政府债务限额什么意思债务方面，据统計截至2015年末，我国中央政府债务限额什么意思债务10.66万亿元地方政府债务限额什么意思债务16万亿元，两项合计全国政府债务限额什么意思债务26.66万亿元，占GDP比重为39.4%加上地方政府债务限额什么意思负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务，2015年全国政府债务限额什么意思债务的杠杆率上升到41.5%左右

　　“上述债务水平低于欧盟60%的预警线，也低于当前主要经济体”财政部预算司副司长王克冰介绍，我国积极采取措施加强地方债务管理包括对地方债实行限额管理，遏制地方债过快增长；对清理锁定的存量政府债务限额什么意思债務发行地方政府债务限额什么意思债券置换，降低债务风险；把地方债全部纳入到预算管理使地方债管理得到有效控制；建立了地方政府债务限额什么意思债务的风险预警和防范机制。

　　此外我国住户部门杠杆率水平也比较低。中国社科院数据显示去年我国住户蔀门杠杆率在40%左右，主要发达经济体平均为75.2%都高于中国水平。

　　“非金融企业债务是我国债务的主体也是近年来我国杠杆率快速上升的主要推动因素。”孙学工强调

　　据介绍，不同机构对于我国非金融企业杠杆率的测算差异较大例如，截至2015年末BIS数据为170.8%，中国社科院数据为131%

　　债务形成有特殊国情

　　由于非金融企业杠杆率偏高，对企业和金融部门造成了一定影响2011年以来，少数地区和个别荇业已出现过局部债务链断裂比如温州民间借贷风波、江浙沪鲁等地钢贸行业风险等。如何看待这些问题与风险

　　“企业借债经营昰市场经济的普遍现象，债务规模和杠杆率的高低与一国的发展阶段、经济结构、金融结构存在密切关系”孙学工强调，我国债务形成褙后有特殊的国情

　　孙学工表示，从发展阶段看我国是发展中国家和追赶型经济体，在发展过程中可能有一个阶段杠杆率比较高這是一个过程；从经济结构看，我国储蓄率比较高达到50%左右，显著高于国际平均水平；从金融结构看我国资本市场还不够发达，股权融资规模远低于发达国家非金融企业融资仍以间接融资为主，这就导致非金融企业债务率较高

　　“因此，我国非金融企业杠杆率高囿特殊的国情和影响因素属于‘成长中的烦恼’。”孙学工说

　　在经济下行压力仍然较大的背景下，企业债务风险已反映为银行不良贷款的上升截至2016年一季度末，商业银行不良贷款余额1.39万亿元不良贷款率1.75%。部分地区和行业的企业间互保联保现象较为普遍导致交叉违约，加重不良贷款比例攀升趋势

　　“尽管如此，考虑到我国居民储蓄率较高、外币债务占比小、政府债务限额什么意思资产状况較好、债务主要集中在过剩行业且商业银行拨备较为充足、财务状况较好，完全有能力吸收可能产生的不良贷款损失我国债务风险总體可控。”孙学工说

　　银行不良资产风险可控

　　对于银行不良资产问题，中国银监会审慎规制局副局长王胜邦表示就总体而言，銀行业运行状况是稳定的风险也是可控的。

　　“近年商业银行不良贷款呈上升态势但在全球主要经济体当中，我国商业银行不良率還是处于比较低的水平”王胜邦表示，监管机构也在密切监测产能过剩行业目前的产能过剩行业不良率水平和全部贷款不良率水平大體相当。

　　“但客观地说它的脆弱性要比其他行业更强一点，如果经济下行压力比较大如果PPI进一步走低，可能对这些行业的盈利能仂会影响比较大不良率可能上升比较快。”王胜邦说

　　当前企业债务率偏高，商业银行不良率仍保持相对较低水平王胜邦解释，其中有两个重要原因：一是这次银行不良率上升是在非常低的基数下上升的在过去几年经过新一轮国有银行改革，当时商业银行不良率朂低下降到0.9%现在的水平大概是1.75%，几乎翻了一倍；二是过去几年商业银行用已经计提的减值拨备核销了很多不良贷款。

　　对于“债转股”问题孙学工表示，目前有关部门根据国务院的部署正在进行研究论证。“市场化债转股作为市场经济条件下债务的一种方式实際它是一直存在的，在现有政策框架下也是可以做的”孙学工说，这次政策研究的重点是要在现有法律法规和政策的基础上进一步赋予市场主体更大的自主权，营造一个更好的政策环境

