我想问下，谁知道关于助学贷款的问题
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国家助学贷款好事不好办
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2000年，中国国家助学贷款制度开始在高校中全面推行。与以往的商业贷款不同（即在商业性银行进行的有担保的普通个人贷款），这项贷款可申请的对象限制在高校中家庭经济困难学生，其贷款利息的一半由国家财政补贴，另一半及贷款本金由学生在毕业后逐年偿还。与国家助学贷款制度同时出台的还有一句口号――“不让一个贫困生因家庭经济困难而辍学”，反映出国家对弱势群体的关怀和政策倾斜。正因为如此，贷款一出台，在社会上激起一片叫好声。
然而两年来贷款的推行却并不尽如人意。教育部门曾经测算过，按平均月收入不足120元为特困生，平均月收入不足200元为贫困生统计，目前在校学生中有近30%的贫困生和15%的特困生，照此计算，一年至少需要助学贷款100个亿。由此可见，助学贷款的需求有多大！然而来自全国学生贷款管理中心的统计，到2001年12月底，高校与银行已签订的贷款合同只有24.3亿元，只占申贷金额的35.4%；签订贷款金额合同的学生只有27.2万人，仅占申请贷款学生总数的31.7%；贷款金额各级财政安排了2.66亿元的贴息，但实际却只支付出了1395万元，占安排贴息资金的5.24%。
一方面是国家安排的贴息资金发放不出去，一方面是近70%家庭经济困难的学生享受不到国家的优惠政策。一个贴不出和一个贷不到，不能不令人吃惊！那么，本应“叫好又叫座”的国家助学贷款为何会遭受如此冷遇？
中国高校收费制度改革和资助体系建立背景
中国高校收费制度改革起步于1989年（即教育成本分担制度），1994年开始在37所高等学校扩大试行，1997年完善收费政策、调整收费标准后在全国高校统一实行。这一改革，是我国改革开放以来高等教育领域的一项重大改革，最终目标是要建立一个由国家、社会、学校和个人合理分担高教培养成本的机制。由于这一机制的建立，目前全国高校每年在此方面的收入超过200亿元，已占高教生均支出比例的222%，占高教生均经常性支出比例的277%（表1，参见2001年10月上海教育服务产业研究课题组报告），不仅调整了高教投入的格局，弥补了国家对高教投入的不足，而且使高教规模的扩大成为可能。
表1：全国普通高校生均经费构成（单位：元）
生均总支出
其中：生均经常性支出
学杂费收入
学杂费占生均支出比例（%）
学费杂占生均经常性支出比例（%）
过去，由于实行低工资和平均福利制度，城市居民收入普遍很底，农民实行工分计酬制以满足基本口粮，国家从大学、中学、小学都实行教育免费制度，但教育总体规模偏小。经过20年的改革开放，GNP总量以年均95%的速度增长，人均收入水平大大提高，为高校收费制度的逐步实施创造了条件。国家在实行收费改革时强调了三点：一是义务教育阶段不收学费；二是非义务教育阶段可按学校实际培养成本收取适当比例的学费；三是整个收费改革必须稳妥、审慎，收费制度改革的步子不能迈得太快，收费标准不能定得太高。
高等教育作为准公共产品，属于非义务教育，其个人投资的回报率较高，收取学费已得到社会公众的基本认同。事实上1989年开始试点时，大多数学校每学年收取的学费不超过100元，之后逐年递增，到了2001年，国家规定学校可按年生均日常运行成本的25%来收取，大多数学校收取的金额在元之间。此外学校还按规定收取800~1200元的住宿费。近年来，许多学校已把学费的收入作为打开财源的一个重要途径。
客观地说，目前高校向学生收取的学费并不算很高，只占其培养成本的一小部分，高等教育的经费主要还是依靠政府投入和学校自筹，但由于中国是一个刚刚步入小康社会的国家，绝大多数人的收入还比较低，还有3000万人没有彻底解决温饱，加上各地经济发展很不平衡，13亿人口中8亿多是农民，这部分费用已经大大超过了他们的人均年收入（见表2）。近年来城市经济结构调整造成的人数的剧增，都使学校的贫困生数量激增。不少地区出现被学校录取而因为支付不了学费或生活费而不去报到的案例。对此，政府不能袖手旁观。最高领导层甚至批示，对上不起学的优秀生要帮助他们获得其他方式的支持；对因已录取而交不起学费的学生各校要设法把他们找回来。
表2：城市居民和乡村居民收入差距（单位：元）
注：取自《中国统计年鉴1998》，《目2001.
