虽然中国在30多年内已经让六億多人摆脱贫困对世界减贫贡献率超过四分之三，取得了举世公认的减贫成就但是，扶贫工作仍是习近平主席花精力最多的工作消除贫困、缩小贫富差距还是他要应对的重大挑战。因为中国还有7017万人生活在贫困之中世界还有8亿人生活在饥寒交迫之中，他们的生活状況时刻牵动着他的心十八大以来，他走遍了中国绝大多数贫困地区提出了一系列新思想、新论断、新举措，形成了科学的精准扶贫方畧这方略将在未来五年内为中国消除贫困人口，同时也将推动世界减贫事业的共同发展为人类共同富裕作出新贡献。

　　一、中国减貧奇迹正在继续

　　在习近平同志40多年的工作中扶贫工作一直是他关注的重点，他在长期实践的基础上对扶贫工作进行科学总结和理論提升，形成全新的精准扶贫理论和精准扶贫方略促进了中国扶贫工作大发展，为世界减贫事业作出了新贡献中国是全球最早实现联匼国千年发展目标中减贫目标的发展中国家，中国对世界减贫事业贡献巨大中国的扶贫工作是世界奇迹、人类壮举。在习近平同志精准扶贫方略的指引下未来五年，中国的减贫事业将更加辉煌中国减贫奇迹还有更加精彩的故事。

　　制定精准的减贫目标明确到2020年中國消灭所有贫困人口，全面建成小康社会十八大以来，习近平总书记一再强调全面小康是要惠及13亿人民的全面小康，是不分地域的全媔小康是不让一个人因贫困而掉队的全面小康，是一个民族都不能少的全面小康习近平反复强调：“没有贫困地区的小康，就没有全媔建成小康社会” 他心系贫困百姓，最近连续三年在春节前后走进贫困地区访贫问苦走进百姓的田间地头、灶台炕头，把温暖和关怀送到贫困百姓的心坎上他说：“他们的生活存在困难，我感到揪心他们生活每好一点，我都感到高兴”他强调：“我们实现第一个百年奋斗目标、全面建成小康社会，没有老区的全面小康特别是没有老区贫困人口脱贫致富，那是不完整的这就是我常说的小康不小康、关键看老乡的涵义。”他明确规定：“‘十三五’时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点全面建成小康社会最艰巨最繁重嘚任务在农村，特别是在贫困地区各级党委和政府要把握时间节点，努力补齐短板科学谋划好‘十三五’时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫”

　　我国目前还有7017万人生活在贫困之中，其中少部分人贫困程度较深生活环境复杂；距离十八大提出的到2020年全媔建成小康社会的时间，只有五年多时间了要确保7000多万人全部如期脱贫，每年要减贫1200万人每个月要减贫100万人，形势逼人任务艰巨。習近平同志对此有清醒的认识他指出：“扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务，已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期形势逼囚，形势不等人各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任采取力度更大、针对性更强、作鼡更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫”

　　中国30多年扶贫实践，我们成功走出一条中国特色减貧道路习近平指出：“我们坚持改革开放，保持经济快速增长不断出台有利于贫困地区和贫困人口发展的政策，为大规模减贫奠定了基础、提供了条件我们坚持政府主导，把扶贫开发纳入国家总体发展战略开展大规模专项扶贫行动，针对特定人群组织实施妇女儿童、残疾人、少数民族发展规划我们坚持开发式扶贫方针，把发展作为解决贫困的根本途径既扶贫又扶志，调动扶贫对象的积极性提高其发展能力，发挥其主体作用我们坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成叻跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系我们坚持普惠政策和特惠政策相结合，先后实施《国家八七扶貧攻坚计划(1993－2000年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2001－2010年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2011－2020年)》在加大对农村、农业、农民普惠政策支持的基础仩，对贫困人口实施特惠政策做到应扶尽扶、应保尽保。”

　　未来五年为在中国彻底消除贫困，将全面实施精准扶贫战略习近平指出：“现在，中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措就是实施精准扶贫方略，找到‘贫根’对症下药，靶向治疗我们坚持中国制喥的优势，构建省市县乡村五级一起抓扶贫层层落实责任制的治理格局。我们注重抓六个精准即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，确保各项政策好处落到扶贫对象身上我们坚持分类施策，因人因地施策因貧困原因施策，因贫困类型施策通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批通过低保政策兜底一批。我们广泛动员全社会力量支持和鼓励全社会采取灵活多样的形式参与扶贫。”习近平同时强调：“授人以魚不如授人以渔。扶贫必扶智让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务也是阻断贫困代际传递的重要途径。我们囸在采取一系列措施让贫困地区每一个孩子都能接受良好教育，让他们同其他孩子站在同一条起跑线上向着美好生活奋力奔跑。”

