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村级财务自主管理的高淳实践
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&&&来源：农村财务会计-中国农村网
&&&作者：师高康 刘黎
　　近几年，一些地方在推行乡镇会计委托代理服务的同时，积极探索监管村级财务更适合有效的管理模式，让农民群众投身参与村级民主议事决策，取得了明显成效。江苏省南京市高淳区以创建&全省农村改革试验区&为契机，以村级为单位进行的集体财务管理改革、创新开展村级财务自主管理之举便是鲜活例证。
　　透视扫描&&村财管理现状及短板
　　进入新世纪后，在省市统一部署下，高淳区与其他县区一样，自2002年起，管理村级集体财务也陆续开启了乡镇会计委托代理的&村账镇代管&模式，即在乡镇与村签订代理协议前提下，实行乡镇统一建账，村级财务委托乡镇统一代理，撤销村会计，村设报账员，建立备查簿，日常开支实行备用金制管理核算。这种管理模式，一定程度上对规范农村财务管理、促进村级财务公开、密切党群干群关系起到了积极作用。但是任何制度举措都不是一劳永逸的，规范农村财务管理始终是&进行时&，没有&完成时&。随着农村改革不断深化和村级集体经济快速增长，&村账镇代管&与农村经济发展不同步不协调的现象愈加明显，难以适应农村社会管理需要，农民群众要求村财自主管理的呼声亦日趋强烈。
　　一、经济责任主体不明。在实行&村账镇代管&委托代理模式下，将原由村会计操持的记账业务委托给所辖镇农经办人员承办，各村资财划归镇农经办开设的银行账户统一管理，镇农经办直接掌管所属村经济组织资金，而各村使用资金则需事先向镇农经办申报审核批准，费用支出凭发票报销。而实际执行中，经常出现发票开具方与实际售卖方票据不一致、报销审核把关不严等，造成村集体经济责任主体不明确，出现村级集体与镇集体经济责任划分不清等问题。这种体制下，村里办事开支，干部经常得多次往返镇上好脸讨要，本来老百姓商量好的想要干的事务久拖难决，村级集体资金使用权、所有权受到乡镇部门人为限制。
　　二、代理记账监督缺位。在实行&村账镇代管&委托代理模式下，镇代理中心人均业务量最多要管十几个村的账务，况且他们往往对所代理村的实际情况并不熟悉，仅凭各村每月交来的票据编制凭证纯粹记账，代理人员平时多注重账证相符而忽略账实相符，只注重资金监管而忽略资产资源监管;此外镇农经办人员平时除负责代理各村记账外，还承担着审计监督各村集体经济组织财务的职能，必然会出现镇代理人员同时负责所管村的财务记账和审计工作，难以对村级财务审计公允监管到位，与内部牵制制度要求相悖，给镇农经办工作带来困扰，也给村级财务管理埋下隐患。
　　三、操作能力下降明显。在实行&村账镇代管&委托代理模式下，乡镇农经队伍老化、人员流失，农经系统素有的&财务辅导员&职能变为&村级代账员&，应有的业务职能难以有效施展到位，指导作用很难发挥，导致有的村级账务做不到日清月结，多数村采取一季度记一次账，甚至个别村半年才记一次。由于村会计日常业务由镇&包办&，导致村会计操作能力普遍下降。不少村会计因长期不记账，业务得不到锻炼，逐步由&村财务主管&退化为&村杂务管家&，老会计业务日渐生疏，新任会计俨然成了报账员、第二出纳的角色，会计核算质量和财务管理水平难以有效提高。
　　四、银行开户不规范。在实行&村账镇代管&委托代理模式下，乡镇代理中心没有按规定为村级组织分别开设银行账户进行单独核算，而是由镇代理中心统一捆集在一个账户混群核算，虽说镇代理中心内部分村明细核算，但在利息结算等业务上仍有说不清道不明的情形，况且一旦个别村出现违规违纪问题，执法部门冻结了镇代理中心银行账户，势必影响到其他村级组织正常进行业务结算。
　　五、&四权&关系处理不当。在实行&村账镇代管&委托代理模式下，尽管委托代理协议中明确要求确保村集体经济组织资产所有权、使用权、审批权和收益权&四权&不变，但在实际操作执行中却往往走形变样，乡镇领导乱批挪用村级组织资金的现象时有发生，甚至代理中心会计侵犯村集体权益的情况也屡见不鲜。
　　把脉问诊&&村财管理路在何处
