摘要：本文以产业结构变化与经济增长关系为核心，通过总结发达国家和赶超国家的基本事实，根据产业结构变迁理论的最新发展，探讨了产业结构变化的长期趋势以及是否由此导致经济增长下滑。基于美国工业化以来的结构变迁历程，本文阐述了服务业比重上升不一定到经济增长下滑的可能性与内在机制。针对近年来中国经济增长趋缓，从行业产值、全要素生产率和要素边际生产率角度分析了产业结构变化的影响，发现工业与服务业同时出现的效率下降才是宏观增长率下降的根本原因。由此本文提出，只有促进各行业技术创新与生产率进步才能稳定经济增长。

关键词：产业结构；生产率；经济增长

基金：中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）；中国社会科学院创新工程“工业技术赶超的战略与路径研究”项目（GJSCX2018-01）

改革开放以来，中国经济取得了令世人瞩目的突出成就。在经济高速增长的同时，中国经济发展格局也发生了显著变化，产业结构随着消费结构的升级、主导产业的更替、产业政策的实施、对外开放的进程和国际产业的转移而调整升级。经历了改革开放以来40多年的快速发展，目前中国经济进入一个新的阶段，即“新常态”阶段，增长速度从高速向中高速转换，经济结构发生重大调整，经济发展动力发生根本性改变。这些“新常态”下的基本特征，也说明了当前中国经济要解决的关键问题。我们认为，要实现中国经济平稳、健康、可持续发展，必须摆脱前期不科学发展思路和经济政策对未来经济发展的束缚，借鉴发达国家和其他发展中国家的历史经验，探索出符合中国实际的理论体系和实践方式。为此，本文以产业结构变化与经济增长的关系为核心，尝试探讨并回答以下问题：中国产业结构将会，或者说应该如何演变？如何更好地促进或者适应产业结构的演变？产业结构变动带来效率及增长的下滑是必然的吗？如何才能防止这种下滑的出现？

一、中国当前状况和面临的问题

（一）产业结构和经济增长状况

新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国经济取得了令世人瞩目的突出成就。据初步核算，2020年国内生产总值（GDP）达到1 015 986亿元，按汇率价格折合147 253亿美元，居世界第二位；人均GDP达到72 447元，按汇率价格折合10 500美元，已经处于中上等发达国家的中上游水平。在经济高速增长的同时，产业结构格局也发生了显著变化。新中国成立70多年来，中国产业结构的调整过程总体上比较符合经济发展的基本趋势。随着经济发展，劳动力首先由第一产业向第二产业转移，然后再从第二产业向第三产业转移。从增加值的比重变化上看，第一产业比重下降，而第二产业、第三产业比重上升，近年来国民经济总量增长从主要由第一、二产业带动转为主要由第二、三产业带动。

图1描述了中国经济增长和产业结构的变化趋势。总体上讲，改革开放之后经济增长速度明显提高，周期波动也更为平稳。从近一段时期来看，中国经济增速在2008年出现了大幅和持续的下降，成为目前宏观经济最为严峻的挑战。除去后面将讨论的结构转型影响之外，我们认为，应该注意到周期因素也是导致近期经济下滑的重要原因。在此之前，中国经济事实上出现了过热现象，例如2007年GDP增长率高达14.2%，明显高于潜在增长率水平。在很大程度上，国际金融危机的冲击只不过是使得周期波动更为剧烈，经济下滑更为持久。从产业结构来看，在改革之前和改革早期农业占中国经济比重较大，对宏观经济影响比较突出。在改革之后，第二和第三产业比重，特别是工业比重快速提高，成为经济增长的主要决定力量。近期来看，最为突出的变化是第三产业比重明显上升，2011年第三产业就业超过第一产业，2013年第三产业增加值超过第二产业，成为国民经济第一大产业。

图1 中国经济增长和产业结构的变化趋势

就三次产业对经济增长的拉动作用而言，改革开放以来第二产业的贡献最为突出，年平均贡献率达到48.77%，而第一和第三产业分别为9.75%和41.47%（详见表1）。当然，从趋势来看，随着第三产业比重的上升，它对经济增长的贡献必然不断提高。例如，2013年后第三产业的贡献一直高于第二产业，年都超过60%。因而，经济增长源泉更为多元化将成为最近一段时期的基本特征，仅靠投资驱动经济，特别是工业增长的发展方式将越来越不适合经济现实。

表1 三次产业对中国经济增长的拉动贡献

从产业结构变化对要素配置效率的影响来看，中国的“结构红利”主要体现在农业和非农业部门之间的要素再分配，而不是工业和服务业之间的要素转移。图2提供了年中国三次产业的要素边际回报率。其中子图（a）为三次产业的劳动名义边际产出，（b）为三次产业的资本名义毛收益率，子图（c）和（d）分别为三次产业相对（于整个经济）劳动和资本边际回报率。从中可见，农业的劳动边际产出显著低于二、三产业，资本边际产出显著高于二、三产业¹，但第二产业和第三产业之间的劳动和资本边际产出差异都不大。由此可见，劳动力从农业转移到非农业、资本从非农业转移到农业都会带来明显的要素配置效率改进，从而推动经济增长。这无疑给中国带来了巨大的“结构红利”，但从表1提供的增长贡献数据来看，第二产业和第三产业自身的增长才是中国经济增长的主要来源，而且贡献越来越大。特别地，从要素流动的结构来看，目前农村青壮劳动力的比例和进一步转移的可能性都已经比较低了，今后加大农业的资本投入可能是改进要素配置的重要途径。

1 不过，考虑到中国官方统计中劳动力投入没有各产业劳动时间数据，投资也不包含农户家庭相当部分（尤其是非市场化）的投资，所以可能会造成农业劳动力的高估和资本存量的低估，实际的劳动和资本边际报酬可能小于根据现行统计数据计算的结果。特别地，2014年之后农业投资口径发生变化，是造成其资本边际产出变化的主要因素。

图2 中国三次产业劳动和资本边际回报率

经历了30多年的快速发展，中国经济现在进入一个新的阶段，即“新常态”阶段。当前，中国经济面临的主要问题就是“三期叠加”：一是增长速度的换挡期，速度还不稳定，是高速向中高速的转换，波动性比较明显；二是结构调整阵痛期，在增速下降的过程中，经济结构，特别是产业结构也正在变化，比如消费率开始超过投资率、收入分配结构出现趋势性变化、第三产业增加值超过第二产业、工业内部呈现结构性优化等，而这些变化都存在风险和阻碍；三是前期刺激政策的消化期，一方面大量过剩落后产能需要一段时间消化，另一方面是不科学的发展思路和经济政策可能严重束缚未来的经济发展。

从产业结构来看，中国的三次产业结构以及三次产业内部结构，特别是轻重工业结构、制造业结构基本上是合理的，产业结构方面的问题主要不是各层次产业之间比例的高低，而是由产业的发展方式粗放和发展质量低下引发的相关问题，主要包括以下几个方面：一是资源环境的压力加剧。近年来中国对能源和资源性产品的需求快速增长，与此同时能耗和污染物排放仍处于较高水平，环境和资源约束大大增强。二是“中国制造”处于低端的国际分工地位。中国的低技术产业和资源密集型产业仍占很大比重，出口的制成品仍以初级制成品为主，所谓高技术产品的生产也多集中于低附加值的加工组装环节。三是过度依赖出口的增长动力衰减。随着要素成本的上升，传统制造业出口竞争力已经明显下降，国际金融危机更给过度依赖出口的增长模式以重创，可以预见，相当长一段时期内国际市场需求增长将处于较低水平，难以拉动中国经济增长。四是产能过剩压力巨大。自2008年下半年以来受国际金融危机的冲击，出口需求急剧下降，很多产业的产能过剩重新出现。为了扩大内需，国家实施了大规模刺激，其中相当部分投资形成了新的过剩产能。五是生产性服务业发展滞后。近年来随着对生产性服务业重要性认识的提高以及国际生产性服务业转移，中国生产性服务业的增长加快。但与发达国家乃至与发展水平相当的国家相比，中国生产性服务业的发展仍相当落后，物质性投入消耗相对较大，而服务性投入消耗相对较小，对其他行业的促进能力较弱（金碚、吕铁、李晓华，2010）。

中国经济30多年来的快速发展，根本上是得益于市场化改革与开放所释放出来的巨大能量。而经济发展和产业结构面临的问题，从深层次来看，仍与此有关。正如田国强（2011）所概括的，中国经济的长期深层次根本问题在于：深层次制度障碍未破除，深层次市场化改革滞后，政府、社会与市场的治理边界界定不清晰、不合理。第一，重政府轻市场，深层次改革滞后。当前中国面临的诸多深层次矛盾和问题都与政府职能的越位、错位和缺位有关。随着社会利益主体的多元化、利益矛盾的复杂化、利益冲突的尖锐化，改革已然越过普惠的帕累托改进阶段，进一步深化改革难免会触及一些既得利益集团，包括政府由于高度介入经济而形成的自身庞大的利益存在。第二，重国富轻民富，市场作用欠发挥。政府与民争利主要体现在两个方面：其一是政府的税收增长居高不下，政府收入和储蓄增长过快。其二是政府的发展型属性过强，在许多本应由市场发挥资源配置作用的地方占据主导地位，挤压了居民的市场激励收益机会。第三，重发展轻服务，政府定位不准确。政府长期居于资源配置的主导地位，并将其掌握的资源主要运用于经济发展领域而不是公共服务领域，一方面是政府越位充当了经济建设主体和投资主体的角色，挤压了居民从市场中获得激励收益的空间；另一方面，政府本应将从居民激励收益中抽取的高税收用于提高福利，却忽视了社会保障、医疗卫生、教育、生态环境等公共服务基础设施的建设，影响了居民的福利收益。

