养老金双轨制，如何破冰
日 08:49:25
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记者 姜晨怡
国务院近日发布《事业单位人事管理条例》，7月1日起施行。其中强调，事业单位工作人员要依法参加社会保险。我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人。养老金双轨制一直是人事改革的热点。据中国新闻社报道，人社部社会保障研究所原所长何平日前在参加中国保险学会主办的“中国养老保险主题研讨会”暨“养老金研究分会”成立仪式上提出有关养老金并轨的建议。而辽宁社会科学院研究员严伟则在《中国经济周刊》上发表文章，称我国现在养老保障的实际情况是，60岁以上的老年人基本上人人享受养老金，但标准相差悬殊。养老金双轨制能否体现公平公正？资金如何运作？养老金双轨制怎么改？
首先厘清不同事业单位的性质和收入情况
何平（人社部社会保障研究所原所长）：“双轨制”的出现有着历史原因。我们参与了设计，当时大部分国企即将关闭破产，已退休人员和将要退休的人要推向社会养老，企业的养老保险和社会养老保险都比较紧迫，就先弄起来了。而机关事业单位是铁饭碗，养老问题并不突出，就没有动。机关事业单位退休人员一直与在职人员搭车，在职人员加多少退休人员就加多少，所以就形成这样一个比较大的反差。
当前双轨制必须破，必须改，但是改要有前提条件，不那么简单。
困难之一，所谓机关事业在养老金上是一个平台，但实际运作的时候资金是多重的。
相当多的事业单位是自己在维持运营，靠自己在市场上挣的钱来维持较高的养老金。要改革的话，先把事业单位分类，哪些是政府养的，哪些是自己靠市场竞争生存的，哪些是处于中间的。事业单位分类改革非常艰难。已经说了好几年了，到现在并不很乐观。这一篇怎么翻过去，社会风险很大，因为这个社会能量比一般公民的能量大得多。
困难二，收入方面很混乱。一个处长国家规定工资三千块，而补贴可能八千块，加起来一万多块钱。有人说能不能把补贴变成工资，把工资变成补贴，这样结构是不是合理？我觉得这个提议很好，但是老百姓能接受吗？老百姓看你三千块钱的工资都高，提高到七千块他觉得很多。不调的话，养老金是按照三千块钱发，还是三千加八千一起发？要整合，把工资收入规范化，作为缴税基数，这个过程也是极其艰难的。
双轨制要并轨，前面的基础工作得扎扎实实做好，先把这些厘清才能进入并轨，这是一个艰苦、长期的过程。
并轨后仍有问题需要解决
严伟（辽宁社会科学院研究员）：目前我国养老金发放的基本情况是，全国机关事业单位退休人员2000万左右，人均退休金每月4000元、全年5万元，全部由国家财政承担，每年支出1万亿元左右。全国企业退休人员8000万左右，人均养老金每月2000多元、全年25000元，几乎全部由企业在职员工历年缴纳的养老缴费支付，国家财政不承担或承担很少部分。根据人社部负责人今年3月披露的数字，2013年全国养老金缴费2.2万亿元，养老金发放1.8万亿元，结余4000亿元。2013年结余积累养老缴费3万亿元，国家社会保障基金1万亿元，合计4万亿元。
世界上不少国家的政府养老金支付是“现收现付”，就是用当年征收的养老缴费支付第二年的退休人员的退休金，另加政府财政资金补充不足部分，没有什么“个人账户”、“企业账户”。道理很明显，现收现付这种方式最简单、最适用，环节最少，挪用、占用、贪污腐败的空间最小。
实事求是地说，并轨后还有问题需要解决，就是机关事业单位在职员工是否开始缴纳养老保障金，企业在职员工是否继续缴纳养老保障金？如果继续维持这种有人缴纳、有人不缴纳格局，显然不公平。解决的办法大体有三个。
第一个方案：机关事业单位在职员工开始缴纳养老保障金。如果认为现行工资收入偏低、缴纳养老保障金不堪负担，可以适当增加工资。这是最简单、最可行的办法。
第二个方案：企业在职员工不再缴纳养老保障金，机关事业单位员工也不缴纳，在全国范围内统一开征养老税，在消费环节征收，即每个公民，无论老人孩子，无论是买家电、机票，还是在酒店吃饭，一律按照一定的税率附加缴纳养老税。结果必然是人人为自己未来的养老做贡献，但富人肯定贡献更大，负担更多，因为富人消费水平更高。这个结果是公平的。国家原则上根据当年的养老税征收情况，确定下一年的养老金发放标准。当然，养老税的征收情况是可以预测的。也可以反过来，在确定一个合理的养老金标准后，再确定养老税的税率。在根据养老税征收情况发放养老金的基础上，国家财政可以另行补贴，也可以不补贴。
