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监管新政下保险资金投资PPP项目的路径与风控要点分析
黄华珍 王t
　　新政带来的新机会
　　自2014年底国务院在基础设施和公共服务领域推行PPP模式以来，基础设施供给模式已发生重大变革。根据财政部网站数据，截至2016年6月末，我国入库PPP项目达到9285个，总投资额10.6万亿元，已落地项目619个，投资额1万多亿元。
　　政府与社会资本合作（PPP）是公共服务供给机制的重大创新，政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，与社会资本在基础设施和公共服务领域建立“利益共享、风险共担”的长期平等合作关系，社会资本承担投资、建设、运营、维护等大部分职责，通过使用者付费或政府付费获得合理回报，而政府负责和质量监督。
　　《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》[国发（2014）43号]宣布终结了地方融资平台为地方政府融资输血的身份，2014年预算法改革更将地方政府债务纳入全口径预算管理。在经济下行的背景下，要“稳增长”，政府需大力创新融资方式，积极推广PPP模式。可见，从这个角度看，PPP是一种新型融资方式。
　　然而，整体而言，参与PPP项目尚处于探索和起步阶段。一方面，部分从业人士认为PPP投资风险相对较大、责任较重；另一方面，项目方认为险资比较依赖AAA企业增信，资金成本较高，融资优势不明显。资金端的谨慎与项目端的期望，一定程度上共同造成了险资投资PPP落地较难的局面。
　　实际上，保险资金与PPP项目具有天然匹配性。一是险资（尤其是和）在投资期限上具有其它机构无法比拟的优势，PPP投资期长达几十年，银行可释放的中长期贷款空间有限，其它机构亦面临期限错配的风险，但险资投资期限可长达10-30年。二是险资风险偏好较低，PPP属于以政府信用为背书的政企合作项目，在经济下行、企业违约率提升的宏观背景下，与其它投资相比更为安全。三是险资与追求高利润率的基金等资金不同，要求相对适中、稳健的资本回报率，与PPP项目防止暴利原则恰好吻合。四是险资投资PPP还具有其它附加利益，例如可销售建筑工程，优化政企关系，在、农业保险等领域与政府建立合作关系。
　　日，修订并颁布了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，进一步明确规定险资可以投资PPP项目，在可投项目标的、项目增信等方面进一步放宽了投资PPP的条件。
　　笔者大胆预判，在基础设施供给模式转为PPP模式后，在资产荒背景下缓解资产负债匹配压力的驱动下，在保险监管新政进一步鼓励PPP投资的形势下，旧有以担保为核心的债权投资增信模式可能会发生变化，险资投资PPP项目具有广阔的前景。
　　险资应对策略：大胆尝试，小心前进
　　PPP并不神秘，也不可怕，但复杂程度相对较高。笔者认为与传统建筑工程项目相比，PPP项目主要有以下特点：
　　一是政府与社会资本职责分工不同。传统项目中政府往往是“运动员”，承担融资、运营和建设前期工作，而PPP项目中，投融资、建设、运营、维护等大部分工作交由社会资本，政府是承担“监督者”和必要时候的“付费者”角色。
　　二是风险负担不同。职责不同导致了风险负担不同，为保障社会资本的合理回报率，PPP项目投资期限甚至长达几十年，不可知因素较多，社会资本需承担全部商业和市场风险。而传统施工总承包模式下，施工单位仅需承担建设风险。当然，适当的合同条件设置完全可以控制项目风险。
　　三是融资方式不同。传统建设工程项目是以企业信用或政府信用作为信用基础，符合条件的施工单位出具担保或地方政府出具承诺函即被金融机构认可，而“真”PPP项目主要看项目信用，以项目现金流作为信用基础，股东以出资额为限承担有限责任，又被称为“有限追索权”的项目融资。
　　四是运作程序不同。传统政府采购项目按照政府采购法、招投标法等法规运作，而PPP项目在进入竞争性程序之前，需履行“物有所值评价”和“财政承受能力论证”，制订PPP项目实施方案报市级人民政府批准，政府付费或补贴项目还需履行人大预算决议程序，这就导致PPP项目准备阶段时间较长，往往长达3-6个月。此外，PPP项目边界条件往往不清晰，需政企双方对合作条件进行深入、长期的谈判、磋商。国外统计数据显示，一个PPP项目前期程序成本比非PPP项目往往高出10%。
　　通过上述对比，笔者认为，对待本轮PPP热潮，险资应该“大胆尝试”，同时“小心前进”。“大胆尝试”意味着险资应积极参与，分享PPP盛宴，而“小心前进”意味着在风险可控的前提下，以适当的方式参与。
　　险资如何选择PPP项目？
　　“小心前进”既是对当前“PPP热”的理性回归，也是险资安全性的必然要求。如何摸着石头过河、小心前进呢？PPP项目良莠不齐，个别地方政府几乎将所有当前和未来的基建项目都纳入PPP库中，如果项目选择不慎，险资很可能成为接盘侠。因此，筛选PPP项目是投资成功的前提。笔者认为可从政府信用、项目现金流、施工单位信用、项目合法合规性四方面入手。
　　1.政府信用
　　PPP项目分经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。经营性项目是指自身产生的现金流足以覆盖项目成本和收益的项目，例如地下管廊、综合开发的城市轨道交通、污水处理、部分高速公路项目等。准经营性项目是指除项目自身产生的现金流外，还需要政府补贴的项目，例如体育馆、欠发达地区高速公路项目等。非经营性项目是指自身并无收益，需政府全额付费的项目，例如公立医院、公立学校、图书馆、监狱项目等。
　　政府付费“非经营项目”和政府补贴“准经营项目”都需地方财政投入，因此地方政府的财政实力是衡量PPP项目能否成功运行的重要指标。即使是纯用户付费的“经营性项目”，由于PPP项目多为涉及国计民生的大型基建工程，地方政府的关注和隐性信用背书也至关重要。