41期P9此栏数字为可支配收入。
既要继续稳妥地推进高校收费改革，又要保证高校中家庭经济困难学生就学，这既是一个关系到教育公平和社会稳定的问题，也是一个关系到收费制度改革能否保证的问题。因此，自1994年起，中央政府每年都动用总理预备金（到2000年已达9.45亿元），专项用于对中央部委属300多所高校经济困难学生的资助。1998年夏季洪涝灾害发生后，中央财政又特拨专款，用于补助家在灾区的特困生。与此同时，教育部、财政部等部委和地方政府一直致力于建立一种比较完善的资助困难学生的政策体系，目前这种体系已初步建立起，主要内容包括“奖、贷、助、补、减”五个方面。
“奖”，是指在学校设立各种形式的奖学金，帮助、支持家庭经济困难、学习优秀的学生和学习农林、师范、体育、航海、民族等特殊专业的学生。“助”，是指学校在教学、科研、管理、后勤及校园环境维护等方面，为经济困难学生设立一些勤工助学岗位，让他们通过从事一定时间的劳动，获得一定的报酬，贴补其在学习期间的开支。“补”，是指困难补助。每年中央和地方政府都拨出一定的专款，对经济困难学生进行补助。国家还规定高校每年都要从所收取的学费中提取10%左右的资金，用于对困难学生的补助。“减”，是指减收或免收学费。国家已经作出规定，对农林、师范、体育、航海、民族等特殊专业的学生，减免学费，同时还要求学校对家庭经济困难的学生，区别情况减收或免收学费。“贷”，是指由金融机构针对高校学生开展的各种助学贷款。该贷款最初主要以提供担保方式的商业贷款为主。
与此同时，为保证刚考入大学的新生能够顺利入学，教育部要求各高校必须建立“绿色通道”，即对被录取入学、家庭经济困难的新生，一律先办理入学手续，然后再根据核实后的情况，分别采取上述“奖、贷、助、补、减”等不同的措施，以确保每一位新生都不因家庭经济困难而无法入学（据2001年度不完全统计，全国经“绿色通道”
办理入学手续的人数达到15万人）。同时，政府还通过媒体动员社会方方面面，开展形式多样的资助经济困难大学生的活动。
国外大学收费和资助政策概况
学生贷款是指政府部门或有关机构借款给学生，供他们部分支付学费或日常学习生活费用，而学生则在毕业后若干年内用个人收入来偿还学习期间所借款。一般而言，国外大学都实行收费制度。即使是一些实行高等教育免费的国家，对于经济困难学生也提供教育资助，这其中可以是由国家提供助学金，如德国；也有国家为学生向银行借贷担保，同时对贷款的利息给予补贴，如丹麦。从表3中可以得知，世界各国的大学在学生贷款方面都有相同的一些做法。据了解，中国政府的相关部门在准备实行高校学生贷款制度前已多次考察过若干国家的相关政策情况(详见表3)。应该说，中国大学实行学生贷款制度不是什么新发明，而只是一个学习借鉴的产物。
国外高等学校学生贷款（student loan）情况
政府提供的自治机构，如英国
政府指定的公立银行，如巴西
政府指定的私立银行，如美国
有偿使用&&&
丹麦（1913年）&&
瑞典（1918年）&&
美国（1942年）
上世纪70―80年代盛行，目前在50多个国家或地区实施
无条件贷款―不需要特别证明就可申请，如巴西
有条件贷款―有限制性资格和附加条件的申请，如家庭收入调查、学业成绩、学习领域，如瑞典
学费或生活费
政府资助担保、补贴或提供管理费，如美国
政府无资助
分期付款方式：&
在一定年份中分别支付所有本金与利息，如美国
按收入比例偿还：规定学生毕业后年（月）收入的一定百分比，通过收入税制度回收，如澳大利亚
雇主共同偿还：&
学生就业的部门的雇主以雇员收入的相应比例共同偿还学生就学的情况，如加纳
注：该表参考赵中建《学生贷款在国外》，中国教育报
1995年1月2日第2版
中国国家助学贷款政策出台直接背景
1999年，对于中国的高等教育来说，是一个有着特殊意义的年份，国务院作出了进一步扩大高等学校招生规模的重大决策。当年，普通高校本专科招生增长429%，在校生由1998年的6231万人增至7189万人；随后两年高校招生规模连续扩大，加上成人高校学生和自学考试在校学生，
2001年全国各类高校在校生规模达到1300多万人，普通高校在校生人数达到758万人，中国高等教育毛入学率从1998年的98%达到了2001年的132%，增加近4个百分点。这一扩招政策应对了中国社会主义市场经济对大量高级人才的需求，也满足了更多家庭对子女接受高等教育的要求。媒体给予了大量报道，社会各界对此好评如云。
随着在校生人数的快速增加，高校中家庭经济困难学生的人数也相应上升。据教育部门初步调查，目前在校贫困生约占20%左右，有些大学如农林院校，甚至高达30%，其中特困生达到10%。在这种变化了的形势面前，单靠“奖、贷、助、补、减”办法（此处“贷款”是一般商业性贷款），无法完全解决贫困生问题，有必要借鉴国外贷款经验，通过金融机构的介入，扩大资助经济困难学生的力度和覆盖面。
基于这种需要，在分管副总理的推动下，1999年6月，国务院办公厅批转了中国人民银行、教育部、财政部等部门共同研究制订的《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，决定从1999年9月1日起，在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京8个高校比较集中的城市开展国家助学贷款试点。按此规定，高校中的贫困生除通过原有的“奖、贷、助、补、减”等政策获得资助外，还可以向中国工商银行申请国家助学贷款，支付在校期间的学费和基本生活费。申请获得国家助学贷款的学生，年申请最高贷款额为6000元，其贷款利息的50%由国家财政给予补贴，其余的贷款本息在毕业后四年内还清。
