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倪志龙：主体功能区建设中的财政转移支付法律制度研究 新闻中心 (阅读:2197次)　　　　　　　　　　　　　目　　次　　　　　　　　一、对主体功能区的认识　　　　　　　　二、主体功能区建设中的财政转移支付的属性　　　　　　　　三、财政转移支付法律制度对主体功能区建设的保障 　　　　　　　　　　　　　　　　一、对主体功能区的认识　　　　（一）主体功能区的提出和内涵　　就我国理论界对主体功能区及其区划的认识和研究来说，主体功能区是一个崭新的课题，其理论渊源源于西方国家空间规划思想与实践。在我国经济快速发展，但资源短缺、生态环境恶化、地区经济发展极不平衡的基础上提出的区域划分与发展方案，是我国落实科学发展观、构建社会主义和谐社会背景下的一种理论创新。　　主体功能区划属于经济区划的范畴。经济区划存在的基础应是地域差异性，根据各经济区的特点与基本条件规划布局，从地域分工角度对全国领土进行战略性划分，并分别制定不同的鼓励与限制政策，以促进地区比较优势的发挥及地区间的协调发展。建国以来，我国提出并实施了多种经济区划方案，但均没有有效克服无序开发的弊端。其主要原因：一是区划的依据不明确，即不同经济区的职能分工不突出；二是区划的政策不配套，即不同经济区的政策差异不明显。现阶段提出的主体功能区划方案，按《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)提出的分类发展、分类管理、分类考核的思路，可以弥补过去的缺陷。根据《纲要》精神，所谓主体功能区是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。划分主体功能区主要应考虑自然生态状况、水土资源承载能力、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况、参与国际分工的程度等多种因素。此次将全国领土划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四大主体功能区，并指出优化开发区是带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域；重点开发区逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体；限制开发区逐步成为全国或区域性的重要生态功能区；禁止开发区是各类自然保护区域。这就决定了四类主体功能区在国家经济、社会和生态系统中承担着不同的功能，彼此间的功能联系是主体功能区建设的基础。　　（二）主体功能区的特征　　1．主体功能区划的特征　　主体功能区划不同于单一的行政区划、自然区划或者经济区划，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为不同类型的空间单元。主体功能区通过主体功能区划得以形成和落实，主体功能区划依靠主体功能区来支撑和体现。主体功能区划是一个包含划分原则、标准、层级、单元、方案等多方面内容的理论和方法体系，主要具有以下几个方面的特征：第一，基础性特征。主体功能区划是基于国土空间的资源禀赋、环境容量、现有开发强度、未来发展潜力等因素对于国土空间开发的分工定位和布局，是宏观层面制定国民经济和社会发展战略和规划的基础，也是微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。第二，综合性特征。主体功能区划既要考虑资源环境承载能力等自然要素，又要考虑现有开发密度、发展潜力等经济要素，同时还要考虑已有的行政辖区的存在，是对于自然、经济、社会、文化等因素的综合考虑。第三，战略性特征。主体功能区划事关国土空间的长远发展布局，区域的主体功能定位在长时期内应保持稳定，因而是一个一经确定就会长期发挥作用的战略性方案。　　2．主体功能区规划的特征　　主体功能区规划是制定和实施主体功能区划方案的重要文本和依据，具有以下基本特征：第一，明确的时限性和阶段性。主体功能区规划一般具有明确的有效期限，并相应明确分阶段的目标、任务和工作重点。而且，主体功能区规划完成后，还要具体制定四类主体功能区各自的发展规划。第二，显著的针对性和可行性。主体功能区划很大程度上是一种战略性空间布局安排，比较注重理论和理念方面的支撑。