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中国农村社会养老保险制度改革探讨
复旦大学 硕士学位论文 中国农村社会养老保险制度改革探讨 姓名：李英明 申请学位级别：硕士 专业：政治经济学 指导教师：朱永
摘要养老问题自人类社会产生以来便存在了，它是人类社会生存与发展的客观需要。随着现代经济的发展，用保险的方式来解决社会养老的问题成为可能。农村社会养老保险，作为社会养老保险的一个组成部分，指的是农民在政府 的组织下，个人支付一定的劳动所得、集体给予一定补助、国家给予政策扶持， 进行储蓄积累，在年老丧失劳动能力时，从国家和社会取得帮助，享受养老金， 以保障基本生活需要的一种社会养老保险制度。 农村社会养老保险制度是我国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，作为国家社会保障体系的一部分．它是政府的一项重要社会政策。推行现行的农村养老保险制度，为农民提供了一种现代收入保障手段，为未来建立新型农 村养老保险体系打下了基础，为渡过人口老龄高峰做了一定的准备。 但是由于制度方案本身存在的缺陷和实践中出现的众多问题，这－Ｎ度安排在今天走进了历史的困境，因此，必须根据形势的发展对现行的农村养老保险方 案进行调整，研究新形势下的农村养老保险制度的实施方案．并借鉴国外成功经 验探索设计出适合我国国情的农村社会养老保险制度，为政府决策提供参考，解除农民养老的后顾之忧。 照此思路，本文的结构安排如下，在引言部分，我分析了选题的背景和相关 意义，以及有关文献综述。接下柬的正文部分，包括五章的内容。第一章，从理论上对农村社会养老保险进行分析，对农村社会养老保险进行了界定，概要介绍 了与农村社会养老保险有关的四个理论。第二章，从八个角度阐述了建立和完善 农村社会养老保险的必要性。第三章，从历史的角度回顾了农村社会养老保险制 度的试点进程。第四章，对现行农村社会养老保险制度进行了实证分析。在这一章，详细研究了现行农村社会养老保险制度的主要内容，及浚制度在今天陷入困 境的主要原因。此外，还重点评析了当前对我国农村建立社会养老保险制度是否具有经济可行性的一些争论。第五章，是本文的政策建议部分。在此章，笔者对 完善农村社会养老制度提出了自己的一些设想，主要包括农村社会养老保险制度 改革中必须注意的问题和完善这一制度的若干原则以及一些具体的设计思路。关键词：农村社会养老保险社会保障养老基金制度农村中图分类号：Ｆ８４２．６７ＡｂｓｔｒａｃｔＴｏ ｓｕｐｐｏｒｔ ｐａｒｅｎｔｓ，ｔｈｅ ｑｕｅｓｔｉｏｎ ｈａｓ ｅｘｉｓｔｅｄ ｓｉｎｃｅ ｔｈｅ ｈｕｍａｎ ｓｏｃｉｅｔｙ ｈａｓ ｃｏｍｅ ｉｎｔｏ ｂｅｉｎｇ，ｉｔ ｉｓ ｔｈｅ ｄｅｓｉｒａｂｉｌｉｔｙ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｈｕｍａｎ ｓｏｃｉｅｔｙ ｓｕｒｖｉｖｅｓ ａｎｄ ｄｅｖｅｌｏｐｓ Ａｌｏｎｇｗｉｔｈ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｍｏｄｅｒｎ ｅｃｏｎｏｍｙ，ｉｔ’ｓ ｐｏｓｓｉｂｌｅ ｔｏ ｓｏｌｖｅ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｗａｙ ｏｆｔｈｅ ｉｎｓｕｒａｎｃｅＴｈｅ ｗｈｏｌｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉＭ ｅｎｄｏｗｍｅｎｔ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｉｓ：ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｉｎｏｎｅｈａｎｄ，ｔｈｅ ｐｅａｓａｎｔｓ ｐａｙａｍｏｕｎｔ ｏｆ ｉｎｃｏｍｅｔｏｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ｉｎ ｔｈｅ ｏｔｈｅｒ ｈａｎｄ，ｔｈｅ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｓｕｂｓｉｄｉｚｅ ｔｈｅｅｓｓｅｎｃｅ，ｉｔ ｉｓａｐｅａｓａｎｔｓａｂｙ ｍｏｎｅｙ．Ｉｎｗａｙ ｏｆ ｓａｖｉｎｇｓ ｄｅｐｏｓｉｔｓ ａｃｃｕｍｕｌａｔｉｏｎ，ｉｎｆａｖｏｒａｂｌｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｃａｎｐｏｌｉｃｙ．Ｗｈｅｎ ｔｈｅｐｅａｓａｎｔｓ ｇｒｏｗ ｏｌｄ，ｏｒ ｌｏｓｅ ｔｈｅｉｒ ｌａｂｏｒ ａｂｉｌｉｔｙ，ｔｈｅｙｇｅｔ ｈｅｌｐ（ｐｅｎｓｉｏｎｓ）ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄ ｔｈｅ ｓｏｃｉｅｔｙ ｔｏ ｍｅｅｔ ｔｈｅｉｒ ｂａｓｉｃ ｌｉｖｉｎｇ ｎｅｅｄｓ．Ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｅｎｄｏｗｍｅｎｔｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｉｓ ｔｈｅ ｆｉｒｓｔ ｆｏｒｍａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｓｏｃｉａｌＯｌａｆｓｅｃｕｒｉｔｙ，ｗｈｉｃｈ ｉｓ ｄｉｒｅｃｔｅｄ ａｇａｉｎｓｔ ｔｈｅ ｐｅａｓａｎｔ ｉｎ ｈｉｓｔｏｒｙ ｏｆ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎａｌ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｓｙｓｔｅｍ，ｉｔ ｉｓｃｏｕｎｔｒｙ Ａｓａｐａｒｔ ｏｆａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｓｏｃｉａｌ ｐｏｌｉｃｙ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａＰｕｒｓｕｉｎｇ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｒｕｒａｌ ｅｎｄｏｗｍｅｎｔ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｐｒｏｖｉｄｅｓ ｍｅａｌｌｓ ｔｏｅｎｓｕｒｅｋｉｎｄ ｏｆ ｍｏｄｅｒｎａｔｈｅ ｐｅａｓａｎｔ’ｓ 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ｉｎｓｕｒａｎｃｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｌｙ，ｄｅｆｉｎｅｓ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｅｎｄｏｗｍｅｎｔ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ａｎｄ ｏｕｔｌｉｎｅｓ ｆｏｕｒ ｔｈｅｏｒｉｅｓ ｒｅｌａｔｅｄ ｔｏ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｅｎｄｏｗｍｅｎｔ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ Ｃｈａｐｔｅｒ ｔＷＯ ｅｘｐｌａｉｎｓ ｔｈｅ ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ ｏｆ ｓｅａｉｎｇ ｕｐ ａｎｄ ｐｅｒｆｅｃｔｉｎｇ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌｅｎｄｏｗｍｅｎｔ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｆｒｏｍ ｅｉｇｈｔａｎｇｌｅｓ．Ｃｈａｐｔｅｒ ｔｈｒｅｅ ｒｅｖｉｅｗｅｄ ｔｈｅ ｅｘｐｅｒｉｍｅｎｔａｌ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ａｎｇｌｅ ｏｆ ｈｉｓｔｏｒｙ．ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｅｎｄｏｗｍｅｎｔＣｈａｐｔｅｒ ｆｏｕｒ ｃａｒｒｉｅｓｏｎｔｈｅ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｅｎｄｏｗｍｅｎｔ ｉｎｓｕｒａｎｃｅｓｙｓｔｅｍ ｐｏｓｉｔｉｖｅｌｙ．Ｉｎ ｔｈｉｓ ｃｈａｐｔｅｒ，Ｉ ｓｔｕｄｙ ｔｈｅ ｍａｉｎ ｃｏｎｔｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｅｎｄｏｗｍｅｎｔｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍｉｎｄｅｔａｉｌ，ａｎｄ ｔｈｅ ｍａｉｎｒｅａｓｏｎｗｈｙ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｈａｄｇｏｔｔｅｎ ｉｎｔｏ ｈｏｔ ｗａｔｅｒ ｔｏｄａｙ． Ｃｈａｐｔｅｒ ｆｉｖｅ ｉｓ ｔｈｅ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ｏｆ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ．Ｉｎ ｔｈｉｓ ｃｈａｐｔｅｒ，Ｉ ｈａｖｅ ｐｒｏｐｏｓｅｄｓｏｍｅ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ｉｎ ｐｅｒｆｅｃｔｉｎｇ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ，ｗｈｉｃｈ ｉｎｃｌｕｄｅｓ ｓｅｖｅｒａｌ ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｍｕｓｔ ｂｅ ｎｏｔｉｃｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｅｎｄｏｗｍｅｎｔ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｓｏｍｅ ｐｒｉｎｃｉｐａｌ ｔｈａｔ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｓｅｉｚｅｄ ａｎｄ ｍａｎｙ ｃｏｎｃｒｅｔｅｓ ｄｅｓｉｇｎｐｌａｎｓ．ＫｅｙＷｏｒｄｓ：Ｔｈｅｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｅｎｄｏｗｍｅｎｔ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ，Ｓｏｃｉａｌ Ｓｅｅｕｒｉｔｙ，ａｒｅａＥｎｄｏｗｍｅｎｔ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｆｕｎｄ，Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ，Ｒｕｒａｌ引、言选题的目的和意义中国农村的养老保障制度已有４０多年的历史，农村养老一直遵循以家庭保 障为基础和主体，辅之以集体供养，群众帮助和国家救济的原则，使农村各类老年入都能得到晟基本的生活保障，安度晚年。但是十一届三中全会以来，我国农村开始实行以联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，它一方面推动了农村的经济发展，同时也打破了以往计划 经济体制下的一系列制度。农村原有的由家庭保障、土地保障和集体保障构成的 三角型保障体制逐渐解体，己难以适应农村社会经济发展的需要。与之相伴的是我国日益进入老龄化国家的现实。老龄化是指老年人口占总人口的比重不断上升的过程，老龄化进程的快慢取决于生育率下降和平均寿命提高 的速度。我国人口平均寿命从１９４９年的３５岁上升到目前的７０岁；特别是７０年代初开始的计划生育，效果十分显著，使我国成为世界上生育率下降最快的国家， 人口自然增长率已经从１９７０年的２５．８３‰下降到２００２年的６．４５‰。据国家统计局１％人口的抽样调查资料，ｔ９９８年我国老年系数就达到７．４３％，步入老龄化国家阵营（老年系数为７％）。预计本世纪二三十年代我国将出现老龄化高峰，届时 老龄人口将占总人口的２０％左右１。到本世纪中叶我国老年人岛的比例将接近ｌ／４， 即平均每四个人中就有～个老年人；从现在起，中国将出现世界上前所未有的高 速人口老龄化，老年人口比例将在很短时间内达到一个相当高的水平。 人口老龄化的直接后果之一就是养老的绝对需求加大，特别是在中国的农 村。