二、经济增长与结构变化的长期关系

面对当前的经济形势，有一种观点认为：从经验来看服务业劳动生产率增速，特别是全要素生产率增速相对较慢，所以，随着服务业比重的上升，经济增长速度自然会下降。由于服务业比重上升是中国产业结构变化的长期趋势，甚至有学者担心中国也会因服务业占GDP比重提高而导致经济增长速度不断下降。然而，这一判断与发达经济体的历史经验并不相符。实际上，英美等发达国家无论是在工业比重提高还是下降的历史阶段，经济增长都是大体相同的，二战以来服务业增加值和就业比重都快速上升，经济增长也没有出现明显下滑。由于这主要涉及经济增长和产业结构变化的根本动力问题，因而我们接下来结合发达国家的长期历史经验，从经济发展动力角度分析产业结构变化对经济增长的影响机制。

从发达国家的历史经验来看，产业结构的不断变化和总量经济的稳定增长是现代经济的两个侧面，不仅在经济发展早期同时存在，二战以来经济发展相对成熟之后依然如此。例如，英美等发达国家自工业革命完成之后，总量经济增长就保持了大体上的平衡和稳定，人均GDP增长率、资本产出比率、利率和要素收入份额等总量指标长期来看没有趋势性变化。卡尔多（1961）系统地总结了这些特征，并指出了它们对经济增长理论的指导意义，因而经济学中通常将之称为“卡尔多典型事实”。但与此同时，发达国家的产业结构一直在持续变化。在经济发展早期，大量劳动力从农业转到制造业和服务业，剧烈的产业结构变化很早就被大量研究关注。即使二战之后，发达国家经济相对成熟，但产业结构依然不断变化，其中最为突出的就是以人力资本密集型服务业为主的部分行业产值和就业比重大幅上升。库兹涅茨较早归纳了这些产业结构的典型事实，因而通常称为“库兹涅茨典型事实”（参见Kong

图3刻画了1870年以来美国的人均GDP状况，可见其增长非常稳定。图4描绘了1870年以来美国产业结构变化的三次产业就业比重，从中可见结构变化仍然非常明显，特别是农业比重的下降和服务业比重的上升。由此可见，无论是经济发展早期还是相对成熟的战后阶段，发达经济都同时呈现库兹涅茨典型事实和卡尔多典型事实，无论是在制造业比重提高还是下降的历史阶段，经济增长都是大体相同的，二战以来服务业增加值和就业比重都快速上升，经济增长也没有出现明显下滑。这充分说明，长期来看产业结构的变化，包括服务业比重的大幅上升，并不必然导致经济增长速度的下降。而且，这一事实成为最新产业经济学发展的基本出发点，越来越多的学者尝试在统一的框架下同时刻画总量平衡增长和产业结构变化两方面特征，试图从更深层次解释经济增长和产业结构的动力机制（Herrendorf，Rogerson and Valentinyi，2014）。这些理论进展，正好可以作为中国产业发展的借鉴和参考。

图3 美国的长期总量增长

图4 美国的产业结构变化

从理论上讲，产业结构变化的主要动力来源可以分为两类：一是需求驱动因素，其中最为著名的即恩格尔定律（Engel's law）：由于居民对不同行业产出的需求弹性不同，因而消费结构会随着收入增加而变化，并由此导致资本和劳动在不同行业间的再分配（Kongsamut，Rebelo and Xie，2001）。二是供给驱动因素，最具代表性的为鲍莫尔模型（Baumol，1967）：假设不同行业技术进步率存在差异，这会导致各行业产出相对价格和要素回报的变化，从而引致要素在行业间的重新配置（Ngai and Pissarides，2007）。此外，要素禀赋条件的变化也会影响产业结构，例如资本深化将会驱动不同部门要素密集程度行业增长的差异，从而推动产业结构变化（Acemoglu and Guerrieri，2008）。

毋庸置疑，现实经济中的结构变化是供给和需求等多重因素共同作用的结果，但在不同的发展阶段，或者说对于不同的问题，这两类机制的重要性有所不同。如果从技术因素对现代经济发展影响的角度来讲，供给驱动的解释则显得更为直接。首先，技术进步对需求侧的影响也非常重要：长期来看，技术进步是经济增长的主要动力，如果没有技术进步导致的收入增加，既不会有发生资本深化，恩格尔定律等机制也不会发生作用。其次，正如Kuznets（1973）所指出的，随着经济增长，对不同行业需求弹性差异的影响会越来越小。Dennis Iscan（2009）的经验研究证实，在经济发展早期需求因素的对美国产业结构变化的作用比较突出，而到了经济发展比较成熟的阶段后，行业技术差异的影响则占据了主导地位。第三，对于赶超型经济而言，由于技术模仿是经济发展的重要源泉，因而不同行业技术赶超速度的差异对产业结构变化的影响也非常突出。例如Brandt，Hsieh and Zhu（2008）对中国和Uy，Yi and Zhang（2013）对韩国的研究结果都证实了行业技术差异对产业结构变化的关键性作用。

从技术进步角度解释产业结构变化，最为著名的是鲍莫尔的“成本病”理论（Baumol，1967）。该理论假设经济存在工业和服务业两个部门，工业技术进步快，服务业技术进步慢。由于二者产出对居民消费而言是互补需求，因而随着经济发展，服务业生产需要的要素投入越来越多，经济增长要素都流入技术进步慢的行业而不断下降。Ngai Guerrieri（2008）进一步将该模型扩展到一般均衡，并刻画出什么情况下存在稳态增长。不过，由于假设行业技术进步率存在外生的持久差异，这些模型中各行业的技术差距必将无限扩大，从而生产要素最终集中于某个特定行业，意味着（渐进）稳态下并不存在真正意义上的产业结构，其总量平衡增长性质也依赖于部门结构的退化才得以实现。更为重要的是，发达国家的经济发展历程并不支持技术差距无限扩大的理论推断。例如，二战以来美国各行业的技术差距不仅没有持续扩大，反而还在不断缩小。图5提供了美国年私人部门行业技术水平差异的情况。从中可见，年的各行业TFP增长率分布比年的分布更为集中，各行业技术的平均增长率差距更小。

图5 美国行业技术水平差异

这就表明，鲍莫尔所强调的各行业生产率的不同改进速度并不是持久性的，反而是对其初始水平差距的矫正，最终行业技术将会趋于同步增长并保持稳定。对于多部门增长模型而言，以上结果具有非常重要的经济学含义：首先，行业技术进步率的变化对上述模型中外生技术进步（无论其中各行业是否存在差异）假设提出了质疑。其次，各行业技术水平的显著收敛趋势表明它们最终将趋于平行增长并且产业结构也完全有可能在经济坍缩成一个部门之前就保持稳定。从更深层次讲，这都意味着经济中存在着决定行业技术演进和产业结构变化的内生的技术进步机制。而如果行业技术进步的差异不是外生的，而是内生于经济发展过程，特别是由相对技术水平决定创新回报，那么经济中的产业结构变化机制则完全不同于鲍莫尔模型。

在发达市场经济中，理性决策者可以根据创新市场回报充分地调节各行业的研发投入，从而不断调节行业生产率差异并最终使之与资本积累和要素行业分配相协调。这一机制将使得有效劳均资本和相对技术水平都能够达到稳态，经济同时呈现总量平衡增长与产业结构稳定的状态。因而，经济将实现从不平衡增长到平衡增长的超越：从初始状态向稳态收敛的过程中，各行业增长是不平衡的，产业结构将持续变化；但最终完全内生于市场收益的技术创新行为将发挥决定性作用，使得产业结构和加总经济都达到非退化性均衡。

进一步地，这一机制深刻说明了为什么经济增长不会因为产业结构变化而下降。鲍莫尔的理论认为，如果生产要素不断从生产率进步快的行业（如制造业）向生产率进步慢的行业（如服务业）流动，那么总量经济增长率会因此而下滑。但这只是产业结构变化对总量增长的负面效应，而产业结构变化对总量增长还有正面的促进效应。如果技术创新主要取决于市场回报，那么一个行业之所以技术进步率快（慢），是因为其当前水平相对较低（高），从而创新的边际回报率相对较高（低）。因此，生产要素从生产率进步快的行业流向生产率进步慢的行业，同时也正是从生产率水平较低的行业流向生产率水平较高的行业。在此过程中，那些转移到较高生产率行业的要素具有了更高的边际生产率，从而会提高整个经济的生产效率，促进总量经济增长。如果行业间的要素流动和相对技术水平变化都是内生于经济发展过程，而没有过高的摩擦成本和人为扭曲，那么产业结构变化对经济增长的两方面效应应当大体抵消，因而总量增长基本保持稳定。