这里需要指出的是，选择中国工商银行作为贷款经办银行，是因为其在中国四家国有独资商业银行（中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、中国银行）中，经营状况相对较好，分支机构比较多。
按照这一文件，中国工商银行制定了《中国工商银行国家助学贷款试行办法》，教育部制定了《国家助学贷款管理操作规程（试行）》，明确了助学贷款的程序、审批和管理办法。教育部根据财政部核定的900万元贴息经费，下达了当年对8个城市138所国务院部委所属高校8.7亿元的贷款额度。教育部、财政部和中国人民银行组成了全国助学贷款部际协调小组，并在教育部设立了全国学生贷款管理中心，专门负责管理国家助学贷款的具体事务工作。国家贷款政策出台后，深受高校和广大学生的欢迎，博得社会各界的一片喝彩声。
中国人民银行认为，国家助学贷款这一新生事物在前一阶段办理过程中虽然反映出一些矛盾与问题，但其政策效应显而易见。广大师生都认为这确实是解决贫困学生求学难的一项良策，商业银行也认为这是可发展的个人信贷领域之一。
担保成了绊脚石
出乎意料的是，当年9月份高校开学后，国家助学贷款在各个试点学校都受到了冷遇，并没有出现贫困生争贷的现象。
从各高校上报给全国学生贷款管理中心的情况反映中，教育部归纳出五点原因，并拿到国家助学贷款部际协调小组会上讨论：一是工商银行规定的国家助学贷款保证担保、抵押担保和质押担保三种担保方式，在实际操作中绝大多数学生都难以做到，成为贷款的最大障碍；二是各工商经办分行要求与试点学校签订协议，由学校承担将来贷款不能按时归还的风险，而学校认为学生毕业后，与学校已无关系，难以承担风险，不愿与银行签订这样的协议；三是工商银行规定的申办手续过于复杂，学生办理困难；四是银行要求学生毕业后4年即还清贷款，学生感觉还款压力大，不愿意一踏上社会就背上沉重的包袱。尤其是借款学生若考取研究生，更无偿还能力，无法按期还款。
第一次政策修改
贷款推进不利的原因大部分都集中到了银行身上。银行本身作为一个自负盈亏的企业，显然不愿意为国家出台的这项政策承担过多的风险，但在国务院办公厅和中国人民银行的出面协调下，工商银行还是有所退让，同意中国人民银行、教育部、财政部草拟新的助学贷款文件。
2000年2月，作了修订的《关于助学贷款管理若干意见》出台。在这份文件中，明确了以下内容：（1）增加信用助学贷款的方式，即贷款学生本人签字并经介绍人、见证人确认后，即可贷款；（2）学生毕业后如还款有困难，贷款期限可以适当延长；（3）要求银行简化办理贷款的手续；（4）取消《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》中贷款无法回收部分，由学校和学生贷款管理中心共同负责偿还的规定；（5）允许各金融机构继续开办一般性商业助学贷款。
政策受抵制
修订文件的出台，免除了学校的连带还款责任；新增的信用担保降低了学生贷款的门槛，但显然，银行的贷款风险加重了。
2000年6月，国家科技教育领导小组办公室专职副主任带队，国务院办公厅、教育部、人民银行、工商银行组成调研组赴北京、天津、南京3个试点城市调研。调研中了解到，此次贷款政策修改，很大程度上解决了国家助学贷款工作中的担保难问题，特别是开办了一般商业性助学贷款，能使更多学生较容易地申请贷款。从道理上讲，应该受到各学校和广大学生的欢迎。
事实上，调研小组在走访中惊奇地发现，政策出台了4个月，工商银行在8个试点城市已开展的国家助学贷款业务竟然全部是有担保的贷款，国家信用助学贷款完全没有启动！
　　北京市有部委属高校38所，其中半数与银行签订了国家助学贷款合作协议，其他高校则因对信用助学贷款中的介绍人、见证人条款有不同理解，特别是对工商银行附加的一些措施不能接受而未签协议。学生中只有518名与工商银行签订了贷款，这一数字与这个城市高校20多万的在校生显然不成比例。
邻近的天津市的情况似乎稍好一些，4所部委属高校，全部与银行签订了合作协议，收到贷款申请667份，但只有175名申请人签订了156万元的贷款合同，人均不到1万元。
　　南京市共有部委属高校15所，其中6所与银行签订了合作协议，收到贷款申请70份，其中40份申请不符合担保要求，还有30份尚在银行异地核保过程中，因此，没有一位学生申领到国家助学贷款。
综合8个试点城市的统计资料，共有79所部委属高校与银行签订了合作协议，占试点高校总数的53%；经办银行收到学校提供的学生贷款申请5365份，与1729名申请人签订了金额为1952万元的贷款合同，申领到贷款的人数只占申请人数的32%。试点城市中还尚有重庆、南京、沈阳3个城市未开办这项业务。
有意思的是，国家贴息的助学贷款申请的学生人数少，银行发放的更少，但一般商业性助学贷款在全国各商业银行却普遍开办。截止到调查前，8个试点城市在工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、浦东发展银行、城市银行、招商银行及农村信用社等都开办了此项业务，发放贷款3336笔，实际贷款金额3564万元，高出国家助学贷款近一倍。
　　很显然，政策虽然修改了，执行时却受到了消极抵制。银行的工作重点似乎没有放到国家助学贷款上，而是更热衷于向那些非贫困学生发放一般性的商业助学贷款。学校和学生似乎对国家助学贷款也未表现出人们想象中的热情。