第三个方案：现收现付。机关事业单位员工和企业员工同样缴费，取消“个人账户”、“单位账户”，原则上根据全国在职员工的缴费情况，确定养老金发放标准。征缴得多，发得就多。
上述三个方案以及其他各种方案，说来说去，实质性的问题只有一个，就是国家的财力怎么样，是否愿意承担养老责任，承担到什么程度。
改革养老金制度，实际上有两个基本思路摆在我们面前：一个思路是低标准、全覆盖，就是人人享受养老金，但每月由政府提供的养老金较少。另一个思路是高标准、部分覆盖，就是部分人享受养老金，但每月由政府提供的养老金相对较多。
我国现在养老保障的实际情况是，60岁以上的老年人基本上人人享受养老金，但标准相差悬殊。
网站编辑：第B02版： 经济新闻
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打破养老金双轨制的意义
　　近日，养老金“双轨制”被打破的消息成为社会关注的话题。据报道，党政机关、事业单位执行与企业相同基本养老保险制度的改革方案，已经通过国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。这意味着，备受诟病的养老金“双轨制”即将写入历史。　　养老金双轨制，最大的弊病是损害社会公平。近一两年来，关于国家养老保险基金账户存在多少资金“缺口”的话题不断引发学界的争论。比较主流的观点认为，即使养老金账户现在收支相抵略有盈余，但依据中国人口老龄化的速度，可以推算出，未来数年将不可避免地出现非常大的“缺口”。学界认为，这个“缺口”主要可以通过两种途径去填充，一是划拨国有资产进去，二是延迟职工退休。　　上述两种办法，前者非常容易得到社会认可，但后一个却极其容易引起社会的不安以及公众的反对。延迟退休，从理论上看，确实是一个减缓养老保险基金支出压力的好办法。但在现实的国情下，这个办法的社会成本太高，是下下策。在其他办法还没有最大程度的利用时，这一办法不能轻易推行。　　打破双轨制就是其一。虽然机关、事业单位的养老金是财政拨付，并不需要养老金账户的支出，但公务员、事业编制人员在职时可以不用缴纳养老保险，在退休后却又可以得到比企业职工养老金更高的退休金，这不免令企业职工感到不公。只要这种不公平制度的存在，想让企业职工愿意自我牺牲，通过延迟退休的方法去填补养老金账户的“缺口”，那几乎是不可能的事情。　　不能否认，中国养老制度还面临着非常大的挑战，很多方面需要在顶层设计进行改革完善，有些改革甚至会存在公众的不理解、不支持，但这并不可怕，只要顶层设计能从共识出发，凡事都坚持公平优先、废除特权的原则，相信公众最终会作出正确的选择。全面利益的最大化是一切改革的终极目标，在这个目标的指引下，相信任何困难和阻力都会最终坍塌在改革的洪流之中。
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如何解决我国养老金双轨制的弊端？
[导读]：我国的养老金双轨制出现了很多的弊端和问题，应该如何解决养老金的双轨制弊端呢？首先应缩小待遇差距，重点在提高企业职工养老保险水平，建立企业退休人员养老金正常增长机制，使退休人员的养老金待遇按照统筹地区职工工资等，保证企业退休人员充分享受养老保险制度。
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　　上世纪90年代初开始实行的退休金&双轨制&为何让网友不满？网友甚至列出了&双轨制&的十大&罪状&。那么，广大网友为什么要呼吁废除双轨制呢？双轨制到底存在哪些弊端呢？
　　何谓退休金&双轨制&
　　退休金&双轨制&自上世纪90年代初实行并延续至今，主要是指，企业人员和公务员的退休待遇实行两个政策：企业人员参加，由国家统筹发给退休养老金，而公务员则按照在退休前按岗位工资高低发给退休金，全部由财政负责。
　　公务员不仅退休金拿得最高，而且在长达30年的时间内不缴纳，这是双轨制另一个为网友所诟病的矛盾。相对而言，企业职工只能拿公务员退休金的三成，却要多缴纳十几万的养老保险，自然愤愤不平。有的网友更是直截了当地说，退休金双轨制是最典型的造成贫富差距的不合理政策，呼吁废除。