　　夯实会计工作基础，强化村级财务管理，对加强乡村治理至关重要。南京市高淳区农经部门从村级事务管理需要出发，针对&村账镇代管&中出现的弱项短板，把脉问诊，寻求良方，创新实践。2012年，高淳区在村级财务实行&村账镇代管&10年之际，决定率先一步先行先试，探索农村财务工作全面回归村级自主管理，即镇农经办不再代理村级会计记账，各村财务岗位配置会计员和出纳员，会计记账工作回归村会计负责，审计监督职能由镇农经办人员负责，会计与审计职能不再交叉，进一步提升村级财务管理水平。
　　一、改变&村账镇代管&模式，实行村级独立建账
　　2012年，高淳区农业、财政等相关部门联合发文，要求全区134个行政村实行分村独立建账，每村配备专职会计和出纳员各一名，做到会计、出纳职责完全分开。通过配置电脑、打印机、扫描仪等设备，为网上做账工作提供安全高效的办公环境。2014年底全区如期完成由&村账镇代管&到&村账自管&模式转变，集体财务回归村级自主管理后，镇农经办将精力由&代办&转到&督办&上来，负责日常业务指导和监督;村会计作为村级核算主体责任人，履行会计人员应有的职责和权限，参与村级集体资产运营全过程，确保村级财务的合法性和独立性，强化了村级集体资产管理效能，避免了现实工作中，镇代理会计一边要接受授权代理村记账，一边又要依法审计监督自己所代记账务，集运动员与裁判员于一身、权责不分的现象，把老百姓始终不放心的村级财务切实管好理出头绪，叫农民群众真正当家做主。
　　二、规范村级资金账户设置，全面推行网上做账
　　规范村级账户设置。按照农业部、财政部、民政部、审计署关于村级组织只可在银行开设一个基本账户核算的要求，2014年，高淳区下发了《关于进一步加强和规范农村集体经济组织银行存款账户管理的通知》，把清理镇设账目混群核算、专户统管村级资金的银行账户作为整改重点，要求限期将&村账镇代管&时的&多村一账户&真正转换为&一村一账户&，实行村级组织分别独立建账核算。如今全区134个村都各自在银行独立开户核算，将之前由镇专户统管的资金分别下放至各村自管账户，确保各村真正享有资金所有权和使用权。据统计，全区在进行账户清理中，共归还村级往年被镇级平调的资金高达1.13亿元，村均85万元，这些款项已于2015年底分别划归所有村级组织账户上。
　　全面推行网上做账。强化村财自主管理，首先须夯实会计记账基础。在全面清理账户的前提下，高淳区及时制定出台了关于做好&一村一账户&管理和&网上做账&工作的具体意见，并在古柏镇试点成功的基础上，及时召开现场推进会全面启动这项工作，全区于2015年完成在南京全市率先推行各行政村独立建账、网上做账。在区委农工委的协调下，各村财务通过配置电脑等办公设备以及高速网络等硬件，使用&新中大&农村财务管理软件，为村会计网上做账提供高效运转环境，实现了村会计人员网上做账，镇农经办人员网上审核，并在&阳光村居&网站及时公开财务信息，接受群众广泛监督，真正实现财务信息公开透明化，村级财务管理公信力、执行力和影响力得到明显提升。
　　三、把握村账村管关键环节，确保集体资金安全
　　(一)把好资金使用审批关。资金进出必须通过银行基本账户，建立健全资金收付控制预警机制，实行村、镇&双印鉴&制度，依据金融机构每月对账单据，对资金收支情况实时监控。严格执行资金使用报账审批程序，使用资金由村集体提出申请，填写资金使用计划审批表，原则上1万元以下由村支部书记审批，1万-5万元由镇分管领导审批，5万元以上由镇主要领导审批，票据审批后加盖镇集体资金监控章后方可支取，农商行短信告知相关人员。
　　(二)把好财务开支审批关。村级日常开支要按规定程序审批，重大事项开支应当履行民主程序。财务开支事项发生时，经手人必须取得合法的原始凭证，注明用途并签字(盖章)，证明人签字(盖章)，再交民主理财小组集体审核;审核同意后，由民主理财小组组长签字(盖章)，村主任审批同意并签字(盖章)，报请村支书监督签字(盖章)，由会计人员审核记账。财务流程依规完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受全体成员监督。
　　(三)把好财务审计监督关。按照规范管理要求，各镇要对村级集体经济组织的财务情况进行定期审计，对农民群众反映强烈的集体资金、资产、资源问题进行重点审计，对集体资产和资源的运营情况进行专项审计。要建立责任追究制度，对审计查出侵占集体资金和资产问题轻微的，责成责任人如数退还村集体;构成违规违纪的，移交纪检监察部门处理;情节特别严重的，交由司法部门依法处置。