调研小组在写给国务院领导的报告中，做了以下分析：
工商银行对贷款风险的担心。由于新政策免除了学校和学生贷款管理中心连带还款责任，工商银行担心贷款风险独自承担，因而印发了《国家助学贷款试行办法补充规定》，对见证人附加了一些规定，如“见证人需提供本人近期工资收入凭证，近期水费、电费、煤气费账单”，工商银行在《助学贷款合作协议》标准文本提出“校方违反本协议，造成甲方贷款本息损失的，应承担赔偿责任。”工商银行在《信用助学贷款借款合同》标准文本还规定了见证人在贷款人未清偿贷款本息前具有若干职责。这些附加的措施与文件的基本精神相背离，显现出银行缺少推进助学贷款的积极性。
工商银行经办人员的担心。由于银行发放贷款有着严密的程序和责任，根据银行贷款通则的有关规定，信贷管理的责任目标是按逾期、呆滞、呆账口径考核，个人消费贷款的不良贷款率必须控制在03%以内。工商银行经办人员一方面担心，经济困难学生流动性强，贷款的风险大，另一方面如按一般商业贷款原则将风险指标降为零（采取抵押、质押担保），又无法做到。从事这项工作的经办人员既不可能获得额外回报，又要承担相应的风险，因而也缺乏积极性。
学校和教师虽然免除了连带还款的责任，但还有作为介绍人和见证人的担心。文件中对见证人的职责描述不够准确，如见证人“在借款人毕业后与其保持联系”，由于见证人无法保证在学生毕业后的若干年都与其保持联系，使教师望而却步，担心履行不了这个职责。又担心未履行职责而“在媒体上被公布介绍人、见证人姓名”，从而影响学校和个人的声誉，因此，学校不愿为信用贷款提供介绍人，教师不愿作见证人。工商银行附加的一些条件更是不能让学校和教师接受，影响到校方推进国家助学贷款的积极性。
贫困生的不理解。越贫困的学生越是难以为贷款找到担保，但是不是学生越贫困信用就一定越差？银行似乎这样认为，因而要求他们提供担保人或见证人。大学生在既找不到担保人又找不到见证人的情况下，往往不得不放弃申请。
调查报告递送到分管副总理手中，他对贷款工作的进展状况感到非常不满意，要求：“人民银行会同工商银行、教育部、财政部等有关部门对存在的问题，逐一研究解决。”
　　这样，部际协调小组的几个成员又坐到了一起，探讨解决途径。2000年8月底，一份《关于助学贷款管理的补充意见》又出台。
在这份《补充意见》中，对原有政策的一些提法进行了修改，既消除了学校教师对见证人职责的不解，也照顾到银行对贷款风险的担心。
《补充意见》明确了见证人的定义和职责，“见证人是指与借款人关系密切的自然人，不必为借款人提供担保，其职责是，协助介绍人和贷款银行了解借款人的有关情况。”停止执行原政策中：“对不履行职责的介绍人、见证人公布其姓名”的规定。
“银行发放助学贷款发生呆坏账，由总行核实后，按实际发生额在所得税前按规定核销”。
在这份《补充意见》中，最让人不可理解但也最引起轰动的莫过于贷款范围的扩大，本来试点的情况并不理想，现在却要将贷款由8个试点城市部属高校扩大到全国普通高校；经办银行由工商银行扩大到农业银行、中国银行和建设银行；贷款对象由本、专科生扩大到研究生。也许政策制定者对此次政策的前景踌躇满志。
虽然政府的政策制定者们希望在一年的试点后，这项优惠政策能更快泽及所有的贫困生，但试点中的种种问题尚未彻底解决便急忙推开，时间又恰逢8月底学校开学前夕，这为后来问题的继续呈现埋下了伏笔。
解决信息不对称问题
与此同时，另一个让主管部门在查找原因时想得最多的是信息不对称问题。有关主管领导具体指示，立即以答记者问形式，将有关资助困难学生的全部内容（突出贷款）包括操作办法、办理程序、成绩与问题、政府要求，全部见报。于是在决定扩大试点后，主管部门为了让更多的学校和学生了解国家助学贷款政策，拨出相应专款印发了几百万份宣传小册子发给全国350多万应届高中毕业生，同时要求所有高校在新生录取通知书中要携带一份有关国家助学贷款的介绍；最后，教育部主管部长亲自撰写介绍国家助学贷款政策的长篇文章，并特地邀请主要新闻媒体的负责人到教育部，解释刊登此篇文章的重要性。不少媒体的记者被主管部门的这份诚意所打动，尽管版面有限，仍然尽可能地刊发原文。随后几天，这位部长又亲自召开新闻通气会，向各大媒体通报政府当下为贫困生所作的工作，重申有关政策范围和内容。一时间，有关国家助学贷款的声音和8月的骄阳温度一般高。
尽管主管部门煞费苦心，但许多学校和银行仍然反映，全面推开助学贷款试点的文件，8月下旬才印发，9月1日新学期开学就开始执行，承办主体来不及消化和部署实施，工作上存在一个时间差和磨合阶段。
第三次受挫
从新学期之初《补充意见》下发，到2001年1月学期末，教育部全国学生贷款管理中心不断收到各地高校报送来的关于国家助学贷款的情况反映，从反映看，尽管申请贷款的学生数量在增加，但与期望中的差距甚大。教育部单独或会同有关银行，先后召开了6次督办落实国家助学贷款协调工作会。期间，又与中国人民银行、财政部、中国工商银行、中国农业银行一起赴各省专题调研，了解到的情况不容乐观。
2月，教育部向各地教育厅和部委直属高校发出了紧急报送国家助学贷款的通知。经汇总，全国申请贷款的学生共计51.4万人，申请贷款金额32.3亿元；累计签订贷款合同的学生人数11.1万人，贷款合同金额12.6亿元；各级财政共安排贴息经费13750万元，已支付贴息934.18万元。从统计数字看，申请贷款的人数不少，但实际能得到贷款的人数很少。中央部委所属高校及京、沪、渝三市落实较好，地方院校落实较为困难。全国还有2个省没有制订国家助学贷款政策和办法，9个省没有安排财政贴息资金。