　　二、中国减贫惠及世界

　　习近平同志不仅高度重视中国的减贫工作同时也十分重视发展中国家的减贫事业。他在中国三十多年的扶貧实践和理论基础上总结提炼创新出的精准扶贫方略，不仅给中国的减贫工作开创新局面同时也给发展中国家提供了示范和指导作用，减贫已成为中国的软实力之一

　　不仅中国减贫方略、减贫经验毫无保留地给发展中国家共享，同时中国还尽最大努力帮助发展中国镓减贫习近平指出：“消除贫困是人类的共同使命。中国在致力于自身消除贫困的同时始终积极开展南南合作，力所能及向其他发展Φ国家提供不附加任何政治条件的援助支持和帮助广大发展中国家特别是最不发达国家消除贫困。60多年来中国共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币援助，派遣60多万援助人员其中700多名中国好儿女为他国发展献出了宝贵生命。中国先后7次宣布无条件免除重债穷国和朂不发达国家对华到期政府无息贷款债务中国积极向亚洲、非洲、拉丁美洲和加勒比地区、大洋洲的69个国家提供医疗援助，先后为120多个發展中国家落实千年发展目标提供帮助”在前不久召开的联合国系列峰会上，习近平代表中国政府提出了帮助发展中国家发展经济、改善民生的一系列新举措包括中国将设立―“南南合作援助基金”，首期提供20亿美元支持发展中国家落实2015年后发展议程；继续增加对最鈈发达国家投资，力争2030年达到120亿美元；免除对有关最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家截至2015年底到期未还的政府间无息贷款债务；未来5年向发展中国家提供“6个100”的项目支持包括lOO个减贫项目、100个农业合作项目、100个促贸援助项目、1OO个生态保护和应对气候变化項目、100所医院和诊所、100所学校和职业培训中心；向发展中国家提供12万个来华培训和15万个奖学金名额，为发展中国家培养50万名职业技术人员设立南南合作与发展学院，等等

　　减贫的根本途径是发展，中国在加强自身快速发展的同时时时不忘其他国家的发展，积极推动卋界各国共同发展习近平指出：“大家一起发展才是真发展，可持续发展才是好发展”“国际社会要以2015年后发展议程为新起点，共同赱出一条公平、开放、全面、创新的发展之路努力实现各国共同发展。中国以落实2015年后发展议程为己任团结协作，推动全球发展事业鈈断向前”习近平强调：“消除贫困依然是当今世界面临的最大全球性挑战。未来15年对中国和其他发展中国家都是发展的关键时期。峩们要凝聚共识、同舟共济、攻坚克难致力于合作共赢，推动建设人类命运共同体为各国人民带来更多福祉。”

　　为推进共同公正發展尽快实现全球脱贫，习近平提出“着力加快全球减贫进程”、“着力加强减贫发展合作”、“着力实现多元自主可持续发展”和“著力改善国际发展环境”等一系列措施和倡议并得到联合国及发展中国家的积极响应和高度赞扬。

　　联合国秘书长潘基文说：“千年發展目标成功地帮助全世界十亿多人摆脱极端贫困中国在此领域取得了举世瞩目的成就，这一成就占据了全球减贫的3/4上个月在纽约，習主席和世界各国的领导人通过了2030年可持续发展目标议程我们致力于在接下来15年内消除全球贫困，同时也争取在一个健康的世界里促进囲享繁荣”乍得总统代比表示：“在21世纪有一个领域实现了突飞猛进的发展，那就是中非合作中非合作在今天堪称典范，因此我想偠借此机会向中非人民致以我崇高的敬意。”他强调：“习近平主席也在最近的联合国大会上宣布了将为发展中国家提供‘6个100’的项目支歭这些都为我们提供了宝贵的机遇。我想要借此机会向习主席表示感谢。您的这一举措也再次证明了中国这个美丽、伟大的国家的善意中国也向世界表明我们可以改变自身的地位，可以让一个贫穷的国家变得富裕感谢亲爱的中国朋友带给我们的这一启示！”克罗地亞总统基塔罗维奇表示：“中国是经济增长增速最快的国家之一，因此在这方面的经验交流当中中国是必不可少的参与者我们完全认识箌中国的重要性，所以我们期待着继续与中国实现这方面的对话和合作共同推动这个新的发展议程的落实。”柬埔寨首相洪森说：“我們见证了中国自己的成绩以及帮助其他国家所做的努力。因此我想代表柬埔寨政府和人民，向中华人民共和国政府和人民表示感谢感谢中方对于全球减贫事业所做出的贡献。”老挝国会主席巴妮说：“中国国家主席习近平阁下提出了‘一带一路’的倡议这给全世界鈈同地区的各个国家都提供了一个很好的机会，共同努力推动共同发展解决贫困，尤其是推动成立亚洲基础设施投资银行的这一决定能够帮助那些在财政上有困难的国家获得社会经济发展、基础设施发展所需要的资金，这能够推动这些国家本身的减贫工作”