从产业结构变化与经济增长的长期关系来讲，各行业要素分配、产出和市场价值的静态均衡比例主要取决于要素禀赋条件（比如劳均资本存量）和行业相对技术水平。如果产品、要素和技术市场都比较完善，那么生产者可以根据要素禀赋和行业相对技术水平确定资本和劳动在各行业之间的配置比例，亦即完善市场经济条件下以企业利润最大化为基本原则的生产要素静态调节机制。动态来看，有效劳均资本和相对技术水平的持续变化将导致产业结构的不断变化，而这两类因素的动态演进则由经济主体的消费（储蓄）和研发行为决定。如果企业研发行为主要取决于技术市场回报，那么各行业生产率水平会逐步趋于均衡分布并且行业技术进步速度也逐步趋同，那么经济就将达到具有稳定产业结构的平衡增长路径。

这就意味着，在一个比较完善的经济体制下，产业结构变化并不会对经济增长趋势产生根本性影响；如果产业结构变化对经济增长有剧烈冲击，那么很可能经济运行过程中的某些因素导致上述机制没有充分发挥作用。从这个意义上讲，所谓的“产业结构红利”，实际上源于结构性扭曲，比如二元经济、要素流动摩擦和行业进入壁垒等等。很多国家，包括发达国家经济发展早期随着产业结构升级而带来的增长效应，很大程度上其实是减缓和削弱这些结构性扭曲的结果。纵观英、美、德、日的经济发展过程，产业结构升级，特别是从农业经济转向工业经济时代的过程，无不伴随着显著的经济制度和资源配置方式的重大变革（速水佑次郎、神门善久，2009）。

回顾中国经济发展历程，特别是改革开放以来的产业结构变化¹，我们更能看出改革是发挥结构红利的关键所在。例如，乡镇企业的异军突起和城市企业改革是20世纪80年代初工业化的主要驱动力量，90年代之后对外开放和农民工进城则进一步推动了工业发展。而目前结构转型步履维艰、经济增速下滑，很大程度上是前期改革动力逐步衰减、新的改革成效没有充分显现的结果。因此，我们依然不能忽视那些阻碍要素配置和技术创新实现更高效率的因素。例如，尽管目前普通商品的价格主要由市场供求决定，但是资本和劳动要素的定价还存在很大扭曲，特别是要素的跨区域和跨行业流动受到相当程度的限制，这就严重地束缚了产业结构变化对经济增长的促进作用（刘伟、张辉，2008）。特别地，由于目前服务业的市场化程度仍然远低于制造业，因而随着服务业比重的提高，要素扭曲的影响也就越发突出，对经济增长的负面影响也越大。是否能够大力推进改革，依然而且必然是能否发挥结构红利的关键所在，进一步通过改革释放结构红利是当前和今后一段时期中国经济发展的必然选择。

1 当然，作为一个后发的赶超经济，中国的经济运行自然不会与英美等发达国家完全一致，这一点我们将在下面详细探讨。

三、经济增长与结构变化的中短期关系

从以上分析中我们可以看出，在长期内经济增长和产业结构变化都是资本积累、技术进步等更深层次经济动态的结果，产业结构变化并不必然导致经济增长速度下降。那么，在中短期内产业结构变化会不会影响经济增长呢？从发达国家二战以来的情况来看，产业结构变化的波动往往与经济增长的波动相关，是不是产业结构调整导致经济增长暂时放缓的证据呢？例如，美国“滞胀”时期的经济停滞，是不是反映了服务业比重上升导致的滑坡？这都需要我们进一步的深入分析，从而为判断当前中国现实情况提供借鉴和指导。

从1960年代后期到1980年代初期，美国接连发生了多次经济波动，按照美国经济研究局（NBER）的统计，经济谷底分别为1970年11月，1975年3月，1980年7月，1982年11月。这几次经济波动与以往不同，在经济增长率下降和失业率上升的同时，物价不但没有下跌反而普遍大幅度上涨，成为高通货膨胀率、高失业率和低经济增长并存的独特经济现象，被称为“滞胀”（Stagflation）。¹对于为什么经济增长在这十多年中（可以看做是中期）都比较乏力，有学者认为与服务业比重上升有关。例如，鲍莫尔当时提出“成本病”理论，很大程度上就是出于这方面的担忧。

1 此时期的高通胀跟美国凯恩斯主义的扩展性政策特别是财政和金融政策有关，本文不进行详细探讨。

二战结束后，美国经济持续快速增长。尤其得益于恢复的固定资产、住宅建筑、耐用消费品需求，美国实现了经济增长，特别是工业的高速增长。这一时期，工业产值和就业都有较大幅度增长，工业增加值占GDP比重略有上升（参见图6-a，b）。但与此同时，服务业增长也并不慢，产值比重也呈现上升趋势，并很快超过工业，成为美国的第一大产业（参见图6-a，b）。实际上，从1950年代中后期，美国工业比重就开始下降，但“滞胀”发生在10多年之后。尤其值得注意的是，在“滞胀”结束后，美国服务业比重上升的速度更快（参见图6-b）。进一步地，图7描绘了美国二战后18个（两位数）行业结构变化的幅度，图7-a为各行业增加值比重变化的方差，图7-b是用增加值加权后的结果；图7-c为各行业就业比重变化的方差，图7-d是用就业量加权后的结果。从中可见，“滞胀”时期美国产业结构变化实际上非常平缓；在“滞胀”前后产业结构变化比较剧烈、服务业比重上升比较明显，但经济增长速度反而相对更高一些。

在“滞胀”时期，美国经济确实面临着巨大调整，二战期间和之后繁荣时期的不少产业，特别是工业行业出现了过剩现象，而新的经济增长点没有形成，从而形成了经济不景气的状况。加之国际贸易环境和金融体制的变化，两次石油危机的爆发，对美国形成了比较严重的冲击，使得美国经济经历了较长时间和较大幅度的衰退。但从根本上讲，实体经济缺乏增长点，特别是技术创新的相对滞后，才是美国经济“滞胀”的最主要原因。战后一段时期，美国将很多战争时期开发的新技术推广到社会领域，率先掀起了以原子能和电子信息技术的发明与应用为先导的第三次科技革命，推动了五六十年代美国经济的高速增长。但经过了近20年的技术应用高潮后，第三次科技革命对经济增长的推动力已经明显减弱。

图6 美国二战后的经济增长与产业结构

图7 美国二战后的产业结构变化幅度

从产业角度看，美国“滞胀”时期最为突出的问题就是工业生产率的下降。图6-c刻画了美国第二产业和第三产业的资本—产出比率。从中可见，在滞胀时期，也就是1960年代后期到1980年代初期，美国工业资本—产出比率出现了明显的持续上升趋势。这反映出要素生产效率，特别是资本利用效率的下降。图6-d刻画了美国第二产业和第三产业的全要素生产率，更为直接地说明了经济增长乏力的原因。与资本—产出比率的上升趋势相对应，工业全要素生产率在滞胀时期持续大幅下滑。¹这表明，技术的相对停滞，特别是全要素生产率的下降或增速放缓，才是美国经济增长乏力的主要原因。实际上，直到1980年代初，以微电子技术、生物工程、新型材料、宇航工程、海洋工程、核能技术等尖端技术的应用为主要标志的新一波技术革命才使得美国经济走出萧条。值得注意的是，美国二战以来工业全要素生产率增长速度在1980年代到本轮金融危机前确实快于服务业，但这是因为此前滞胀时期经历了大幅的下降，如果将这看作是中短期的波动，那么工业和服务业全要素生产率水平的差距不大，平均增长率的差异也很小。

1 值得注意的是，此阶段第三产业资本—产出比率也有小幅上升，但幅度很小，而第三产业全要素生产率没有出现下降，只是提高速度变小。

最近一段时期，中国经济最为显著的变化就是经济增长速度下滑，GDP年平均增速从前期的10%以上，下降到当前的7%-8%。与此同时，第三产业增加值在GDP中比重超过第二产业，成为国民经济第一大产业。经济增长速度将随着服务业比重上升而下降，成为人们的一种担心。那么，产业结构变化是不是造成近期中国经济增长放缓的主要原因呢？我们首先来看近期经济增长和产业结构变化的情况。

的确，2008年以来，中国经济增长速度，包括第二产业和第三产业增加值增长率，都出现了非常明显的下降（参见图1-a和1-b），但是，如果我们更为仔细地分析中国改革以来第二和第三产业的经济发展，可以发现二者劳动和资本边际回报水平相差不大（参见图2），而且增长和波动状况也基本相同，2008年之后的下降也非常同步（参见图8-a）。由此可以判断，本轮国际金融危机以来的经济下滑，主要是第二和第三产业增速同时下降的结果，而不仅仅是工业增长乏力造成的。从另外一个角度讲，由于第二产业和第三产业的增长率没有显著性差别，因而至少在当前一段时间内，没有理由认为服务业比重上升就必然会导致经济增长速度的下降。进一步地，图8-b刻画了第二三产业增加值比重周期波动与GDP周期波动的关系。直观看上去，1995年之后二者确实相关性比较高，但是二者的波动几乎同步，甚至GDP波动还可能略微领先于产业比重的波动。这说明产业结构变化并不是经济增长速度变化的原因，二者的相关性实际上是其他因素作用的结果。

图8 第二和第三产业增长率比较

图9 中国改革以来的二三产业增长状况

为进一步分析其原因，图9描绘了中国改革以来第二产业和第三产业的结构变化情况。如果根据当年价计算，服务业占GDP比重呈现出持续上升的态势而工业比重则相对稳定（参见图9-a），但如果根据不变价格¹计算，则工业增加值比重呈现持续上升的趋势而服务业比重大体稳定（参见图9-b）。由此可见，第二产业和第三产业名义增加值比重的变化，主要是二者相对价格变化的结果，根据前面的分析这主要是行业技术进步率差异造成的。另一方面，尽管我们生活在现价的世界中，从名义价格比重来看2008年以来第二产业比重有所下降，但是在改革初期也曾经出现过类似的下降，而那时经济增长率不仅没有下降反而上升了。因而，我们认为没有理由单纯根据服务业比重上升就判断经济增长率必然下滑。