　　笔者在高淳区古柏镇和阳江镇农村调研中，所到之处都欣喜地看到，村部专门辟有会计室，配备专用电脑记账，会计人员持证上岗，会计凭证分类装订，票据资料完整入柜，财务档案保存完好。村干部反映，实行村账自管后，现在村里办事方便多了，平时使用资金按年初预算执行，民主理财小组跟进监督，村会计处理日常账务质量不比原来镇上代管时差，现在村会计也能及时接受区镇主管部门的业务指导，大家的工作热情和积极性都很高涨。
　　展望明天&&村财管理任重道远
　　世间万物都有其两重性。管理村级财务，不论采取哪种模式，都可能是把&双刃剑&，要在日常实践中，权衡利弊进行取舍，把选择权真正交给农民，而不该由政府替农民作选择。
　　农村集体财务回归村级自主管理后，面临的任务仍然十分艰巨，后续工作亟待进一步加强完善。为把村级财务管理工作做好做扎实，高淳区紧密结合本地实际，起草制定拟出台《关于进一步加强村级财务管理的若干意见》，提出以推进村级资金监管为重点，严格规范村级集体经济组织各类支出行为的具体要求，着重围绕村级集体资金镇(街)统一监管、规范村级财务票据管理、提高村级会计核算水平、严格村级债务管理、强化村级工程项目管理、加强农村党风廉政建设和促进农村财会队伍建设等方面抓好落实，促使村级财务管理再上一个新台阶。
　　(作者单位：农业部经管总站)
中国农村网
责任编辑：霍然&山西省财政厅山西省农业厅关于《山西省农村...
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　　案由：关于完善村级财务委托代理制度的提案
　　主办：农业部
　　会办：审计署民政部财政部
　　提案形式：个人提案
　　第一提案人：丁时勇
　　内容：
　　村级财务委托代理制度是规范村级财务运行的重要手段，可以有效预防职务犯罪，防止集体资产流失，维护基层群众的根本利益，促进农村集体经济健康发展。目前我国很多地方都实行了村级财务委托代理记账制度，作用明显，但同时也暴露出了不少问题：
　　（一）财务公开不规范。目前财政专项补助资金，尤其是财政惠农专项资金执行情况未进行全面、系统公布。（二）财务支出票据不规范。普遍存在白条报销、支出票据要素不齐、凭证附件资料不齐的现象。（三）会计信息及时性有待加强。部分委代中心采取一个季度做一次账，从而造成账务处理不及时，存在跨期做账的现象。（四）村固定资产管理混乱。许多村固定资产均未入账，从而造成村固定资产大量流失，有物无账或有账无物。
　　（五）工程建设管理不规范。部分村集体生产经营和建设项目的发包管理及公益事业建设项目未按规定进行招投标。需要开具工程发票的，却用其他不规范的方式进行冲兑。
　　造成上述问题的原因：一是管理制度不完善。农村财务委代管理改
　　革工作由于各地实际情况的不同，其所出台的《农村财务委代管理制度》各有差异，一定程度上造成农村财务管理工作比较混乱。二是监督管理不到位。一方面现有制度惩戒力度不大，缺乏震慑力；另一方面管理农村委代工作的上级部门的监督力度不够，群众监督意识也较淡薄。三是报账员业务素质不高。有些报账员不熟悉业务，管理意识不强，对往来款项和收入性质不分，村集体经费支出混乱，造成代理中心记账不准确。
　　为此提出如下建议：
　　一、进一步完善财务管理制度，加快农村财务管理体系建设
　　1.制定统一规范的农村财务管理制度。结合《会计法》、《村集体经济组织会计制度》及《会计基础工作规范》等法律法规的要求，制定统一、全面、系统的农村财务管理制度。
　　2.各地可根据当地村的实际情况和经济发展水平出台相关管理细则。在制定细则时应加强对村级财务的调研工作，与村共同制定村干部误工报酬的额度、领取途径和管理、财务公开、收益分配、村级留用财务档案的管理等方面的管理措施和办法。
　　3.实行年初项目预算，明确年度投资计划。所有的基建工程项目均应编制“基建工程项目审批表”，有合同、预（决）算，并经村民代表大会通过，报会计中心审核，镇财务委代中心审批。所有基建工程项目入账必须有正式发票和合同同时入账。
　　二、定期开展业务培训。采取开班轮训、以会代训等多种方式，定期（每年或每届）对委托代理服务机构财会人员和村级报账员进行培训，切实提高委托代理服务机构会计人员的业务素质。
　　三、实行村级固定资产、物资及集体资源登记制度。每年底由村委会按照资产、资源清查的有关规定组织自查，自查结束后将结果进行公示，无异议的报村级财务委托代理中心审核，做到账实相符。
