我国慈善税收优惠的现状、问题与因应
――以慈善立法为背景
日16:36&&&来源：
原标题：栗燕杰：我国慈善税收优惠的现状、问题与因应――以慈善立法为背景
　　［关键词］慈善法；税收优惠；税制
　　［中图分类号］D922.1　［文献标识码］A　［文章编号］（3-05
　　［收稿日期］
　　［基金项目］2014年国家社科基金特别委托项目“慈善事业法研究”（14@ZH029）
　　［作者简介］栗燕杰，中国社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士，社会保障方向博士后。
　　对慈善事业给予相应的税收减免，是世界各国通行做法。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。”鉴于税收优惠是慈善事业各种激励机制中最为有效的杠杆，慈善税制安排构成慈善立法的核心内容之一。研讨慈善税收优惠制度建设的现状，剖析其问题，并进而提出慈善立法关于税收优惠的立法思路和具体对策，具有不容低估的意义。
一、我国慈善税收优惠制度的现状评估
　　我国现行慈善税制在内容上，由以下四个板块组成：一是慈善组织的免税资格与税前扣除资格的取得；二是慈善组织自身活动的税收优惠；三是企业、个人等捐赠者的税收优惠；四是受益人的税收优惠。
　　（一）制度现状与成效
　　关于第一板块，慈善组织的税收优惠资格包括自身的免税资格和向其捐赠的税前扣除资格。慈善组织向地方税务主管机关提出免税资格申请，由地方财政、税务部门联合审核确认并定期公布。慈善组织的公益性捐赠税前扣除资格，分别向民政、财政、税务部门提出申请，在民政部登记的慈善组织由民政部初步审核，民政部、国税总局、财政部联合审核；在地方民政部门登记慈善组织的税前扣除资格则由省级民政部门负责初步审核，省级民政、财政、省国税和省地税联合审核，由民政、财政、税务部门分别定期公布。
　　关于第二板块，慈善组织可能享受到企业所得税、增值税、营业税、契税、房产税、进口关税、进口环节增值税等方面的优惠。慈善组织取得免税资格后，接受其他单位或者个人捐赠的收入，符合条件的政府补助等收入，免征企业所得税。经国务院授权的政府部门批准设立或登记备案、并由国家拨付行政事业费的各类社会团体自用的房产，免征房产税；政府部门和企事业单位、社会团体以及福利性、非营利性的老年服务机构，国家拨付事业经费和企业办的各类学校、托儿所、幼儿园，以及疾病控制机构和妇幼保健机构等卫生机构自用的土地，免征城镇土地使用税。另外，还有免征车船使用税、契税、增值税等的规范。
　　关于第三板块，捐赠者的税收优惠涉及所得税、印花税、增值税、营业税等税种。根据《企业所得税法》及其实施细则，企业、组织通过公益性社会团体或县级以上人民政府及其部门向救助灾民、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人等公益事业的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。根据《个人所得税法》及其实施细则，个人将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受严重自然灾害地区、贫困地区的捐赠，在未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。
　　企业、个人等为汶川地震、舟曲泥石流、芦山地震、玉树地震的灾后重建的捐赠，可以在当年所得税前据实全额扣除。单位和个体经营者将自产、委托加工或购买的货物通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门捐赠给上述受灾地区的，免征增值税、城市维护建设税及教育费附加，财产所有人将财产（物品）直接捐赠或通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门捐赠给受灾地区或受灾居民所书立的产权转移书据，免征印花税。境外捐赠人无偿向受赠人捐赠的直接用于扶贫、慈善事业的物资，免征进口关税和进口环节增值税。
　　关于第四板块，《基金会管理条例》原则规定了受益人依法享受税收优惠，具体可操作的规范，主要体现在几次灾害之后灾后恢复重建的税收文件，对受灾地区企业、个人通过慈善组织接受捐赠的款项、物资，免征相应的所得税。
　　总体上，现行慈善税收优惠规范及其实施对于我国慈善领域的发展起到了一些积极效果。对慈善组织的减免减轻了慈善组织的税费负担，捐赠税前扣除激发了社会捐赠意愿，对受益人的税收优惠体现了受益人生存权的尊重。
