政府投资的项目如何通过代建项目管理模式模式进行操作？

来源：蜘蛛抓取(WebSpider) 时间：2024-04-26 04:19 标签： 代建项目管理模式
2020年09月29日 05:37--浏览 ·
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--评论2019年12月19日住房城乡建设部发布《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》提出“政府投资工程鼓励集中建设管理方式。实施相对集中专业化管理，采用组建集中建设机构或竞争选择企业实行代建的模式，严格控制工程项目投资，科学确定并严格执行合理的工程建设周期，保障工程质量安全，竣工验收后移交使用单位，提高政府投资工程的专业化管理水平”，同时又提出“政府投资工程鼓励采用全过程工程咨询。”该文件一方面提出政府投资工程实行代建的模式，另一方面鼓励政府投资项目采用全过程工程咨询？这两者是什么关系？又该如何衔接呢？政府投资项目代建制源于两个文件：2004年7月16日国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》，提出“对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。由此，代建制在各地进行探索。2016年7月5日中共中央国务院发布《关于深化投融资体制改革的意见》，提出“进一步完善政府投资项目代理建设制度。鼓励有条件的政府投资项目通过市场化方式进行运营管理。”项目代建制在我国政府投资非经营性项目上普遍运用，并发展成两种典型的模式。根据代建单位的性质和治理结构划分，目前政府代建模式可以划分为事业性代建模式（集中统建模式）和市场化代建模式。事业性代建模式即政府组建行政事业单位性质的常设机构，对政府投资项目进行相对集中统一管理。市场化代建模式下，政府通过招标或直接委托等方式，将政府投资项目交由专业的代建公司建设管理，代建单位需要满足代建项目规模等级要求的工程设计、施工总承包、咨询、工程造价咨询、招标代理、房地产开发、监理等一项或多项资质。深圳福田区政府的代建制实践具有标本意义。福田区政府刚开始实行事业性集中统建模式，随着集中统建模式的弊端越来越突出，现在重点推广市场化代建模式。政府投资项目实行全过程工程咨询来源于以下文件：2019年3月15日国家发展改革委住房城乡建设部发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号，下简称515号文件），提出“要充分发挥政府投资项目和国有企业投资项目的示范引领作用，引导一批有影响力、有示范作用的政府投资项目和国有企业投资项目带头推行工程建设全过程咨询”。为了贯彻落实515号文件，一些地方住建、发改部门印发了配套文件。山东省住房和城乡建设厅山东省发展和改革委员会发布《关于在房屋建筑和市政工程领域加快推行全过程工程咨询服务的指导意见》，提出“政府投资和国有资金投资的项目原则上实行全过程工程咨询服务，鼓励民间投资项积极采用全过程工程咨询服务”。陕西省住房和城乡建设厅、陕西省发展和改革委员会《关于在房屋建筑和市政基础设施工程领域加快推进全过程工程咨询服务发展的实施意见》中提出“政府投资和国有资金投资的建设项目原则上实行全过程工程咨询服务。”吉林省住建厅、发改委联合发布《关于在房屋建筑和市政基础设施工程领域加快推行全过程工程咨询服务的通知》要求“政府投资工程原则上实行全过程工程咨询服务。”湖南省住建厅发布《关于推进全过程工程咨询发展的实施意见》明确提出“政府投资、国有资金投资新建项目应采用全过程工程咨询模式组织建设”，并设定了目标，“2020年，政府投资、国有资金投资新建项目全面推广全过程工程咨询；2021年，政府投资、国有资金投资新建项目全面采用全过程工程咨询，社会投资新建项目逐步采用全过程工程咨询；2025年，新建项目采用全过程工程咨询的比例达到70%以上，全过程工程咨询成为前期工作的主流模式”。