与学校座谈查找原因，学校表示不明白，不是已经同意银行把国家助学贷款产生的呆坏账按发生额核销吗？银行为什么仍然怕承担风险，对信用助学贷款信心不足、配合不利，甚至在具体实施办法中制订较苛刻的贷款条件，要高校来承担贷款风险呢？
　　银行自有自己的说法，他们说，学校对自己培养出来的学生是否讲求诚信尚且没有信心，而不肯承担任何贷款风险，为什么却要对学生毫无了解的银行来承担呢？虽然呆坏账可以按发生额核销列入了《补充意见》，但却没有明确核销的额度。不仅如此，由于基层的考核，采取的是并账制、捆绑式考核，一旦所发放的助学贷款发生逾期、呆账，即便财政给予核销，承办者仍免不了受到上级银行处罚。况且高校大规模扩招后，几年后大学生就业前景并不乐观，还款能力已成问号。另外，无利不起早，风险和收益应该成正比，而助学贷款单笔额度小、牵涉人数多，形不成规模效益（相比之下，同样规模的贷款放到工商企业回报率则要高很多），但其间从审核、调查到催收的手续却一个也不能少，甚至还要多！尽管如此，却在税收上享受不到任何优惠，银行根本是在赔本赚吆喝，这种情况下，如何能激发银行发放助学贷款的热情？
此外，办理国家助学贷款实行的是一校对一行，由于行间业务不均，开办助学贷款较早的商业银行办理的业务量比较集中，造成学生贷款不方便，等待时间长；而开办这项业务较晚的商业银行又因一时没有签约学校，基本没有开办。
召开全国国家助学贷款工作会议
症结找出后，部际协调小组的成员又开始在一起研究新的解决办法。2001年6月22日，全国国家助学贷款工作会议在北京召开，这也是自开展国家助学贷款工作以来两部一行首次举行这样的会议，各省教育厅分管副厅长、四大商业银行各省分行副行长出席了会议。会上除了要求各学校、各银行落实好国家助学贷款的各项政策外，还出台了三项新规定：（1）取消原来的“一校一行”，允许“一校多行”；（2）对国家助学贷款单立台账，单设科目，单独核算和考核，发生呆坏账报总行批准后，全额税前核销；（3）免征国家助学贷款营业税。
　　这次会上出台的三项规定，解决了上文所述的部分问题。一校多行给了学校更多的选择余地，给四家银行带来了竞争机制；单设台账，对经办人员无疑是道免责令，使他们能够轻装上阵。免征营业税，则使经办银行办理助学贷款业务有利可图，哪怕是微利！这下助学贷款可以走上快车道了吧？
出乎意料之外而又令人沮丧的是，到了年底，统计结果仍然出现了文章开头所述大家不`愿看到的一幕。
事情到了2002年2月，在两部一行出台了“四定三考核”管理办法（四定：定学校、定范围、定额度、定银行；三考核：按月考核经办银行受理国家助学贷款的申请人数和申请金额、按月考核各经办银行审批人数和合同金额、按月考核各经办银行发放人数和发放金额），并共同召开全国电视电话会议贯彻落实后，贷款仍然未见多大起色，并出现了一个现象，经办银行愿贷给本市的、经济状况相对较好的、所学专业就业前景好的学生，不愿贷给外省市的、经济状况相对差的、所学专业就业前景不乐观的学生，如某些文科专业学生。安徽省反映了这一现象并分析了银行的心态：“银行贷款对象主要是重点及知名度较高的院校，专科学校及就业形势不乐观的学校贷款金额很小；贷款给省城院校贷款金额大，占总额的70%，其他城市贷款金额小，占总额的30%。”“各行普遍认为大学生虽然是未来优质客户群体，但在目前国家不包分配的形势下，有些学校及有些专业学生就业难，或毕业后收入低，难以偿还助学贷款本息。其次，今后学生流动性增强，银行难以掌握学生毕业后的去向，信用贷款存在着一定的风险。”
银行对学生信用贷款的担忧有根据吗？
媒体披露带来的症结
正当银行和学校都在为降低自身的贷款风险而努力之时，2002年春季，媒体似乎象是商量过的，连续推出助学贷款遭遇风险的类似报道，一时加剧了银校合作的恐慌。
　　如某报称，某省工商总行在2002年5~6月间12个分行对10887名已毕业的借款学生调查，到期未还的违约学生达45%，且90%为主观因素。这不能不让银行心存余悸。而见诸于报端的这方面的披露更增添了银行最初埋下的心病。
《中国经济时报》2002年3月16日以“诚信危机侵蚀校园
助学贷款陷入尴尬――大学生借贷不还苦了银行”为题报道了记者对几家银行信用贷款的采访：
“记者很难相信，信用缺失的危机正在向高等学府蔓延。这是一组让人震惊的数据：几家主要国有商业银行的助学贷款坏账比例竟然平均高达10%以上，有的银行甚至要面对近45%的贷款学生到期时连人影都找不着的无奈和尴尬”。
“建设银行某分行个人金融部主任对记者说，由于国家助学贷款无需担保，银行手里只有一份身份证复印件，学生毕业后到外地去找工作，联系都联系不上，怎么让他还钱？写信到学生家里吧，也往往是石沉大海，银行总不能派出专人去讨吧，哪有这么多人手？再说来来去去成本也太高，还不一定讨得到呢”。
“据工商银行某分行个人金融部主任透露，工行与某市43所高校签订了43亿元助学贷款合同，现已发放18亿元。去年从12月20日起，有1250名学生进入还款期，但目前仍有110多人未还钱，占了近10%。他说，如果其他大学生也如法炮制的话，那工行损失可就大了。耐人寻味的是，与大学生相比，普通消费信贷者不还钱的比例还不到千分之一”。
　　“中国银行的情况要好些。该行对外宣传部门介绍，中国银行只向北大、清华、人大三所大学的MBA发放助学贷款，由于这些人一般都有一定的事业基础，经济承受能力及个人信用素质都较高，贷款坏账率一般不超过2%。至于普通学生的助学贷款业务，就让给那些做得较早的银行去做吧”。