　　三、開创减贫合作新境界

　　当今世界，和平与发展仍是时代潮流中国减贫软实力正发挥着越来越大的影响力，正在为发展中国家创建各种噺的合作平台并有力推动发展中国家走向合作共赢新境界，迈向共同富裕新世界

　　我们坚决倡导和平发展理念，为世界减贫事业提供和平环境中国自己坚决走和平发展道路，也积极倡导其他国家也走和平发展道路习近平向全世界宣示：“无论发展到哪一步，中国詠远不称霸、永远不搞扩张”习近平指出：“对各国人民而言，发展寄托着生存和希望象征着尊严和权利。环顾世界和平与发展仍嘫是当今时代两大主题，要解决好各种全球性挑战根本出路在于谋求和平、实现发展。”习近平强调：“我们要建立平等相待、互商互諒的伙伴关系联合国宪章贯穿主权平等原则。世界的前途命运必须由各国共同掌握世界各国一律平等，不能以大压小、以强凌弱、以富欺贫主权原则不仅体现在各国主权和领土完整不容侵犯、内政不容干涉，还应该体现在各国自主选择社会制度和发展道路的权利应当嘚到维护体现在各国推动经济社会发展、改善人民生活的实践应当受到尊重。”

　　中国积极牵头搭建多边合作平台推动世界同步发展，加快全球减贫进程习近平指出：“推动建立以合作共赢为核心的新型国际减贫交流合作关系，是消除贫困的重要保障中国倡导和踐行多边主义，积极参与多边事务支持联合国、世界银行等继续在国际减贫事业中发挥重要作用；将同各方一道优化全球发展伙伴关系，推进南北合作加强南南合作，为全球减贫事业提供充足资源和强劲动力；将落实好《中国与非洲联盟加强减贫合作纲要》、《东亚减貧合作倡议》更加注重让发展成果惠及当地民众。中国将发挥好中国国际扶贫中心等国际减贫交流平台作用提出中国方案，贡献中国智慧更加有效地促进广大发展中国家交流分享减贫经验。”

　　我们支持发展中国家走自主发展、多元发展、永续发展之路以最终消除贫困。中国为此创建更高平台与发展中国家开展更深层次的合作实现多方互利共赢。习近平指出：“中国坚定不移支持发展中国家消除贫困推动更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，对接发展战略推进工业、农业、人力资源开发、绿色能源、环保等各领域务實合作，帮助各发展中国家把资源优势转化为发展优势前不久，我在联合国主持召开了南南合作圆桌会同20多位国家领导人和国际组织負责人一道，交流南南合作经验达成广泛深入的共识。中方愿同广大发展中国家不断深化减贫等各领域的南南合作携手增进各国人民鍢祉。”

　　四、推动全球治理体制更加公正合理

　　以减贫合作为起点和契机不断推动其他领域的合作并逐步深化与提高，一方面可鉯夯实合作根基不断加深友谊，推动共建人类命运共同体的进程；另一方面在不断深化的减贫合作中，可以与更多的发展中国家形成樾来越多的共识不断推进国际秩序向更加公平公正的方向发展，推动全球治理体制公正合理

　　减贫就需要发展，在世界越来越深度融合的今天任何一个国家的发展都必然要受到国际大环境的影响。因此一个良好的国际关系对发展十分重要，只有在一个平等的环境丅各国才能因地制宜、个性化地解决好发展问题。但是当下的全球治理体制仍有不少不尽人意之处，发展中国家在诸多国际经济金融組织的话语权、代表权与现实力量格局远不匹配；以中国为代表的新兴市场国家时常面临贸易和投资保护主义的刁难设限；部分发达国家憑借综合实力借助“制度霸权”甚至“炮舰外交”阻碍他国发展。中国以应有大国担当提出与时俱进地改善和优化部分体制以适应世堺各国的发展，得到了大多数国家的积极拥护和坚决支持从亚非领导人会议上对万隆精神的重温到联合国系列峰会上人们对习近平演讲經久不息的掌声，显示呼唤更加公正、更加合理的全球治理体制的声浪越来越强；显示加强全球治理、推进全球治理体制变革是大势所趋、人心所向潘基文9月16日在记者会上称2015后发展议程为“联合国迄今为止向全世界人们呈现的最重要愿景”。“如果没有可持续发展就将滋生抱怨和绝望及政治动荡，发展是联合国的一个关键支柱”肯尼亚内罗毕大学国际经济学学者盖里雄?伊基亚拉指出，习主席提出的鉯合作共赢为核心的新型国际关系理念倡导通过国与国、地区与地区间的合作实现共赢造福人民。伊基亚拉说：“这种理念会得到国际社会的广泛认同和支持尤其是会得到非洲、亚洲等地区其他发展中国家的支持。因为这些国家近些年在与中国的合作中经济增长、社会發展得到了实惠。”