1 这里采用了1978年价格，采用不同年份价格，产业的绝对比例会有所不同，但变化趋势保持不变。

如前所述，近期中国经济的下滑是第二和第三产业增速同时下降的结果，而其背后的原因则更为值得关注。图9-c和9-d分别提供了改革以来的二、三产业资本—产出比率和全要素生产率，以反映要素效率和生产效率的情况。结果我们发现，2007年以来，二、三产业的资本—产出比率都出现了明显且大幅度的上升，同时全要素生产增长都放缓，特别是第三产业还出现了下降。这表明，与美国滞胀时期类似，效率下降才是增长乏力的根本原因。但与美国滞胀时期服务业生产率变化比较平稳不同，中国近期工业、服务业生产效率同时下滑，意味着面临的形势更为严峻。另外，美国服务业全要素生产率与工业差异不大，有些年份还高于工业，但是中国服务业全要素生产率远低于工业，特别是1990年代之后差距进一步拉大。这一方面与工业技术更为容易赶超有关¹，另一方面也反映出中国服务业领域改革滞后，没有充分解放生产力。

1 这一点我们将在下面详细讨论。

发达国家的长期历史经验和新发展的产业结构理论都突出强调了一个事实：长期来看结构变化与经济增长的基本动力都是技术进步¹。因此，如果要保持经济长期稳定增长，关键还是不断实现生产效率改进。内生产业结构理论进一步指出，不同行业技术进步率的差异是企业对行业技术相对差异（以及由此产生的研发回报率差异）的理性反映，而且这也是发达国家能够在产业结构变化过程中保持总量经济增长稳定的关键原因。这就意味着，如果希望经济能够通过产业结构变化来保持长期增长，不仅要促进企业增加研发投入，还需要保证企业研发行为能够对技术市场做出充分的反应。

1 当然，这里的技术进步是广义概念，包括配资效率、管理水平和工艺改进等等。

尽管近年来中国技术水平提高很快，在通信、高性能计算机、数字电视等领域取得了一系列重大技术突破，同时网络经济等新兴业态、新商业模式也蓬勃发展，技术创新、商业模式创新以及管理创新不断突破，但创新制度缺乏、创新管理落后、创新动力不足、投入资金不足、创新人才匮乏等问题依然存在，甚至非常严重。尤其是不少企业满足于从国外引进先进技术，进行简单模仿或者照抄照搬，进行技术含量低下的简单重复劳动，不对技术进行消化和二次创新。同时，由于对知识产权的保护不到位，对侵权行为的打击力度不够，造成企业专利意识薄弱，原创技术难以得到保护，减弱了企业创新的积极性。由于技术市场不完善，行业间技术扩散很不充分，技术创新难以广泛渗透到生产、流通、消费等各个领域，也就难以提高创新回报提高整个经济的运行效率。

因此，如果要实现“在调结构过程中稳增长”，关键不是看工业和服务业孰重孰轻，而应当重点通过制度改革增强技术创新对经济增长的促进作用，特别是促进制造业和服务业的互动。如果能够放松教育、医疗、金融等领域的进入管制和扩大普遍服务供给，为产业转型升级创造宽松的、适宜的环境，应当能够进一步促进技术创新的广泛应用。相对而言，制造业领域的创新创业是长期技术能力积累的结果，由于以往三十多年我国制造业的发展没有很好地完成下一代技术和前沿技术的储备问题，因此需要在放松管制驱动的服务业增长周期中加大研发投入力度、完善创新制度环境，最终通过服务业和制造业的组合式增长实现经济的可持续发展（贺俊、吕铁，2015；吕铁、贺俊，2015）。

四、赶超经济的结构变化

前面的讨论主要是从封闭经济的角度出发的，没有考虑后发国家的赶超历程，例如技术引进和对外开放等问题。而与发达国家主要依靠自由研发和国内资源、国内市场不同，赶超经济往往可以更多地利用国外技术、国外资源和国外市场。而且，当前全球化时代与发达国家经济发展早期的国际环境差别巨大，对外开放的影响也有很大差别。因此，二战以来赶超经济的产业结构变化也具有与发达国家不同的特点和机制。

首先，从行业技术进步来讲，后发国家可以依靠技术引进或模仿实现技术赶超。发达国家处于技术前沿，技术进步只能主要依赖于自主研发。但赶超型经济具有后发优势，如果能够充分利用国外既有技术，同样可以大幅提高国内技术水平和生产效率。不过，由于行业特性和国际市场原因，不同行业国内外技术水平差距和技术引进的难易程度都有很大差异。因此，赶超型经济中的行业技术创新决策，不仅依赖于该行业相对于国内其他行业的技术水平，还取决于该行业国内外技术水平的差距以及该行业技术引进的成本。通常而言，一般性制造业技术的通用性最强，引进和模仿都相对比较容易，所以往往成为扩散最为快速和广泛的领域。例如，Rodrik（2010）发现，虽然从整个经济来看各国发展水平差异在扩大，但是各国制造业的人均产出和全要素生产率却呈现绝对收敛的趋势。实际上，二战以来的各个赶超经济基本上都是依靠引进或模仿国外先进的制造业技术实现了工业的快速发展，日本、韩国以及随后的中国等东亚经济体表现尤为突出。

其次，从要素的行业间流动来看，赶超经济也与发达国家不完全相同。在封闭条件下，如果不考虑消费结构升级的影响，制造业技术的相对进步将会导致资本和劳动向其他行业转移。这是因为居民对各行业消费总体而言是总互补的，制造业技术进步超过其他行业的话，其他行业需要更多的生产要素才能满足市场需求。而在开放条件下，特别是对于后发的小国而言，却不一定如此。如果赶超经济制造业生产率提高迅速，其产品不仅可以供应国内市场，还可以出口到国外，或者说与国外同类产品是总替代关系。因此，开放条件下赶超经济可贸易行业生产率的快速提高，不一定会导致该行业资本和劳动迅速减少，当国外市场充分大的时候甚至还可能大幅增加。

不过，这种发展模式并非没有缺陷。首先，由于更为以来国外技术和国际市场，赶超经济更容易受到外部冲击的影响。比如，广场协定对日本经济的冲击，东南亚金融危机对韩国的冲击，2008年金融风暴对中国的冲击，都是这方面突出的例子。其次，也是更为重要的，当制造业技术赶超到一定程度之后，这种发展模式容易导致经济增长下滑。与前面提到的发达国家不同，赶超经济缺乏维持总量经济稳定增长的内在机制。如果因国外市场趋于饱和或者出现新的竞争对手而出现制造业出口增长乏力，那么类似于发达国家的行业间要素流动机制就会发生作用，资本和劳动可能大幅向其他行业转移。但是，由于赶超经济的行业技术进步很大程度上受国外技术影响而不是完全内生于国内行业的相对技术水平，因此，短期内由于可贸易行业增长放缓导致的产业结构调整并不一定像发达国家那样具有很强的正向增长效应，此时经济增长可能会出现一段时间的下滑。与此同时，如果技术赶超乏力而国内创新能力不强，那么后发国家的技术进步率也会大幅下降，从而加剧经济增长率的下降。

从产业结构变化来看，如果后发国家某个行业技术水平和要素投入量都大幅增加，同时又具有国际市场竞争力，那么该行业在国内经济中的比重也会上升。但是，一旦制造业出口减速，生产要素通常很快向服务业转移，而且往往伴随着经济增长下滑。这在很大程度上解释了为什么日本、韩国等国家经济高速发展时期制造业比重快速、大幅上升，而后又迅速下降，并且经济增长减速甚至陷入停滞（Uy，Yi

改革开放以来，特别是加入WTO以来，中国充分发挥了资源禀赋的比较优势，积极开拓国际市场，较好地利用了国外先进技术和管理经验，实现了经济快速发展。图10描述了中国进出口的基本情况，从中可见：2007年之前，进出口总额占GDP比重一直呈不断提高的趋势，净出口占GDP比重也在波动中上升。不过2008年开始二者都出现了大幅下降，基本回到了1990代中期水平。从出口质量来看，工业制成品占出口总额的比重大幅上升，目前初级产品出口的比重已经很小。贸易比重和贸易质量的提升，对中国经济增长做出了很大贡献，尤其拉动了制造业的快速增长。结合图9可以看出，在TFP快速增长的同时中国工业增加值并没有明显下降，主要就是得益于外需的扩张。作为二战后全球化浪潮中的赶超经济，中国与日、韩等国有很多相似之处，产业结构变化和经济发展机制具有明显的外向型特征：对国外市场、要素和技术的依赖程度都相对比较高。如前所述，这种模式的优点是经济起飞比较快、产业结构升级迅速，特别是制造业比重变化远快于英美等国类似发展阶段。但是，这种模式也有两方面缺陷：一是经济稳定性较弱，二是产业结构并非完全内生于本国资源禀赋和技术条件。目前来看，这两个问题在中国表现都比较突出。