由于计划生育重点在农村，农村的独生子女户，特别是独女户和双女户在大幅度增加，“四、二、～”的家庭结构在逐渐形成：目前以及今后一个时期内还将继续出现的农村大批年轻劳动力离开他（她）们的父母向城市流动和转移，使原本子女就少的家庭，养老变得越来越困难，一些“老人村”正在形成；据调查了解。近些年由于农村年轻人生活观念的变化，以及受土地和宅基地分配方式的 影口内，农村中子女与老年人分户的情况越来越严重，这预示着家庭将趋于小型化。 未来农村老龄化速度将会快于城市，农村的养老问题将会比城市更严重。 人口运动是有巨大惯性的，人ＩＺｌ规律往往表现在当人们真正感受到问题的存 在时．他们已经无力使问题得以根本解决。这一点已被以往出现过的人口问题所证实。根据国外经验，老龄化高峰到来之前臣ｊ－－＿十年是建立社会养老保险制度Ｊ二益英：社会像障法．中固人民大学…版利‘２０００年版，第２３４页的最佳时机，因为养老保险需要一定的时间进行基金积累，时闻越短越被动。中国农村社会养老保险是一件新生事物，它既不同于国外传统的、也不同于中国城市职工的社会养老模式。它是基于中国的具体国情自行摸索出的一条深障之路。农村养老保险的探索早在上世纪８０年代中期就已经开始，然而这些探索 仅限于局部地区，真币面向全国广大农村地区的社会养老保险探索是进入上世纪 ９０年代以后的事。１９９１年１月国务院决定让民政部在有条件的地区开展建立农村社会养老保险制度的试点。１９９１年４月，在调查研究和总结经验的基础上， 民政部提出了农村社会养老保险基本方案的最初设想，同年６月，民政部在山东省牟平等五县组织了较大规模的试点，到该年年底．牟平县成为全国第一个普遍 建立农村社会养老保险制度的县。１９９１年１０月，民政部总结试点经验，在讨论 修改的基础上，正式下发基本方案试行稿，并布置在各省市逐步推开。１９９２年各地试点工作迅速展开。实践证明，《基本方案》的实施不仅为农民提供了一种新的养老制度安排， 而且连带产生了一些积极的社会效应。但是由于制度方案本身存在的缺陷和实践中出现的众多问题，这一制度安排在今天走进了历史的困境，对农村社会养老保险存与废的争论就没有停止过。然而必须看到农民是我国最大的社会阶层和利益群体，也是最大的保障对象 群体。研究解决好农民的养老保障问题，既是保障农民基本权利的客观需要，也 是关系到农村政治经济社会能否稳定持续发展的大问题。因此，必须根据形势的 发展对现行的农村养老保险方案进行调整，研究新形势下的农村养老保险制度的实施方案，并借鉴国外成功经验探索设计出适合我国国情的农村社会养老保险制度，为政府决策提供参考，解除农民养老的后硕之忧。而这就是本文的写作目的所在。、有关文献回顾 新中国成立以来，国家面向城镇干部职工颁布实施了数十项有关社会保险的 政策法规，从实施对象、资金筹集和支付方式等方面做了详尽的规定。经过一系 列的修订完善，现已基本形成了较为完善的“社会统筹与个人账户”相结合的部 分积累型制度模式。而占我国人口绝大多数的农村人口的养老保障问题却没有得 到应有的重视，新中国成立后的相当长一段时间里农民都被排斥在社会保险体系 之外，其理由是农民拥有了国家给予的土地使用权，从而获得了土地保障。改革开放后，随着人口老龄化问韪的嗣益突出和土地保障功能的Ｒ渐虚化，这～曾被认为是合理的理由引起了诸多学者的争论。如何建立健全我国的农村社会养老保险制度逐渐成为学术界和政府部门研究的重点问题。２现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村 社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发 展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻 农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。很多研究都是 从我国面对的人口老龄化趋势来看我国建立农村社会养老保险的必要性，也有的 是从破解整个三农问题的角度来看。尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险昵？一些文献对建立农村社会保障的约束 性进行分析后指出，由于我国资会有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用也使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内 的农村社会保障制度，只能以局部地区的社会保障作为替代。。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社 会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份刊具备开展这项工作的条件２。 从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入账户养老保险体系。。但是也有很多学者认为，我国 建立农村社会养老保险的经济条件已经具备，４也有的学者认为不能单纯以经济条件判断我国建立农村社会养老保险制度的时机。５在整个农村社会养老保险制度的实验过程中，出现了不少问题，其中有的是 制度设计本身的缺陷，有的是在执行过程中出现的问题。学者们对这些问题也做了充分的分析。（下文我还将谈到这些问题，故在此不做进一步论述）尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不 失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但也有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村 社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”６：有人认 为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会 养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”；有的人甚至认为，这项举措 存在着重大的理论和实践上的错误。ｉ不过从近两年尤其是从２００２年以来看，大 家对这一问题的认识也在逐步统一，对问题的争论逐步放在了如何建立农村社会 养老保险制度上。如对养老保险基金的筹集、管理、运营进行讨论，再比如对如 何完善社会养老保险制度的法规，馒这一制度走上法制化轨道，以摆脱目前的无序状态进行讨论。所有的对这些闽题的讨论为我国农村社会养老保险的制度建设提供了一定的理论指导，但是我认为还有些欠缺。