　　地方财政实力可通过近年GDP、一般公共预算收入衡量，当然地方债务是更为重要的指标，然而数据通常不可得，特别是隐性债务无从知晓。
　　考察政府实力后，更为重要的是要求政府将财政支出列入当年财政预算和中期财政规划，而根据《预算法》等相关规定，同时应由地方人大出具相关决议。
　　此外，还需关注当地承政承受能力，《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》[财金（2015）21号]指出，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
　　2.项目经济强度
　　评判经营性项目和准经营性项目必须考虑项目自身经济强度，深入评价项目端往往不是金融机构的强项，个别机构几乎不看项目自身经济强度，而偏重主体信用，这就人为限缩了可投项目标的。其实，水务、管廊、部分高速公路、综合开发模式运作的轨道交通等项目是非常优质的经营性项目，多数情况下其自身现金流足以覆盖全部投资成本和收益。
　　较为复杂的是准经营性项目，一种是政府支付不足，需利用项目经营收入弥补的，例如笔者操作过一个产业园项目，政府支付仅涉及80%建设成本，其余建设成本、运营成本、融资成本和利润需靠商业风情街运营收入补足，因此，需对项目经营前景进行专业分析。
　　另一种是政府补贴不足，主要靠项目自身收入弥补的，例如多数经济强度不高的高速公路项目，政府仅承担《工程可行性研究报告》中最低流量保障，但其测算可能较为宽松，因此，对该路收费市场前景的判断至关重要。此外，合同中项目唯一性、调价等的具体规定也十分重要。
　　若经评价认为存在风险敞口，建议考虑通过差额补足等增信途径加以弥补。无论如何，与传统基建投资不同，投资PPP项目更加要求投资机构中存在了解项目端的专业人士。
　　3.企业资信
　　在施工单位信用方面，施工方最好为大中型建筑商，其施工管理较为成熟，容易控制建设风险。
　　根据笔者经验，有些大型建筑商对某些特定项目类型也缺乏相关运营经验，比如体育场等特殊设施的运营。因此，具体项目中还需进行深入尽调，通过组建联合体、引入经验丰富的合作方避免运作经验的不足。
　　当然，如果施工单位为私企或地方国有建筑商，则需考虑其相应施工资质等级、过往业绩等情况，并结合地方政府信用情况，综合判断其是否具有控制建设运营风险的实力。
　　4.项目合法合规性
　　当前直接规范PPP的法律法规效力层级不高，主要是各部委自2014年开始发布的一系列规范性文件。PPP项目在运作过程中还受到政府采购法、招投标法、预算法、价格法等法律及相关法规的约束。任何环节的违法违规均可能造成PPP项目被推翻重来或导致合作失败，因此，投资PPP项目应注意项目的合法合规性。
　　例如，就参与主体而言：《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的意见》[发改投资（号]、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》[财金（号]、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》[国办发（2015）42号]、《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》[财金函（2016）47号]对于哪些主体能够代表政府出资，哪些主体能够作为社会资本方有明确规定，突破其规定的交易架构将来可能被认定为违规。
　　再如，PPP项目操作程序应符合法律法规规定，履行立项入库、物有所值评价、财政承受能力论证、审批等程序，通过法律法规规定的竞争性方式选择社会资本。采购程序的规定较为复杂，如果采购程序上出现合规瑕疵，则中标结果将被推翻，后果十分严重。比如对于竞争性磋商能否适用“二招并一招”的规定存在一定争议，有的政府从严解释，有的政府从宽解释，据悉财政部正在制定统一规则。
　　又如，《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》[财金（2015）57号]对合作期限、BT模式、保底承诺、回购等事项作出了明确规定。
　　此外，PPP项目还需遵守各地方政府出台的PPP规范文件。尽管此类文件效力层级不高，但程序瑕疵却可能引发争议，甚至影响项目的顺利落地和推进。
　　最后，上述四要素的判断还可以结合PPP入库情况，如果项目入了财政部库或发改委库，通常条件比较优越，因为中央库的审核条件较严。当然，如果项目入了省库，也是条件较好的项目。
　　险资介入PPP项目的模式分析
　　参照其它金融机构投资PPP的模式，笔者认为险资介入PPP项目有间接投资和直接投资二种路径（详见下图），间接投资是指险资对施工单位提供债权融资或参与PPP基金，直接投资是指险资以股债形式直接投资PPP项目（或项目公司）。
　　1.向施工单位提供债权融资，由施工单位提供担保
　　该模式是险资投资基础设施的传统方式，例如某保险资管公司与中建某局成立的投资于某省五条市政路的债权计划，增信方式是偿债主体母公司提供连带责任担保。优点在于施工单位可自行决定资金的使用方式，当然，其仍然属于依赖股东信用的融资，未能够充分体现出PPP模式的特征。而且，目前施工单位出于降低资产负债率的考虑往往不愿意提供担保，即使能够提供担保也可能会选择银行这一相对低成本资金，因此，该种险资投资的传统模式可能会遇到一定困难。
　　2.与施工单位成立专项企业基金，由施工单位或项目端提供增信
　　该模式是指险资与施工单位（实业资本）共同成立产业基金投资于PPP项目。优点在于可以放大杠杆率，同时避免金融机构直接投资PPP项目的风险，促进PPP项目落地。PPP基金是目前金融机构介入PPP项目的主要方式之一。
　　该模式与基础设施股权计划有相似之处，区别在于交易结构更为复杂多样，增信方式更为灵活。企业基金模式存在多种形态，笔者在实务中接触到的有：