　　（二）我国慈善税收优惠制度的缺漏
　　现行慈善税收优惠制度安排虽已初具规模，但也存在一些问题缺漏，主要体现在以下方面。
　　第一，慈善税收优惠管理体制尚未理顺。
　　我国慈善组织的免税资格由财政、税务部门联合审核认定，缺乏民政部门的参与。税务部门享有较大的自由裁量权并倾向于宁缺毋滥，导致慈善组织的免税资格难以取得。公益性捐赠税前扣除资格涉及多部门，慈善组织必须向财政、税收机关和民政部门分别提交申请和相关材料，流水线作业程序繁琐，税收优惠资格难以取得。
　　第二，慈善捐赠税收优惠远未完善。
　　在货币捐赠方面，其税收优惠缺乏结转机制。我国仅规定了捐赠者的纳税申报当期抵扣，当期扣除剩余的捐赠余额，既未规定延期抵扣，也不允许在以前纳税申报期的应纳税所得中追溯扣除。
　　非货币捐赠更是缺乏充分的税收优惠支持。不少
　　企业、个人倾向于捐赠不动产、股权、知识产权等，使得非货币捐赠税收优惠的制度供给严重不足的缺陷更加凸显。
　　企业捐赠产品货物的，一般仍需缴纳增值税、消费税、营业税等，除几次大灾的灾后重建外，需要用同等产品的销售价格确定销售额缴纳增值税。
　　繁重的税负及行政性费用，已成为妨碍不动产捐赠的重要因素。李清泉、汤梅君夫妇通过遗嘱方式捐赠房产，最后特事特办免除相关税费才得以实现。房产捐赠从公证、过户到拍卖，产生公证费、个人所得税、企业所得税、契税、印花税、房地产登记费等多种税费。据分析，捐赠人捐赠一套市价400万的房产给慈善组织用于慈善目的，从捐赠到变现的各方所有税费相加，已逾百万之巨。［1］
　　股权捐赠的税收优惠也严重缺失。我国一度禁止企业持有的股权和债权用于对外捐赠。2009年财政部才允许企业以持有的股权进行公益性捐赠，但缺乏配套的税收优惠规范。2009年曹德旺先生拟捐出3亿股福耀玻璃股份成立河仁慈善基金会，在计算了各种免税抵扣后，这笔股权受让将产生超过5亿元的企业所得税。2010年财政部和国家税务总局专门下发文件，允许曹德旺在基金会设立后5年内缴齐，而河仁基金会所持有股票的每年收益也需要缴税。
　　第三，慈善组织的税收优惠存在多处空白。
　　由于现行税制缺乏与慈善的必要对接，并未考虑到慈善组织的多种形态，导致大量税收优惠并不能涵盖所有慈善组织。营业税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税、耕地占用税、契税、增值税的免于征收，但其指向主体分别有非营利性医疗机构、老年服务机构、疾病控制机构和妇幼保健机构，国家拨付行政事业费的社会团体，托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构等。境外捐赠物资用于慈善事业的税收优惠仅针对经国务院主管部门依法批准成立的社会团体，而不包括地方主管部门批准设立的同类主体。
　　第四，慈善受益人的税收优惠严重缺失。
　　虽然《基金会管理条例》在原则上规定受益人享受税收优惠，汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流、芦山地震等灾后恢复重建的税收文件要求对受灾地区企业、个人通过慈善组织接受捐赠的款项、物资，免征相应的所得税。但除此之外，慈善受益人的税收优惠缺乏制度规范。
　　第五，我国慈善税收优惠的执行实施存在落实难、随意性强甚至扭曲变形等问题。笔者参与的多项调查表明，一些地方的税务部门工作人员对慈善税收优惠的理解执行存在偏差，将慈善组织等同于企业，导致有关慈善税收优惠的规定不能得到执行。比如，对于慈善组织的办公用房购置使用，国家有明文的税收优惠政策，但一些基层税务部门却去自由裁量。
二、我国慈善税收优惠缺漏的深层次原因剖析
　　慈善税收优惠制度及其实施出现的种种问题缺漏，有着深层次的原因。
　　（一）慈善税收优惠缺乏足够高位阶法律规范
　　就法律层面来看，虽然《企业所得税法》、《个人所得税法》、《公益事业捐赠法》、《海关法》都有部分内容涉及慈善税制，但其规范过于笼统。其结果是，慈善税制不得不依赖较低层次的政策规范，特别是财政部、国家税务总局的部门规章和其他规范性文件。大量文件通知成为慈善税收优惠的主要依据，这是慈善税制散乱、缺漏的根源。
　　现行慈善税收优惠并未建立起普遍适用、可操作的规则，慈善税制不得依赖于大量文件通知予以个别的一次性规范。比如，单位和个体经营者将自产、委托加工或购买的货物通过慈善组织进行捐赠的，增值税、城市维护建设税免于征收，仅适用于汶川、玉树地震等几次灾后重建情形；财物捐赠所立的产权转移书据，其印花税的免于征收，仅适用于屈指可数的灾后重建情形和“政府、社会福利单位、学校”，一般的慈善组织只能望洋兴叹。另外，为个别慈善组织、相关企业的税收优惠而出台专门规范性文件的现象并非罕见。