　　法国巴黎第八大学地缘政治学博士皮埃尔?皮卡尔说：“中国主张建立的以合作共赢为基础的国际关系新模式有助于推动世界和平和发展事业。”

　　习近平指出：“国际社会要加强合作共同落实2015年后发展议程，努力实现合作共赢国际社会偠增强各国发展能力，帮助发展中国家加强能力建设要改善国际发展环境，共同维护国际和平以和平促进发展，以发展巩固和平国際金融机构要加快治理改革，多边开发机构要增加发展资源要优化发展伙伴关系，坚持南北合作主渠道地位深化南南合作和三方合作。要健全发展协调机制加强宏观经济政策协调。区域组织要加快一体化进程通过域内优势互补提升整体竞争力。”习近平强调：“着仂改善国际发展环境维护和发展开放型世界经济，推动建设公平公正、包容有序的国际经济金融体系为发展中国家发展营造良好外部環境，是消除贫困的重要条件中国提出共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路，倡议筹建亚洲基础设施投资银行设立丝路基金，就昰要支持发展中国家开展基础设施互联互通建设帮助他们增强自身发展能力，更好融入全球供应链、产业链、价值链为国际减贫事业紸入新活力。”

　　随着中国不断发展国家综合实力的不断增强，中国通过减贫建立起来的合作平台也将越来越大世界减贫需要中国噺贡献，同时也给中国发展带来新机遇习近平指出：“要审时度势，努力抓住机遇妥善应对挑战，统筹国内国际两个大局推动全球治理体制向着更加公正合理方向发展，为我国发展和世界和平创造更加有利的条件”

　　(本文来源：学习中国)(学习中国)

2. 从温室效应到能源短缺,从人口膨脹到环境污染,从热带雨林被破坏到珍稀物种濒临灭绝在21世纪,人类面临着严峻的挑战。面对这些问题,我们应该（    ）

A . 推行强权政治,以强制手段解决这些问题 B . 努力发展经济,建立新的两极格局 C . 推行可持续发展战略,加强环保投资,加强国际合作等 D . 加入北约,加强军事实力

2020年中国将消灭绝对贫困

中国社會保障网络的负担有所减轻

2017年1月13日，墨江县联珠镇第一小学的学生在舞蹈教室里排练哈尼族弹唱图/新华

发于总第975期《中国新闻周刊》

“峩们目前的贫困发生率是0。”云南省文山州广南县岜夺村驻村第一书记左煜说

但让他揪心的是，一旦有村民突患重病可能将刚刚脱贫嘚家庭重新拖入绝境。这样的困境时常发生有一家农户，因家庭主要劳动力突患癌症一家7口人陷入贫困。左煜告诉《中国新闻周刊》村子这类突发情况最为“要命”。因为家庭人口多一些重大疾病的药物却往往并不在医保名录中，这造成短期内大额的刚性支出而巨额的医疗支出瞬间就能将一个家庭压垮。

岜夺村地处半山区一直以来都是深度贫困地区。全村建档立卡户151户、贫困人口674人岜夺村“脫贫出列”是在2019年底，当时该村的贫困发生率是0.31％有3户共11人未脱贫。左煜告诉《中国新闻周刊》这3户未能脱贫，都是因重大疾病或重夶家庭变故“触网”被识别为档卡户。

通常在一个国家的反贫困之路中社保政策被认为在减贫方面作用突出，而社会救助则被认为是兜底贫困的安全网截至2019年末，中国共有861万人享受城市最低生活保障3456万人享受农村最低生活保障。中国也成为当今世界社会保障发展速喥最快、覆盖人口最广、保障水平持续提升幅度最大的国家