从经济稳定性来看，虽然中国受到本轮金融危机的直接冲击并不大，但由于发达国家经济持续低迷、需求减少，给中国经济带来了巨大的负面影响。从表面上来看本轮金融危机对中国出口和制造业的冲击更为显著，制造业比重和增速双双下滑，但实际上这并不意味着是产业结构变化导致了经济增长乏力。因为本轮金融危机，并不是简单的一次短期负面冲击，过后国际市场需求也不必然会恢复到危机前状态。从本质上说，本轮金融危机暴露了发达国家近些年来经济发展中的根本性问题，因此，今后国际经济发展格局和各主要国家经济的发展战略都会经历一个调整过程。就中国而言，如何更好地选择在国际产业分工中的定位，是应对本轮国际金融危机及其引发的全球性萧条的关键。

图10 中国进出口发展状况

更为重要的是，中国的产业结构很大程度上也是前一阶段出口导向型经济发展的产物。但是，随着发展水平的提高，经济增长过于依赖国际市场、产业发展不平衡、自主创新能力薄弱等问题也越来越突出。我们应当看到，中国一般性制造业的国际市场占有率已经处于非常高的水平，如果没有结构性变化和根本性技术改进，其国际竞争力将很难再有提高，甚或会相对下降。因此，即使没有本轮金融危机的冲击，中国制造业的增长也会有所回落，只不过金融危机冲击加速了这一过程，使得中国经济，特别是制造业增速下降过于剧烈。尤其严重的是，由于赶超型经济的产业结构不仅依赖于国内禀赋和经济发展状况，一旦外向型行业受到较大冲击时，国内产业结构调整能力不足，很难有效缓解外部冲击的不利影响。

当前开放条件下的中国产业发展，既要立足国内正确把握产业结构变化的内在机制和它与经济增长的关系，同时也要面向世界，从全球视角审视未来的经济发展趋势和结构调整的长全方向。从本质上说，产业结构变化和经济增长都是一个长期问题，也是一个国际问题。因此，当前阶段的结构调整，依然要遵循产业结构变化的一般规律，尤其是尊重产业结构升级的动力机制。首先，我们应当认识到任何一国的产业结构都受到其实际收入、资源禀赋、产业基础、人口结构、国际分工地位等复杂的外生因素的影响，产业结构的调整是在多种因素作用下持续不断调整的内生经济现象。其次，我们应当认识到产业结构问题是长期发展问题，而不是短期波动问题，不能将调整产业结构作为解决短期经济增长问题的手段、将中长期意义上的产业结构问题短期化。第三，我们应当认识到产业结构问题是一个动态的内生过程，促进产业结构优化的根本机制，是创造有利于产业结构优化的基本条件，并通过形成有效的要素市场和产品市场，降低产业结构调整的成本，过度依赖产业结构政策反而会使政策本身成为结构调整的障碍。

中国经济发展的新常态，预示着经济结构将从增量扩张为主转为优化存量、做强增量并举，发展方式从规模速度型转向质量效率型，发展动力也要从要素驱动转向创新驱动，这构成了我国经济发展和产业结构调整的基本现实。从中国目前二、三产业结构的基本特征来看，随着经济发展进入工业化后期，服务业在一国国民经济中的比重必然会随着收入水平的提升而呈现线性或者非线性的提升。服务业比重逐步上升，也将是未来中国经济结构调整的必然趋势。但是，在看到服务业比重必然提高的同时，也要注意到，工业化后期相当长时期内服务业比重提高的主要原因，不是服务业自身的增速加快，而是工业的相对增速下降。也就是说，工业化后期出现的三次产业结构变动是在制造业和服务业都在动态增长过程中的结构调整。而且从特定的国家看，还会由于外部技术冲击、市场开放等因素出现二、三产业相对增速的变动和反复。在此大背景下，产业结构的优化调整不是一蹴而就的，它需要多方合力，协同推进。

本文从长期、短期和赶超国家等不同角度探讨了产业结构变化与经济增长的关系。从英美等发达国家的长期经济发展经验来看，经济增长速度并未因产业结构变化而发生趋势性改变，特别是服务业比重的持续上升没有导致经济增长速度下降。其背后的理论逻辑在于，现代经济增长和产业结构变化的基本动力都是技术进步，如果科技创新内生于经济发展阶段和资源禀赋条件，那么长期内经济增长和产业结构升级都是一个趋于稳态的渐进过程。而在短期内，确实曾经出现过因产业结构变化而造成的经济波动，但是既曾经出现过经济增速下降，也出现过经济增速上升。总体来看，欧美经济波动过程中经济增速下降的主要原因依然是技术创新不足。当然，对于赶超国家而言，技术进步能够在一定时期内保持角度速度，并且不同产业存在很大差异，从而经济增长和产业结构的剧烈变化。从日韩等国二战后的发展历程与中国改革开放以来的经济发展来看，压缩式的产业结构变化本质上是技术快速赶超的结果，要维持更长时间的高速增长关键在于提高技术赶超的程度。经历了30多年的快速发展，目前中国经济进入“新常态”阶段，增长速度从高速向中高速转换，经济结构发生重大调整，经济发展动力发生根本性改变。要实现中国经济平稳、健康、可持续发展，必须摆脱前期不科学发展思路和经济政策对未来经济发展的束缚，借鉴发达国家和其他发展中国家的历史经验，探索出符合中国实际的理论体系和实践方式。从当前来看，最为关键的仍然是促进制度变迁和技术进步，通过进一步改革开放释放经济活力和结构红利。

[1]贺俊，吕铁.《从产业结构到现代产业体系：继承、批判与拓展》[J].《中国人民大学学报》2015年第2期。

[2]金碚，吕铁，李晓华.《关于产业结构调整几个问题的探讨》[J].《经济学动态》2010年第8期。

[3]刘伟，张辉.《中国经济增长中的产业结构变迁和技术进步》[J].《经济研究》，2008年第11期。

[4]吕铁，贺俊.《超越工业与服务业孰重孰轻之争》[J].《财经》2015年第20期。

[5]速水佑次郎、神门善久.2009：《发展经济学——从贫困到富裕》(第三版)[J].李周译，社会科学文献出版社。

[6]田国强.《中国经济发展中的深层次问题》[J].《新华文摘》2011年第11期。

吴利学.产业结构、生产率与经济增长[J].产业经济评论,-30.

经济增长对就业的拉动作用论文

　　一、对我国就业增长影响的因素

　　我国经济虽然拉动就业的增长，但是在另一方面也影响着就业的形势，主要有以下几种因素：

　　第二产业在我国的产业结构中占有很大的比重，而且在国民生产总值上所占的比重会也逐年上升，这将会使就业弹性的百分比有所下降，产业结构不能发生大的变动，这样不利于就业，再工业行业中，对结构的不断改善，对就业产生很大的压力。

　　我国正处于经济体制转型期，在制度变革的时候对就业的影响也很大，一些国有经济部门自身改革提供了更少的就业岗位，导致很多人下岗，让失业人数增多，这在整体上对就业弹性造成了影响。

　　在第二产业中，主要是靠资源在支撑的，但是我国的资源分配不平衡。我国的油田产业更是这样，在资源集中的地方，就业岗位就多，但是这就导致了一些地区就业率很低。

　　1.4受收入水平的影响

　　一个国家的人民的收入水平代表着一个国家人民的富裕程度，人民收入水平的提高，让人们的受教育程度和范围普遍扩大，人民的技能提高了，工作效率也有所提高，这样人们的休息时间就会增加，有些岗位对工作人员需求就不是很多，导致了就业率的降低。

　　二、加快经济发展速度，拉动就业增长

　　对经济的增长以实现就业为目标，促进我国经济更好的发展就要保证就业的稳定，人民的稳定社会才会发展，这样反过来促进经济增长。

　　2.1优化产业结构，加快发展第三产业

　　根据相关资料显示，在我国的产业结构中的就业弹性系数参差不齐，第三产业的属性是劳动密集型，所以对劳动力的使用就相对多一下，增加了对劳动力的需求，而第二产业与第一产业对劳动力的需求相比之下较少，我国扩大内需是用扩大固定资产为主要方式的，那么消费在促进经济增长的作用就会减少，那么第二产业所占的百分比就会上升，第三产业的还是原来的规模，这样不利于对就业的促进作用。那么就应该大力发展第三产业，大力发展密集型产业，进行结构调整，为社会提供更多的就业岗位，缓解当前就业的困境。

　　2.2大力扶植民营企业和中小企业

　　民营企业和中小型企业在我国发展很迅速，在我国经济中也是最活跃的，但是受国际经济的影响，受到了一定的阻碍，如果我国每个企业增加五个工作岗位，那么结合我国的企业数目，将会有几亿人得到就业的机会，尤其是缺乏高等教育的农民工，他们的社会地位低，没有学历，综合素质跟不上，一般就是在小企业中做些没有技术含量的工作，所以大力扶植民营企业和中小型企业为这些人员提供更多的岗位，维护社会的稳定。

　　2.3转变经济增长的模式

　　在促进经济增长的同时要使用先进的模式，拉动就业不仅要关注经济增长的规模还要注重模式和质量，我国主要是以对资本的投入来增加经济增长的，但是资本在就业弹性中的不断下降，就无力带动就业的增长，所以基于以上观点，所以在经济增长的过程中，要更大发挥科学技术的作用，把经济增长的模式转到依靠技术和劳动力上来。