　　网友列举&双轨制&的&十宗罪&
　　［第1宗］
　　这个政策显失公平，由于差距过大，使贫穷的国企人员(垄断行业除外)，特别是退休与下岗人员更为贫穷，富有的机关与事业单位人员以及退休人员更为富有，使分配政策更加不公平、不合理、不协调、不公正；
　　［第2宗］
　　破坏和谐，由于差距过大，使各方面矛盾增多，使得这个社会越来越不安宁，而且由于严重超过两极分化的警戒线，也极容易造成社会秩序的混乱与动荡；
　　［第3宗］
　　严重的伤害了弱势群体的感情。由于差距过大，必然使曾经为四个现代化做出重大贡献的国企退休与下岗职工，有一种被冷落、被歧视、被贬损、被欺侮、被剥夺的感觉。同时，也严重挫伤了在岗的企业职工、干部与科技人员的积极性；
　　［第4宗］
　　阻碍了经济的快速发展，由于差距过大，只能使少数人掌握资金而使绝大多数人的生活不能富裕，这就很不利于刺激消费，使经济发展的速度得不到提升；
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社会保险关注排行专家：双轨制是造成养老金缺口的重要原因
编者按：“只生一个好，政府来养老(1985年)；只生一个好，政府帮养老(1995年)；养老不能靠政府(2005年)；推迟退休好，自己来养老(2012年)……”这段调侃文字，尽管并不准确，但也真实反映了普通民人对养老的担心。养老金缺口问题一直为社会担心，担心养老金不能按时足额发放，担心因为缺口国家会强制推迟退休年龄，担心政府不再养老而让自己卖房“以房养老”。对于养老金当期发放的缺口，人社部表示，财政已开始进行补助，机制已经建立，社会保险法明确规定，社会保险资金的来源主体是靠社会保险费的征缴收入，也包括政府财政投入，未来要实现基础养老金的全国统筹。养老金缺口是个老话题，有专家认为2013 年中国的养老金缺口将超过 18 万亿；但也有官员认为不仅不存在缺口问题，而且还有结余，养老金缺口之说是子虚乌有。那么，养老金到底有没有缺口？有多少种算法？缺口形成的原因是什么？对此有何对策？养老金到底有没有缺口？以时间轴来看历史、当期和未来养老金缺口问题。从历史结余看：据资料显示，自 2002 年以来，我国城镇职工社会基本养老保险基金收支一直处于结余状态。《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2011年全年城镇基本养老保险基金总收入16895亿元，其中征缴收入13956亿元，各级财政补贴基本养老保险基金2272亿元，全年基金总支出12765亿元。年末基本养老保险基金累计结存19497亿元。据《2012年度人力资源社会保障事业发展统计公报》数据显示，2012年全年城镇基本养老保险基金总收入20001亿元，全年基金总支出15562亿元。年末基本养老保险基金累计结存23941亿元。从当期结余看：养老金收支的当期缺口是指当年养老基金的各项收入之和减去支出之和出现收不抵支的一种状况。首先看2012年数据，2012年当期结余高达905亿元。据《2012年度人力资源社会保障事业发展统计公报》数据显示，2012年全年城镇基本养老保险基金总收入20001亿元，比上年增长18.4%，其中征缴收入16467亿元，比上年增长18.0%。各级财政补贴基本养老保险基金2648亿元。全年基金总支出15562亿元，比上年增长21.9%。再看2011年数据，2011年当期结余高达4130亿元。《2011 年度人力资源和社会保障部统计公报》显示：2011 年我国全年城镇职工基本养老保险基金总收入 16895 亿元，比上年增长 25.9%。全年基金总支出 12765 亿元，比上年增长 20.9%。各级财政补贴基本养老保险基金 2272 亿元。但是，《中国养老金发展报告2012》分析称，“2011年当年基本养老保险基金运行情况看上去还不错，城镇职工基本养老保险基金收入增长速度快于支出增长速度，使得当期结余大幅度增长”。但是，如果精确分析发现，2011年全国当期结余几乎没有任何余额。《中国养老金发展报告2012》介绍，2011年城镇职工基本养老保险当期结余高达4130亿元，但是，如果剔除高达2272亿元的财政补贴，再剔除由扩大覆盖面导致的“补缴”1511亿元，当年的收支余额仅为347亿元。