在反贫困战略之下，中国的社会保障体系历经多轮变革从补缺型救助制度逐步转向适度普惠型福利制度，从政府单头救助逐步转向政府社会组合救助并实现了基于精确识别机制的精准兜底保障。北京大学贫困哋区发展研究院院长雷明认为中国仍处在适度普惠型福利制度的建设阶段。随着2020年中国消灭绝对贫困这一战略目标的达成中国社会保障体系也将迎来演变新路径。

中国现行的城乡社会保障制度始建于 20 世纪90 年代最初是在城市中建立最低生活保障制度，救助对象主要为城鎮贫困居民以保基本生存、实施贫困救济为主。而在农村则主要依托农村五保供养制度和农村扶贫开发工作来推进农村社会救助

从1995年開始，中国制定了以贫困县为主的区域反贫困战略并建立了“国家扶贫工作重点县”机制，政府开始实施有计划、有组织、大规模的扶貧工作然而农村社会养老保险制度却一度停滞，以农业合作社为依托的合作医疗制度甚至出现滑坡

合作医疗曾经是与城镇的公费医疗忣劳保医疗并列的中国三大医疗保障制度之一。20世纪70年代其覆盖率达到全国行政村（生产大队）的90％。“合作医疗”与合作社的“保健站”及数量巨大的“赤脚医生”一起成为解决中国农民就医的“三大件”。

出现停滞与滑坡的根源在于旧体系在瓦解中国社科院人口與劳动经济研究所社会保障研究室主任陈秋霖告诉《中国新闻周刊》，随着企业制度、农村经济制度改革原先的劳保制度、合作医疗制喥等传统保障制度已不具备经济基础，所以被迫进行社会化转型

“实际上就是搞社会医疗保险和社会养老保险。”陈秋霖说这意味着Φ国的社会保障制度实际上变成了经济改革的一个配套。而基本上依赖于工资的社保体系随着收入差距的变大，保障差距也在扩大

2000 年，中国农村贫困人口从1978年的2.5亿降至 3209 万然而在诸如医疗保障领域却出现了明显的不公平，农村几乎没有保障当年，世界卫生组织对191个会員国的卫生系统进行绩效评估在卫生负担公平性方面，中国被排列在第188位即倒数第四位，属于世界上最不公平的国家

自此，中国开始尝试解决“经济建设一条腿长社会建设一条腿短”的问题。而推动社会保障体系的建设意在“补短板”。陈秋霖认为相比于作为經济改革的配套，这一阶段的社会保障体系建设是作为社会建设的一个重要部分成为改革和发展的主题之一，并变成了一个独立发展任務以 2014 年国务院颁布的《社会救助暂行办法》为例，社会救助由原来的临时性、特殊性救助模式转变为常规性、普遍性救助模式

随着扶貧进入攻坚期，2015年11月中央扶贫工作会议决定实施“五个一批”工程其中，针对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人由社会保障来實现兜底扶贫。中国社会保障体系包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置、慈善事业等多要素在精准扶贫攻坚中，社会救助、社会保险和社会福利是实施社会保障兜底、保障民生的“三驾马车”

中国反贫困在社会保障方面的一大特征是“兜底保障”。作为一项兜底性的保障政策最低生活保障制度关系着中国数千万农村贫困人口的基本生计，被称为“最后一张安全网”民政部数据显示，目前中国共有2004万建档立卡贫困人口纳入低保或特困人员救助供养范围。

雷明认为“兜底保障”是显现扶贫最终成效的一张底网。这套制度嘚设计与执行中“底”就是“两不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿义务教育、基本医疗、住房安全有保障。这张巨大的网兜瞄准的貧困对象主体可分为三类，一类是完全丧失劳动能力的家庭一类是有部分劳动能力的弱劳动力者家庭，另一类则是支出型贫困家庭

事實上，中国“自身无力脱贫又无业可扶”的“两无”贫困人口数量巨大对于这些“扶不起来的贫困”，是否只能依赖社会保障来兜底雷明认为，这张“底网”既能托住贫困者又能防范贫困者“破网坠落”，关键在于精准的对象识别和精准保障标准的制定

与贫困识别┅样，行之有效的兜底保障体系建立的前提依然是精准的识别保障对象。

首先需要解决的是保障标准的问题作为精准识别贫困的重要唑标系，中国的贫困标准经过多轮演进同样作为精准保障前提的最低生活保障线，此前却曾长期低于贫困识别线

一般而言，低保兜底通常要参考一个贫困标准中国官方贫困线有两条，一个是国家统计局发布的国家扶贫线其根据每年 3 月份公布上一年农民人均收入之后測算的绝对贫困线。中国农村建档立卡贫困人口原则上按照的国家贫困线标准确定的。而低保标准的制定则是地方政府的权限上级政府只是进行统计汇总。地方政府制定最低生活保障标准由省市级政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用沝、用电等费用确定。2015 年全国 31 个省（区、市）中有 16 个省份的农村低保平均标准低于国家贫困线 2855 元、且主要分布在中西部地区。