　　更严重的是各类法规文件之间的协调问题。尽管财政部、国家税务总局已进行了多次文件清理，但慈善税制相关规章、规范性文件繁杂紊乱，给捐赠者、慈善组织和税务部门执行实施带来困难。其典型是，法律与财政部、国家税务总局等的规范性文件之间的冲突。以教育领域捐赠为例，《个人所得税法》、《企业所得税法》及其实施条例的规定均为部分扣除。但2001年《关于纳税人向农村义务教育捐赠有关所得税政策的通知》对于向农村义务教育的捐赠为全额扣除，2004年《关于教育税收政策的通知》对于纳税人通过中国境内非营利的社会团体、国家机关向教育事业的捐赠，也是税前全额扣除。2008年以后几次灾后重建情形也规定了全额扣除。上下位阶法律规范之间的“打架”，效力状态难免尴尬。
　　（二）慈善税收优惠体制尚未理顺
　　慈善监管部门与财政、税务部门、海关等的关系，尚未做到有法可依，慈善税制的部门权责划分模糊。慈善税收优惠的规范性文件，呈现出发布主体多元化现象，民政部、财政部、国家税务总局、海关总署、国家宗教局等国家机关都单独或联合出台相关规范性文件。但是，由于缺乏慈善监管部门的充分参与，相关文件往往未考虑到慈善事业自身规律与特殊性，已有的税收优惠政策往往针对“非营利组织”、“公益组织”或“社会团体”，缺乏与慈善的必要对接。
　　在慈善组织的税收优惠资格与税前捐赠扣除资格设置上，民政、财政、税务部门的关系尚未厘清。民政部门的定位偏差与作用缺失，加上体制不顺畅，使得慈善组织要获得免税资格和税前捐赠的扣除资格，困难重重。
　　（三）慈善税收优惠配套机制不足
　　慈善相关税收减免的实施需要票据、流程机制的配套。捐赠者通过慈善组织进行捐赠后，应凭捐赠票据申请获得税前扣除，但我国对捐赠票据缺乏全国性的统一规定。比如，单位组织本单位职工进行捐赠，学校组织教职工、学生进行捐赠时，所得税抵扣认证程序繁琐。
三、慈善立法中有关税收优惠规范的基本思路
　　税收优惠是支持慈善事业发展的不可或缺的促进措施，它属于税法范畴，也属于慈善法的范畴。慈善事业立法不可能回避税收优惠的规范。慈善事业立法关于税制的规范，应立足于与税法的分工配合，有所不为以有所作为。
　　在不为方面，慈善事业立法应与《企业所得税法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》等税法合理分工。税制结构、税率高低的问题，作为税法的有机组成部分，更宜在税法中解决。在作为方面，需着力规范慈善税收优惠的资格程序及相关问题，将符合条件的慈善组织、捐赠主体、慈善活动一视同仁地享受税收优惠。相应的，慈善税收优惠的管理体制、机制、资格、程序、监管等，应当成为慈善事业立法关于税收优惠规范的主要内容。
　　慈善事业立法中关于税制的规范，需考虑遵循以下基本原则：
　　第一，兼顾平衡慈善与税收。“税法之利益均衡所追求之目标，乃是兼顾国家利益、公共利益、关系人利益及纳税者个人利益，期能实现征纳双方以及其他有关各方关系人之利益公平兼顾（利益均衡或利益平衡），营造各方都赢的局面。”［2］在良性制度安排下，慈善与税收则将形成“一加一大于二”的双赢资源配置效果。相应的，慈善税制的第一个层次，是基于税收自身原理推导产生的规则。慈善捐赠财物时由于捐赠人并无“所得”，因此并无所谓“所得税”；慈善组织所提供的慈善服务并非经营行为，也不应征收“营业税”。慈善税制的第二个层次，才是为推动慈善事业发展的税收优惠，体现国家对慈善事业的鼓励支持。如对慈善组织的经营行为予以征税并不违反税法原理，但为促进慈善事业发展考虑可对其设置减免优惠。
　　第二，统一普惠原则。税收制度作为国家的基本制度安排，应在全国范围内统一规范和实施，这也是维护税收公平性并提升执行效率的必要条件。这一要求应当同样适用于慈善税制。因此，在慈善事业立法中应当充分考虑慈善税制的统一性。我国作为单一制的统一国家，对慈善事业的税收优惠应当全国统一，而不应因地而异，因官办民办而异。就捐赠主体而言，捐赠给同类型的慈善事业，应当享受同等的税收优惠，而不应当区分捐赠者的身份、单位属性而有所不同。
四、慈善立法关于税收优惠规范的主要建议
　　税制规范作为国家支持慈善事业发展的促进措施，无疑是慈善立法的有机内容。因此，我国应立足自身国情并借鉴国际经验，在慈善立法中对慈善税制进行规范。
　　（一）理顺慈善免税体制