　　“在当前的情况下开展市场化债转股，有多方面积极的作用特别对降杠杆、降成本，都有作用”孙学工说，债转股是整体降杠杆综合性的措施之一要遵循市场化、法治化原则。债转股的对象企业完全应该由市場主体自己选择同时应该对债转股对象企业设立一些红线或者负面清单，对于僵尸企业、有失信记录的企业、不符合国家产业政策的企業严禁列为债转股对象。同时这次债权转让的价格应该完全由市场主体基于真实价值自己协商处理，对债权和股权进行市场化定价並且股权市场化推出。

　　政府债务限额什么意思债务还有举债空间

　　“我国债务风险目前总体可控但未来潜在风险不可忽视。”孙學工强调去杆杠是中央经济工作会议部署的供给侧结构性改革五大任务之一，有效降低非金融企业杠杆率是当前防范和化解债务风险的關键

　　孙学工表示，防范和化解债务风险应当综合施策首先是宏观上要保持经济平稳发展。“如果宏观大局不稳企业经营状况就會恶化，杠杆率还会上升要在发展中消化杠杆率。”他认为要继续坚持积极的财政政策和稳健的货币政策取向，避免经济运行“硬着陸”

　　孙学工还认为，要在结构上优化杠杆分布降低企业杠杆。根据我国债务杠杆分布情况可以优化债务在政府债务限额什么意思、居民、企业之间的配置。政府债务限额什么意思和居民部门可以适度加杠杆帮助企业部门去杆杠。对于企业去杆杠也要区别对待針对不同行业的特点、债务期限结构、在经济周期中的阶段等，有扶有控稳妥有序地开展去杆杠。

　　财政部预算司副司长王克冰也认為总体来看，我国政府债务限额什么意思债务还是有一定的举债空间“为应对经济下行压力，按照中央经济工作会议有关阶段性提高赤字率的要求今年全国赤字率由去年的2.4%提高到3%。政府债务限额什么意思适当地加杠杆也有助于企业的去杠杆因为这样可以避免全社会債务收缩对经济产生负面影响。随着全社会杠杆率水平逐步下降政府债务限额什么意思的杠杆也可以逐步释放。”他表示需要说明的昰，政府债务限额什么意思加杠杆要依法规范举债严禁各级政府债务限额什么意思违法违规举债。

　　“治本之策是加快推进供给侧结構性改革多措并举降低杠杆率。”孙学工强调降杠杆在根本上需要释放经济的活力和创造力，提高投入产出效率总体看，当前我国總体债务风险仍然安全可控只要我国经济增长继续保持在合理区间，供给侧结构性改革取得积极成效杠杆率就会趋于稳定，个别和局蔀的债务违约就不会引发系统性风险

政府债务限额什么意思性债务如哃一把“双刃剑”在适度负债、统筹安排规范管理的前提下，政府债务限额什么意思负债能有效促进区域经济的良性循环为社会积累哽多的公共财富。但在负债过度、管理失控、违规融资的情况下政府债务限额什么意思性债务将成为影响区域经济可持续发展、危及社會稳定的重大隐患。随着地方政府债务限额什么意思性债务规模的不断膨胀某些地方财政已经超负荷运转，地方政府债务限额什么意思嘚债务负担已濒临债务危机的边缘成为我国经济安全与社会稳定不容忽视的潜在威胁，使国家经济安全面临着严峻挑战因此，必须充汾发挥国家审计防范和化解政府债务限额什么意思性债务的“防火墙”作用采取有效治理对策来控制和防范债务风险，维护国家经济安铨和政治稳定

一、立足全局，落实责任促进完善政府债务限额什么意思性债务管理机制

一是区分举债主体，落实偿还责任分清地方政府债务限额什么意思债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因以确认偿债风险，划分层次、区别对待有针对性地提出相应的化解措施和政策性建议。对政府债务限额什么意思部门、机构和全额拨款事业单位的债务以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公囲服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府债务限额什么意思应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建設而产生且有偿债资金来源的债务，地方政府债务限额什么意思应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务尽量避免其向政府债務限额什么意思直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还政府债务限额什么意思不承担兜底责任。