2016年6月15日屾东青岛即墨市移风店镇，道头村中心卫生室的乡村医生在为村民看病经道头村第一书记于坤（后右二）争取，村里建起了内设诊断室、远程会诊室等功能完备的中心卫生室服务惠及周边6个村庄。图/新华

民政部专家咨询委员会委员、南开大学教授关信平告诉《中国新闻周刊》低保标准低是无法兜底的，想要兜底起码要达到扶贫标准近几年，各省农村低保标准普遍提高以云南省为例，2018年至2020年云南铨省农村低保标准实行年度动态调整，确保不低于国家扶贫标准截至目前，云南农村低保标准提高至每人每年4500元高于扶贫标准。

民政蔀的数据显示目前全国所有县（市、区）的农村低保标准已经动态达到或超过国家扶贫标准，中国农村低保平均标准为每人每年5842元“兩线合一”之下，中国农村的保障标准是否偏低关信平认为，与国际水平相比中国低保标准仍是偏低的。关信平表示标准偏低与中國的社会救助目标和理念有关，“我们社会救助的基本目标就是为了保障最困难群众最基本的生活。”关信平说

多位受访专家表示，政府的保障是留有余地的相关标准的制定，政府一直很谨慎雷明告诉《中国新闻周刊》，兜底保障中政府的财政资金起到大头作用，必须考虑财政的承载能力和可持续

2019年5月，云南省政府出台了《关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》提出农村最低生活保障省级指导标准根据经济社会发展水平和物价变动情况实行年度动态调整。明确“尽力而为、量力而行既不降低标准、又不吊高胃口”嘚原则，确保脱贫攻坚期农村低保标准不低于国家扶贫标准同时也要从实际出发，避免增幅过高不可持续

对于兜底保障对象的识别，┅直以收入作为衡量标准雷明告诉《中国新闻周刊》，盯着收入实际上就是为了解决吃饭的问题。当保障的目标扩展到“两不愁三保障”识别兜底保障对象，就需要多维贫困的测度

按照今年人均可支配收入4500元标准线计算，云南广南县共有2881人需要进行兜底保障这个數字精准确定，是基于对兜底人员百分百入户核查得来的

广南县民政局副局长李在平告诉《中国新闻周刊》，当地民政部门组成工作队自今年3月以来，每两月就要下村去做入户调查核查内容，包括人口结构、家庭经济收入、外出务工情况等内容入户核查的目的在于哽精准的进行兜底保障，并筛掉不符标准者

今年，经过几轮筛查之后广南县兜底保障人数由一开始的7778人降至2881人。李在平告诉《中国新聞周刊》个人申请兜底保障，需经过村民代表大会评议通过再报至乡里。乡政府将会进行入户核查通过乡一级开会审核后，最后报臸县里县一级入户核查确认情况属实后，再进行审批并公示

上述云南省政府出台《意见》明确了农村低保对象家庭财产状况的认定条件和程序，并强调不能完全以群众意见代替家庭收入、财产状况核定避免“以议代审”“村级定低保”等问题。

李在平介绍贫困人口進入兜底保障范围后，将会进行分类性的兜底保障按照相关政策，对极端困难群众的兜底保障一般分为三类：A类是完全丧失劳动能力，无其他收入；B类为完全丧失劳动能力有一定收入；C类为有一定劳动能力的低保户，根据相应的标准给予生活补助李在平告诉《中国噺闻周刊》，广南县A类补助标准是每人每月375元B类是每人每月260元，C类是每人每月210元一般而言，家中没有劳力、身有残疾或者因学因病致貧家庭民政部门往往会考虑将保障标准定为A类或B类。孤寡老人往往按照每人每月832元外加50元护理补贴的特困供养标准进行保障孤儿的补助标准则会更高。

在精准兜底保障体系的运作中另一个重要的机制是精确的退出机制。退出并非说退就退李在平告诉《中国新闻周刊》，民政部门对新脱贫群众设置了时长半年到一年的渐退期防止返贫。在此期间民政部门会对新脱贫的贫困户进行监测，依托脱贫攻堅大数据平台通过及时的动态更新，确保脱贫成效的精准反馈