就目前来看，问题主要是还没有形成～定 的体系，考虑问题的角度还比较窄，还没有真『Ｆ把农村人口变动、社会转型、经 济发展、劳动就业和养老保险结合起来进行考虑。所以，对问题的讨论还存在一定的欠缺。本文的写作就是建立在学者们对这一问题的讨论基础上的，并在此基础上加以系统化，使对这一问题的讨论有个初步的框架。４第一章第一节农村社会养老保险的理论分析农村社会养老保险的界定、社会养老保险的产生养老阊题包人类社会产生以来便存在了，它是人类社会生存与发展的客观需 要。养老并非只是一个单纯的经济抚养的概念，它至少应包括三个方面的内容：一是老年人生活必需品的供给，二是照料老年人生活所需劳务的供给，三是老年 人所需精神慰藉的供给。养老保障所讨论的问题就是老年人所需要的这些商品和劳务由谁提供、提供的数量和质量以及如何提供等等。对个人而言，走向老龄是不可避免的趋势，在这一个不可避免的趋势中他将 面临着两大不确定性，即风险：一是是否能活到某一日期不确定；二是纵使能活到某一日期，又能存活多久也不确定。于是生存至年老的生计费，即经济来源成 为不可确定的，生存成为一种风险。根据生命循环储蓄理论，个人必须为老年生 活预先储备好资金或物资，但由于存在这两种不确定性他对自己应储备多少到年 老时是否够用等无法预期，即单靠个人无法确定地消除这融风险，因两生存风险依然广泛存在着。风险处理的方法有许多．如回避或减少风险、风险自留、风险转移等。但从 经济效用的角度看，采取保险形式处理风险是最经济有效的．因为这种方法对投 保人而言是真『Ｆ的风险转移，投保人将自身面临的不能承担的风险转移绘保险 人，将不确定的可能发生的风险损失转化为确定的小额保险费支出，以此换取对 风险损失的经济保障，从而使得风险得以在全社会范围内分散与转移。８根据保险大数法则，投保人越多，集合起来的危险单位越多，风险就越能在各单位之间分散和转移，确定性也就越强。因此，用保险的方式来解决社会养老的问题成为可能。、二、有关养老保险钓基本概念保险（Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ）是在社会经济互助原则下建立起来的一种经济补偿制度。 其主要经济职能在于当危险事故发生引起经济损失时，能通过所积累的资盒给予 补偿?保障经济生活的安定。每个人在年老失去劳动能力后，都有可能面临生活来源不确定或不持续的危险。这神生存危险用保险的方式予以分散承担即称之为 养老保险。按照经济补偿方式的不同，养老保险可分为社会保障项目中的社会养 老保险与商业养老保险两种。（为了更清楚的了解人们在农村社会养老保险性质上的争论，有必要在这里将这两个概念做一个比较） 社会养老保险（ＳｏｃｉａｌＰｅｎｓｉｏｎＩｎｓｕｒａｎｃｅ）是指劳动者为预防年老不能再从事劳动时的生活有保障，在法律规定的劳动时问内缴纳部分保险金，在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后有权向国家或有关保险机构申请领取养老金的 社会保障制度，是社会保险制度中被保险人最稳定、享受保险时间最长、费用开支最大的项目。社会养老保险既是一种社会政策，又是法定范围内的劳动者享有 的一种权利。它由政府组织，国家给予税收等优惠，单位和劳动者共同出资，保险基金的增值部分主要用于保险对象。社会养老保险是随着商品经济的发展和社 会化大生产的产生而出现的，社会养老保险是社会保障事业的重要组成部分。而商业养老保险（ＣｏｍｍｅｒｃｉａｌＥｎｄｏｗｍｅｎｔＩｎｓｕｒａｎｃｅ）是作为保险人的保险公司与投保人采取自愿签订合同的形式以被保险人的生命为保险标的，以生存或死亡为保险事故，当保险事故发生时，保险人按保险合同给付约定金额的一种人身保险。９由于社会养老保险与商业养老保险都带有“保险”二字，在保险费的收缴和支付方法等方面有些相同或类似，使得人们很容易将二者混淆起来，但实际上社 会养老保险以下述基本特征区别于商业养老保险：（１）社会养老保险是基本保险，它是以保障社会成员基本生活为目的。商 业养老保险则以受保人和保险双方的承受能力来确定保障水平。（２）社会养老保险是非盈利性的社会保障事业，其目的是为了保障公民的 基本权利，履行政府职能，维护社会安定。商业养老保险则具盈利性质，它遵循商品经济的基本原则。（３）社会养老保险具有普遍性，要求在制度范围内所有符合条件的社会成员必须参加保险，其根本目的是要解决所有社会成员的生活保障问题，使整个社会安全与稳定ａ商业养老保险则只面对一部分收入相对高的社会成员，覆盖面相对狭窄。（４）社会养老保险具有强制性，通过社会立法和行政手段推行，所有的法定对象必须参加。商业养老保险一般是自愿投保，通过保险契约确定双方的商品 交换关系。（５）社会养老保险一般出政府机关或委托事业性的社会保险机构举办或组织实施，其财务的最后责任由政府承担。商业养老保险则是由具有法人地位的保 险企业来经营，对自己的经营成果承担盈亏责任。如保险企业经营不善，发生亏６损，则要破产，投保人的利益将受到很大损害。 （６）社会养老保险基金来源于个人、单位缴纳的保险费和政府的政策性补 贴或优惠。商业养老保险的资金则完全由投保人（个人或团体）缴纳的保险费所构成。（７）社会养老保险涉及的是国家社会政策、经济政策、文化教育政策和劳 动工资政策，体现的是社会成员在政府的保障下拥有的劳动、学习、生存、享受和发展的权利，受国家根本大法――宪法的制约和调整，属于劳动立法的范畴。商业养老保险则受民法的制约，属于金融立法的范畴，保险契约的签订以平等、 互利、自由选择、等价交换和有偿服务为基础。三、社会养老保险制度的类型社会养老保险制度，按照不同的标准可以分为不同的类型，按照养老保险基金筹资模式大致可以分为三种：即现收现付模式、完全积累模式和现收现付与积累制的整合模式。ｏ１、现收现付模式这是以近期横向收支平衡原则为指导的基金筹资模式。它先测算出当年或近～二年内社会养老保险项目所需支付的费用，然后按照一定的比例分摊到参加社会保险的单位和个人，当年提取，当年支付。预先不留出储备金，完全靠当年的 收入来满足当年的支出，并争取略有结余。在现实生活中，现收现付制主要是在 社会统筹运行模式中采用。维系这种模式运转的基本约束条件是长期稳定的人口 结构，劳动者代际间收入再转移与再分配是其经济内涵，它使代际矛盾外在化。 现收现付制的主要优点是：可依需求变动及时调整缴费或征税比例，保持收 支平衡，社会共济性强；操作简便，无需过多的个人信息，故管理成本相对较低：可以避免长期累积方式可能遇到的物价上涨、通货膨胀的风险；具有通过再分配达到收入公平的特征，体现社会的福利性，它是各国包括养老、医疗、失业等社 会保险险种传统的筹资模式。 