描述影响组织集权和分权的因素有哪些不适宜采用集权化采购的一种情形

来源：蜘蛛抓取(WebSpider) 时间：2018-01-19 13:45 标签： 影响组织集权和分权的因素有哪些

　　摘要：中国被认为是一个中央集权国家，在计划经济年代，这种集权体制限制了社会的活力，影响了财富的生产，制约了整个社会的发展。因此，分权化成为政府改革的主要方向。从中国30多年改革开放的过程来看，20世纪80年代的分权改革、20世纪90年代的精简机构、2000年以后的转变政府职能等一系列改革表明，虽然政府改革的主题不断变化，但改革的总体方向保持了持续性——分权化。但是，这种分权化改革也产生了国家权力“碎片化”的倾向，没有实现集权与分权的均衡。为此，中共十八届三中全会将这种分权化进一步表述为中央与地方、政府与市场、政府与社会关系的调整。中国的经验显示，国家治理需要处理好集权与分权的关系，要解决好国家发展活力不足以及部门本位、地方保护、寡头分割等问题；分权化的目标不是重新切分“权力蛋糕”，而是实现治理变革；分权化改革应该坚持的原则是让企业、社会和公民最大化受益；分权化改革必须与促进统一性和均等化的制度变革同步进行。

　　基金项目：北京市社会科学联合会、北京市中国特色社会主义理论体系研究中心重大项目“中国现代国家治理体系构建研究”

　　作者：北京大学国家治理协同创新中心研究员　燕继荣

　　当下的中国国家治理应该继续分权还是适度集权？对这一问题的回答不可一概而论，应根据具体情况而定，即该集权就集权，该分权就分权。那么，什么情况该集权，什么情况该分权？一般的研究思路是，根据事务性质和范围的不同，明确哪些领域的哪些事务需要集中化管理，哪些领域的哪些事务需要分权化处理。然而，在高度集权的单一制国家结构体制下，中国的政治发展以往呈现了“放权—收权”的循环特点。就30多年的政策实践来看，释放地方和社会要素的活力是改革的主流方向。但是，客观地说，这种分权化改革也产生了国家权力“碎片化”的倾向。今天，中国政府正在倡导国家治理现代化，那么，基于国家治理现代化视阈的改革，应该如何处理分权与集权的关系呢？是继续推进分权化改革，还是转而走向集权化路线？

　　一、分权与分权化改革

　　分权与集权是一对相对概念。一个有效的组织，既要保持必要的集权以保障组织的统一性和对外行动的一致性，又要有足够的分权以保持组织的适应性和内部行动的自主性。然而，在现实生活中，扩张的需求使得组织集权成为一种自然趋势，这使分权变得弥足珍贵。因此，在集权与分权关系的讨论中，分权化成为一种特别的话题。

　　按照一般的解释，所谓分权，就是一个组织为发挥低层组织的主动性和创造性而把管理决策权分给下属组织的过程，在这个过程中，最高领导层集中掌控少数关系全局利益和重大问题的决策权。在学术讨论中，分权通常涉及国家内部权力结构中中央与地方的关系，一般与地方分权（或称地方自治）相联系，而地方分权与中央集权相对，指的是国家权力依法由中央政府和地方政府分别行使的制度。

　　在政治学语境中，分权一般在四种情况下使用：第一种是指政治分权，即不同党派、不同社会力量分享政权，通常表现为政党分权和阶级分权，它的现代制度实现形式主要是议会制度和政党制度；第二种是指政府分权（横向分权或功能性分权），即通常所谓的立法、司法、行政三种权力体系的相对独立和互相制约的政府体制安排；第三种是指地方分权（纵向分权或结构性分权），即通常一国宪法和法律所规定的中央政府和地方政府职权分开的制度安排，体现为地方自治制度，其制度实现形式主要为联邦制和民主单一制；第四种是指行政分权，即上级行政机关或行政首长给予下级机关或负责人充分的自主权以实现独立决策和管理的体制。依据不同的组织目标和管理要求，不同的组织可能采取不同的集权—分权模式。有人把这些不同的模式概括为金字塔（或半金字塔）型模式、蜘蛛网型模式和网络型模式（见下图）。

　　一般研究认为，从集权向分权转变是人类组织管理演化的趋势。这样的结论只有放在一个长期的、总体的历史观察中才有意义，而且对于某一类组织而言，如在全球化和网络化背景之下的企业组织可能更加适用。单就国家和政府组织而言，这种变化的趋势似乎尚不明显。其实，不管什么组织模式，实现集权和分权的均衡是永远不变的话题。

　　众所周知，分权制有诸多优点。例如，可以使下级机构及人员充分发挥自己的智慧和才干，实现管理创新；可以使下级机构及人员因地制宜地贯彻上级指令；可以使下级机构及人员从实际出发，充分发挥本地的长处和优势，并依据不同情况自主处理本地问题。但是，分权制的缺点也不容忽视。例如，下级机构及人员容易自立门户，各行其是，从而导致各方发生矛盾和冲突，影响组织效率；下级机构及人员容易基于本位主义立场而采取不利于整体利益的行为，从而导致部门主义、行业主义、地方主义。这些缺点在不同组织中最为常见，其结果往往影响组织的协调性和一致性。

　　简单而言，所谓分权化改革，就是一个相对集权的组织向下属机构或部门及组织成员下放权力，以求组织统一性和自主性均衡状态的努力。那么，怎么保持集权与分权的均衡状态呢？换句话说，如何使分权化的努力既满足适应性、灵活性和创新性，而又不至于陷入地方主义、部门主义、行业主义的泥潭呢？由于企业组织、社会组织、政治组织和国家政权组织属于不同类型，其组织性质和机制存在显著差异，因此，上述问题的答案只能在分类考察的基础上得到阐释。本文以中国政府分权化改革为考察对象，试图根据中国政府的经验来探讨如何实现分权效益最大化的问题。

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