　　2.4让经济增长率保持高效增长

　　把创造就业为向导，把经济高速增长为依托，我国的失业是长期性的，不是短期的`，由于我国经济生产力同国外相比毕竟还是不高，所以经济的承载能力是有限的，在未来的几十年中，我们要把保持经济增长的稳定，调整收入上的分配，提高人民生活水平，特别是农村，以此来拉动内需，让投资与消费协调发展，引导产业布局更加合理，提供更多就业机会。

　　2.5重视对劳动者技术的培养

　　在这个激烈的社会中，要想在社会中占有一席之地，那么自身就要有所长处，对劳动者素质的提高，可以更好地适应我国经济结构的转换，尤其是对没有基本理论知识但是具有很强的实际操作能力的人，所以要加强对劳动者专门技能和业务素质的培养，让劳动者在工作岗位上应对自如，这样也提高了我国人民的整体素质，这是拉动就业最有效的途径。

　　随着我国国际地位的不断提高，加入国际市场既是机遇也是挑战，一方面我国经济的发展不能停滞，另一方面还要保证人民最根本的就业问题，所以要不断利用经济手段来拉动就业的增长，保证人民生活的稳定。

【经济增长对就业的拉动作用论文】相关文章：

党中央高度重视就业问题，坚持实施就业优先战略和积极就业政策，有关方面在稳就业方面做了大量卓有成效的工作，我国城镇新增就业连续6年保持1300万人以上，失业率保持低位运行，成为经济发展的一大亮点。我国经济韧性强、活力足、潜力大，特别是有党的领导和社会主义的制度优势，动员能力强，政策手段多，完全有条件应对国内外环境变化的影响，保持就业形势总体稳定。10月11日，全国政协召开双周协商座谈会，专门就此进行建言资政、凝聚共识。现将有关发言摘登如下——

全国政协副主席高云龙的主题发言

就业是最大的民生，是民生改善的坚实基础、经济发展的基本支撑、社会稳定的“压舱石”。习近平总书记多次强调，要坚持就业优先战略，把解决人民群众就业问题放在更加突出的位置，努力实现更高质量和更充分的就业。这次双周协商座谈会之前，全国工商联和全国政协经济委员会组成联合调研组赴黑龙江、河南进行了实地调研。结合调研情况，我谈几点看法。

一、实现比较充分的就业是“中国奇迹”的最大亮点。改革开放40多年来，特别是中共十八大以来，党中央始终把就业工作摆在经济社会发展的突出位置，13亿多人口的大国实现了比较充分的就业，创造了人类历史上的“就业奇迹”，解决了最大的民生问题。

二、把实施就业优先首次纳入宏观政策是中共中央坚持和完善中国特色社会主义制度的重大创新。去年以来，以习近平同志为核心的中共中央坚持稳中求进工作总基调，统筹把握国内外新形势新挑战，提出做好“六稳”工作目标，并把稳就业作为“六稳”之首；中央经济工作会议首次将实施就业优先政策纳入宏观政策，是中国特色社会主义政治经济学的发展和完善，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的又一重要成果。

三、民营企业是创造城镇就业岗位的主要领域。目前，全国私营企业超过3300万家，个体工商户超过7600万户，从业人员超过3.8亿。稳就业必须稳企业，扩大就业必须壮大企业，这就要求我们必须深入贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，大力推动民营经济高质量发展，真正发挥民营企业创造城镇就业岗位的强大作用。

总体上看，当前我国就业形势稳定。但也要看到，我国就业总量压力和结构性矛盾会长期存在。为改善当前就业形势，减轻就业压力，我就政策层面提三点建议：

一、运用系统思维加强顶层设计。中共中央将实施就业优先政策置于宏观政策层面，就是要动员各方面力量，全面系统推动各个领域的社会政策完善，同步推进经济与社会体制改革，实现就业与经济社会发展的良性互动。要善于运用系统思维，统筹考虑经济增长与促进就业、人口增长与未来就业、退休年龄与年轻人就业、老龄化概念与实际健康状况以及社会保障等方面的关系，切实注重顶层设计。

二、运用法治思维稳定政策预期。政策制定必须注重连续性和稳定性，把握政策执行的力度和节奏；如果变动过于频繁，很容易损害政府公信力，也难以形成稳定的社会预期。法治、政策、制度建设也要与经济发展阶段、企业发展阶段相匹配，做到因地制宜、因时调整，精准预调微调。

三、运用创新思维鼓励先行先试。我们既要勇于创新审慎监管，也要鼓励企业进行积极探索，尽快完善制度，促进灵活就业模式更好发展。现在，就业结构性矛盾问题还比较突出，症结主要在于就业信息不对称、高质量就业人口供给不足，需要不断创新就业服务方式方法，提高就业人员素质。

全国政协常委、经济委员会主任，原中国银行业监督管理委员会主席尚福林：完善政策措施 实现就业稳中有进

在全党、全社会、全国政协系统认真学习贯彻中央政协工作会议精神之际，召开这次双周协商座谈会，很有意义。我代表调研组谈几点共性认识。

一、进一步增强产业吸纳就业能力，提升经济增长对就业的带动力。建议：一是增强民营企业发展信心，鼓励引导其扩大投资；二是有效引导促进产业梯度转移；三是加快拓展新兴就业领域，培育新的就业增长点；四是统筹布局“十四五”规划，引导劳动密集型产业与技术密集型、资本密集型产业协调发展；五是加大对民营小微企业、个体工商户及农民工返乡创业的金融支持力度。

二、促进劳动者技能提升，破解就业结构性矛盾。建议：一是加快教育体制改革，尽快补齐职业教育、技工教育的短板。加大财政对职业培训的支持力度。将技工学校纳入高职扩招政策范围，给予享受教育附加经费等优惠政策；二是推进高校教学改革，适应社会需求变化适时调整专业学科；三是加快完善技能人才职业发展政策，转变就业观念；四是加快学历证书和职业技能等级证书的互通衔接，建立健全职业资格、职业技能等级与相应职称比照认定制度。

三、完善“更加积极”就业政策，强化就业公共服务。建议：一是进一步发挥财税政策在稳就业方面的激励引导作用；二是制定差别化的激励性政策措施，鼓励引导大学生到基层一线、农村和西部地区就业；三是国家对失业青年的就业见习补贴年龄条件可扩展至16-30岁；四是强化就业信息服务，大力发展人力资源服务业，建立常态化信息发布机制。

四、妥善应对冲击，做好中美经贸摩擦对就业的影响研判和应对。建议：一是加强失业监测预警；二是健全援企稳岗应急工作机制，研究制定分级响应的风险应对预案，做好相关政策储备和失业人员兜底保障；三是在全国层面建立劳动力输出地与输入地对接沟通机制，定期研究分析就业形势；四是积极推动对“一带一路”沿线国家和欧洲国家的出口，对冲不利影响。

全国政协委员，浙江大学副校长罗卫东：促进大学生就业需从结构调整和改革入手

调查表明，我国大学生就业问题，既表现为大学生供求总量不均衡，也表现为结构失衡，即过剩和短缺并存。具体表现为“八冷八热”：一是中间冷、两头热，层次（学历）结构失衡；二是一产二产冷、三产热，行业结构失衡；三是基础型冷、应用型热，专业结构失衡；四是知识型冷、技能型热，素质结构失衡；五是东部热、西部冷，区域结构失衡；六是城市热、乡村冷，城乡结构失衡；七是上面热、下面冷，层级结构失衡；八是里面热、外面冷，体制结构失衡。

造成大学生就业市场结构失衡的原因，主要有以下几个方面：一是信息体系建设滞后，二是激励手段尚未到位，三是高校办学自主权难以保障，四是体制障碍客观存在，五是创业支持和保障力度不足。解决大学生就业问题，根本在于建构内生性、反应灵敏、富有弹性和活力的大学生就业匹配机制。为此，建议：

一、加快建设全国统一的大学生就业信息体系，加强信息及大学生就业服务的软硬件设施及专业队伍建设。

二、启动建设具有全国统筹性质的大学生就业激励机制，在工作条件、生活待遇、职业通道、发展环境等方面统筹安排，形成全国一盘棋的政策体系。激励大学生到西部、基层、贫困地区和特殊行业就业。通过政府购买方式，增加社会发展所需要的公益性职业岗位。

三、促进企校、地校合作。鼓励行业龙头企业更多地投入应用型高层次人才培养，激励企业建立面向一线职业岗位的实训基地和教学实习基地。大力推动应用型民办高等教育发展。

四、建立健全以创业促就业，以创业带动就业的支持体系。在资金扶持、风险化解、创业支持等方面做好统一的设计和规划，形成完善的政策体系。

全国政协委员，新希望集团有限公司董事长刘永好：解决好农业农村领域的就业问题

我是一名来自民营企业的政协委员，一直比较关注农村领域的就业问题。我就农村就业问题提一些建议。

一、大力兴办农业院校，创造条件把涉农人才留在农村发展。我国有大量农业院校，但是由于城乡二元结构造成了城乡收入差距巨大，很多学生就把“跳出农门”作为奋斗目标。据我们初步统计，近70%的农业院校毕业生转行从事非农产业，这对国家来讲是巨大的浪费。

二、鼓励农业院校学生毕业后留在农村，从事现代农业生产或自主创业。建议实施农业人才下乡补贴计划，国家拿出专项经费，支持应届毕业生到农村就业创业，可采用每年补贴1万元、连续补3年的办法，让更多年轻人愿意投身农业，扎根农村。