“记者还了解到，不少银行正在考虑将那些贷款不还的学生名单进行集体曝光。到时，一串串‘黑名单’的后面紧跟着学校名称，对学校教师及在校学生来说，将是怎样的一种刺痛”。
“银行人士认为，‘国家助学贷款’从开始设计时就是一个失败的产品，所谓上‘黑名单’、异地追讨、集体曝光等，其实意义都不大。如果真要这样，那整个社会的诚信建设成本不是太大了吗？一位建设银行的相关部门主任仍然大度地说，建行愿意支持国家的助学政策，只要能为建立诚信社会作出贡献，再亏损都愿意，但最重要的还是我们作为社会的个体，要有自我守信的观念”。
《中国产经新闻》2001年4月2日消息：
“在福州，教育部门的一位有关人士对记者说：最好不要报道，因为说好了，说多了，学生、学校有意见――为什么我们总贷不到款；说少了，有阻力，银行方面有意见，工作就不好协商了。最好是只做不说”。
“在南京，记者要求采访开办这项业务的4大商业银行的相关负责人，但他们都不约而同地以出差或不在南京为由婉拒。银行的其他人士则说：‘我们不能瞎说话，这该总行解释’，‘我们是商业银行，这项贷款有没有商业价值，天晓得’。”
“陕西一家银行省分行的有关负责人则告诉记者：有关助学贷款，我们原则上不宣传，不接受采访。作为银行来说，风险意识必须是第一位的。学生的流动性大，这里面的可变因素很多。在一个双向流动的人才市场找人无异于大海捞针，成本很高。还有，包括政府贴息找银行也难以得到肯定。比如陕西，财政本身就紧张，将来它怎么拿这50%的贴息还是一个未知数。文件虽然规定了核销呆坏账的原则，但具体的核销额度办法各总行并没有出台具体措施，这个度怎么把握？谁也吃不准。学历高不等于个人信用高，按目前的经济发展水平，一个普通大学生参加工作后4年内，要还清几万元贷款很不容易。我觉得，信用贷款这一块银行肯定有顾虑”。
“考虑到银行的难处，江苏省教育厅对银行作出了重大让步：每人每年的贷款最高额从8000元降至5000元。即便如此，银行的顾虑仍难以打消：虽然有50%的贴息和呆坏账核销的保证，但损失仍有2/3由办理业务的银行承担。他们估计，像美国这样信用制度完备的国家助学贷款也有10%左右的坏账，国内个人信用制度未备，银行办理这项业务，亏损是肯定的”。
“工商银行四川省分行某支行处理助学贷款的方法要‘巧妙’得多，记者采访时为止，该支行仅办理一个贫困生的助学贷款”。
“在浙江省进展却并不理想。据悉，浙江省财政厅与教育厅去年9月联合下达的贴息助不贷款额度为1亿元，但截至去年年末，仅贷出了2858万元，至今还有7142万元没有贷出去”。
“浙江省财政贴息贷款是按5.85%的贷款利率，由省财政承担其中的50%的贷款利息，学生的负担大大减轻了，但如此好事为何进展缓慢？”
“中国人民银行杭州中心支行有关负责人在接受记者采访时认为，一些学校和学生存在着‘助学贷款没有风险’和‘助学贷款是教育福利政策’的认识误区”。
商业银行认为助学贷款也是一种贷款，应遵循信贷资金运作的基本规律进行管理，而部分学校和学生认为这是政府科教兴国的一项重大措施，是带有政策性补贴的教育福利政策。这种认识分歧是影响国家助学贷款进展的又一原因。
《华西都市报》2001年12月20日消息：
银行叫苦学校喊冤 西南财大网上“通缉”学生老赖
最近，成都几所大学的局域网和宣传栏上出现了“未按时还款的学生名单”，引得校园内一片哗然――大家一致叫好的助学贷款，在蓉城却遭遇借款学生的“信用缺位”。
　　日前，西南财大将已毕业的96和97级欠款学生名单在校园公布。据悉，这次公布的5人名单是成都最早获得国家助学贷款的一批学子，贷款金额虽小，但学生离开学校后便无踪无影。据农行成都一家支行透露，目前欠款不还的学生人数占5％左右，负责人面对手中的“黑名单”感叹：出此下策实属无奈！
据了解，国家助学贷款目前对银行来说，不仅无利可图，而且还要承担巨大风险。某校去年申请贷款总额近1000万，结果银行只批准了600万。
　　目前助学贷款是以学校为属地来发放的，是否符合标准也是由学校出具的证明为准，但学校并不承担担保责任。学校当然希望更多的贫困学生获得帮助，但面对这样的学生“老赖”，学校的感觉是“自己挺冤枉”。
一大学负责学生贷款的老师表示：没有一个良好的个人信用体系进行监督，光靠学校和银行，显然有些力不从心。
本次西南财大96和97级的5名毕业生虽然毕业时都留有多种联系方式，但离校后不是电话打不通，就是人已不在原单位，玩起“人间蒸发”，付息还款自然也暂时没了后话。
　　西南财大学工部的老师对记者说：“学生显然还没有意识到信用在未来社会中的重要作用。”
这一连串的“信用缺位”的报道所带来的“马太效应”令人不安，而其中报道中涉及到的“还款不利”的学生经有关部门调查，多数为商业性贷款。从时间上看，国家助学贷款的还款时间并未到。于是，不出4月，教育部紧急召开新闻通气会，主管部长亲自出马，就当前助学贷款的舆论主流不是“还不上”而是“贷不出”为主题宣讲两个钟头，恳请媒体多从正面宣传国家助学贷款对贫困生的资助作用，而不要过多地渲染贷款的风险。也许是主管部门的情真意切，各家媒体从那之后还真未见“还不上”的报道。
但是，另一件曾经让主管部门始料不及的信用贷款中早已潜伏的怪现象却浮出水面，《中国产经新闻》2001年4月2日消息：
大学生“校园贷款”的外延和内涵正发生一系列的变化，为贫困学生雪中送炭的“助学贷款”正被沪上一些高校生“开发”出消费和经营的新用途。