可是现收现付制的缺点也很明显，它是通过代际收入转移的方式来进行的，～代入的受益需要下一代人的供款来支付，因此当老龄化问题目益严重的时候， 它将使下一代人不堪重负，社会将出现支付危机；此外这种制度还存在不利于经 济发展的因素，如过高的纳费税比例会直接影响到企业产品的竞争能力，这一筹资模式还会对劳动力的供给和储蓄产生负激励。 ２、完全积累制模式 完全积累制又称基金制，是一种以远期纵向收支平衡原则为指导的筹资模 式。它首先对有关人口平均预期寿命和社会经济发展情况进行较长期的宏观预测，然后在此基础上预测社会成员在享受保险待遇期间所需要的保险费用总量， 将其按照一定的比例分摊到劳动者整个就业期问或投保其问。完全积累制强调劳 动苔个人不同生命周期的收入再分配，即将劳动者工作期间的部分收入转移到退休期间使用。完全积累制模式具有以下主要优点：通过预提积累保险基金，有利于实现人口老龄化背景下对劳动者的经济保障；具有很强的激励机制，透明度很高；通过 强调劳动者个人不同生命周期收入的再分配，有利于缓和现收现付制所产生的代 际矛盾，有利于增加储蓄和资金积累，促进资本市场的发展，进而对经济发展具有重要的推动作用。这种制度也存在着不少的缺点，主要表现在：由于积累制实行个人账户，要 求具有较多的个人信息和复杂的信息处理系统，管理成本相对较高，完全积累制 虽然缺乏收入再分配的功能，但会引起代内收入再分配。由于缴费和受益之间往 往有较长的时间间隔（往往几十年），其间难免会出现不可控制的风险，如通货 膨胀。因此在动态经济中，如何实现基会的保值增值，具有相当大的难度。 ３、现收现付与完全积累的整台模式现收现付与完全积累的整合模式又称为部分积累制。这种模式是一种介于现收现付制和完全积累制模式之间的混合模式，是一种资金筹资的创新模式。在社会保险基金的筹集中，一部分采取现收现付制，保证当前的支出需要，另一部分采取完全积累制，满足未来支付需求的不断增长。从理论上看，这种模式集中了现收现付制和完全积累制的长处，防止和克服了他们的弱点和可能出现的问题。这种方式具有较大的灵活性，资金储备全面， 不必完全筹足资金，可以根据具体情况而定，缴纳的费率也可以根据储备多少和 实际需要进行调整，既避免了完全积累制所可能带来的风险，又可以解决现收现 付制存在的缺乏储备和负担不均等问题。 这种整合模式虽然优越于上述两种模式，但具体操作起来难度很大，尤其在各种费率的掌握上，很难做到恰到好处。如果各种标准和费率设置不当，不但达 不到预期的效果，反而会导致管理成本的大幅度提高。 按照社会养老保险资金的征集渠道还可以把社会养老保险划分为三种模式： 即国家统筹型、投保互助型和强制储蓄型。国家统筹型是指养老保险资金的筹集、给付统统由国家出面举办，不向劳动者收取养老保险金。社会养老保险所需的资金，归根到底是源于国家的财政拨款。投保互助型是指劳动者和劳动者所在的企 业定期向社会保险机构缴纳老年养老保险费，不足之数由国家财政补贴。这实际上是由国家、企业和个人三方共同出资来筹集社会养老保险基金的模式。而强制储蓄型，则是强调自我保障，个人和雇主均需投保，多投多得，国家不进行投保资助，仅仅给予一定的政策优惠。它类似居民的长期储蓄，但又与居民的长期储蓄不同，因为投保不是建立在自愿的基础之上的，而是通过立法强制遵守的。很 多学者认为，这种模式并非严格意义上的社会保险，因为它无法体现社会保险的共济性和互助性原则。四、农村社会养老保险的含义 农村社会养老保险，作为社会养老保险的一个组成部分，指的是农民在政府的组织下，个人支付一定的劳动所得、集体给予一定补助、国家给予政策扶持， 进行储蓄积累，在年老丧失劳动能力时，从国家和社会取得帮助，享受养老金，以保障基本生活需要的一种社会养老保险制度。它是由国家、集体、个人三方共 同筹资，向农民提供物质帮助，保障所有农民基本生活需要的一项重要的社会经 济政策，同时也是我国社会保障体系的有机组成部分。它具有以下特征： １、社会基础性。它是最基本的保障，主要以解决农民年老丧失劳动能力时 的衣、食等基本生活需要为目标。建立农村社会养老保险制度，最根本的目的就 是为了解决农民的“老有所养”问题。２、社会福利性。它是由政府组织实施，不以盈利为目的的社会福利事业。农村社会养老保险是社会主义初级阶段农村发展的产物，是社会收入分配和再分 配的一种形式，是社会保障的一种低级形式，也是社会保险制度的一个子系统。第二节实施农村社会养老保险的理论基础一、马克思的社会保障理论 马克思认为社会再生产是人类生存和发展的物质基础，物质资料再生产是社会再生产的中心内容，劳动力再生产是实现社会再生产的必要条件，没有劳动力的再生产，物质资料的再生产既不可能也无必要，两种再生产互为前提、互为条件，这两种再生产之间必须保持一定的比例关系，社会才能协调发展。劳动力再生产的基本手段是消费，包括个人消费和社会消费。在商品经济条件下，消费的 条件主要从两个方面得到满足：一是由个人通过提供资本或劳动，从市场上获取；二是那些没有劳动能力、就业机会和财产的社会成员，只能由政府通过社会保障 来满足他们的基本消费需求。在工业化以前劳动力再生产主要是通过家庭进行 的，而在机器大生产后劳动者的劳动风险逐渐增加，家庭保障越来越无法应付新的风险，因而劳动力再生产要求亦越来越多地依靠社会保障来进行。在《哥达纲领批判》一书中，马克思全面阐述了社会总产品分配理论。他指出，为了发展社会生产，社会总产品中在分配给社会成员之前必须进行三项扣除：“第一，用来补偿消费掉的生产资料部分：第二，用来扩大再生产的追加部分；第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基会。”扣除之后的剩余可用做消 费，但在将其分配给个人之前还必须从中扣除：“第一，和生产没有关系的一般管理费用；第＿二，用来满足社会共同需要的部分，如学校保健设施等；第三，为 丧失劳动能力的人等设立的基金，总之就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。” 同时他还指出上述扣除在经济上是：必要的，至于扣除多少应当根据现有的资料和力量确定，部分地应当根据概率来确定，但是这些扣除根据公平原则无论如何是 不能计算的。“马克思的这一论述从社会产品分配的高度概括了社会保障制度的性质和内 容，指出了建立社会保障基金的必要性及其基金来源，为社会保障制度的实践提供了重要的理论依据。二、庇古的经济福利理论 庇古认为，福利是指个人得到的某种效用或满足，它来自对财物、知识、情感、欲望的占有和满足，所有社会成员的这些满足或效用的总和便构成社会福利， 而能够以货币计量的那部分社会福利即称之为经济福利，同时还指出经济福利的 大小在很大程度上取决于国民收入总量的大小和收入分配的平均程度。