而主体功能区规划则是对于国土空间的阶段性和目标性布局安排，更加强调技术方法、数据获取、实施主体、部门管理等具有针对性和可操作性方面的因素。第三，较强的指导性和约束性。主体功能区规划制定后需要报送国务院及政府有关部门审定通过，同时尽快制定有关法律法规有效保障规划的持续稳定实施，并对土地利用规划、城市总体规划以及其他各类专项规划的制定和实施发挥较强的指导性和约束性作用。 　　　　　　　二、主体功能区建设中的财政转移支付的属性　　　　财政转移支付制度，就是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或平衡的制度，是规范中央政府与地方政府财政分配关系的制度。财政转移支付制度的主要目的是为了抑制地区发展差距过分悬殊，平衡地区财政收支差异，实现全国范围内各级政府提供公共产品和服务能力的均等化。　　改革开放初期，我国社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾。经过30年的改革开放，我国经济实力显著增强，人民生活水平有了较大改善，尽管这一社会主要矛盾的本质虽然没有发生变化，但具体表现形式已经发生了深刻变化。在走出短缺经济后，我国社会正面临着日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾。要解决这两个矛盾，除必须继续坚持市场化改革，进一步完善社会主义市场经济体制外，还必须加快建立社会主义公共服务体制。而财政转移支付是各级政府间按照财权与事权相匹配的原则合理划分财政收入的一种分配形式，一般指上级政府对下级政府的财力补助。转移支付是中央政府促进地区间基本公共服务能力均等化的重要制度安排，是国际上通行的做法。所以财政转移支付制度作为一种再分配手段对解决这两个矛盾是大有作为的。从政府间财政转移支付关系来看，主体功能区建设中的财政转移支付的属性是它既追求公共服务均等化的行为，又是一种政府采购行为。　　（一）财政转移支付是追求公共服务均等化的行为　　公共服务均等化是公共财政的“公共性”的重要体现，是公共财政“一视同仁”服务特征的延伸，是公共财政职能的深化。 公共服务均等化既是公共财政的重要组成部分，又是对公共财政提出的具体要求，即公共财政要为居民提供一视同仁的公共服务。诚然，为了真正意义上的公共服务均等化和整个社会利益的实现，为了真正使全国人民都享有便利的生存和生活环境，一视同仁的公共服务并非是绝对的，公共财政往往会对某些地区或某些人群以大量的补助，而对某些地区或人群征收相对高的税款。公共服务均等化的主要实现手段是转移支付，因为财政转移支付具有较强的收入分配功能，是公共财政履行收入分配职能的重要手段。中共十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》提出，要通过完善中央和地方共享税分成办法，进一步提高中央财政集中度，加大转移支付力度。完善一般性转移支付办法，增加一般性转移支付规模，调整优化专项转移支付结构，进一步增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付力度，着力推进贫困地区的特色优势产业发展。逐步缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务均等化。　　（二）财政转移支付是一种政府采购行为　　采购，又称购买、采买或采办，是指采购人或采购实体基于生产、转售、消费等目的，购买商品或劳务的交易行为。政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
政府采购与私人采购相比，具有如下显著的特征：　　1.公共性。政府采购所使用的财物包括财政拨款和需要由财政偿还的公共借款，以及其他国有财产例如国有土地等，这种财物属于国家所有，其所有权是公法上的所有权，必须严格依照法律的规定来处分。　　2.非营利性。与商业性采购不同的是政府采购不是为了盈利，政府采购必须始终围绕满足社会公众的利益与需求进行，必须替社会公众负责，运用最科学的采购方法，为社会公共创造最高的价值，而不是追求个体的利益最大化。　　3.主体特定性。政府采购权只能专属于依靠国家财产运作的国家机关、事业单位、社会团体等采购实体或者说是为公民提供公共产品的组织。　　《“十一五规划”纲要》提出要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策，规范开发秩序。