金融机构主导型，例如，某基金公司与某市轨道交通集团共同成立城市发展产业基金投资于当地PPP项目，某基金公司下属公司担任GP，某基金公司担任优先级LP，某市轨道交通集团担任次级LP，并对优先级承担差额补足和回购义务。
　　（2） 金融机构与实业资本共同主导型，例如，某建设公司与银行系基金公司共同成立GP管理人，建设公司任劣后LP，并承担差额补足和回购义务。
实业资本主导型，例如，某大型央企下属基金公司与政府共同成立GP，政府为中间级LP，基金公司为劣后级LP，增信方式来源于PPP项目自身现金流。
　　3.认购地方政府PPP引导基金LP份额，由地方政府提供增信
　　自2015年以来，中央和地方政府先后成立了多支PPP政府引导基金，例如500亿额度的中央引导示范性PPP基金，财政部与十大金融机构成立了1800亿额度的中国政企合作投资基金股份公司。此外，山西、山东、江苏、河南等省级政府相继成立PPP政府引导基金。中央和省级PPP基金多投资入部库和省库的PPP项目。据报道，（集团）公司是财政部1800亿基金发起人之一。政府引导基金多采取常规基金形式或母子基金形式，两者相比，母子基金的形式进一步放大了杠杆率，且在项目管理方面更为灵活。
　　（1） 常规基金形式是指省级政府、金融机构或社会资本共同成立基金，直接投资PPP项目，例如河南省、四川省的政府引导基金。
母子基金形式是指省级母基金设立子基金，引入市、县级政府财政资金和金融机构资金，通过子基金投资于PPP项目，例如江苏省、山东省的政府引导基金。
　　政府引导基金多由地方政府作为劣后级资金方，金融机构作为优先级资金方，并采“固定+浮动”的收益回报方式。对于金融机构的股权投资，政府基金通常要求由社会资本承担回购义务。政府引导基金与企业基金相比，具有政府财政增信的优势，笔者认为是优质投资标的。但各地政府基金的具体规定不同，投资政府基金需因地制宜。
　　4.直接投资于PPP项目公司
　　通过基金方式投资虽然可以避免项目搜索成本和筛选、谈判风险，但基金端本身存在运营成本，会消减投资收益，而且若各方对项目投资和基金管理存在分岐，还可能出现效率问题，而直接投资于项目公司则可以避免此类问题。目前也有不少金融机构采取此方式。直投模式要求险资擅长项目筛选、熟悉项目运作，对其投资能力要求较高。直投模式下存在如下多种介入方式：
　　（1）财务投资人（即融资方）OR社会资本方
　　险资是否只能以社会资本方身份投资PPP项目公司？答案是否定的。其实，金融机构参与PPP项目有二种方式，一种是作为社会资本方，另一种是作为财务投资人，也就是融资方。
　　社会资本方是本轮PPP热兴起后金融机构投资基建项目的新形式，是指与政府在基础设施和公共服务领域开展长期合作，承担融资、设计、建设、运营等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报的参与方。
　　以社会投资人身份投资的优势在于，在资产荒的背景下可以提前锁定项目。缺点在于：需承担社会资本方的风险，遵守政策法规关于PPP项目社会投资人的规定，例如，需通过竞争性程序中标才能成为社会资本方，需遵守法规关于合作期和退出方式的限制，当然实务中也存在应对措施。
　　财务投资是金融机构参与建设项目的传统方式，指仅为PPP项目提供融资，不承担PPP项目设计、建设、运营、维护等工作，其仅作为借款人提供全部或部分项目建设、运营资金。财务投资的优点在于：风险小、责任轻、前期成本低、退出不受限制。
　　在项目锁定机率相同的情况下，笔者建议以财务投资的方式介入。笔者研究国外PPP资料发现，保险资金作为风险偏好更低、更为保守的资金，往往作为替换资金进入二次融资，即以购买债券等形式介入。因为PPP项目前期谈判成本高、不少项目终止于谈判阶段。在国外第一阶段融资主力是银行，因为银行可以为项目提供财务顾问服务，而且银行往往是以融资方的身份介入。有人担心财务投资的方式无法作股权投资，其实财务投资并不排斥股权投资，并不会导致无法进行资本金融资的后果。
　　（2）单独投资OR联合投资
　　在不得不采取社会资本方形式介入的情况下，险资仍需选择是单独作为社会资本方，还是与施工单位组成联合体投标。金融机构单独投资模式早有先例，例如邮储银行通过竞争性磋商程序中标济青高铁，然后再通过招投标程序选择社会资本方。该模式的弊端在于投资机构风险过重，需承担建设、运营风险，优点在于可以控制建设成本，提升整体利润率。笔者不建议险资单独作为社会资本方投资PPP项目，因为利润提升的收益很可能无法弥补风险成本。
　　联合投标是指投资机构联合施工单位、运营单位等主体组成联合体，共同参与社会投资人的竞标，并共同成为社会投资人。此模式的案例非常多，例如(,)与锐懿资产组成联合体中标温州瓯江口新区市政路PPP项目。联合投标模式有利于分散建设运营风险，而且增加中标机会。联合投标模式的缺点在于社会投资人需要承担连带责任，因为《招投标法》第三十一条规定，“联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任”，这样有可能反而增加社会投资人风险，当然实务中也有应对措施。
　　（3）股权投资OR债权投资
　　股权投资是指险资直接作为PPP项目公司的股东，债权投资是为项目提供建设运营资金。根据相关规定，项目资本金需要达到总投资的20-30%，由于施工单位垫资能力有限，资本金融资在市场上有很大。
　　但股权投资风险较大，一是除非明股实债，否则无法取得固定收益；二是退出机制受限。险资的性质决定了其对投资安全性要求很高，然而财金（2015）57号文禁止政府保底承诺和回购，笔者建议可通过施工单位差额补足、承诺回购等形式达到明股实债的效果。
　　当然这又会走到传统基础设施偏重主体信用的老路上去。笔者认为在有限追索的项目融资形成气候之前，综合项目融资与股东信用融资的混合增信模式也许是较为现实的选择。
　　险资如何控制PPP投资风险？