根据边际效用递减规律，一个人收入愈多，货币收入的边际效用就愈少。反之则反是。由 此，如果政府能采取一些社会福利设施，将货币收入从富人那里转移一些给穷人，就可以增加货币的边际效用，从而使社会满足总量增加。在以上理论分析的基础 上，庇古提出了一系列实施社会保障计划的准则与措施，主要有三：（１）增加必 要的货币补贴，改善劳动者的劳动条件，使劳动者的患病、残疾、失业和年老者能得到适当的物质帮助和社会服务。（２）向收入高的富人征收累进所得税，向低收入劳动者增加失业补助和社会救济，以实现收入的均等化从而增加普遍的福利 效果：（３）实行普遍养老金制度，或按最低收入进行普遍的补贴制度，通过有效的收入转移支付，以实现社会公平。庇古的这些理论与主张，首次将社会福利与国民收入社会保障与国民经济发 展联系在了一起，使充分就业、经济安全等福利固家的目标具有了全社会的性质， 至今仍被世界各国作为社会傈障实践的理论指导。三、凯恩斯的社会有效需求理论 １９３６年凯恩斯在《就业、利息与货币通论》中对建立社会保障制度的必要 性及其实施效用作了深入分析，并在此基础上提出了有效需求不足理论，以及相０应的国家经济干预思想。该理论认为，资本主义国家的主要社会问题是失业，因 此社会主要目标是创造和保证充分就业，而要达到这个目的关键是提高社会有效 需求，通过实行赤字财政政策实现乘数效应。凯恩斯认为要实现充分就业，必须 在增加投资的同时提高消费，而要提高消费就必须改变收入分配过于不均的现 象，因为收入过高的边际消费倾向低，政府的投资乘数效应差，收入低的边际消费倾向高，政府的投资乘数效应好，所以必须采取措施对收入进行再分配。具体方法是实行累进所得税制，对不同收入由低到高增加征税税率，通过实行收入再分配借助社会保障来提高普通消费者的消费能力和消费需求，同时为扩大社会需 求政府还应当承担起社会福利的责任，对生活在贫困线以下的人由政府进行救 济。这样做还可以减少社会矛盾，特别是在经济萧条的情况下对维护社会的稳定具有重要的意义。在这一理论的影响下，二战以后西方各国的社会保障制度逐渐由一种救残补 缺措施演变成了一种内在的经济稳定机制，成为宏观经济运行中的“调节器”。 四、德国新历史学派的福利国家理论 福利国家理论是由德国新历史学派的施穆勒、布伦坦诺等人提出的。传统的经济学认为。国家的职责就是维护社会秩序和国家安全，而不是干预经济活动。新历史学派则对传统的经济学进行了修正，认为国家除了维护社会秩序和国家安 全之外，还有一个“文化与福利”的目的。因此，这一学派主张应由国家兴办一些公共事业来增进国民的福利，例如实行社会保险，发展公共教育等。２０世纪 初，英国的费边主义者韦伯夫妇最早提出了“福利国家”的概念，并设计了“福利国家”的蓝图，主张通过家对贫民和失业者，包括病人、残疾人、老年人实行救济。福利国家理论为社会保障同时也为后来的社会养老保险制度的建立提供了一定的理论支撑。”第二章建立我国农村社会养老保险的必要性一、传统的农村家庭养老方式面临诸多挑战，需要建立新的养老方式现阶段我国农村养老任务的绝大部分是由家庭来承担的，农村老人的主要生 活来源是家庭赡养和土地收入。然而随着农村市场经济体制改革的不断深入，这 两种养老经济来源不论是在保障能力还是在保障的可靠性上都发生了一些变化， 使得传统的家庭养老方式面临诸多困难与挑战，很难再维系农村未来的养老需要。ｌ、土地保障功能的弱化 社会保障实行城乡不同区别待遇的一个可解释的理由，据说是因为农民拥有 了国家给予的土地使用权而获得了土地保障，或者说国家通过给予土地使用权的 方式，已经给予了农民～定的“国家保障”。因而，国家对农民的保障就不再承担更多的责任。有学者指出，农村改革这种诱致性制度变迁的发生，客观上表现了一种交易的结果。国家在允许社区占有所有权、允许农民以大包干名义占有土 地使用权的时候，向农民让渡的是什么呢，让渡的是农民承包的那块土地必须承 担农民的社会保障。土地在中国历史上长期以来一直为农民提供基本的生活保 障，土地对那些失去劳动能力的老年人来说是带来收入的重要财富，所以均分土 地充当了有效的退休保障。可是，农民拥有的土地产权不完整，这直接影响了土地保障功能的发挥。按照现行土地政策规定，土地所有权归集体所有，我国农民所拥有的仅仅是土地的 使用权，而无权对土地进行自由买卖，因此农民在生病或年老最需要钱的时候不 能靠变卖土地以供所需。对于农民来说，他们从土地上得到的收益主要是土地收成。农民的收入主要是来自农业经营收入，土地承担包括养老在内的社会保障负 担，显然要通过从事土地经营所获碍的收益，而农民经营土地的收益状况又如何昵？研究表明，农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至绝对 亏本。目前，多数农产品提价的空间小，降价的压力大。但与此同时，在以小规模分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本增加的势头，却一直比较强劲， 由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重过大。以１９９９年为例，粮食、棉花、户养生猪的生产成本，占出售价格的比重分别高达８２％、９４％和９９％。在价格、成本双重因素的夹击下，我国农业经营的绝对收益，已经越来越低。以浙江 省农村固定观察点的１０村资料为例，１９９５年亩均净收益为６８０．０４元，到１９９９年已经下降到５０５，７１元，４年问减幄达２５．６％：如扣除八工和物质费用因素，则农地经营的亩均纯收益，１９９５年为３４．５１元，到１９９９年己经下降到一１７４，７２元；农地经营处于绝对亏本的状态。”１在这种情况下，越来越多的农民感到承包地， 食之无味，弃之可惜，只好对土地进行粗放经营，甚至将土地撂荒。其实，导致农业经营效益低下的一个重要原因还在于土地承载负担重。土地 首先是生产资料，只有先具备生产资料的功能，才能发挥保障功能。但现在承包 土地承载的农业税以及其他社会负担很重，农村税费改革后农民负担也主要分摊 到田亩之中，农民增产不增收现象相当突出。在这种情况下，土地很难起到保障功能。此外，我国土地资源有限，人均耕地会不断减少。建国后，我国耕地面积减少的速度惊人，虽然国家采取了一些措施保护耕地，严格控制耕地转为非耕地，但成效不大。根据１９９６年全国土地利用现状的调查，我国共有耕地１９．５１亿亩，人均耕地１．５９亩；按照２０００年“五普”人１３计算，人均耕地１．５２亩，仅占世 界人均耕地的４２．９％。从变化趋势看，虽然耕地保有量逼近底线，但随着自然人口数量不断增加，加之工业建筑业等其他非农产业对农地的不断侵袭和挤压，耕地面积将继续减少。