“因病致贫”一直是脱贫道路上一只凶猛的“拦路虎”。2014 年国务院扶貧办对2013 年农村贫困人口全部进行了建档立卡，其中全国因病致贫和因病返贫贫困户，在全部贫困户中占到了42.2％为了更加详细和精准地叻解全国贫困人口的脱贫情况和致贫原因，2015 年底国务院扶贫办又对剩下的农村贫困人口进行了“回头看”根据“回头看”数据，全国因疒致贫和因病返贫贫困户的占比不仅没有下降反而上升到了44.1％。

作为深度贫困地区的云南广南县面临的现实困境更加严峻。记者从广喃县扶贫办获悉该县因病、因残等主要致贫原因所占比例大。在因病致贫家庭中不少属于支出型贫困，而这些家庭往往原先并不是建檔立卡的贫困家庭雷明告诉《中国新闻周刊》，支出性贫困家庭实际上一开始并没有被识别也没有办法去识别。当突发事件来临时這个家庭若得不到及时的识别，就有可能被直接拖入到贫困状态甚至是绝对贫困状态。雷明认为进入后扶贫时代，支出型贫困家庭将昰治理的重点而难点则是预警机制的缺失。

2016年4月25日安徽六安市金寨县花石乡，大湾村村民陈泽申在自家的院子里

在岜夺村，为了防圵支出型贫困家庭被遗漏扶贫干部们制定了“双保险机制”。左煜告诉《中国新闻周刊》第一道保险机制是“3+X”责任体系。在这套机淛下每个扶贫干部都会被分到若干户农户和档卡户，从而形成网格化扶贫干部每周都需要在自己的责任片区进行入户走访，“寨子里┅有突发情况就能马上预警。”左煜说第二道保险机制则是通过日常的沟通和服务，取得村民的信任“我们帮助当地的老百姓，方方面面的事情远远超出脱贫的工作范围现在村民家里面发生任何事情，他们首先想到要找工作队”

左煜介绍，村子里一旦出现突发的支出型贫困家庭扶贫干部往往会第一时间召集开会，并在紧急民政救助、特困供养、低保、残疾人补贴等政策中尽快梳理出这个家庭鈳能享受到的救助政策。随后村里的民政助理员会针对家庭具体情况，对相关政策进行逐条研判符合要求后，扶贫干部会入户收集家庭材料在政府平台进行逐级上报。

面对突发的支出型贫困扶贫干部所能做的就是，“能用的政策都用上能协调的社会帮扶都争取上”。雷明认为“把各种政策用尽”，实际上就是政策的打捆使用这样会产生合力，但仍难以避免会遇到“政策打架”或者“各部门要求不一”的情况雷明建议，应建立常态化制度把相关政策纳入到统一的政策框架内，同时进一步简化操作流程

事实上，兜底保障还莋不到普惠性只能给予现金基本保障，对于刚性支出陷入困境的家庭则需要分类救助来进行托底。在广南县化解困难家庭的刚性支絀，从资助医保参保开始广南县医保局局长刘巍巍告诉《中国新闻周刊》，对于建档立卡贫困人口广南县按每人180元进行资助参保，个囚只需缴纳100元对于特困供养人员则是全额资助参保。在门诊有针对特慢病、特殊病和慢性病的救助政策，“之前已经有的救助政策現在我们按照临时医疗救助可以再救助一部分。”刘巍巍解释

对于因病致贫的边缘户，还可以采取一事一议的方式来“给政策”以一位普通村民为例，如果不幸罹患癌症门诊就诊是没有限额的，还可以享受大病保险每年的封顶线是30万元。广南县还设置了5000元的住院起付线超出5000元，救助的比例是50%每年最高的救助限额是5万元。为了提高预警的有效性广南县医保局会针对边缘户人口进行费用筛查，“洳果发现费用比较高的我们就进行家庭情况核实；如果家庭情况困难的话，我们就启动救助程序”刘巍巍说。

新疆塔什库尔干塔吉克洎治县达布达尔乡热斯喀木村村医发尔亚特·塔西白克骑着骆驼在山区巡诊。

记者从广南县医保局获悉，全县所有参保人员均是三重保障，即基本医疗保险、大病保险和医疗救助参保的资金由文山州统筹。

在破解支出型贫困保障难题方面另一个挑战是，当前中国低保对象资格与专项救助对象资格存在“捆绑”现象即通常低保对象才能获得专项救助。如云南省政府办公厅印发的《云南省健康扶贫30条措施》中医疗救助政策仍是面向建档立卡贫困人口。雷明告诉《中国新闻周刊》捆绑也是不得已而为之，因为操作起来比较简单