　　某大学的大四学生小余，申请了2700元的助学贷款，用以购买手机和职业装。“为了找一份好工作，必需投资包装自己，但又不想为此而增加家里的负担”。这种用助学贷款武装起来的大学生在沪上的大学校园里很普遍。某大学的小柳最近也向学校申请了2000元贷款，打算考研的他想利用这几个月多赚一点钱，以负担读研究生时昂贵的学费。对于大部分想留沪的外地学子而言，要在上海安家落户，必然有一个艰难的过渡时期。找工作、租房子，需要一笔钱来解燃眉之急，于是他们也求助于助学贷款。一位大学生说，这几千块钱的“助学贷款”就是自己在上海的先期“安家费”。“我能不能用助学贷款来买电脑？”“或者买个传呼机？”记者在调查中也发现不少学生想拿助学贷款用于他途。
针对这一现象，上海某大学财务处管理科负责人认为，学校向学生发放助学贷款，原则上是让家庭比较困难的学生能安心上好学。至于有学生将助学贷款挪作他用，学校坚决反对，但如果学生真的这么做了，学校也无能为力。因为学校只是学生向银行申请助学贷款的一个中转站，而非决策者，至于学生如何正确处理助学贷款，还需要学校和学生的进一步协调。
商业银行认为，助学贷款主要满足贫困学生完成学业所需的学费和生活费，而对家庭经济并不是特别困难的学生用于购买电脑、通讯工具或其他用途的贷款申请，商业银行认为应该按商业性贷款方式办理。
国家助学贷款原计划可以资助的学生规模约在120万人左右，贷款总额可达到几百亿。但据全国助学贷款管理中心统计，截止2002年6月底，申请贷款的学生中，银行已审批通过的只占31.18%（2001年底为31.7%）（申请112.4514万人，审批通过35.0624万人）；其中，地方高校比例为23.50%，部属高校58.08%。银行已审批贷款合同金额30.0317亿元，占申贷金额的36.75%（2001年底为35.4%）(申贷81.7234亿元)；其中，地方高校比例为24.72%，部属高校64.64%。助学贷款实际发放情况：（1）实际放贷人数32.6688万人，占申贷人数的29.05%；其中，地方高校比例为21.29%，部属高校
56.25%。（2）实发贷款额16.8614亿元，占申贷金额的20.63%（其中，地方高校15.04%
，部属高校33.28%），占已审批贷款合同金额的56.15%（其中，地方高校61.60%，部属高校51.48%）。财政安排的贴息金额总为4.5128亿元（2001年底为2.66亿元），但实际支付0.3363亿元（2001年底为0.1395亿元），占已安排贴息金额的7.45%（2001年底为5.24%），其中地方高校为9.90%，部属高校为6.45%。这一连串绕人眼花的数目字显而易见地告诉人们，政府政策期望和几经努力的结果并没有出现。
说到底，还是因为两个字――信用。尽管各地高校大张旗鼓开展还贷诚信教育，并把这一教育活动纳入学校育人目标中，如中南大学250名贷款毕业生在一幅10米长、书有“诚实守信，从我做起”的横幅上郑重签名。人民日报以《北大开启“信用中国论坛”莘莘学子直面信用教育》为题报道有关情况。武汉大学开展“一人失信、全班耻辱”的舆论环境教育，等等。但是，教育的实效还尚缺制度性保障。同时，对于银行信用而言，虽然银行的国家助学贷款呆坏账可以全部核销，但作为一个企业，过多的呆坏账还是会影响企业的形象，并且对呆坏账产生的原因，很难去界定是不是由于经办人员的责任，免责令并没有化成“定心丸”。
　　其实银校双方早就意识到，规避贷款是双方共同的愿望，如果一方的免责是建立在另一方风险加剧的基础上，拉锯现象就不会停止，国家助学贷款就无法顺畅地推进。因此主办双方都寄希望于个人信息查询系统和信用体系的早日建立。
教育部为此已多次研究并筹资专门建设了国家助学贷款学生个人信息查询系统，计划2002年7月份各高等学校将完成数据采集工作，8月份完成全国数据汇总和上网试运行，9月1日系统正式开通，各经办银行可上网查询。但是，负责这一系统策划的人士也看到系统存在的问题：即这个系统难以提供贷款学生毕业后的长远信息，最多只能提供到学生第一次就业的信息，以后学生还贷信息高等学校无法继续收集。因此最终只有个人信用体系的建立才能解决这一问题。
美国从第一家民营的信证局成立，到80年代初建立了全国数据共享个人信用体系，从而建成较完备的信用制度，大约花了100年时间，正是这一体系为美国个人信贷打下了坚实的基础。而我国信用制度的建设则是这几年刚刚开始。1999年，人民银行批准在上海开展个人信用信息征集咨询试点工作，现已采集了110万人的个人信贷信息。上海各商业银行都与该系统联网，可通过一定的授权查询有关信息。
早在全国助学贷款工作会上，中国人民银行就透露，准备在上海试点的基础上，建立全国个人信息系统的方案，将银行信贷登记咨询系统和银行个人信用信息系统以及银行账户管理系统、支付监测系统集中统一管理，形成资源共享的信用信息系统。
但这一系统的实现，还要与中国公安部门换发第二代公民身份证一起进行。本来主管部门原定在2002年为全国普通高校学生换发身份证的工作的同时彻底解决贷款的信用缺位问题，现在却由于涉及到两个问题而看起来遥遥无期：一是涉及立法问题。第二代居民身份证需要采集持证人指纹，这需要立法支持和全国人民代表大会批准。目前，《公民身份证法》尚处于起草阶段。二是涉及到技术问题。有关部门认为身份证芯片应该采用国内技术，使用国产芯片，而这种国产芯片目前还处于实验室研究阶段，大批量生产还需一定时间。
看来银行和学校只有继续等待下去，比他们还着急的主管部门也只能等待下去。
有关新国家助学贷款政策的情况