《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法（试行）第二十二条规定：“推行全过程工程咨询服务，使用财政性资金的项目应当实行全过程工程咨询服务”。的确，推行全过程工程咨询，政府投资项目是很好的抓手。既然基于提高投资效率，政府投资项目实行代建制，那么，政府投资项目就应当强制实行全过程工程咨询。工程总承包并不适合所有项目，但是全过程工程咨询却适合所有项目。推进工程总承包要尊重市场力量，但推进全过程工程咨询，必须从政府投资项目上切入。政府代建制包括集中代建和市场化代建，而市场化代建制，本来就是CM模式的中国版本，CM模式是全过程工程咨询的模式之一，这两者本来就有一定的交叉。2019年12月4日出台的《福田区政府投资建设项目市场化代建管理办法》睿智地回答了市场化代建和全过程工程咨询的关系。该办法第二条规定：“本办法所称的市场化代建，是指我区政府投资项目的建设、使用或资产管理单位（以下简称委托单位）通过公开招标、预选招标等方式，选择市场化、专业化的代建单位，代建单位全过程履行项目建设管理职责，项目竣工验收合格后交付委托单位，并完成代建合同约定的其他任务的行为”。第五条规定：“ 代建项目实行全过程代建。代建单位依据相关政府投资管理规定和代建合同，履行从代建项目立项到缺陷责任期届满的全过程代建管理职能，并对代建项目质量、安全、成本、工期和成效负总责”。第九条规定“ 除零代建项目外，代建单位同时具备包括投资咨询、勘察、设计、工程监理、招标代理、造价等全过程工程咨询能力的，可直接实行全过程工程咨询服务；代建单位不具备全过程咨询能力的，按照代建合同约定或经委托单位同意，可将自有资质证书许可范围外的咨询业务依法依规择优委托给具有相应资质或能力的单位，并对被委托单位的委托业务负总责代建单位对代建项目的材料设备采购和工程施工应当依法公开招标。材料设备供应单位和施工单位均不得与代建单位存在关联或隶属关系。代建单位应当严格按照合同约定履行义务，不得将项目转包或违法分包”。该文件有以下创新：其一、推行全过程代建管理；其二、把工程咨询服务推广到全链条；将投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等业务职能纳入到代建单位的职能范围内，不需要回避，不需要二次招标，极大提高了投资效率。其三、施工、建设材料和设备采购等业务仍需采取回避制度，这与515号文件是一致的。总之，市场化代建单位本来就是全过程代建的专业管理单位，需要满足代建项目规模等级要求的工程设计、施工总承包、咨询、工程造价咨询、招标代理、房地产开发、监理等一项或多项资质，甚至全项资质。按照515号文件而言，这些单位本来就可以承接全过程工程咨询业务，也可以称为全过程工程咨询单位，就像工程总承包需要“双资质“一样，未来的全过程工程咨询单位的需要“全资质、全牌照、全能力。”也就是“全资质、全牌照、全能力”的全过程咨询单位是最佳的市场化代建单位，因此福田的做法是极有战略眼光的。只不过，笼罩在代建制光环下的有一个“预选库”，这是个金光闪闪的“黄马甲”，我认为，这有违于《招标投标法》，因为满足代建项目规模等级要求的工程设计、施工总承包、咨询、工程造价咨询、招标代理、房地产开发、监理等一项或全项资质的单位都有资格公开投标成为代建单位，这样市场化代建和全过程工程咨询就成了一回事。作为“中国式治理”的优等生，江苏省住建厅于今年8月30号发文，指出“优化招标投标领域营商环境。按照“放管服”改革要求，各地不得要求招标人在“中介服务机构预选库”、“短名单”、“预选承包商库”等带有歧视排斥性质的范围内确定中标人”。深圳福田区自2017年6月6日全国率先推出政府投资项目市场化代建管理制度体系以来，逐步建立起市场化、专业化代建制新模式，在政府投融资改革走在前列。在全面总结实践成功经验的基础上，福田区政府提出优化代建制度体系的工作部署，2019年正式出台《福田区政府投资建设项目市场化代建管理办法》，自此福田代建制正式进入“2.0时代”。在“2.0时代，深圳市政府投资项目市场化代建的“福田模式”和全过程工程咨询完美结合起来，值得推广和复制。

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