如果再剔除“预缴”和“清理历史欠费”等因素，2011年几乎没有任何余额。这说明，养老保险制度的正常缴费收入与支出基本相等。向未来看，养老金未来缺口是指由于种种原因未来一定时期内可能出现的养老金收支差额。在10 年来我国养老金收支状况中发现：我国养老金支出的增长速度较快，如果除去每年国家的各级财政补贴，养老保险基金的征缴收入刚好和养老金支出持平。但是，在 2002 年和 2003 年出现了征缴收入不足以维持当年支出，以及2008 至 2010 年养老金的总支出年增长率要超过总收入的年增长率的现象。有学者断言，若此种情况持续出现，则养老保险基金总体缺口在未来或将再次出现(剔除财政补贴)。此外，经济发展中不可避免产生的通货膨胀问题，也会对养老保险基金造成一定影响。已经积累起来的企业职工养老保险基金投资收益率只有高于同期的通货膨胀率，才能实现保值增值，否则就会出现未来缺口。所以，目前,中国的城镇职工养老金正面临着通货膨胀的严峻挑战。据安邦咨询研究员刘枭介绍，德意志银行与中国银行在2012年分别独立完成了对养老金财务风险的分析和估算。德银的结论是，与GDP的规模比较，在不改革的情况下，养老金缺口到2020年将达到0.2%的GDP，到2050年达5.5%的GDP。今后38年累积，养老金总缺口的现值(用名义GDP增长率作为折现率来计算)相当与目前GDP的75%；中银则称，在2010年，中国养老金缺口已达16.48万亿元，在目前养老制度不变的情况下，假设GDP年增长率为6%，到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。以全国和地方的情况计算：2011年全国14个省份收不抵支。据《中国养老金发展报告2012》显示，如果剔除财政补贴，在2011 年32个统筹单位中(31个省加上新疆兵团)，上海、江西等 13 个省份和新疆建设兵团的基本养老保险基金征缴收入收不抵支，缺口高达 767 亿元。2010年有17个收不抵支，缺口达679亿元。养老金缺口如何形成？同济大学经济与管理学院的梅琼和迟文铁认为，我国的养老金缺口主要来自两个方面：一是隐形债务，由制度改革时的“中人”和“老人”产生的；二是个人账户“空账”问题严重，统筹账户对个人账户进行挪用。陕西师范大谢慧明、西北大学何炼成认为，出现资金缺口问题主要表现在隐性债务、个人账户“空账”运行及养老基金收不抵支三个方面。一方面人口老龄化使养老金支出增加，另一方面，养老保险有限的覆盖面较小使养老基金收入增长缓慢，这些都成为养老金缺口增加的重要因素。西南财经大学保险学院张运刚分析指出，我国人口老龄化始于 20 世纪 70年代，在 2030 年左右迎来老龄化最高峰，随后缓慢，这是导致养老金缺口的最关键因素。东北财经大学吴旭东、安徽财经大学周凤珍则认为，造成养老金缺口的重要原因是我国实行双轨制的养老保险体系，其指出公务员和事业单位人员在职期间不但不用缴纳养老保险费，而且退休后的养老金替代率年年攀升，高达80%，反观企业职工有时还因负担不起高额的养老保险费而弃保或逃费，最终退休后的养老金替代率只有40%多，收支不合理的养老制度逐渐加大了养老金缺口。中国人民大学教授李珍介绍，中国的相对平均预期寿命将逐步升高，而退休年龄偏低，这种低龄退休无疑加重了养老金缺口。解决养老金缺口有哪些对策？国务院参事室参事马力对人民网记者说，延迟退休年龄可以解决因人口老龄化带来的养老金缺口问题，这也是世界各国的普遍做法，并且见效也较快。上世纪,英国前首相撒切尔夫人就采用此方案应对养老金危机。不仅如此，法国、日本、德国都采用延迟退休年龄的思路来达到养老金“增收减支”的目的。法国政府于 2010 年推行新的退休制度，规定退休年龄由 60 岁改为 62 岁；美国的标准退休年龄由 60 岁延迟到 65 岁；英国的最迟退休年龄可以高达 70 岁。吴旭东、周凤珍指出，改革公务员养老制度，使之与企业养老保险制度接轨，能够有助于平稳有效地化解养老金缺口风险。目前，我国公务员退休制度存在的主要问题是，单一的资金来源渠道和与其他职业群体相比过高的待遇水平。公务员的退休费用全部由财政负担，个人不用缴纳任何费用，资金来源渠道比较单一，且待遇水平过高，导致财政负担沉重，不利于公务员退休制度的健康发展。