另外，我国不仅人均占有耕地少，而且农业人口所占的比重又大，所以农民 占有和利用的耕地很低，土地的生计保障功能也较低。有限土地中的有限产出除 去开支，难以有足够的剩余用以养老，即世代作为农民衣食父母的土地很难再独 立作为农民养老的可靠保障。表２．１、１９４９―１９９５年人均耕地情况１年份总人数 （亿人）１９４９ ５．４２１９５７ ６．４６１９６５ ７．２５１９７８ ９．６２１９８７ １０．９３１９９０ １１．４３１９９５ １２．１１总耕地 （亿亩） 人均耕１４．６８１６．７７１５．５３１４．９０１４．３８１４．３５１４．２４２．７１２．６０２．１４１．５５ｌ＿３２１．２５１．１７【地（亩／人）资料来源：《中国统计年鉴，２０００》注：１９９５年以后的总耕地数空缺不仅如此，土地在农民收入来源中的作用也成逐渐降低趋势，自然土地承担养老保障的功能也在降低。从农民纯收入来源的变动趋势看，农民工资性劳动报酬收入在农民纯收入中的比重不断上升， 从１９８５年的１８．０４％Ｊ：升到２０００年的 ３１．１７％：来自种植业的收入大幅度下降， 从１９８５年的４８．１５％下降到１９９９年的 ３９．９ｉ％，２０００年进一步下降到３４。７８％。 从农民收入的性质看，非农业活动对农 民收入的影响同益增大。在农民的生产性纯收入中，农业收入（第一产业）所占的比例从Ｌ９８５年以前的８０％以上，减少到了２０００年的５３．３％；而非农产业收入（第二、三产业）呈增加趋势，２０００年达到４６．７％。１９９８年以后，农民来自农业的收入在绝对量上也开始逐年减少，这几年农民收入的增长全部来自非农产业的贡献。在土地保障功能不断弱化的情况下，还认为农民有土地就有保障，是对中国农民未来生活保障的一种推卸责任。事实很清楚，在不少地方农民种地不仪不赚 钱反而赔钱，土地根本不能保障生活。农民一生中要面临到生老病死诸多风险， 在目前农村的低生产力水平之下，单靠土地收入远远不能保障农民的基本生存。 ２、家庭养老的衰退 家庭养老是家庭范围内的代际交换，它建立在道德约束力基础之上，是由子 女信用作保证的。该模式曾在中华民族几千年历史上运行良好，但到２０世纪末 其依赖的社会经济基础却出现动摇。出现这种情况的根本原因是改革开放以来，我国农村经历了经济制度的巨大变迁。生产力得到飞速发展，不仅解决了绝大部分中国人的温饱问题，而且农村生产生活型态也在现代化过程中发生巨大变化。自给自足的经济条件不复存在， 年龄在生产中的优势己不如从前，多样化的社会化分工己使等级式父子关系出现松动。家庭养老的微观条件包括两个层次：子女的经济支持能力和子女的孝心。子女的经济支持能力与子女数量和性别有关。在控制老年人年龄及其它变量以后，子女数对于老年人家庭供养存在显著作用。子女数减少后，在家庭养老模式为主 的条件下．为保证老年人生活水平不下降或略有上升，少量子女将承担起原来由众多子女分担的养老责任，子女的负担势必上升。子女性别也影响子女养老能力。 儿子对父母的经济支持多于女儿，独生子女家庭中，独生儿子的养老负担也重于独生女儿。子女具有经济支持能力只是一个必要条件，只有子女愿意提供这种支持时，家庭养老才能实现。子女在法理上和道义上具有赡养父母的义务，尊老、敬老、养老是中华民族的传统美德，但随着时代变迁，这种义务观念开始变得淡薄，传统尊老美德也逐渐遭到破坏，“天下孝为先”的古训渐为人们淡忘。当前 农村子女不孝、老人生活悲惨的事例屡有发生。家庭养老赖以生存的道德支持正出现松动。因此，家庭养老的微观基础也不再坚固。“首先，农村家庭规模的逐步小型化、核心化，使传统家庭养老的作用逐渐弱化。资料显示１９９０年我国农村家庭户平均人口为４。１８人，１９９８年降低到３．６３人．２０００年降为３．４４人，家庭规模小型化、核心化趋势日渐明显，这使得农村 家庭养老方式越来越缺乏充分的照料源。其次，非农化和农村劳动力的迁移对农 村家庭养老产生了消极影响，２０世纪８０年代中期以来，农村剩余劳动力尤其是 青壮年人１２１跨地区或城乡迁移的速度和规模不断上涨，这种转移使农村家庭养老应有的凝聚力逐渐降低，同时这种生活上的长期分离使得父母与子女问的感情纽带逐渐变得松弛，由此带来的是子女尊老、敬老传统的弱化。第三，农村家庭养 老的思想基础发生了转变，受商品货币等因素的影响，传统的家庭观和老年价值 观受到强烈冲击，许多农民已不再认为多子多福，开始走出养儿防老的思维怪圈， 迫切要求与城镇居民享受同样的社会养老保险待遇，这在很大程度上动摇了家庭养老保障模式。３、社区养老先天不足社区养老指以乡村或乡镇企业为单位，自行设计和组织的养老办法，它有以 下几种模式：一是社区福利模式，社区负担老年人的基本生活费用和医疗支出， 个人不交钱，费用完全由集体承担，主要保障对象为丧失劳动能力又无子女的五保老人；二是仿城模式，即照搬城镇国有企业职工的统筹养老办法：三是社区自行经办的储蓄积累式养老保险；四是委托保险公司经办的储蓄积累式保险；五是独生子女两全保险，即独生子女保险金在子女达到一定年龄后转为独生子女父母 的养老保险金。但是以社区为单位建立的养老保险制度先天不足，存在以下几个问题：一是层次过低。范围过小，不同村之间制度不兼容，效率不高；二是没有法律保障，只有乡镇政府的“办法”和村规民约，不能保证制度的稳定和安全；三是资金一般都存入银行或者用于发展当地经济，在前一种情况下，资金的保值增值问题无法解决，在后一种情况下，资金的风险很大：四是资金主要由集体负 担，不能充分体现自我保障原则。此外，国家的责任也没有体现出来。难以发展成为普遍性的农村养老模式。 二、应对人口老龄化进程加快、农村养老形势严峻的客观要求 农村人口流动和人口老龄化是社会养老保险制度的社会基础。改革开放以来，随着社会经济的迅速发展，人民生活和医疗卫生保健事业的巨大改善，特别 是人口生育水平的迅速下降，我国的人口年龄结构发生了急剧的变化。人口老龄化日渐成为我国社会发展的一个突出问题。预计到本世纪二三十年代我国将出现 人口老龄化高峰，届时老龄入口可达总人口数的２０％左右。与全国及城镇相比。我国农村人口的老龄化进程更为迅速，据统计从１９８２年到２０００年全国６５岁以 上老年人所占的比例从４．９１％上升到６．９６％，同期农村这一比例从５．Ｏ％上升到７．３５％，城市与全国及农村相比明显偏低。表２ ２我国城乡人口老龄化指数（６５岁以上人口比重）此外，我国的人口老龄 化是在社会经济不太发达的 状态下到来的，与我国的经 济发展速度相比具有明显的 超前性。西方发达国家在进入人口老龄化的时候，人均｜ｉ年份全国１９８２生４．９】１９９０芷５．５７ ５．７３ ５．３７２０００盆６．９６ ７．３５６．３０ｌ ｌ农村 城镇５．０４．