三、推动农村一二三产业融合发展，通过产业发展促进农村就业结构调整。三农产业发展好了，才能根本解决农村就业问题。建议大力发展现代农业以及乡村文化旅游、农村电商等产业；继续加大力度扶持涉农产业发展，尤其要把以农业农村资源为依托的二三产业尽量留在农村，促进一二三产业融合发展。

四、加强新型职业农民培训，提高农民职业技能。建议国家进一步出台政策，加大财政投入，鼓励和支持农民企业和地方政府、社会组织、农民专业合作社等开展新型职业农民培训，为农村培养一大批爱农业、懂技术、善经营的新型农人。

全国政协委员，国务院发展研究中心副主任王一鸣：创新完善新就业形态支持政策

平台就业、网络就业等新就业形态，具有灵活性强、自由度高、进出成本低的特点，在拓宽就业渠道、增强就业弹性、提高劳动参与率和增加劳动者收入等方面，具有传统就业形态难以替代的作用。在当前国内外环境复杂变化，就业矛盾和压力增大的背景下，创新和完善新就业形态支持政策，释放其在稳就业特别是解决重点人群就业方面的巨大潜力和作用，具有特殊重要意义。

一、新就业形态已经成为就业的重要渠道。当前，以人工智能、大数据、云计算等为代表的新科技革命推动就业方式发生革命性变革，催生有别于传统就业方式和劳动关系的新就业形态，正在成为解决就业问题的重要渠道。

二、新就业形态发展仍面临现有体制束缚。一是法律地位不明确，二是就业支持政策不对接，三是社会保障制度尚未完全覆盖。

三、鼓励新就业形态发展要有新思路新对策。一是明确新就业形态的法律地位。增强法律制度对新就业形态的适应性，明确新型灵活就业劳动关系的权利义务。鼓励发展兼职兼业就业形态，支持劳动者在完成本职工作的基础上从事兼职工作，增加劳动收入；二是完善新就业形态的就业支持政策。转变传统理念，推动就业政策从稳定就业岗位向促进各种形式就业转型，将各类就业支持政策延伸覆盖到新就业形态从业人员，并对用工平台解决困难人员、贫困人口就业给予奖励；三是建立适应新就业形态的社保制度。鼓励用工平台与保险公司创新商业保险缴纳方式，比如按单缴纳商业性的职业伤害保险。建议由人社部、银保监会组织用工平台和保险公司，共同研究制定最低保险保障类别和保障标准，各平台可根据自身情况采用不低于最低强制要求的保障方式。同时，积极研究放开对新就业形态从业人员参加社保的户籍限制，增强劳动者获得感、幸福感和安全感。

全国政协常委、经济委员会副主任，武装警察部队原政治委员孙思敬：做好新形势下退役军人就业

我通过调研了解到，当前退伍军人就业创业已经形成党政军民齐抓共管的良好态势，政策不断完善、安置方式不断拓展，目前存在的主要问题是区域发展还不均衡、就业质量还不高、配套措施还不具体、力量整合还不够到位等。为此，建议：

一、端正根本态度。退役军人就业创业不仅是社会问题，更是一个政治问题。一名退役军人经过几年、十几年的军营生活，相当于读了一所军事职业大学，德智体美战，各方面素质全面养成，绝大多数人由此奠定了一生的价值追求，其中忠诚担当、英勇顽强、团结奉献、诚信守纪成为最普遍的品质，用人单位要充分挖掘这些优秀品质的潜在价值。

二、摸清人员底数。建议建立退役军人管理信息系统，采集个人经历、就业创业、动态变化等情况，关口前置至部队，主动对接至个人，补充登记至光荣之家，全面比对到优抚、社保、扶贫等项目清单，实现全域全员全时覆盖，提高工作的针对性、精准性和实时性。

三、突出重点群体。军龄12年以下的退役士兵体量很大，总体上年纪较轻、学历较低。建议高度关注这一群体的就业问题，按类别细化扶持政策。

四、加强帮带指导。建议加强政策宣讲和教培支持力度，对参加学历教育的退役军人就业给予适当政策倾斜，参加职业教育的可免于文化素质考试；健全与企事业单位合作机制，组建就业创业导师团队。

五、拓宽安置渠道。建议计划安置与市场安置两手并用，因人施策，避免“一刀切”，让各类人才在合适岗位上各尽其用。可采取“五个一部分”方式消化：即院校招录一部分、整体转业一部分、计划安置一部分、市场招聘一部分、自主创业一部分。

全国政协委员，河北省妇联主席贾玉英：在稳就业中推动女性就业的建议

今年年初，人社部等九部门联合印发了《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》，为女性平等就业提供保障。但是，受传统观念、婚姻家庭、现行人口政策、女性自身因素等影响，女性就业的隐性门槛依旧存在，不仅使部分学历较高的女性不能学有所用，造成人力资源和教育资源的浪费，也影响到家庭生育意愿，不利于国家人口战略调整。为此，提两点建议：

一、加强政策统筹，协同促进女性充分就业。建议进一步统筹协调已出台的有关政策，完善相关措施，解除女性就业和生育的后顾之忧。一是完善生育保险制度，增加生育保险基金支付的项目和额度，提高统筹层次，孕检假、生育奖励假、哺乳期假等假期的工资由基金支付，减轻用人单位负担；二是对录用女工企业给予政策倾斜，尤其是在金融、税收等方面的支持，鼓励企业招录女性；三是深化宣传男女平等理念，倡导用人单位和企业家培树家国情怀，承担社会责任。

二、大力发展家政产业，既可以为一部分女性提供就业岗位，又可以促进一部分女性从繁重的家务劳动中解放出来就业创业。今年6月，国办印发了《关于促进家政服务业提质扩容的意见》，为吸纳妇女就业、释放妇女劳动力潜能提供了保障。建议：一是把家政业纳入国家职业规划，建立职业技能等级评价制度，推行持证上岗，引导从业人员转变观念，增强职业感和尊严感，吸引更多女性特别是年轻女性就业；二是推广“员工制”企业，增强从业人员的归属感，规范和稳定从业队伍，解决好家政服务员流动过快、换岗频繁的现实问题；三是加强社会诚信体系建设，促进雇主、企业、员工相互理解和信任，形成融洽的用工环境和诚信氛围。

全国政协委员，清华大学经济管理学院院长白重恩：促进就业的财税和社保措施

我就促进就业的财税和社保措施谈一些想法。

第一，促进就业最根本的手段是增强经济活力。企业经营状况好，对劳动力的需求就会增加。在增强经济活力方面，企业特别是民营企业要有信心。近年来，我国做了很多工作来降低企业成本，特别是在减费降税方面出台了力度比较大的政策。政策虽好，但企业的获得感还不是很强。我认为，现阶段要做好明年的预算，使其不对各级政府产生过大的收入压力，切实为企业减轻负担。

第二，要关注新毕业学生的就业问题。教育改革既要有加强实用专业技能教育等周期长的长效机制，也要有短期的措施注重加强通用知识和技能的培养。

另外，解决贫困问题，要努力创造就业机会。但是在有些贫困发生地创造新的就业机会非常困难，建议统筹考虑，把扶贫财力从贫困发生地向就业发生地转移，以利于创造出比较高质量的就业机会。

全国政协委员，中央广播电视总台新闻中心新闻评论部主持人白岩松：要重视职业教育和老年人就业问题

我就当前就业工作提两个问题：

一、今年高等职业教育扩招100万体现了国家层面对职业教育的重视。但问题是：社会对职业教育的认同感不高，甚至存在很多歧视，普遍存在着重面子、不重就业里子的情况。请问有关部门在扩招的同时，有哪些打算，将采取怎样的方式，树立职业教育的新形象，增加社会对它的尊重度和认同感？

二、中国的就业形势很复杂，也许现在面对的是要促进就业的局面，而过一些年，随着老龄化的加剧，我们就将面对劳动力不足的情况。因此，应当未雨绸缪、做好准备。在日本、韩国等国家，早就建立了规范的老年就业市场。我们是否应该做好启动老年就业市场的准备，让老年人的就业权益受到法律保护，请问有关部门是否对此有所考虑？

全国政协委员，陕西艾尔肤组织工程有限公司董事局主席杨正国：落实好促进就业的政策措施

就业问题是社会各界普遍关注的民生问题。党的十八大以来，党中央、国务院出台了一系列含金量很高的促进就业政策措施。与制定政策相比，政策的落实更为重要。习近平总书记在中央政协工作会议上强调，要积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。所以，我想就有关政策的落实情况提个问题。

国务院《关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》中提到，符合创业担保贷款申请条件的人员自主创业的，可申请最高不超过15万元的创业担保贷款。小微企业当年新招用符合创业担保贷款申请条件的人员数量达到企业现有在职职工人数的25%，并与其签订1年以上劳动合同的，可申请最高不超过300万元的创业担保贷款。请问财政部负责同志，这项政策落实的情况如何？

全国政协常委，全国工商联副主席，正泰集团股份有限公司董事长南存辉：推动制造业升级发展释放国内就业需求

受全球经济周期下行和中美贸易战影响，我国出口持续低迷。一些企业正调整供应链或延后投资，部分轻工、纺织和电子等制造企业向东南亚转移。今年6月和8月制造业PMI从业人员指数均降至46.9%，为近十年来新低，特别是对市场主体预期和投资者信心的影响需引起关注。

我想请问国家发改委和财政部的领导，将采取哪些措施，积极稳妥地应对中美贸易战对制造业的冲击，留住本国投资和吸引外来投资？怎样发挥好我国完整产业链带来的综合优势，推动制造业在国内跨区转移中实现产业升级，避免制造企业大规模跨境外流，以产业发展释放国内就业需求？