因此，机关公务员养老保险制度改革的主要目标，要借鉴国际上通行的做法，尽快建立个人缴费制度，缴费情况与个人退休待遇挂钩，不仅可以更好地实现权利和义务、公平与效率的统一，有利于缓解财政过大的压力，还能够进一步理顺分配关系，合理确定机关事业单位职工的退休待遇水平。谢慧明、何炼成认为，可以多渠道解决养老保险改革的隐性债务。根据国际上通行的做法，支付养老保险的隐性债务有三条主要的融资渠道：国有资产转移、发行特别国债和发行福利彩票。梅琼、迟文铁表示，做实个人账户可以有效减小缺口。个人账户资金是来自个人缴费，用于职工个人退休后养老金支付，具有完全积累性质。社会统筹账户资金来自企业缴费，用于现有退休职工养老金支付，具有现收现付制性质。不同资金来源和性质的账户应该采取不同的管理方式。政府应当明确个人账户产权归个人所有，任何部门都不得挤占挪用，个人有权选择竞争性的基金管理公司为其投资。这样做可以保障个人账户基金的安全性，使“统账结合”真正落到实处。也有学者表示，可以增加基金投资收益率。社保养老基金统筹账户除用于当期的养老金发放外，与个人账户资金一起，是应对未来养老基金债务的战略性储备基金，因此要对养老基金进行投资管理以使养老金达到保值增值的目的。除此之外，较高的养老金投资收益是缓解养老金缺口的重要途径。全国社保基金理事会党组书记戴相龙表示，要加大国有资产划拨力度，扩大全国社会保障储备基金，应对人口老龄化高峰养老金收支缺口。建议对划拨国有资产充实全国社保基金，应建立完整的法规和制度体系。关于养老金的历史债务问题，人社部新闻发言人尹成基10月25日表示，这些将由社保制度和国家财政共同承担。从提出“两个确保”开始(确保已进再就业服务“中心”的国有企业下岗职工都能按时领到基本生活费，并代缴社会保险费；确保参加养老保险统筹的企业离退休人员基本养老金能够按时足额发放。)，对于养老金当期发放的缺口，财政就开始进行补助。到目前机制已经建立，社会保险法明确规定社会保险资金的来源包括财政投入，主体是社会保险费的征缴收入。今后将积极推进相关改革，稳步提高统筹层次。2009年，养老保险实现了省级统筹。下一步目标是要实现基础养老金的全国统筹，要进行制度、方案设计，进行充分论证，提出合理的方案，明确中央和地方的事权、财权，在经济社会发展条件允许的情况下实施。名词解释：基本养老保险，是国家根据法律、法规的规定，强制建立和实施的一种社会保险制度。在这一制度下，用人单位和劳动者必须依法缴纳养老保险费，在劳动者达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后，社会保险经办机构依法向其支付养老金等待遇，从而保障其基本生活。基本养老保险与失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等共同构成现代社会保险制度，并且是社会保险制度中最重要的险种之一。社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金一般按不同的项目分别建立，如社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。其中，社会保险基金是社会保障基金中最重要的组成部分。2013年社会保险基金预算首次列入预算报告，接受我国最高权力机关监督。2013年全国社会保险基金预算按险种分别编制，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等社会保险基金。全国社会保障基金(以下简称社保基金)是指全国社会保障基金理事会(以下简称理事会)负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。 社保基金是不向个人投资者开放的，社保基金是国家把企事业职工交的养老保险费中的一部分资金交给专业的机构管理，实现保值增值。2013年社会保险基金预算首次列入预算报告，接受我国最高权力机关监督。2013年全国社会保险基金预算按险种分别编制，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等社会保险基金。（杨文彦）(人民网)
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