主体功能区的划分意味着不同区域承载着不同的功能、不同的发展模式、不同的发展机会，这就需要建立和完善生态补偿制度，综合运用法律、行政、经济等各种手段，调动不同功能区划积极预防和控制生态环境污染，积极治理和恢复已经遭到破坏和污染的生态系统，以保护整个生态系统的完整性和自然资源的可持续供应能力，这是实现可持续发展目标的重要举措和必然要求。随着社会的文明和进步，人们不再满足吃饱穿暖，对良好的生态环境的需求越来越大，良好的生态环境也日益成为人们所需求的公共产品。财政转移支付要为主体功能区建设服务，比如对于限制开发区和禁止开发区，各级财政应予大力支持，使当地居民能得到同其他地区居民均等的基本公共服务，修恢生态，保护环境，促进主体功能区建设顺利进行。从这个角度来说，上级政府对限制开发区和禁止开发区进行财政转移支付，实际上是政府为了公共需要，使用财政性资金购买工程或服务的行为，是政府向社会提供的一种公共产品，是政府的一种采购行为，通过这种行为使这些地区的生态财富生产行为能持续进行下去。 　　　　　　三、财政转移支付法律制度对主体功能区建设的保障　　　　（一）现行财政转移法律制度在促进主体功能区建设中存在的主要问题　　我国现行的财政转移支付制度是建立在1994年开始实行的分税制财政体制的基础之上的。近年来，随着分税制财政管理体制的确立和不断完善，我国政府间财政转移支付法律制度建设取得了突破性进展，但也存在不少问题。　　1．政府间财政职责划分不清与主体功能区所构建的空间单位难以吻合　　公共财政是市场经济条件下政府财政的基本选择。公共财政的生成与现代民主政治体制和市场经济体制的产生是同一过程，他们互为前提，互相促进。我国财政机制与社会主义市场经济要求不相适应的地方主要是财政“越位”和“缺位”并存，财政供给范围过大，包揽过多，几乎覆盖了社会再生产的各个领域，特别是向生产建设领域的过多延伸，远远超出了政府的职能范围，而应当由政府承当的一些公共需要却无力保障。 按照公共财政的的模式框架来分析我国目前的财政转移支付现状，政府间的财政职能定位不清，缺位与越位并存。所谓财政的“缺位”就是财政该管的事没有管或没有管好，所谓财政“越位”就是财政的管了不该管的事。简单地说，是财政该干没有干或没有干好，不该干的则干。国家《“十一五规划”纲要》中首次提出推进形成主体功能区， 并将全国领土按其功能划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四大主体功能区，在同一主体功能区可能包括不同的同级行政区域和不同层级的行政区域， 而在同一个省级、地(市) 级甚至县级行政区域内， 又可能包含有不同层次的主体功能区， 这样就不可避免地造成行政区域和主体功能区在空间上发生错位的问题。而且， 随着经济社会的发展和地区资源环境人口承载能力的变化， 主体功能区的属性可能发生变化。由于现行财政转移支付制度是按照行政层级进行财政资金转移支付的， 而主体功能区的划分是按资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等因素予以分类的，这就与主体功能区确定的空间单位难以有效契合和衔接。并且由于政府间财政职责不清，该由上级政府做的事项却交由下级政府，下级政府由于资金原因常常不能或不愿完成交办的事项。特别是省以下财政转移支付制度还有待完善，各个地方政府处于利益的考虑，都不愿意投资环境恶劣，资源禀赋差的地区，尤其是那些交界的限制开发区和禁止开发区。　　2．支付方法不尽合理，对主体功能区应予倾斜的因素考虑不够过渡时期的财政转移支付形式经过十余年的运行和修正渐趋完善，但在结构及功能上还存在一些问题，如财政转移支付规模的规定尚不规范，资金支付随意性大，省以下的转移支付资金分配很不健全。税收返还作为我国财政转移支付的主要形式，该制度是以1993年为基期年，因此1993年的地方财政状况对以后年度税收返还数额大小的确定有着直接的关系。这种制度虽然保证了地方政府利益不受损失，促进了地方政府组织财政收入的积极性。尽管1996年、1997年及其以后我国试行的“过渡期转移支付法”，在采取基数法的同时，引进标准收支的因素法。但不公平仍然很明显，并且按“基数法”确定税收返还既没有考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏比较合理的客观标准。按这种转移支付办法对限制开发区和禁止开发区的支持力度显然不够。至于转移支付的其他形式如专项拨款、决算补助、其他补助的不规范性更为突出。主要是因为分配缺乏科学的依据和标准。