　　慈善免税体制的关键，在于理顺财税部门与民政部门的关系。国家财政部门负责制定税收规范的实施细则并决定税收优惠，税务部门负责税收征管，而民政部门则是慈善事业的监管部门。民政部门与税务部门的权责应当在厘清涉税环节及关系的基础上加以确定。慈善组织从事慈善活动的免税资格，民政部门认可后，向税务部门备案即可；捐赠税前扣除资格须经民政部门初审，税务部门核准；慈善组织从事经营、投资的活动的税收优惠，应当严格管理，民政部门认可之后，税务部门仍应按照税法规则审核决定。
　　（二）完善慈善捐赠的税收优惠
　　1.完善慈善捐赠的减免税种类型
　　对股权、知识产权、不动产、产品货物等非货币形态的捐赠，需要设置相应的税收优惠类型。对于不动产捐赠，宜免除捐赠人应缴付的营业税、个人所得税和交易手续费，以及受赠方应缴付的契税、权证印花税、交易手续费、登记费和配图费等税收和行政性收费。
　　2.建立捐赠税前扣除的结转程序
　　国务院《批转发展改革委等部门关于关于深化收入分配制度改革的若干意见的通知》（国发〔2013〕6号）明确要求：“落实并完善慈善捐赠税收优惠政策，对企业公益性捐赠支出超过年度利润总额12%的部分，允许结转以后年度扣除。”显然，有必要考在慈善立法中规定税收优惠的结转年限。对于捐款超出税前扣除法定比例的，可到下一年度结转扣除。
　　（三）统一慈善组织本身的税制规范
　　立法的根本原则在于公平。慈善组织自身的免税资格，不宜逐批、逐次认定，更不宜一事一议，而应改为符合条件者一概享有。考虑到国家税务总局已明确，各项税收优惠政策凡未明确为审批事项的，均实行备案管理。因此，对于符合相关条件的慈善组织，其免税资格可考虑从审批改为备案。
　　（四）简化税收减免的获得手续
　　通过慈善立法，对捐赠人与慈善组织的税收减免应当实现常规化和便捷化。就常规化而言，在慈善税收减免与退税的办理上，税务部门应摒弃特事特办的观念，而作为自身工作的重要组成部分正常实施。就其便捷化方面，慈善税收减免、退税应当设定法定时限，税务部门应当尽可能高效率完成。
　　（五）强化慈善税收优惠的监管
　　税收优惠是国家支持慈善事业发展的主要措施，税务监管也相应构成慈善事业监管的重要内容。如果对享受税收优惠的捐赠主体与慈善组织缺乏强有力的监管制度，企业、慈善组织骗取税收优惠将在所难免。强化对慈善税收优惠的监管势在必行。通过监管制度的设置实施，既要达到使得我国慈善税收优惠落到实处，也要预防惩治骗取税收优惠、挪用善款等违法犯罪行为。
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重庆市慈善总会常务副会长佘明哲在重庆市慈善总会2012年业务培训会上的慈善讲稿围绕慈善二字讲三个问题：一是何谓慈善？二是慈善功能在当代中国的主要体现。三是为彰显慈善功能作用，慈善组织要特别注意抓好的几项工作。
一、何谓慈善？要了解什么是慈善，首先就应该了解古人是如何认识慈善的，今人是如何定位慈善的，从国家这个层面看，中央高层是如何看待慈善的。按照这个顺序，接下来我们就来分别作些情况介绍：(一)古今慈善观古人通过我国传统文化，表达了他们对慈善的认识和看法，形成了慈善历史的源头。儒家、道家、佛家三大文化体系共同构成了中国传统文化的基石。三种文化体系中，慈爱是共有的特点。1、古人如何认识慈善？(1)、以老子为代表的道家文化的慈爱观老子的慈爱观表达了三个重要观点：其一，慈爱，是人的道德修养，是做人必须具备的基本品质，是和谐人际关系重要的心理基础。他在第67章中说到：“我有三宝，持而保之：一曰慈，二曰俭，三曰不敢为天下先。慈，故能勇；俭，故能广；不敢为天下先，故能成器长。今舍慈且勇，舍俭且广，舍后且先，死矣！夫慈，以战则胜，以守则固，天将救之，以慈卫之。”意思是：我拥有三大法宝，持有而且珍惜它们。第一宝称为慈爱，第二宝称为俭朴，第三宝叫不敢为天下先。慈就是慈爱，而慈爱之心可以激发人们相互关爱的勇气和力量；俭，就是俭约、节俭，不铺张浪费，使奢侈之风不长；不敢为天下先，在权位名利面前，不与人争。拥有三宝的人，品德高尚受人爱戴，所以能成为领导。相反，如果舍弃了慈爱却热衷于逞强好胜；舍弃了俭约却纵欲挥霍；舍弃了谦退，在名利面前争先恐后，这样就只有死路一条！三宝之中，慈爱最重要，把慈爱激发出的勇气和力量用来战胜邪恶，必然会万众一心，其战必胜；用于守土为民，必然会众志成城，其守必固。所以，上天要造就成全某人，必先用慈爱之心来培育他。其二，慈爱作为人道主义观念，是实现社会公平的重要路径。他在第77章中告诉我们：“天之道，其犹张弓乎？