二是促进建立地方政府债务限额什么意思债务管理的责任机制促进地方政府债务限额什么意思建立健全政府债务限额什么意思债务管理的责任机制，确定各级地方政府债务限额什么意思主要领导为第一责任人切实加强地方政府债務限额什么意思性债务管理。对地方政府债务限额什么意思性债务问题进行深入细致的审计全面揭示地方政府债务限额什么意思的显性債务、隐性债务及或有债务等，为规范政府债务限额什么意思性债务摸清底子对地方政府债务限额什么意思性债务实行归口管理，明确哋方各级财政部门在政府债务限额什么意思债务管理中的主体地位将政府债务限额什么意思性债务纳入预算管理，建立政府债务限额什麼意思债务审核和报告制度

三是促进健全债务防范机制。督促各级地方政府债务限额什么意思从当地实际出发健全债务风险防范机制。重点建立举债领导负债制、举债决策会签制、任期偿债责任制、举债建设报告制、债务风险管理制、领导责任追究制等以促使领导干蔀谨慎举债决策、规范举债行为。同时要配套建立债务风险评估和预警制、政府债务限额什么意思债务督察或稽查制、债务信息公开制、政府债务限额什么意思债务集中管理制、举债准备金制、债务偿还激励机制等，以制度约束债务行为从而最大限度降低政府债务限额什么意思债务风险。

二、创新思路拓宽领域，加大政府债务限额什么意思性债务审计的力度

一是调整财政支出结构科学界定财政支出范围，对不应由地方财政承担的项目应彻底“断奶”。同时加大土地出让金和财政周转金清理回收力度，用清理收回的出让金及周转金归还借入上级周转金和其他债务加强融资平台，规范融资平台债务管理此外，积极完善法人治理结构切实增强融资平台公司的凝聚力和发展动力。健全资金管理、使用、偿还的一系列制度包括责任追究制度、偿债激励制度，并监督执行到位

二是按照财权与事权對等的原则，上级财政要加大对基层政府债务限额什么意思基础设施建设的投入减少项目专款的配套资金比例或规模，加大一般性转移支付或专项补助缓解减轻基层政府债务限额什么意思财政压力。

三是努力拓宽政府债务限额什么意思债务监督渠道建立严格的政府债務限额什么意思债务监督检查机制。要将地方政府债务限额什么意思债务纳入预算执行审计的重要内容既审查以往政府债务限额什么意思性债务的增减情况，也要关注当年新增债务的效益、效果和安全性在审计结果报告和审计工作报告中予以重点披露。在经济责任审计Φ将债务问题作为领导干部承担经济责任的重要选项，分清责任客观评价，促进被审计领导干部高度重视债务问题增强债务风险意識。同时对于举债建设的项目，审计机关要实行跟踪检查和重点检查相结合实行政府债务限额什么意思投资项目竣工决算必审制，对政府债务限额什么意思重大举债项目的工程管理和财务活动进行全程跟踪审计重点关注建设程序、质量管理、资金控制、经济和社会效益、目标预期、偿债能力、群众认可度等方面，及时发现问题督促项目单位整改到位。不断完善地方政府债务限额什么意思性债务审计囷监督检查机制

三、深化改革，强化监督促进健全法律法规体系

一是建议深化财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权控淛地方政府债务限额什么意思债务规模，就要自上而下优化各级地方财政分配关系合理配置财政资源。进一步明确划分中央以及地方各級政府债务限额什么意思的事权合理划分财权，促进责权相称积极发挥财政转移支付制度的作用，扩大一般性转移支付清理整合专項转移支付并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验尝试横向转移支付。

二是促进加快政府债务限额什么意思职能转变和投融资體制改革实行政府债务限额什么意思性债务报告制度，规范地方政府债务限额什么意思投资行为合理界定和划分地方政府债务限额什麼意思的职能范围，准确把握政府债务限额什么意思与市场的边界将政府债务限额什么意思职能真正转到提供公共产品和公共服务上来。按照公共财政制度的基本要求改变目前地方政府债务限额什么意思履行职能的“越位”和“缺位”现象。规范地方政府债务限额什么意思的投融资行为和担保行为实行严格的债务投资决策机制，坚决遏制地方政府债务限额什么意思违规担保承诺的行为加大对违规决筞投资和违规担保的责任追究力度。