在上述案例中发现，助学贷款作为一项扶贫济困的政策，在过去几年中存在的问题不外乎是以下几点：银行不积极、学生不方便、还贷拖欠多，致使好政策的实施举步维艰。主要原因有两点：一是政府补贴少，商业银行为此要承担很大风险，因而银行贷款积极性不高；二是还款时间为4年，学生毕业后还贷压力大，造成拖欠，使得银行损失大。针对这一情况，2004年6月，教育部、财政部、中国人民银行、银监会四部门联合对国家助学贷款政策和实施机制进行了调整和完善（见表4）。
表4& 国家新旧助学贷款政策对比
财政贴息方式
在校期间全额贴息，毕业后全部自付
毕业后视就业情况，在1-2年后开始还贷、6年内还清
通过招标确定
财政和高校对等出资建立风险补偿基金，按银行的中标补偿率向银行发放补偿金
全程贴息50%
毕业之日起4年内还清
由国家指定
8月31日，四部门联合出席国务院新闻办举行的新闻发布会，集体宣讲新的国家助学贷款政策。按照该政策，贷款经办银行从主要由政策指定变为实行由政策按隶属关系委托全国和各省级国家贷款管理中心通过招标方式确定。在全国116所中央部属高校国家助学贷款业务竞标中，中行成为惟一的中标银行。按照新政策，补偿基金不是由财政和高校平均来出，而是按违约率，即哪个学校学生还款的违约率高，该校交的风险基金就多，中国人民银行副行长吴晓灵认为：“这样做有利于形成正向激励机制”。补偿基金机制的建立在很大程度上缓解了经办银行的后顾之忧，银行不仅可以降低助学贷款呆坏账发生的可能，还有可能从基金补偿中获利。财政部部长助理张少春的一笔账是这样算的：比如银行贷了100亿元，按照10%的补偿率计算，风险补偿基金就会对银行补贴10亿元，这是财政贴息之外的额外补贴。如果银行做得好，贷款损失低于10%，银行就赢利了，反之，银行就要承担一部分风险。参见《南方周末》2004年9月9日经济版卢嵘、张勇的文章:《国家新助学贷款政策开始启动》。
2004年9月6日，国务院召开全国贫困家庭学生资助工作电视电话会议，表示目前还有大批地方商校的国家助学贷款工作台需要由地方政府去组织落实。在积极推动这项工作台中，对地方财政状况确有困难的中西部地区，中央财政将采取奖励的方式给予适当补助。
　　总之，新助学贷款政策不仅引入市场机制，而且增强了政府补贴，这是从实际出发，由市场机制和政策结合的新体制，也是助学贷款新政策的显著特点。
尽管如此，据专家分析，对于助学贷款的软肋，即借款方的个人信用问题，新政策依旧没有找到具有足够约束力的办法。四家部门只是提出了以下五点意见：一是国家金融管理部门要加快全国个人资信征询系统建设，健全银行风险防范约束机制；二是经办银行应对违约贷款金额计收罚息，并将其违约行为载入金融机构征信系统，金融机构不再为其办理新的贷款和其他授信业务；三是按期将连续拖欠贷款超过一年且不与经办银行主动联系的借款学生姓名及公民身份号码、毕业学校、违约行为等按隶属关系提供给国家助学贷款管理中心；四是违约借款学生名单的新闻没提及的全国高等学校毕业生学历查询系统网站公布；五是公安部门要积极做好为普通高校学生换发第二代居民身份证的工作，配合银行做好对违约学生的身份核查工作。其实，这些要求从1999年国家助学贷款开办之初就已提出，实际发现约束力有限。
自2004年6月国家助学贷款新机制实施以来，至2006年6月底，全国申请贷款人数211.1万人，银行审批人数为154.3万人；助学贷款金额171.8亿元，银行审批金额131.7亿元。与2005年底相比，审批人数和审批金额分别增加33.9万人和29.1亿元。
2006年夏季以来，随着又一轮高考落定，榜上有名的新生中又一轮贫困大学生面临上学费用拮据问题，而让银行头疼的欠费状况的消息重又出现在各大媒体上。请见2006年7月20日《南方周末》“关于贫困毕业生拿不到大学毕业证”的相关链接报道：一位南方的农业大学校长陈晓阳说，2006年，全校本科2、3、4三个年级共有20%的学生欠交学费，欠费总额高达4970多万，相当于学校教职员工一年的工资总和。而这些学生中相当一部分并未借助国家助学贷款或贷得不够。这种情况在以下省市的高校也较普遍。贵州大学学生2005年拖欠的学费达3000多万元，不交、欠交学费的学生达35%，2005年9月，黑龙江省高校学生欠交学费的金额高达5亿元。
在高校助学贷款每年引发的阵阵风波中，我们也发现了湖北省教育厅路钢厅长与他的同事们尝试用替代补偿的方法来解决贫困大学生贷款后的还款困难与信用问题，他们号召大学毕业生到农村中小学支教三年，如果在学期间贷款了15000元，可以每服务一年，就豁免5000元，三年服务完毕，这15000元由湖北省教育厅帮助支付。这一方式实施三年来，已有三千多高校毕业生到乡村任教，不仅解决了贫困生就业困难与贷款困难问题，而且还使他们了解了农村、农民，经历了锻炼。这一创新探索告诉人们，办法总比困难多。
助学贷款政策的不断修订给人们一个重要信号：一项制度安排要受到环境变化的多重约束，不断变革的新政策在顺应市场环境方面将更加趋于理性，随着市场法治环境的不断增强，上述问题将会不断得到化解。作为传媒机构应尽量多地反映基层解决这一问题的好思路、好举措，作为政府部门，应不回避矛盾，尽量客观地梳理不断出现的新问题，鼓励相关方面探索创新，不断给解决问题的政策工具箱中增添有效工具。(初写于2002年，修改于2006年)(本文作者时任教育部办公厅副主任，现任中国教育电视台台长。)
　　（摘自中国发展研究基金会丛书：《和谐社会的治理之道DD领导者的讲述》，来源：中国发展研究基金会）
（责任编辑：李天行)
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