全国政协委员，海马投资集团有限公司董事长景柱：减轻用工负担稳定就业主体

稳就业首先要稳就业主体，特别是制造业企业。当前制造业企业陷入困境的主要原因有四个：一是总量多但结构差，二是要素成本不断上升但产品售价却不断下降，三是现行劳动法律法规过度保护员工权益而忽视企业权益，四是企业无论盈亏税费都很重。以海马汽车为例，2017和2018两个经营年度，在亏损的情况下，坚持不裁员，依然纳税9.2亿元，缴纳“五险二金一费”2.8亿元。亏损企业税费重，是民营制造业发展举步维艰的主要原因，我想就降低企业用工负担提两个问题。

一、如何支持企业灵活用工？国务院促进就业相关文件提到，困难企业与职工协商一致的，可采取协商薪酬、调整工时、轮岗轮休、在岗培训等措施，保留就业岗位，稳定劳动关系。事实上，协商不成只能解除劳动合同并支付经济补偿。我的问题是，可否研究出台具备可操作性的灵活措施，比如，学习借鉴德国“短时工作制”，从制度层面解决企业经营困难期间灵活用工的问题。

二、如何解决员工解约成本低、企业解约成本高的问题？以劳动合同的解除为例，一般情况下，员工提前30个工作日通知企业就可以解除劳动合同，而企业解除员工劳动合同，则必须跟员工协商一致并支付经济补偿。我的第二个问题是，企业解除员工劳动合同的经济补偿标准可否降低且总额封顶？

美团点评集团总裁王兴：激活“互联网+生活服务”带动就业潜力

所谓新经济，一般都是运用新科技、创造新模式、满足新需求、带动新就业，最好也能配套一些新政策。我提三点建议：

一、继续释放“互联网+生活服务”带动就业的潜力。服务业是吸纳就业的重要渠道。据测算，生活服务电商平台每亿元交易额带动的就业机会是传统商品电商平台的5倍。随着人们生活水平提高，家庭劳动社会化的趋势还会进一步深化。数字经济叠加服务经济，进而带动就业大有可为。从产业发展历史看，农业机械化、工业自动化，都会转移出一部分劳动力，而服务数字化、网络化、智能化，有望成为新一轮产业结构调整的方向并吸纳更多的就业。

二、支持互联网平台开展职业培训。各行各业的数字化转型最终要依靠人的数字化转型来实现，目前许多互联网平台均依托自身业态开展了形式多样的职业能力培训，帮助餐厅、民宿、美发店的业主和员工学习利用网络平台营销，运用数字技术提升管理和服务水平。这些“互联网大学”不同于传统意义上的民办职业培训机构，但在帮助劳动者运用网络、对接市场、实现就业创业等方面的作用明显，希望国家予以同等支持。

三、建立适应灵活就业的社会保障体制。平台就业不同于传统劳动关系，不能套用旧的管理模式，希望国家制定标准，完善基本保障，重点支持保障缺失较为严重的部分中小微企业补齐短板，允许平台企业继续采用现有的商业保险等市场化方式解决灵活就业的基本保障问题。

部委情况介绍及现场回应

人力资源和社会保障部副部长游钧：

党的十八大以来，我国就业工作取得显著成绩，成为民生改善的坚实基础、经济发展的基本支撑和社会稳定的“压舱石”。一是就业规模持续扩大，二是就业结构不断优化，三是重点群体就业保持稳定，四是积极就业政策日趋完善，五是培训服务体系更加健全。

二、就业工作面临的形势和问题

目前，就业局势总体平稳，但就业领域固有矛盾依然存在，新的影响因素还在增加，做好就业工作任重道远。一是长期形势依然严峻，二是当前走势有所趋紧，三是青年就业任务艰巨。

一是坚持就业优先扩需求。继续把扩大就业作为区间调控的下限，稳增长保就业。推动财政、货币等政策围绕就业综合发力，建立重大工程就业影响同步应对机制，促进经济增长和就业扩大良性循环。打造“双创”升级版，支持灵活就业、新就业形态发展，释放创业带动就业倍增效应。

二是推进减税降费稳岗位。落实降低社保费率政策，切实减轻企业负担。加大失业保险稳岗返还力度，支持企业不裁员、少裁员。对招用重点群体的企业给予社保补贴、贷款贴息、税收减免等，鼓励企业吸纳就业。

三是抓好技能提升强培训。以实施职业技能提升行动为牵引，充分调动各方面积极性，大规模开展职业技能培训，加快培养高素质劳动者和技术技能人才大军。探索创新急需紧缺人才目录编制发布制度，提升培训的针对性和有效性。

四是强化体系建设优服务。持续完善全方位公共就业服务体系，搭建全国统一的就业信息化平台，办好各类专项服务活动，增强劳动力市场匹配能力。严厉打击非法职介、就业歧视等违法行为，维护市场良好秩序。

五是聚焦重点群体兜底线。坚持把高校毕业生就业摆在首位，实施就业创业促进计划和基层成长计划，有组织开展就业见习。支持农村转移劳动力就地就近就业、返乡创业、外出务工，实施困难人员“一对一”就业援助。统筹推进退役军人、建档立卡贫困人口、妇女等群体就业。

六是树牢忧患意识防风险。完善就业统计监测、风险预警预判机制，及时捕捉和妥善应对苗头性、倾向性就业风险点。研究储备针对性政策预案，确保就业形势总体稳定。

2019年高等职业教育扩招100万人，完成任务关键是看质量和结构，除应届高中毕业生外，还面向退役军人、下岗失业人员、农民工和新型职业农民等社会人员，要为他们提供系统的职业教育，提升其技术技能水平，提高社会就业能力。退役军人接受本专科教育，享受最高不超过8000元/年的学费资助，在退役军人事务部和地方退役军人事务部门的密切配合下，今年招收退役军人的工作进展顺利。下一步，结合落实《国家职业教育改革实施方案》，加快培养国家发展急需的各类技术技能人才，提升职业教育内涵。在全国政协以及国务院有关部门的共同推进下，高职扩招的政策效果将逐渐显现。

财政部对于农业农村领域的就业是有财政支持的，今年安排了专项资金用于鼓励大学生到基层就业，其中包括高校毕业生“三支一扶”专项计划。此外，财政部推动涉农资金整合，其中包含了特色产业发展和新型职业农民培育两个方向，相关部门可以自愿参与，然后把调节的自主权交给地方，这个政策在各省的效果都是比较好的。

从财政的角度看，应对中美贸易战冲击，首先要采取措施留住本国投资和吸引投资：一要从国内采取一些稳定增长的措施，二要扩大和深化对外开放。我国实施积极的财政政策，国内稳增长的措施主要有三方面：一是今年以比较大的力度出台了减税降费的政策，二是财政部和发改委一起改善营商环境，三是从需求端扩大内需。对外采取了进一步扩大开放的政策：一是采取了自主降低关税的政策，二是财政部配合商务部加快了自贸区的谈判进程，三是开展对美加征关税排除工作。

近年来，中央财政积极发挥职能作用，优化整合政策支持制造业转型升级。一是加大科技研发投入。通过国家科技计划等渠道，推动制造领域符合条件的共性技术和重大关键技术研发等，有效提升我国制造业科技创新能力。二是支持加快产业转型升级。安排资金支持智能制造、绿色制造和工业基础能力提升，开展首台套重大技术装备保险补偿试点，促进创新产品推广应用。三是发挥政府投资基金政策作用，通过国家新兴产业创投引导基金、先进制造业产业投资基金等，引导社会资本加大对制造业领域投入，促进制造业重点领域产业化、规模化发展。

国家发展和改革委员会副主任胡祖才：

正如委员们所讲，乡村振兴关键靠人才。今年中共中央、国务院专门出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，鼓励引导人才下乡。乡村振兴为就业提供了广阔的空间，国家正在引导支持农民工等人员返乡创业，国家发改委设立了341个试点县，这几年有近200万农民工和科技人员、大学生返乡创业，带动800万人就业，效果很好。

委员们讲到了制造业如何保持竞争优势的问题，国务院有关部门一直高度关注这个问题，也出台了一些有针对性的措施。总的来看，还是要分类指导，实施差异化政策。具体说，一是要进一步降低企业综合成本。要不折不扣地落实好各项减税降费政策，千方百计降低用能等要素成本，切实减轻企业负担。二是要进一步打造良好营商环境。深化“放管服”改革，对标世界一流水平，打造市场化、法治化、国际化营商环境。近日，国务院常务会议审议通过了《优化营商环境条例（草案）》，我们将认真抓好落实。三是要进一步促进产业国内有序转移。主要包括：完善产业转移支持政策体系，特别是把国家级新区、产业园区作为中西部、东北地区承接沿海产业转移的重要载体，支持沿海和内地共建合作园区；用好外经贸发展专项资金，支持中西部、东北地区承接加工贸易产业转移；支持农民工等群体返乡创业，有序带动制造业向中西部、东北地区转移。四是要深化对外开放合作。推动制造业全方位对外开放，融入供应链产业体系，不断提升国际竞争力，重点做好外商投资法实施工作，落实好2019年版外资准入负面清单和鼓励外商投资产业目录。五是要加强核心技术攻关。提升产业基础能力和产业链水平，推动产业升级，增强国际竞争力。