　　四、定期公开村级“三资”和财务信息
　　1.会计委托代理服务机构要以村为单位，按财务公开制度要求，每半年（或每年）将编制的各村财务收支情况交村委会审议，并及时在村财务公开栏公开，接受群众监督。
　　2.财务公开内容从流水账明细公开，逐渐转向明细和专项相结合，将财政惠农专项补助资金和群众关注的热点问题资金执行情况进行全面、系统公布，真正做到公开、透明。
　　五、探索建立和完善对代理服务的监督约束机制
　　1.完善民主管理制度。进一步健全村级民主理财小组，规范民主理财小组的职责、工作制度和议事规则。
　　2.规范代理会计监督。会计委托代理服务机构及会计人员要切实履行会计监督职责，依据有关规定，对村集体财务活动进行有效监督。
　　3.适时开展审计监督。结合农民群众反映的热点难点问题，探索开展对村干部的任期和离任经济责任专项审计。县级农业、财政、审计等部门要定期组织开展对村集体资金管理使用情况的监督检查和专项审计，确保集体资金的安全与完整。
　　关于政协十二届全国委员会第三次会议第4324号（财税金融类439号）提案答复的函
　　丁时勇委员：
　　您提出的“关于完善村级财务委托代理制度的提案”收悉，经商财政部、民政部、审计署，现答复如下。
　　目前一些地方实行村级财务委托代理（或会计委托代理）服务是在农村会计人员素质不高情况下，管理村级财务运行的过渡性选择。这种做法，在初期产生了一定的积极效果，但是随着时间的推移，其漏洞逐渐显现，在一些地方出现了平调、挪用集体资金，越权审批、违规报销等情况，亟须进行规范完善。近年来，农业部在规范会计委托代理制度方面不断加大力度，多措并举推进村级财务管理工作有序运行。
　　（一）关于落实农村财务管理制度。农业部历来高度重视农村财务管理制度的落实。2013年，农业部、财政部、民政部、审计署联合下发的《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》（以下简称“四部门文件”）指出，要切实做好村级会计工作、完善村级财务民主监督机制、加强对农村集体财务的审计监督、稳定和加强农村财会队伍建设。村级组织要按照《会计基础工作规范》的要求，开设银行账户、统一凭证账簿、规范财务流程，并按照《村集体经济组织会计制度》有关规定，全面核算反映经济活动和社区管理的财务收支、结算、分配等会计事项。意见强调村级组织只可开设一个基本存款账户，用于办理日常转账结算和现金收付，除土地补偿费专门账户外，一般不准开设其他专用或临时账户，县级（或以上）范围内统一制定会计凭证、票据和账簿，统一建立财务操作流程。
　　为落实“四部门文件”精神，2014年下半年，农业部在全国范围内组织开展农村集体财务管理专项检查，督导各地乡镇会计代理中心严格执行相关财务管理制度，特别是针对会计委托代理中心存在的账务处理不及时、票据不规范、程序不合规等问题进行重点督导，切实加强代理会计对村集体财务活动的监督。各省级业务主管部门也结合当地实际，适时制定出台了一系列规章制度和政策性文件，对农村集体财务管理中的预算管理、开支审批、资金监管、资产资源台账管理、票据管理等作出具体规定，形成了“以制度管人、按制度办事”的工作机制。
　　（二）关于加强财会人员业务培训。扎实的业务素质是做好财会工作的基本保证。2013年“四部门文件”指出，要继续加大对农村财会人员的培训和管理力度，建立完善财会人员定期培训和继续教育机制，组织做好对村级财会人员、乡镇会计委托代理中心工作人员和民主理财人员等业务培训和继续教育工作，不断提高他们的业务素质和政策理论水平；要切实加强对农村财会人员的管理，建立健全登记备案、培训考核和持证上岗制度，确保村级财会人员具备业务知识和干事能力。各省级主管部门为了提升村级财会人员的业务水平，尝试建立了分级分层次培训制度，加大对农村财会人员的培训力度，部分省市还在培训的基础上探索对村级财会人员实行持证上岗制度，有效提升村级财会人员从业履职能力。