　　间接投资模式的风险控制主要是看主体信用，无论是股东信用还是政府信用。凡是基于主体信用的，与传统基础设施投资风控要点基本相同。略有不同的是基金模式，应注意在基金层面控制风险，例如需把握项目决策权以防止资金被投资于不良资产，设置合理退出机制，控制杠杆比例，明确增信措施，掌握项目财务等。
　　基于项目自身信用和混合信用的融资，包括直接投资模式，和部分以项目信用作为增信方式的间接投资模式，均需对项目风险进行判断。险资如何控制PPP项目风险呢？笔者建议：
　　一是复核项目财务模型。测算项目未来现金流及财政补贴（如有）是否能够覆盖项目成本和收益，判断项目的经济强度。对于经营性项目，可要求政府给予最低流量保障。如若财务测算发现风险敞口，可与政府协商要求配置相应资源，例如提高最低流量保障、追加补贴、匹配土地、广告经营权、设施经营权等资源。当然，土地、经营资源的配置需符合法律法规的相关规定，因项目而异，情况较为复杂。
　　二是提前介入PPP项目磋商和谈判。若与施工单位作为联合体共同竞标社会资本时，应直接参与项目磋商与谈判，通过合同条款的具体规定控制风险。即使作为财务投资人，也应提前介入合同文本拟定，确保上述风险得到妥善处理，避免因项目政府与施工单位的PPP合同条件失当而错失融资机会。一个反面案例是：北京第十水厂就因社会资本方安菱联合体在合同中单方承担不可抗力风险而无法获得金融机构贷款。
　　三是通过合同条款设计避免风险。PPP项目合作期限长、风险因素多，主要有政府信用风险、法律政策变化风险、建设风险、运营风险、价格风险、流量风险、金融风险、不可抗力风险等。其中，金融风险又包括利率风险、通货膨胀风险、汇率风险、融资风险等。建设风险主要是延期风险、质量风险、残值风险、造价风险等。政府信用风险包括不当干预、监管不利、审批延误、违约等风险。
　　根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的意见》[发改投资[号]，“原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担”。也就是说，除了法律变更风险由政府承担外，原则上所有市场风险、商业风险均由社会资本承担。其实，根据项目具体情况和政府与社会资本不同职责分工，部分市场风险也可能由政府承担，例如政府指定设计的（如鸟巢项目），政府应承担设计变更带来的造价和延期风险。因此，根据项目具体情况，细致设计合同条款是避免风险的有效途径。
　　四是在合同中约定专属于金融机构的权利，例如介入权，确保在项目存在失败风险时金融机构能够提前介入项目管理避免项目违约。又如联合体之间股权自由转让权，确保投资机构股权退出时不存在合同障碍。再如资金监管权、知情权等，确保随时掌握项目财务状况。
　　五是在项目执行中建立项目现金流监测机制，及时了解项目财务状况，并建立紧急情况下的预警和应急处理机制，及时消除项目可能出现的违约风险。
　　对保险资管业的几点初步建议
　　在当前基础设施供给模式发生变革、利率下行险资成本优势不明显的情况下，我们建议险资投资基础设施可以作出相应调整和完善，以充分发挥险资的期限优势，拓展险资投资标的，提升险资投资收益，促进我国基础设施供给效率与品质的提升。以下是笔者的几点建议供资管业同仁参考：
　　一是适应PPP融资方式，从企业融资逐步向项目融资过渡，从传统依赖AAA主体信用的单一信用评价模式，转变为项目信用和主体信用相结合的混合信用评价模式。
　　二是改革传统单一化的基础设施项目增信体系，根据经营性、非经营性、准经营性项目区分不同增信方式，对于非经营性项目可依赖政府信用；对于经营性项目，主要看项目信用；存在风险敞口的经营性项目、准经营性项目，可采取项目信用与主体信用相结合的评价方式。
　　三是加强项目融资人才培养，培养既懂金融又懂项目的复合型人才。
　　四是加强投后管理，建立精细化投后管理体系，加强对项目现金流的监控。
&&& 作者简介：
　　黄华珍，律师，法学博士，曾在中建国际、中国人寿从事法律工作
　　王t，律师
（责任编辑：李亦斐 HF063）
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「作者简介」
现职：上海远基企业管理咨询有限公司首席咨询师。现任：财政部PPP专家库专家、国家发展改革委PPP专家库专家等。著作：《PPP模式与结构化融资》(新书)、《政府与社会资本合作项目政策与法律文件汇编》。
现职：上海远基企业管理咨询公司项目经理。
感谢各位持续关注“PPP项目财务分析问答与实操”专栏，本期的内容将包括三个部份，分别是：7税金及附加、8所得税以及9税务筹划，在税务筹划一节中将为您介绍如何合法地节税。
7 税金及附加
Q7.1 税金及附加的核算范围包括哪些？
2016年财政部颁布《增值税处理会计规定》，对营改增后“营业税金及附加”科目进行了相应调整，将名称调整为“税金及附加”科目，新科目的核算范围包括：企业经营活动发生的消费税、城市维护建设税、资源税、教育费附加及房产税、土地使用税、车船使用税、印花税等相关税费。
Q7.2 维护建设税、教育费附加税率是多少?应纳税额如何计算？
城市维护建设税
教育费附加费
地方教育附加费
同增值税纳税人
随增值税一并征收
7%：市区内；5%：县或镇内1%：其他地区
增值税即征即退、先征后退、先征后返的，应全额缴纳；增值税减征的，按减征后金额缴纳；免征增值税的，一同免征。
实缴增值税金额×税率
Q7.3 房产税、土地使用税税率多少?应纳税额如何计算？一、房产税、土地使用税的对比。
城镇土地使用税
（1）从价（房产原值）计征
从量（占用面积）计征
（1）从价计征：房产原值(允许10%-30%的扣除)×税率（2）从租计征：租金收入×税率
土地是使用税=实际占用土地面积×年税额/㎡
税率/定额依据
（1）从价计征：1.2%（2）从租计征：12%
划分大中小城市、并根据当地人民政府的认定标准执行，最低不低于0.6元/㎡，最高不高于30元/㎡。
免征或减征
税收优惠依据