高者抑之，下者举之；有余者损之，不足者补之。孰能有余以奉天下？唯有道者。是以圣人为而不恃，功成而不处，其不欲见贤。”意思是：天道或自然的法则，不就正像是准备射击的弓箭一样吗？举高了需要把它调低，偏低了需要把它调高。同样的道理，有多余的就减损它，不足的就增益它。谁能够拿出自己多余的财富去周济那些需要帮助的困难人家呢？唯有那些能够明白事理、很有人生智慧、很有道德修为的人。所以，真正有道德修养的人有了作为时，不会夸耀自己的能耐；为社会有所奉献，对别人有所帮助，不会去刻意表现自己的贤能。这正如后来的庄子在（《庄子·养生主》）一文中所主张 的那样，“为善无近名，为恶无近刑。”意思是说，做好事不要求取名声，做坏事不要触及刑罚。
其三，有慈爱之心的人既有能力聚财，更有智慧散财。老子在第81章中告诉我们：“圣人无积，既以为人己愈有，既以与人已愈多。”高明的人聚财而不占有，而是尽量帮助别人，自己反而更充足；尽量资助别人，自己反而更富有。老子在本文提出“圣人不积”的思想，至少包含两层意思：一是指不积累私心。不能简单地认为就是不积累财富。二是指真正懂得人生智慧的人，既有能力聚财，也更会懂得去散财。其实，人生的过程就是一个不断选择，不断“获得”与“失去”的过程。百年人生，不过就是一舍一得的重复。舍得，是一种精髓；是一种领悟，更是一种人生的智慧与境界。谁能明白这一点，谁就是真正的大明白人。香港大慈善家霍英东、李嘉诚、世界首富比尔，盖茨就是这样的大明白人。他们聚财的能力令人佩服，他们散财的智慧更给人以启迪。(2)、以孔孟为代表的儒家文化的“仁爱”观：“仁”、“仁者爱人”与“泛爱众”是孔子的核心思想，是指人的修养应达到的一种思想境界。他在 (《论语·学而》)中说道：“弟子：入则孝，出则悌，谨而信，泛爱众，而亲仁。”意思是：孔子对弟子的训导，仍是在家孝敬父母，出门敬重兄长，为人严谨诚信，不仅爱亲人，也爱天下人，只有仁爱才是做人的根本。他在〔《论语·阳货》〕一段话中，还把“泛爱众”具体表现为五个方面：“恭、宽、信、敏、惠”，即恭敬、宽厚、诚信、勤敏、恩惠。并且说：“能行五者于下者，为仁矣。”意思就是：能对天下人奉献这样爱心的人，才称得上是真正的“仁”了。孔子之后的孟子主张“穷则独善其身，达者兼济天下。”意思是：不因为一时的穷困而不丧失做人的品格，一旦时来运转，一定不忘需要帮助的困难人家。(3)、佛教文化的慈悲观:“大慈与一切众生乐，大悲拔除一切众生苦。”儒、释、道文化的慈爱、仁爱与慈悲的思想相互为用，使得慈爱精神世代相传，生生不息。其社会意义就在于：首先，就在于希望执政者以及所有有能力的人，尽可能地关心民生，关怀和救助贫弱者，使世间趋向公平，使社会充满和谐。这与今天共产党的为民宗旨，和中央高层高度重视民生在思想上是完全相通的。其次，为一些经济学家立足于道德层面所提出社会财富三次分配理论提供了道德精神支撑。2、今人是如何定位慈善的？我国近代有人将慈善定义为：怀有仁爱之心为之慈；广行济困之举谓之善，慈善是仁德与善行的统一。《中国大百科全书》对慈善事业的解释是“从同情、怜悯或宗教信仰出发对贫弱者以金钱或物品相助，或者提供其他一些实际援助的社会事业”。中华慈善总会第一届会长崔乃夫认为慈善“一般地就是互助，就是人帮人的活动。”这种解释更加简单、明白和通俗。中国人民大学劳动人事社会保障研究学院的院长、慈善理论专家郑功成教授对慈善的解释又作了新的提升。他认为：“慈善事业是以社会成员的善心奉献与互助以及通过民间组织具体运作为基本特征的一项社会性救助事业。”3、党和国家是如何看待慈善的？近年来，党和国家越来越重视、支持慈善事业发展。日，《人民日报》署名评论员文章“为慈善正名”指出，“社会主义需要自己的慈善事业，需要自己的慈善家。人们都心慈面善，都乐善好施，乐于助人，那么，社会中的假、丑、恶便会无容身之地，我们为之奋斗的文明祥和、丰衣足食的社会主义现代化便会早日实现。”中央十六届四中全会首次提出，要健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系。十六届五中全会：支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动。十六届六中全会：发展慈善事业完善社会捐赠免税减税政策。党的十七大文件中，进一步强调要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系建设。日，胡锦涛总书记在人民大会堂亲切会见出席中华慈善大会的代衰并发表了“慈善事业是改善民生、促进社会和谐的崇高事业”的重要讲话。