虽然大多数款项的分配都有比较规范和科学的分配方法，但也存在“讨价还价”和“人情款”的问题。造成“会哭的孩子有奶吃”和“撒胡椒面”的现象，该支持的没有得到支持，该补助的得不到补助，不该补助的却得到了补助。 资金分配没有发挥应有的作用，拨付给禁止开发区的一些名胜古迹的专款，有些成了单位职工的吃饭钱，有些地方甚至挪作他用。　　3．转移支付制度缺乏法律保障 　　纵观各国财政转移支付制度，其最大的共性就是制定具有较高层次效力的法律。相比之下，我国目前尚无涉及政府间财政转移支付的法律，而依据的主要规范性文件是1995 年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》( 以下简称《办法》)，该办法属于行政规章的层次，立法层次低。应该说，我国目前没有专门的财政转移支付立法。虽然有学者认为我国财政转移支付制度是以《预算法》和《所得税收入分享改革方案》为法律基础，而事实上它们都不是专门针对财政转移支付的，充其量只是其中涉及财政转移支付的相关内容罢了，甚至于有些规定都相当不明确。这反映了当时在中央和地方财政支出体制上的不统一性和制度的不确定性，也使得目前财政转移支付体制的改革缺乏法律的支持和保证。虽然《“十一五”规划纲要》指出，财政政策，要增加对限制开发区、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，但没有法律的支撑和保障，客观上会造成人们对这两类地区的转移支付重视不够，也将影响财政转移支付的权威性和可操作性。　　（二）重塑与主体功能区相协调的财政转移支付法律制度　　《“十一五”规划纲要》在《推进形成主体功能区》第二十章“实行分类管理的区域政策”一节中提到：“财政政策，要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。”由此看来，财政转移支付作为主体功能区建设配套政策之一和政府政策实施的重要工具，由于现行的财政转移支付制度存在上述不足，要使财政转移支付制度在推进主体功能区建设中起到应有的作用，必须改革和完善现行的转移支付制度。　　1．明确政府的事权、财权使之与主体功能区的空间构建相契合　　政府间事权与支出的范围的纵向配置是否处于优化状态，对一个国家财政管理体制，进而对一个国家公共经济的运行效率会产生至关重要的影响。因而，科学、合理地界定中央和地方各级政府的事权与支出范围，是财政管理体制有效运行和处理好各级政府间财政关系的基本前提。 就我国目前政府间的关系而言，中央政府和地方政府的财政和事权范围应作如下分类：一是完全由中央财政负担的事务，指那些全民受益而且必须在全国范围内统筹安排的事务。诸如外交、国防、关系国计民生的全国性重大事项，国家划定的限制开发区和禁止开发区的专项拨款等。二是完全有地方财政负担的事务。主要是该辖区内重要基础设施建设和城镇公用事业的发展、社会治安、消防及行政管理等事项。三是中央和地方共同管理的事项，由中央和地方财政共同负担。诸如跨省的基础设施建设（如铁路、核电站等），大江、大河、大湖的整治，这些事务主要由中央财政负担，相关地方政府根据受益原则提供相应的财力支持。一般来讲，国家级主体功能区主要是选择那些主体功能突出、对于国家整体的国土开发和生态环境保护具有重要意义的地区，原则上推进国家级主体功能区形成的政策和保障由中央政府负责，而省级主体功能区的相应政策和保障由省级政府提供。主体功能区的划分对于中央政府和地方政府之间的事权和支出责任的划分提出了新的要求，注入了新的内容；从另一个角度看，主体功能区的形成也为合理界定各级政府的事权和支出责任提供了很好的依据。此外，各省辖区的限制开发区和禁止开发区，如果地方支出压力太大，中央财政应予适当支持。同时，建立横向财政转移支付制度，使富裕的省向贫困的省进行捐款，发扬团结互助的社会主义精神。　　2．选择科学的支付办法和支付形式　　逐步建立考虑主体功能因素的财力性转移支付框架。第一，在分档确定一般性转移支付系数时，考虑主体功能区的因素，适当提高限制开发区和禁止开发区的转移支付系数，降低重点开发区的转移支付系数，以体现财政对放弃开发权的地区的倾斜，并通过纵向转移支付的形式体现横向转移支付的目标。第二，参照民族地区转移支付，设立限制开发区和禁止开发区转移支付类别，灵活采用增量返还、定额补助和比例补助等方式，加大对限制开发区和禁止开发区的转移支付力度，切实起到均衡区域财力和公共服务能力的作用。