（1）《财政部、国家税务总局关于供热企业增值税房产税城镇土地使用税优惠政策的通知》财税[2016]94号（2）《财政部、国家税务总局关于继续实行农产品批发市场农贸市场房产税城镇土地使用税优惠政策的通知》财税[2016]1号（3）《财政部、国家税务总局关于体育场馆房产税和城镇土地使用税政策的通知》……
Q7.4 PPP项目公司应当缴纳土地使用税吗？由于房产税与土地使用税属于地方税种，且多数PPP项目以BOT形式实施，因此实践中常见由地方政府承担项目可能产生的房产税与土地使用税。但从相关法律审视，项目公司是土地使用税的纳税人，除非存在法定减免，否则应当缴纳土地使用税。首先，根据《国家税务总局关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》（国税地字〔号）第四条：“关于纳税人的确定土地使用税由拥有土地使用权的单位或个人缴纳。拥有土地使用权的纳税人不在土地所在地的，由代管人或实际使用税人纳税；……”因此项目公司是土地使用税的纳税人。其次，除非当PPP项目使用土地属于《城镇土地使用税暂行条例》第六条规定的市政公共场地与农业生产用地时，否则应当依法缴纳土地使用税。因此，在财务测算中，有两种处理方法。一是以保守态度对可能发生的土地使用予以考虑，在计算实际占地面积时候，可暂以可研报告或国土局批复的面积估算，最终以实际颁发土地证面积计算。如项目公司最终被认定应当缴纳土地使用税，则应当根据政策积极在地方口径寻找并争取税收优惠。（例如：根据《财政部国家税务总局关于安置残疾人就业单位城镇土地使用税等政策的通知》（财税〔号）第一条：对在一个纳税年度内月平均实际安置残疾人就业人数占单位在职职工总数的比例高于25%（含25%）且实际安置残疾人人数高于10人（含10人）的单位，可以减征或免征该年度城镇土地使用税。具体减免比例及管理办法由省、自治区、直辖市财政主管部门确定。）二是不予考虑土地使用税，在中标合同谈判阶段通过谈判促使政府方对可能发生的土地使用税进行补贴，这样做的好处在于，该补贴将不计入社会资本的回报，将直接减少政府付费金额。需要特别说明以下几个问题，第一，PPP项目的建设期与运营期是否应当缴纳土地使用税问题，我们建议分两种情形考虑，一是当项目公司运营期实际占用项目土地承担核心运营服务时，应当缴纳土地使用税，二是当项目公司运营期并未占用土地提供非核心服务时不应缴纳土地使用税。建设期与运营期的土地实际使用人均为项目公司；第二，要区分市政公共设施用地与市政公共用地。根据上文提到的《城镇土地使用税暂行条例》第六条：下列土地免缴土地使用税：（一）国家机关、人民团体、军队自用的土地；（二）由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地；（三）宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的土地；（四）市政街道、广场、绿化地带等公共用地；（五）直接用于农、林、牧、渔业的生产用地；（六）经批准开山填海整治的土地和改造的废弃土地，从使用的月份起免缴土地使用税5年至10年；（七）由财政部另行规定免税的能源、交通、水利设施用地和其他用地。市政公共设施用地与市政公共用地均为建设用地，但前者是土地使用税的征收范围，后者则不是。市政公共用地指向城市道路、街心公园、广场等公共开放空间用地，而公共设施用地并不必然是公共用地，比如博物馆、档案馆、垃圾焚烧厂、污水处理厂、地铁、公交车站等公共设施用地。两者最大区别在前者具有一定封闭空间，公众需经过许可入内，而后者通常面向所有公众开放。第三，土地使用税不仅针对地上，也针对地下，如地下管廊，地铁商业综合体的地下部分等。第四，PPP合同中可以约定由政府方对土地使用税进行补贴，但政府方不可以通过合同擅自给予社会资本税收优惠或改变税负主体。这主要是由于税收法定原则是税法的基本原则。根据《税收征管法》第三条：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，应当依照法律或行政法规的规定执行。第五，土地使用税困难减免。土地使用税是地方税种，因此省级税务主管部门有权根据本地区的土地使用人的具体适用情况，就本地区的土地使用税进行核定减免。Q7.5 授予与移交特许经营权、项目经营权是否要课税？由于目前对特许经营权的性质、范围都没有明确的界定，因此我们建议以以下三种方案处理特许经营权问题。方案一：不需要课税。这主要是因为特许经营权的法律属性尚不明确，但由于特许经营权不是物权，因此不涉及所有权问题，转让无须课税。方案二：比照土地使用权课税。特许经营权和土地使用权在会计处理上有一个相同之处，就是两者都可以被认定为无形资产，因此特许经营权的转让可以比照土地使用权转让，即对于成功摘牌的房地产企业因需另行成立项目公司进行开发建设，将土地使用权转让给项目公司的行为不征收增值税。详见《财政部国家税务总局关于明确金融、房地产开发、教育辅助服务等增值税政策的通知》（财税[号）。方案三：要课增值税。这是因为在会计上特许经营权可以被认定为金融资产或无形资产，因此可以比较金融资产或无形资产转让的税率与税目征收增值税。鉴于目前对特俗经营权的课税问题仍缺乏明确的政策指引，我们建议在PPP项目中对特许经营权转让可能导致的税收暂不计算，通过在PPP合同中约定如项目因特许经营权转让而被课税，相应税收应由政府方负责补贴，对于政府方来说由于该补贴并不计入社会资本的投资回报率，从而减轻政府方的财政支出责任。Q7.6 印花税的税率有哪些?一、印花税主要法律与内容
《中华人民共和国印花税暂行条例(2011修订)》
附件《印花税税目税率表》
《财政部、税务总局关于对营业账簿减免印花税的通知》（财税[2018]50号）
自日起，对按万分之五税率贴花的资金账簿减半征收印花税，对按件贴花五元的其他账簿免征印花税。
《财政部、国家税务总局关于融资租赁合同有关印花税政策的通知》（财税[号）
对融资租赁合同按“借款合同”税目，按总金额万分之零点五的税率计税贴花。售后回租业务中，对承租人、出租人因出售租赁资产及购回租赁资产所签订的合同，不征收印花税。