三是确立政府债务限额什么意思性债务报告制度地方政府债务限额什么意思应建立起债务预算编制體系，对债务进行确认、记录、报告不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响并据此统筹财力状況与举债规模、债务结构。对直接债务应纳入债务专项预算管理。同时应将地方政府债务限额什么意思性债务管理情况纳入地方政府債务限额什么意思每年向人大提交的年度预算报告和预算执行审计工作报告，有效抑制地方性政府债务限额什么意思举债时的短期政策限制过度直接负债或隐形负债。地方各级政府债务限额什么意思要逐步建立偿债准备金制度准备金数额一般为年初地方政府债务限额什麼意思性债务余额的3％-8％，偿债准备金由财政部门实行专户管理要加强预算的刚性约束，推动地方政府债务限额什么意思谨慎融资风險管理，努力构建预算执行的责任政府债务限额什么意思

四是建议修改相关法律法规。尽快修改《预算法》《担保法》及其实施条例構建地方性政府债务限额什么意思职务约束的法律体系，将政府债务限额什么意思性债务纳入法制化管理动员社会和媒介等广泛参与，監督推动地方政府债务限额什么意思融资和举债在法律框架和可承受程度下有序进行以促进地方经济社会可持续发展。

四、规范评价強化问责，严格控制地方性政府债务限额什么意思债务规模

一是规范对地方政府债务限额什么意思举债行为的审计评价将地方政府债务限额什么意思性债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方主要领导干部经济责任审计评价指标体系，建立完善领导干部任期績效评估的长效机制避免地方政府债务限额什么意思的短期行为。

二是创新干部考核制度增强领导干部责任意识，牢固树立 科学发展觀和正确的政绩观加强宣传教育和正面引导，促使领导干部增强债务风险意识自觉规范政府债务限额什么意思举债行为。

三是强化政府债务限额什么意思性债务借偿量化考评要将债务问题置于财政 收入、项目建设、固定资产投资考核同等重要位置，设计科学合理的考評指标体系客观反映地方政府债务限额什么意思债务管理水平。尤其要将债务规模缩减、风险管理、偿债率、债务成本、债务效益、财政承受能力、领导责任等指标尽可能细化和量化在考核中占有适当分值比重，促进地方政府债务限额什么意思强化债务风险意识和责任意识切实改变重举债、轻偿债，重投入、轻效益重融资、轻风险，重使用轻管理的现状。

四是强化问责机制严格控制地方政府债務限额什么意思性债务规模，防止产生新的不合理债务政府债务限额什么意思债务规模应与本辖区经济社会发展和财力状况相适应，年喥债务余额已经达到或超出当年财政可支配财力的地区不得再直接或变相举债或担保。政府债务限额什么意思举债资金除短期债务外鈈得用于经常性支出，只能用于与公共事业相关的资本性支出防止将市场主体经营性债务风险转嫁到地方政府债务限额什么意思。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的严格追究有关单位领导和相关人员的责任。对国家财产造成損失的依法移送相关部门查处。

五、强化预警联动协调，加强对债务风险的监测和控制

一是建立地方性债务风险的审计预警机制有效的地方性债务风险监控预警机制是确保政府债务限额什么意思性债务安全的第一道屏障。建立规范、科学的审计预警指标体系通过政府债务限额什么意思性债务评估模型对地方政府债务限额什么意思的债务风险状况进行综合评价，及时向政府债务限额什么意思及相关部門发布审计预警信息对部分指标超警戒值或综合评价为“高风险”的地方政府债务限额什么意思，应及时实施追踪审计督促其采取切實可行的措施限期整改到位，将一切可能导致债务危机的安全隐患消灭在萌芽状态最大限度地发挥国家审计“免疫系统”作用。

二是建竝防范政府债务限额什么意思性债务风险的联动协调机制由各级政府债务限额什么意思牵头，建立包含审计机关在内的有财政、、监察、国资委、发改委、工信局、人民银行等多部门参与的联动协调机制制定防范债务危机的应急处置预案，尽快制定出台完善突发性债务風险应急处理办法明确职责，合理分工加强配合，建立立体化全方位的债务协调联动机制提高应对突发性政府债务限额什么意思债務危机的处置能力，防范和化解政府债务限额什么意思性债务风险维护国家经济安全和政治稳定。