为什么党和国家领导人如此重视慈善？这完全是因为慈善自身丰富的内涵和强大的社会功能所决定的。（二）慈善有哪些内涵及其功用？慈善作为人类自身发展和社会进步的必然产物，慈善内涵不断丰富，并且也不断地拓展着它的表现形态。至少有三种表现形态(物质形态、文化形态、社会形态)及其与之相对应的三大社会功能(扶贫济困功能、社会教化功能、公共服务功能)。1、关于表现形态：慈善是社会资源再分配的一种方式，可以直接用货币衡量。所以说，慈善是一个物质性概念。同时，慈善又是人们品德和社会价值观的反映，通过慈善可以增进人与人之间的友爱和社会的和谐。所以，它又具有文化形态特征。慈善行为面对的是整个社会。具体说来，慈善的教化作用是针对全体社会成员；慈善的救助行为主要是针对社会成员中的困难人群；同时，通过慈善组织和慈善志愿者活动所提供的公共服务同样是广大社会群体，具有鲜明的社会形态特点。2、关于与之相对应的社会功能：从物质形态看，它具有扶贫济困功能。是建设社会保障体系的不可或缺的组成部分，对社会保障体系建设发挥着重要的补充作用。从文化形态看，它是社会主义核心价值体系中的重要内容，关乎着人的道德修养，具有社会教化功能。对传承中华文化，推进精神文明建设，加强人的道德修养，构建和谐社会，都具有重要的社会心理基础作用。从社会形态看，它具有公共服务的功能。慈善事业的基本力量是公益慈善组织，是发展慈善事业的重要载体。而公益慈善组织又是社会组织的重要组成部分。作为社会组织之一的慈善组织将在国家已经和正在构建中的政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制中扮演重要的角色，在分担政府职能、提供公共服务、开展社会救助、建立社会保障体系、缓和社会矛盾诸方面都有着不可或缺的重要作用。（三）从慈善的功能看慈善的定位慈善，作为一种思想观念、道德行为和社会事业，是人类自身发展和社会进步的必然产物。更是当代中国所倡导的极其光荣而又伟大的公益事业，一种高尚的道德行为。随着慈善内涵的不断丰富及其已经和正在彰显出的强大的社会功能，当代条件下的慈善应该是：以社会成员大爱善行为中心，以改善民生、和谐社会为目标，以净化心灵、提升道德素养为宗旨，并通过民间组织具体运作为基本特征的融扶贫济困功能、社会教化功能、公共服务功能于一体的提升幸福指数，促进社会文明进步的一项崇高事业。二、慈善功能在当代中国的主要体现(一)从党和国家努力改善民生的作为中看慈善的扶危济困功能对建立健全社会保障体系的重要性1、何谓民生？民生一词语出左传宣公十二年：“民生在勤，勤则不匮”。意思是，只要勤奋，就不会缺乏生活所需要的东西。在传统社会，是指老百姓的基本生计。在今天，民生的内涵就变得更加丰富和全面，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。2、民生问题日益受到政治家们的高度关注(1)孙中山先生的民生观：“民生就是人民的生活——社会的生存，国民的生计，群众的生命。”（《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第802页）“民生就是政治的中心，就是经济的中心和种种历史活动的中心。”（同上书，第825页）“民生是社会一切活动的原动力。”（同上书，第835页）(2)中央高层的民生观：胡锦涛的民生观：“权为民所用，情为民所系，利为民所谋。”温家宝民生观：“民之所忧，我之所思。民之所思，我之所行。”贾庆林的民生观：“民生问题不仅是重要的经济问题、社会问题，也是重大政治问题”。 (2011年全国政协十一届四次会议报告)3、共产党执政以来，重视民生史无前例，但也面临新的矛盾和问题为改善民生，选择了不同的经济发展模式，但都有利有弊：(1)实行计划经济：虽然财产均等，绝对平均，但脑体倒挂，物资极度短缺。(2)选择了社会主义市场经济：财富快速增长，人们的收入水平迅速提高。但其负面效应是两极分化的趋势不断扩大，差异性社会的格局日益形成。收入分配问题已经逼近社会所能承受的“红线”，不但成为制约经济社会发展的一个突出问题，而且也成为社会稳定与和谐的突出问题。如何来解决好这一问题？慈善作为第三次分配的现实选择，不失为解决这一社会问题的重要举措。所谓三次分配之说，是一些经济学家提出的社会财富三次分配的理论。即通过市场实现的收入分配，被称为“第一次分配”；通过政府调节而进行的收入分配，被称为“第二次分配”；个人出于自愿，在习惯与道德的影响下把可支配收入的一部分或大部分捐赠出去，可称为“第三次分配”。