《国家税务局关于对技术合同征收印花税问题的通知》（89）国税地字第034号
明确一般的法律、法规、会计、审计等方面的咨询不属于技术咨询，其所立合同不贴印花。
二、《印花税税目税率表》共十三个税目
包括供应、预购、采购、购销结合及协作、调剂、补偿、易货等合同
按购销金额万分之三贴花
加工承揽合同
包括加工、定作、修缮、修理、印刷、广告、测绘、测试等合同
按加工或承揽收入万分之五贴花
建设工程勘察设计合同
包括勘察、设计合同
按收取费用万分之五贴花
建筑安装工程承包合同
包括建筑、安装工程承包合同
按承包金额万分之三贴花
财产租赁合同
包括租赁房屋、船舶、飞机、机动车辆、机械、器具、设备等
按租赁金额千分之一贴花。税额不足一元的按一元贴花
货物运输合同
包括民用航空、铁路运输、海上运输、内河运输、公路运输和联运合同
按运输费用万分之五贴花
仓储保管合同
包括仓储、保管合同
按仓储保管费用千分之一贴花
银行及其他金融组织和借款人（不包括银行同业拆借）所签订的借款合同
按借款金额万分之零点五贴花
财产保险合同
包括财产、责任、保证、信用等保险合同
按投保金额万分之零点三贴花
包括技术开发、转让、咨询、服务等合同
按所载金额万分之三贴花
产权转移书据
包括财产所有权和版权、商标专用权、专利权、专有技术使用权等转移书据
按所载金额万分之五贴花
营业帐簿生产经营用帐册
记载资金的帐簿，
按固定资产原值与自有流动资金总额万分之五贴花。其他帐簿按件贴花五元
权利、许可证照
包括政府部门发给的房屋产权证、工商营业执照、商标注册证、专利证、土地使用证
按件贴花五元
三、印花税小口诀。我们推荐一个印花税小口诀，供大家记忆印花税的范围。
万分之3→狗见鸡
千分之1→猪宝宝股
万分之0.5→借贷合同
万分之5→其他
狗（购销合同）见到了鸡（技术合同），狗说我给你推荐一个猪（租赁合同）宝（保管仓储合同）宝（保险合同）股（股票交易）。
Q7.7 项目公司成立、监理合同、设计勘查合同、建设工程合同、融资合同、PPP合同印花税税率是多少?一、准备阶段。一是资金帐簿印花税。项目公司实收资本与资本公积，以计入资金帐簿金额的万分之五。另外符合《财政部、税务总局关于对营业账簿减免印花税的通知》（财税[2018]50号）的规定还可以再减半征收；二是融资合同印花税按万分之零点五征收；三是保险合同印花税按万分之零点三征收；四是PPP合同不征收印花税。二、建设阶段。一是勘察设计合同按万分之五征收，二是建筑安装工程合同印花税按万分之三征收；三是监理合同、工程咨询、工程造价合同不征收印花税。（详见89国税地字第034号）三、运营阶段。对于外购燃料动力等购销合同按万分之三征收印花税。8 企业所得税 Q8.1 如何计算企业所得税？企业所得税的纳税人、征税对象与税率（以新设项目公司的PPP项目为例）
居民企业（PPP项目公司）
生产经营所得、清算所得、其他所得
基本税率25%
应纳税所得额=收入总额-不征税收入-免税收入-各项扣除-以前年度亏损
权责发生制
除特殊规定外，均应以权责发生制为原则确定当期收入和费用
不征税收入
1. 法律依据：《财政部国家税务总局关于专项资金用途财政资金企业所得税处理问题的通知》（财税[2011]70号）2. 财政拨款。指对各级人民政府向项目公司直接拨付的财政资金；3. 政府性基金。代替各级人民政府收取的具有转向用途的财政资金，如随同居民生活用水征收的污水处理费。4. 财政性资金。指来源于政府的财政补助、补贴，包括贷款贴息，增值税的即征即退、先征后退等。5. 专项用途资金。该资金应符合以下三个条件（1）有资金拨付文件（2）有相关规范性文件（3）单独核算；
Q8.2 企业所得税有哪些优惠政策?PPP项目常使用的优惠有：一、根据《财政部、国家税务总局、国家发展改革委关于公布公共基础设施项目企业所得税优惠目录（2008年版）的通知》（财税[号）：公共基础设施项目减免企业所得税政策：分批次享受三免三减半的企业所得税。二、根据《财政部、国家税务总局关于执行环境保护专用设备企业所得税优惠目录节能节水专用设备企业所得税优惠目录和安全生产专用设备企业所得税优惠目录有关问题的通知》（财税[2008]48号）：企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按10%的比例，从企业当年的应纳税额中抵免；企业利用自筹资金和银行贷款购置专用设备的投资额，可以按企业所得税法的规定，抵免企业应纳所得税额；三、根据《国家税务总局关于环境保护节能节水安全生产等专用设备投资抵免企业所得税有关问题的通知》（国税函[号）：纳税人购进并实际使用规定目录范围内的专用设备，并取得增值税专用发票的，如增值税进项税额允许抵扣，其专用设备投资额不再包括增值税进项税额；如增值税进项税额不允许抵扣，其专用设备投资额应为增值税专用发票上注明的价税合计金额。四、根据《财政部国家税务总局关于执行企业所得税优惠政策若干问题的通知》（财税〔2009〕69号）；《国家税务总局关于贯彻落实企业所得税法若干税收问题的通知》（国税函〔2010〕79号）。符合条件的居民企业之间的股息、红利等权益性投资收益免征企业所得税。（PPP项目公司股东收益分配）Q8.3 以前年度亏损如何抵扣企业所得税?一、亏损是指：收入总额减去不征税收入减去免税收入减去允许的各项扣除的结果小于零时的状态；二、亏损弥补是指：某纳税年度发生亏损可以用下一年度的所得弥补，下一年度收入不足弥补的，可逐年连续，最长不超过5年。三、资产损失弥补是指：根据《国家税务总局关于发布企业资产损失所得税税前扣除管理办法的公告》（国税总局2011年25号），准予追补至该项损失发生年度扣除，追补期限不超过5年。四、亏损年度的起算。以企业开始经营的第一年，开始计算。即PPP项目建设期属于筹办期，不计算为亏损年度，相关费用只能二选一，即要么在经营期第一年一次性扣除或要么列入长期待摊费用。五、我们举例说明。如某PPP项目公司在合作期第一年亏损100元，第二至第五年分别盈利20元、10元、20元、10元、30元，，则从亏损弥补期限自亏损次年起算5年，即运营期第二年至第六年，第七年则无法弥补。如下图所示。