第三，参照农村税费改革转移支付和调整工资转移支付，结合现有的退耕还林、退牧还草转移支付，对推进主体功能区形成造成的增支减收按照一定的系数予以补偿，降低主体功能区形成对地方财力造成的影响，实现平稳过渡。　　从世界各国的情况来看，许多国家总是根据各自的国情，运用多种转移支付手段，来达到既定的政策目标。在具体的实践过程中，多运用一般性转移支付和有条件的转移支付形式两种手段。 当然在使用这两种转移支付形式的过程中会有所侧重。借鉴国际经验，结合我国实际情况，归并为一般转移支付、专项转移支付及特别补助三类。（1）一般性转移支付，是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相当的公共服务。这部分补助不规定用途，由地方政府统筹使用，在分配方法上，主要采取因素法，根据各地的人口、资源、环境、面积等确定不同的参数。对限制开发区和禁止开发区给予重点扶持。（2）专项补助，即中央政府对地方政府的经济发展和社会事业的特定项目进行补助。在分配方面，这部分补助可根据各地的实际情况，对经济落后的地区或社会效益较大的项目可给予较多的补助，对财力雄厚的地方的专项补助应相应减少。（3）特别补助， 作为一种特殊的转移支付形式是为了解决现实经济生活中以及各地区的特殊情况而设置的。我国是一个地区经济发展不平衡的大国，又是一个自然灾害频繁发生的国度，2003年的非典疫情，至今人们心有余悸，接着2004年的禽流感，让人们感到瘟疫的可怕，洪灾旱灾年年可见，防不胜防，2008年的雪灾更让国人胆战心惊。很显然，这些天灾人祸造成的后果是巨大的，甚至是灾难性的。在这种情况下，为了减少和避免人类社会受到死亡的威胁，为了减少对整体经济和国际社会造成的损害，只有政府出面，动用政府财政才能够防治。 这种补助就是在某些地区遭遇严重自然灾害、人力不可抗拒事变之时，以及中央出台的重大政策对地方利益造成严重影响时，上级政府对下级政府提供的一种特别补助。　　3．建立和完善转移支付法律体系和监督机制纵观各国的财政转移支付现状，尽管国别不同，差异尚存，但用法制的手段来规范财政转移支付行为却是一致的。而我国目前财政转移支付的法制化程度不高，随意性大，导致转移支付的过程中官僚主义严重，为使我国的转移支付制度规范化，必须坚持法制化的原则，制定和完善《财政转移支付法》及其他相关法律如《预算法》等，就转移支付的内容、形式、依据、用途、主体功能区规定的限制开发区和禁止开发区的拨付方式以及监督用法律的形式予以规范。在修改的《预算法》中增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位。以增强人们对财政转移支付制度的重视。　　财政转移支付资金进行监督是公共财政的基本职能之一，属于财政管理活动，在国家财政管理和国家经济监督中与财政资金运动同步进行，其主要功能就是及时发现和纠正预算执行中的偏差，确保财政转移支付资金分配的科学、正确和有效。是为实现财政管理目标而建立一种约束财政主体行为的机制。我国目前正处于转型时期，仍然存在大量的转移支付资金使用混乱的现象，规范的财政转移支付制度监督体系还没有真正建立并完善。而且完善的财政转移支付法律制度，不仅具有科学规范的资金分配办法，还应包括对财政转移支付资金使用效果的评价、考核和监督机制。地方政府出于自身利益，对转移支付资金的使用往往会偏离中央财政的规定，造成转移支付使用的低效率。中央财政要对于地方的经济发展、公共产品和服务的提供状况应进行充分的了解，对一般性转移支付和专项转移支付，都应建立起有效的监督、审计系统。以充分发挥财政转移支付资金的使用效率。　　　　西南政法大学博士研究生。
高国力：“我国主体功能区划分及其分类政策初步研究”，载《宏观经济研究》，2007年第4期。
中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组：《经济研究参考》，2007年第58期。
见《中华人民共和国政府采购法》第2条。
参见杜黎明：《主体功能区区划与建设》，149页，重庆大学出版社，2007。
丛中笑：“构建公共财政框架的经济法思考”，载《当代法学》2004年第5期。
孙开、彭健著：《财政管理体制创新研究》，134页，中国社会科学出版社，2004。
吴志攀：“我国政府的经济法责任考察”，李昌麒主编：《经济法论坛》（第1卷），25页，群众出版社，2003。　　　　来源：《经济法论坛》第六卷
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