第三次分配的主体是所有富人，一切有经济能力的人。其分配行为完全是在道德感召下形成的损己之有余、而补他人之不足的慈善行为。这种分配行为，是社会保障最后一道防线，是改善民生的重要力量。所以这个意义上讲，我们完全可以说，民生与慈善是一种切肉连皮、打断骨头连着筋的关系。民生有多重要，慈善就有多重要!如何增强慈善组织的劝募救助能力，组织动员更多的社会力量参与到扶危济困的行动中来，使慈善的扶危济困功能在缩差共富中发挥更大的作用，是我们必须认真面对的问题。(二)从中央高层高度重视社会主义文化建设看发挥好慈善的社会教化功能的紧迫性三十余年来的改革开放，使得社会物质财富极大地丰富，给人们带来了物质的福利享受，而另一方面又给人们的精神生活带来了严重危机。已经到了非抓不可、抓不好不可、抓不出成效不可的重要关头。怎样抓？中央高层高瞻远瞩，高屋建瓴，对症下药，在中央十七届六中全会上审议通过的《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中明确指出，“没有文化的积极引领，没有人民精神世界的极大丰富，没有全民族精神力量的充分发挥，一个国家、一个民族，不可能屹立于世界民族之林。物质贫乏不是社会主义，精神空虚也不是社会主义。没有社会主义文化繁荣发展，就没有社会主义现代化。”旨在强调，要通过文化软实力建设，来极大地丰富人民的精神世界，实现经济与社会协调发展、物质文明和精神文明建设同步推进。在中华文化浸润下形成的慈善和慈善文化同样具有教化世人的强大影响力。关键在于我们是否去发现、挖掘和传播并使它的社会教化功能最大化。全国人大常委、重庆慈善总会会长程贻举同志发出在重庆设立道德风尚基金的倡议，也正是基于这样的考量。他以一颗赤子之心、爱国情怀，关心国是。一段时间以来，他从精神文明建设的战略高度，来观察审视和思考人们的社会伦理道德方面不断失规失距的这一社会现实，并深以为忧。而且在全国人大常委会上多次提出建议，希望党和从国家要高度关注国民的道德建设。为彰显社会正义、弘扬社会正气、倡导社会道德风尚，出于他对慈善本质属性之一的社会教化功能的深刻认识，创意地提出从慈善的角度建立重庆“道德风尚基金”的构想，为使构想能落到实处，由慈善总会同中共重庆市委宣传部、重庆市精神文明建设委员会办公室、重庆市教育委员会、重庆市国有资产监督管理委员会、重庆市工商业联合会、中国民主建国会重庆市委员会、重庆广播电视集团、重庆晨报、重庆钢城实业有限公司等单位，共同发起成立“重庆市道德风尚基金”。基金的建立，主要用于重庆市范围内的道德风尚模范个人、家庭、单位的奖励、救助和资助。这一倡议获得了相关领导的认同和许多爱心单位和爱心个人的积极响应。截至现在，全市有22家爱心单位和爱心个人捐赠和认捐近2000万，可谓意义重大，影响深远。至少有以下几点：一是为重庆全面贯彻落实中央关于文化强国决定精神搭建了平台，创新了途径。这对极大地提升重庆的文明指数，进一步增强其吸引力和市民的幸福感都有重要的现实意义。二是填补了慈善在软实力建设方面的一大空白。长期以来，人们做慈善更多地注意物质形态上的表现形式及其功能作用的发挥，忽视了文化形态作用的发挥。也就是说，只注意了发挥慈善的扶危济困的作用，而忽视了慈善的社会教化功能作用的发挥。这也是表现在慈善上一手硬与一手软的问题。
三是以基金为牵引，创新了慈善募集方式，拓展了慈善内涵，彰显了慈善的社会教化功能。综上所述告诉我们，文化作为一种软实力，对一个国家的繁荣与发展关系重大，因为它对国人的道德观念、精神追求和正确的价值取向影响深远。所以，加强文化建设是当务之急，有其紧迫性。而慈善作为中华文化的组成部分，是文化建设的一大推手。慈善组织应该站在国家和民族的大局和全局的高度来认识慈善的这一内涵，使其所具有的社会教化功能得到彰显!3、从中央高层高度重视社会管理创新，看履行慈善的社会服务功能的可行性在社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化下，中央高层高度重视加强和创新社会管理工作。从日到2011年的2月19日和5月30日，短短8个月时间里，中央高层三次就加强和创新社会管理工作做出研究部署，密度之大，重视程度之高，前所未有。如何创新社会管理？总书记的讲话告诉我们，关键是创新、核心是民本。无论是创新或是民本，慈善组织和慈善服务功能都绝非可有可无，作为创新与民生的推手之一，都有无可替代的作用。发挥慈善的社会服务功能并使之社会效果最大化，其实也是一个开拓创新的过程。作为一级慈善组织，如何主动参与在政府主导下的社会管理？