弥补亏损期间
Q8.4 法定公积金如何计算?一、公司法关于法定公积金的规定第一百六十六条公司分配当年税后利润时，应当提取利润的百分之十列入公司法定公积金。公司法定公积金累计额为公司注册资本的百分之五十以上的，可以不再提取。公司的法定公积金不足以弥补以前年度亏损的，在依照前款规定提取法定公积金之前，应当先用当年利润弥补亏损。公司从税后利润中提取法定公积金后，经股东会或者股东大会决议，还可以从税后利润中提取任意公积金。公司弥补亏损和提取公积金后所余税后利润，有限责任公司依照本法第三十四条的规定分配；股份有限公司按照股东持有的股份比例分配，但股份有限公司章程规定不按持股比例分配的除外。股东会、股东大会或者董事会违反前款规定，在公司弥补亏损和提取法定公积金之前向股东分配利润的，股东必须将违反规定分配的利润退还公司。公司持有的本公司股份不得分配利润。二、法定公积金的计算方法1、第一种情形：当期利润或亏损&0→x法定公积（即，如项目公司当期实现利润小于0，当年可以不提取法定公积金）2、第二种情形：当期利润或亏损&0，（1）上期累计法定公积+当期利润或亏损+期初未分配利润或亏损&01）期初未分配利润或亏损&0，法定公积=当期利润或亏损*0.1（即，如上期无亏损，则不需要用本年度利润弥补，公积金直接按照本年度利润额的10%提取。）2）期初未分配利润或亏损&0，当年利润-法定公积-期初未分配利润或亏损=F 法定公积金=F*0.1（即，如上期有亏损，先以法定公积金弥补上期亏损，再以本期利润弥补上期亏损，用弥补之后余留的金额10%提取）（2） 上期累计法定公积+当期利润或亏损+期初未分配利润或亏损&0时，无须提取法定公积金。（即，如本期利润不足与弥补上年亏损，则本期不许提取法定公积金）9 税务筹划 Q9.1 对政府付费中的前期费用与征地拆迁费如何增加进项?一、所谓对政府付费是包含：一是对政府付费的范围包括前期费用、征地拆迁费用、向政府方支付的监理费用或总工程师、管理费等；二对政府付费对应的是政府方发起的PPP项目。二、增加进项的方法。第一，对于前期费用，我们建议项目公司成立后与政府方以及第三方签订补充协议，以委托代付的形式从第三方取得发票。第二对于征地拆迁费用，我们建议将征地拆迁费用拆分为两块，一是代政府支付的征地补偿费的行为（适用代理业6%税率，基数是以收取全部费用-支付的拆迁补偿费），二是取得进项的土地平整与建筑物拆除行为(适用建筑服务10%的税率)，以此尽可能多的获取进项发票。Q9.2 项目公司的唯一股东和承包商是同一人时，承包商采用简易计算是否有利？一般来说，在甲供模式下，选择简易计税对承包商有利。对于承包商是项目公司股东的情形下，承包商是否应当简易计税的问题，由于涉及两个独立纳税主体，可能需要综合考量，但是否应当选择简易计税，可以从以下步骤考虑。一、第一步：计算承包商在一般计税和简易计税的下的税负。方法一：通过预估税率，对甲供材料的类型、占比进行税务分析，推算加工材料占比下的简易计税临界点；（例如，根据现行税率，以施工合同（不含甲供）10%税率，甲供材料全部按16%税率，计算两者应纳税所得额；可以得出结论：当甲供材料占全部材料45%时，一般计税应纳税额=简易计税应纳税额，但从获取进项的比例考虑，该临界点应以30%考虑为宜）方法二：计算乙方自身税负率，用以和简易计税征收率进行判断；二、第二步：评估对项目公司的影响。该影响主要是进项减少，（1）当乙方选择一般计税方式时，甲方可以按施工合同金额取得10%对应的进项；（2）当乙方选择简易计税方式时，甲方仅按施工合同金额3%取得对应的进项。三、第三步：评估对承包商的影响。（1）对承包商有利的同时项目公司进项不减少。真正的、达到税负临界点的简易计税可以显著减轻承包商的税负，并且由于发生了真正的材料购买，因而项目公司进项不会因此减少；（2）对于甲供占比很少，完全系乙方出于自身考量而选择的简易计税，虽然可以显著降低乙方税负，但也相应减少了甲方的可抵扣进项，进项的减少将对项目公司运营期收益产生影响。四、我们举个例子给大家说明。例如，某PPP项目，项目总投资20亿元，其中建设投资14亿，假设项目公司取得的营运收入20亿按照6%缴纳增值税，项目造价费用为14亿，承包商为项目公司的唯一股东，承包商测算一般计税方式下的税负5%，则应该采取一般计税还是采取简易计税对承包商比较有利？通过下面的计算可以看出，当承包商选择一般计税方式时，承包商税负较高，但对项目公司有利，反之亦然。因此建议各位当承包商与项目公司具有关联关系时，如何为承包商选择计费方式，应当综合考虑。
1.一般计税
承包应缴纳的增值税：14/(1+10%)*5%（承包商综合税负）=0.63亿
项目公司应缴纳的增值税：20/(1+6%)*6%-14/(1+10%)*10%=-0.25亿
2.简易计税
承包应缴纳的增值税：14/(1+3%)*3%=0.41亿
项目公司应缴纳的增值税：20/(1+6%)*6%-14/(1+3%)*3%=0.72亿