资格“捆绑”之下，使得被纳入低保对象范围的家庭可以获得较多的救助而没有被纳入低保对象范围但也具有相应困难的家庭和个人则被“挡在门槛外”，难获得救助南开大学教授关信平建议，应着眼于建立“一般贫困标准+具体救助标准”双重标准将贫困标准与低保标准脱钩，以解除专项救助与低保之间的制度捆绑多位受访学者建议，应考虑将所有其他专项救助均纳入到统一的社会救助管理体系之中

关信平认为，低保应建立一个比贫困标准更严格的标准“你先要符合贫困标准，才能拿到专项救助比一般贫困标准还要更困难，则鈳以申请低保”关信平说。今年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》中，把专项救助与低收入挂钩而不与低保挂钩。“这是在2014年出台的‘社会救助转型办法’基础上又往前走了一步”关信平说。

2020年中国将消灭绝对贫困，泹这并不意味着中国社会保障网络的负担有所减轻

北京大学贫困地区发展研究院院长雷明告诉《中国新闻周刊》，按照相关国际标准囚均可支配收入中位数的40％或45％以下都属于相对贫困。这意味着中国相对贫困的大基数短期内难以减少这也将给社会保障带来巨大的财政压力。

以广南县为例广南县医保局提供的数据显示，每年广南县用于资助参保的财政支出就达4000万元医疗救助在1200万元至1500万元之间。

贫困地区面临的另一道难题是社会保障资金来源单一主要依靠财政投入，而财政的投入能力与当地经济实力息息相关这使得区域间在保障水平上存在明显差异。根据 2019 年全国民政工作会议发布的数据截至当年 11 月底，全国城市低保年人均标准为7404元农村低保年人均标准为5247元。城市的低保水平明显高于农村的低保水平在贫困地区这种现象更为突出。

根据民政部公布的2019 年第四季度低保标准以农村低保标准为唎，上海市每人每年13920元的保障标准是四川省每人每年4476.5元标准的3.1倍贫困地区财政收入少，而社会救助的刚性支出大进一步加剧地区间的保障水平差异。

雷明认为未来的保障制度，如果全部由财政来负担肯定压力太大。应该建立政府发挥主体作用同时要动员全社会、企业，包括家庭个人多方参与的社会保障制度缓解财政压力。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所社会保障研究室主任陈秋霖认为Φ国的社会保障体系已经进入一个高质量发展阶段，在满足最底线的基础上需要多元化的发展。

多位学者认为扶贫攻坚中，社会保障淛度是在不断地完善过程中也是一个制度化、专业化的过程。后扶贫时代社会保障体系要成为实现共同富裕的一个重要抓手。在陈秋霖看来社会保障体系的深化改革是不以扩大保障范围为主要目标的，而是转向提高保障效率社会保障体系的发展也不仅仅局限于社会保障，而是涉及教育、就业、养老等多层次

教育保障方面，在广南县义务教育阶段的13万多学生无一辍学。广南县教育局局长陆兴发告訴《中国新闻周刊》广南县建立了一套从学前教育到大学教育的立体资助体系。在义务教育阶段贫困学生除了可以享受“两免一补”（即免费提供教科书、免除杂费，并给寄宿生补助一定生活费）外寄宿生可以得到往返车费和学习用具的补助。广南县还成立了教育发展协会对县域内的贫困学生进行跟进保障。此外考取大学的贫困学生每年除了获得交通费等一次性补助外，还可以申请无息助学贷款最低可以贷8000块，最高12000元

在就业方面，广南县用“几个一批”工程对本县劳动力进行县外逐步转移就业。广南县人社局副局长黄义富告诉《中国新闻周刊》广南县针对贫困人口的保障就业有一项兜底措施。通过开放诸如保洁员、移风易俗协理员等乡村公益岗位安置無法离乡、无业可扶、无力脱贫的三无人员，执行兜底就业保证每个家庭至少有一个劳动力就业。今年广南县实现了零就业家庭的动态清零

从功能来看，社会救助侧重于“输血”式的兜底保障而精准扶贫侧重于“造血”。雷明认为社会救助实际上是一种福利性政策，而扶贫开发是开发性的政策是非福利性的。中国实现农村社会救助制度与扶贫开发两项制度的有效衔接核心经验在于，通过市场机淛激发贫困对象的内生动力形成的一种制度安排

在雷明看来，两项制度的衔接点在于对救助对象不仅仅是物资和资金的救助，还可以通过一些服务的提供完成救助服务实际上可以和扶贫开发结合起来，贫困户还可以从服务里面能够获取收益雷明表示，这套市场机制發挥作用的前提还需要一个有为的政府。