　　（三）关于强化“三资”管理和完善财务公开。2009年，农业部制定印发《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》，明确提出农村集体经济组织要建立健全农村集体资产清查、资产台账、资产评估、资源登记簿等14项制度，逐步形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的管理体制和运行机制。为切实摸清村集体家底，管好盘活集体资产，从2010年起各省（区、市）自行组织进行农村集体资产清产核资工作，2013年农业部开展专项督导检查，29个省份清查了59.24万个村，93%的村完成清查，基本摸清了集体资产家底。此外，农业部还认定了两批共310个全国农村集体“三资”管理示范县，明确提出示范县要出台相应的财务公开、资产清查、资产评估等制度，资产台账、资源登记簿的内容和格式统一规范，农村集体“三资”家底清晰，以点带面推进了农村集体资产管理工作有序进行。
　　2011年，农业部、监察部印发了修订后的《农村集体经济组织财务公开规定》，要求村集体经济组织财务收支情况至少每季度公开一次；财务往来较多的应坚持每月公开，对于征地补偿费、“一事一议”财政奖补、集体工程招投标及预决算、集体资产资源发包、租赁、出让等重大事项应当随时公开。对于村级重大事项的决定，必须履行民主决策程序，不能少数人说了算；要切实完善民主理财制度，坚持村级各项收支须经民主理财机构审核签章后方可入账，保障农民群众的监督权；全面实行财务公开，规范公开时间、拓展公开内容、完善公开方式，保障农民群众的知情权，对不按季（或按月）公开、公开不全面不规范的村级组织要限期整改，对因村财管理不善、收益分配不合理、财务公开不到位、群众反映强烈，引发群体性事（案）件的要坚决问责到人，绝不姑息。截至2014年底，全国30个省区市（未含西藏）实行财务公开的村达97.5%，比较规范的占七成以上。
　　（四）关于完善对会计委托代理的监督约束机制。为进一步规范村级会计委托代理，农业部着力从以下三个方面强化监督约束机制。一是完善民主理财，搞好事前监督。2013年“四部门文件”指出，村务监督委员会或其他形式的村务监督机构要切实加强对村级财务的民主监督。村级组织发生各项财务活动、制定各项财务计划以及重大财务事项决策都必须履行民主程序，实行民主理财，理财人员要定期召开民主理财会议，开展民主理财活动，对重要财务事项要随时发生随时理财。目前全国已有94.9%的村建立了民主理财小组，村级财务开支事项入账前须有民主理财小组审定。二是规范委托代理，强化事中监督。“四部门文件”提出代理机构要明确岗位职责，严格操作流程，强化内部监控，落实责任追究。要以村级组织为独立会计核算主体，分村设立银行账户，要加强档案管理。三是加强财务审计，严格事后监督。2007年农业部发布了修订后的《农村集体经济组织审计规定》，对日常农村经济管理行为作出进一步规范，指导和督促各级农村经营管理部门切实加强审计监督，规范审计程序，做好常规审计，做实专项审计，做细重点审计。2013年“四部门文件”明确提出要加大对审计查出问题的处理力度，强化农村干部问责机制，落实审计责任追究，建立审计回访制度，及时督促整改，保证审计结果落实到位。文件还特别强调要加强农村审计队伍建设，明确工作职责，配备专职人员，确保工作质量和工作经费。各地结合自身实际情况，认真抓好贯彻落实，促使农村集体经济审计经常化、制度化。目前已有18个省区市出台了农村集体经济审计条例或办法。仅2014年度，全国30个省、区、市（未含西藏）县乡两级农村经营管理部门对41.8万个村进行了审计，查出违纪单位0.8万个，涉及违纪资金5.9亿元。
　　下一步，农业部将结合前段全国农村集体财务管理专项检查中发现的问题，不断强化措施，完善机制，坚持依法行政，依规监管，充分尊重集体经济组织财务管理的自主权，切实发挥好会计核算的理财功能，结合农村集体产权制度改革，为集体财务村账自管打好基础，在有条件的村（社区）经济组织中独立配备财会人员，恢复村会计设置，实行村账自主管理，逐步实现村会计持证上岗并保持农村财会队伍的稳定性，真正发挥好村会计的“内当家”作用。继续不懈抓好“四部门文件”的贯彻落实，加大规范村级会计委托代理力度，以审计监督促进农村财务管理规范有序运行。
　　感谢您对“三农”工作的关注，希望今后继续支持我部工作。
　　农业部2015年8月18日[责任编辑:芸子]
全国政协十二届五次会议3日下午在人民大会堂开幕。2000多位政协委员深入协商议政，认真履行职能。
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