如何组织动员更多的爱心人士以自愿者的方式承接政府通过市场和社会提供的公共服务，有效发挥自身优势以弥补政府治理公共事务的不足，积极开辟公共事务领域中被政府遗漏的或政府所不能治理的空间。以此使慈善的社会服务功能最大化，同样是慈善组织面临的历史性任务。三、彰显慈善功能，配套抓好几项工作(一)认清必然趋势，坚定发展信心现代公益慈善事业在我国仅仅起步发展了 20多年时间，这项脱胎于传统慈悲仁爱精神而在社会主义现代化建设中获得新生的伟大事业，目前依然面临着发展不足和诸多挑战，但改变不了它的必然发展趋势。一是中国特殊的国情离不开慈善。二是从国家这个层面，政府越来越重视慈善事业的发展。尤其是李立国部长主持民政部工作以来，对慈善的重视程度史无前例。为推进中国的慈善事业步入快车道，民政部采取了一系列重大举措强力推进。潮流推进进步，时尚改变生活。慈善事业因近几年相继出现的“诈捐门”、“郭美美事件”、红基会等媒体热炒的类似事件而遭遇到前所未有的“寒冬”之后，慈善的春天也已为期不远，发展慈善必将成为一种时代潮流，一种生活时尚。面对这种发展的必然趋势，我们慈善组织的同志们没有理由不坚定我们看好慈善事业、投身慈善事业、发展慈善事业的信心和决心。(二)争取地方重视、营造发展氛围慈善事业在一个地方能否发展起来，决定于地方领导重视与支持的程度，当然也包括慈善组织自身的作为。在当前甚至更长的时期内，在慈善文化还不够发达、风气还不够浓厚、慈善组织良莠不齐，并且法律法规相对滞后的情况下，发展慈善事业，政府的作用是绝对不可忽视的。政府可以为慈善事业创造良好的发展环境，诸如提供所需要的政策支撑、法制建设、社会氛围(树立慈善典型、定期举办表彰大会、利用官方媒体的力量，在全社会引领、倡导正确的财富观、社会责任感和慈善公益心，普及人人可慈善理念，发动大众参与到慈善活动中来)等等。总之，争取地方党委、政府重视与支持是展示慈善功能作用的重要前提。(三)广泛传播慈善文化，普及“人人可慈善”理念慈善文化是人类在长期的慈善行动和慈善事业发展过程中形成的思想价值观念和行为规范的总和。其意义和作用就在于只有通过它才能引导社会成员认同慈善，形成参与慈善的意愿和动力。所以，要想快速发展慈善事业，就要把慈善文化建设当作慈善事业发展的基础工程和首要任务，文化永远是促进慈善事业发展的不竭动力。要采取各种行之有效的方式推进慈善文化的传播，要做到电视有影，广播有声，报章杂志有文，网络有言。大力营造发展慈善所需要的社会氛围(四)与时俱进，开拓创新。中国的现代慈善何去何从，迫切需要在理念、模式和管理上进行创新。宁夏吴忠市将产业经济引入公益慈善事业，将产业与慈善相结合，做到利与义相兼容。通过政策扶持，降低企业投资和经营成本，让企业通过为困难群体提供就业岗位或者将其所创造出的部分利润注入专门的慈善基金，使企业在赚取利润的同时完成了慈善使命，增强了慈善本身的造血功能。立国部长高度评价了他们的这一做法，称其为是走出了一条融慈善兴业、生态移民、扶贫造血、强区富民为一体的慈善事业发展道路，实现了社会目标、民生目标、经济目标的有机统一。宁夏吴忠市的做法与经验告诉我们，慈善事业也要在不断的创新中发展，要用不断创新的方式发展慈善事业。如何通过创新，加快重庆慈善事业的快速发展，这也是我们必须要思考的问题。(五)阳光作业，诚信至上要使慈善的功能作用最大化，阳光作业，诚信至上是极为重要的。一是要注意慈善运作过程的公开，要象玻璃口袋式那样透明。包括捐赠款物的接收情况、救助项目、救助对象、救助审批程序、捐赠款物使用情况、回馈爱心企业及爱心人士的方式、接受财务审计情况的公示等。二是要把握住关键环节和重点部位。比如，在慈善的运作流程上，要把握住救助对象的审核和款物的去向两个社会关注的焦点以及要守住慈善工作者自身的职业操守这个重点。三是要建立必要的制度和监督体系。比如要建立健全监事会监理制度；要主动接受财务审计以及上级组织的工作指导和检查。四是慈善组织不但自身要讲诚信，更要注意引导受助者也要讲诚信。(六)慈善项目牵引，上下合作联动要把重庆慈善蛋糕做大做强，全面展示慈善的强大的社会功能，除了以上所讲，还要通过慈善项目作牵引，加强系统内的合作联动，抱团打天下，合作做慈善!把示范、指导的关系，变成一种实实在在的合作关系。同志们！慈善是光辉的事业、伟大的事业、崇高的事业，发展慈善事业是人民的期盼、时代的呼唤和社会的共同责任。让我们携手并肩，同心协力，共创全市公益慈善事业发展的新局面，以优异成绩迎接党的十八大胜利召开！
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