Q9.3 EPC合同的增值税税率是多少?如何节税?一、目前存在两种观点，一是应当适用《财政部、国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税[2016]36号）第三十九条的规定，即纳税人兼营销售货物、劳务、服务、无形资产或者不动产，适用不同税率或者征收率的，应当分别核算适用不同税率或者征收率的销售额；未分别核算的，从高适用税率。二是应当适用《财政部、国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税[2016]36号）第四十条的规定，即一项销售行为如果既涉及服务又涉及货物，为混合销售。从事货物的生产、批发或者零售的单位和个体工商户的混合销售行为，按照销售货物缴纳增值税；其他单位和个体工商户的混合销售行为，按照销售服务缴纳增值税。二、如何节税。（1）如企业所在地税务机关没有对EPC采取混合销售做出地方性规定，则企业可以通过采用兼营原则，分开核算，以避免混合销售带来的税负过高问题。（2）从签约方式上有两种处理方式，一是可以选择“分别签约”，即项目公司分别与施工单位、设计勘察单位签订合同，项目公司按实际合同对应的税率10%或6%取得进项；二是可以选择“分开签约”，即项目公司与承包商分别签订施工合同与设计合同，项目公司按实际合同对应的税率10%或6%取得进项。两者对应签约主体不同，但节税效果相同。Q9.4 BOOT项目合作期间到期，项目公司移交资产给实施机构，交易结构如何设计?一、BOOT是指项目公司负责投资建设（B）、并拥有（O）和运营（O）项目资产，待项目运营期满后将项目资产完整不设任何权利负担的移交（T）给政府方或指定机构的模式。二、PPP项目移交可选择股权转让方式与资产转让两种方式，两种方式可能的税务处理与效果也有所不同。三、资产转让方式。（1）该方式转让主体是项目公司，转让对象是项目资产，资产范围包括全部项目资产。四、关于是否可以认定为无偿转让。多数PPP合同会对移交做出无偿转让的约定，根据《财务部、国家税务总局关于全面推开营业税改增值税试点的通知》第十四条：下列情形视同销售服务、无形资产或者不动产：……（二）单位或者个人向其他单位或者个人无偿转让无形资产或者不动产，但用于公益事业或者以社会公众为对象的除外。……。因此，无偿转让将可能被征收增值税。Q9.5 环保税自2018年开征的环保税，除了明确划为地方税并增加了更多情形的法定税收优惠外，与排污费的征收标准差别不大，基本采取平移原则。因此，除非企业所在地的征收标准较高的地区，否则对项目测算基本没有影响，下面简要解读。一、法律体系法律主要是全国人大制定，2018年正式生效的《中华人民共和国环境保护税法》。为解决跨部门的协作征管，国税总局与环保部签订了《环境保护税征管协作机制备忘录》对协作征管做出了安排。二、我们以表格形式向大家介绍环保税的主要关注点
在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。
大气污染物、水污染物、固体废物和噪声；具体应税污染物依据税法所附《环境保护税目税额表》、《应税污染物和当量值表》的规定执行。
定额税率。大气污染物的税额幅度为1.2元至12元，水污染物的税额幅度为1.4元至14元，按地方规定执行。省、自治区、直辖市人民政府有权制定地方标准
应税污染物排放地
免征、减征
免征：（一）农业生产（不包括规模化养殖）；（二）机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放；（三）依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放相应应税污染物，不超过国家和地方规定的排放标准的；（四）纳税人综合利用的固体废物，符合国家和地方环境保护标准的；（五）国务院批准免税的其他情形。减征：排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准30%的，减按75%征收环境保护税。低于50%的，减按50%征收。
三、污水处理厂，需要缴纳环保税吗？该如何计算？污水处理厂分为两类，一是城乡污水处理厂，二是工业污水处理厂。前者在达标排放的情况下暂免征环保税，但排放超过国家和地方标准应当缴纳环保税；后者无论是否排放超标，都应缴纳环保税。关于环保税的要素。环保税的计税公式为：应税水污染物的应纳税额=污染当量数×适用税额；水污染物的税率：从量征收，即按每污染当量（Kg）1.4元-14元标准征收，具体以各省级政府标准为准。环保税的计算通常需要三步，首先确定应税污染物以此对应税目，其次根据超标污染物对应的当量值计算污染当量数；最后根据公式计算。我们以城乡污水处理厂为例，为大家说明环保税的计算方法。例如：假设某乡镇生活污水处理企业总汞超标1Kg，已知总汞当量值为0.0005/Kg，假设当地标准为1.4元，则应纳税所得额=5×1.4=280000元。四、常见的PPP项目有何环保税优惠由于环保税是根据实际排放应税污染物的数量缴纳，因此在考虑PPP项目应从项目本身是否涉及应税污染物排放角度考虑缴税义务，而不应仅从项目类型考虑。比如污水处理厂项目或同时涉及水污染无和噪声污染物的排放。目前针对PPP的环保税优惠主要有两类，一是对符合排放标准的城乡污水处理项目，免征环保税；二是对符合排放标准的综合利用固体废物项目免征环保税。Q9.6 PPP项目如何处理不确定的课税风险？PPP项目的涉税应从所处业务链条逐一分析应税业务和免税业务，不可以某一PPP对应的项目范围一笔带过；当根据业务分析出可能的课税税种和税率后，或知道税种但不清楚数目与对应的税率时，或出现对增值税进项获得比例无法准确预估等其他情况时候，我们建议各位可以以以下两种方式处理课税风险。一是在财务测算中以保守的方法，即较高的税率对项目进行税负测算，检验保守方法的测算结果对应的收益率、利息备付率等指标是否可以满足自身风控标准；二是双方协商在PPP合同中明确约定根据目前税收政策尚不明确的课税风险，并约定当改风险发生时，政府方应当就社会资本方因此增加的税负部分给予成本补偿。由于PPP合同的签约一方是政府方，为确保政府方签约行为不违反现行法律规定。因此根据通说，需要说明并提请注意以下两点，第一，在PPP合同的签订环节，双方不应在合同中采取“包税条款”改变税负主体，即不应当直接对交易行为应负担的税费的纳税义务人后非税义务人进行书面约定，而应当约定由合同相对方（通常为政府方）对纳税义务人（通常为社会资本方）可能产生的税负进行成本补偿或补贴。第二、不可以擅自改变税种、税率、税额的约定。【延伸阅读】[1]PPP项目财务分析问答与实操专栏（第一节与第二节）
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