６８资料来源：《中国统计年鉴，２００１》国民生产总值～般都在２０００美元以上，其中最高的韩国人均国民生产总值达到６３００美元，呈现出“先 富后老”，为解决人口老龄化带来的问题奠定了孥实的经济基础。而我国在进入 老龄化社会时，人均国民生产总值彳约为ｉ０００美元，农村这一数值则更低，呈 现出“未富先老”。“这一经济背景决定了目前我国对迅速老化的人口的经济支持 能力还十分低下，如不及早在全社会范围内健全社会养老保险制度，这一问题将 积重难返，成为今后社会发展的桎梏。由于农村老人在丧失劳动能力后没有退休金收入，其晚年的生活保障存在更多的不确定性，因而尽快建立健全农村社会养老保险制度更为刻不容缓，否则几十年后我国将有可能陷入大批农民老年人口老无所养的困境。三、建立农村养老社会保险制度是农民享有国民待遇的具体体现社会保险权是我国《宪法》和《劳动法》赋予劳动者的一项基本权利，它是指公民在失去劳动能力或劳动机会或遇到其他灾害和困难时，为保障其基本的生 活需要而享有的从国家社会保障制度获得物质帮助的权利。我国《宪法》第４５ 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从 国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”农民作为劳动者的一个重要组成部分，在为社 会提供劳动、为社会生产财富的同时，他们同样会遭遇到自然风险以及失业、年 老、伤残、疾病等经济风险，为了防范这些风险的发生，理应合法享有与城镇职工同等的社会保险权利，这是农民享有国民待遇的具体体现。 况且，农民一直为国家经济建设做出巨大贡献，享有农村社会养老保险是农 民与城市居民应具有平等的权利。长期以来，据有非农户口的城市居民始终优越 于农村居民。中国的户籍制度将全中国人口划分为两种等级，即“ａ－￥＇ｌＡ，，与ｔｔ城 卑人”，这绝对不是简单的文字游戏，它包含着两类人的实质性区别。其中，最 为显著的区别就是城市人口的生、老、病、死、伤、残都是有保障的，而在广大农村地区，除极少数ｔ。五保”老人政府给予一定的照顾外，对其他人群的社会保障则几乎没有。改革』ｒ放以后，政府对城镇职工的下岗（失业）、贫困也给予了特别关照，全面推行了失业保险和最低生活保障制度。与此同时，中国农民始终默默无闻地为中国工业化建设贡献着他们的力量。有关研究表明，Ｉ！Ｉｉｉ以来，农民通过工农业产品剪刀差、农业税、储蓄方式等途径，上缴给国家１．３了ｊ－４＆元，养 活了十几亿中图人，而且通过工农业产品剪刀差等形式为国家的工业化积累了大 量资本改革。开放以来，农民贡献出ｌ亿亩耕地，地价差额达上万亿元ａ农业资 金转移严重，为此农民蒙受了巨大损失。而国家不仅没有为农民提供任何社会保 障，还让农民在自身生活水平较低的情况下，为五保户、军烈属提供生活补助和救济，显然这是不公平的。四、建立农村养老社会保险制度是提高农村经济发展水平的重要条件农村经济要发展有两个基本前提，～是要有稳定资金投入，二是要有一定技术的劳动力。如果没有可靠的农村养老社会保险帮助他们抵御年老的风险，免除 他们的后顾之忧，农民就会将其收入储蓄起柬，用来养老需要，不愿意投入到生 产过程中，这就使得农业发展后劲不足，根据有关资料表明，农村居民购置生产性固定资产支出占家庭总支出的比重很低。同时，城乡社会保障巨大差异使得一 部分有一技之长、有一定文化素质的农村劳动力不断流向城市，而城镇中的人才‘因为农村缺乏必要的劳动保障不愿到农村工作，所以城乡保障的差异阻碍了人才的合理流动，使得农村经济在吸引人才方面处于不利地位。因此建立和完善农村 社会养老保险制度，有助于提高农村经济发展水平。表２．３１９８５―９８年农村人均生产性嗍定资产支出占人均总支出情况（单位：元）Ｉ项目１９８５年４８５．５１ １８．７０１９９０焦９０３．４７ ２０．２９１９９５釜２１３８．３３ ６２．３３１９９７正２５３６．７９ ５９．９８１９９Ｂ年２４５７．１７ ５４．３１『人均总支出Ｉ其中：人均购置生产｛ｌ性固定资产支出３．８５ ２．２５ ２．９ｌ１ｊ人均购置生产性固定２．３６２．２ｌＩ资产支出占人均总支Ｉｌ出的比重（％）资料来源于：《中国统计摘要：１９９９））．中国统计出版社五、建立农村社会养老保险制度，是有效扩大内需的重要举措中国经济连续１０多年的高速增长，内需增长的刺激功不可没，这是众所周知的。我国是一个农村人口占绝大多数的国家，农村集中了我国最大的消费群体， 扩大内需必须高度重视启动农村消费。随着全面建设“小康社会”进程的深入， 中国农村人们的收入水平、消费水平和消费结构也会发生极大的变化。近年来， 以农村的“三通工程”、“新村建设”等为主要内容的“新农村运动”已经在大 多数农村地区开展起来。在过去几年中，国家投入了大量的财力对农村的电网、道路、通讯等进行前所未有的建设和改造，以便为农民提供更好的消费条件与环境，从而启动农村市场，刺激内需增长。广大农民的确受惠不少，收入有所增加，生活环境与质量的确变得更好了，然而他们仍将有限的收入，无可奈何地选择了 储蓄以购买“安全”，而不是用来购买彩电、冰箱等家用电器：或者是用于建造他们几十年如一日梦寐以求的砖瓦房、土洋楼，这是为什么呢？其道理十分简单， 储蓄是为防老，修房也是为了老有所居。…很显然，这是农村养老保险制度缺乏 的缘故。许多农民虽然有改善生活的强烈愿望，也有相应的消费能力，但由于担 心老无所养和各种风险而不敢消费。因此，要有效启动农村消费，进而扩大内需， 当务之急就是要通过建立健全农村社会保障制度来分解广大农民的后顾之忧，增 强农民的消费信心，促使广大农民既增加即期消费，又激发其潜在的社会购买力。 所以农村社会养老保险制度的建立和完善，将对启动农村市场，刺激消费增长， 进而促进中国经济继续保持高速增长，产生极为深远的影响。六、建立农村社会养老保险制度，是应对入世挑战的需要 加入ＷＴ０标志着中国改革开放进入了一个新的阶段。这意味看中国必须按照 成熟市场经济和世界贸易组织的要求来建立和完善经济发展机制及其制度框架。 无论是政府还是其它各界，大家几乎一致认为中国加入ＷＴ０受冲击最大的可能是农业，农业应对加入ＷＴ０的挑战尤为紧迫。 中国“入世”后，外因农产品以现代化技术生产，无论价格及成本都低于中国，若向中国大量倾销农产品，便会对内地农民生活构成影响。中国加入ＷＴ０，将使我国农产品总体平均关税在２００４年之前降至１７％，重点农产品关税则要降至１４．５％，这就意味着中国不能再维持对农产品进口的限制。而国外农产品的进入势必挤掉我国农产品的大部分市场，这无疑会直接导致农民收入的减少。因此面陷入困境。如何在ＷＴ０框架下寻求政府对农业支持的最大空间和有效方式呢？充分利用“绿箱”政策可提高政府对农业的支持保护力度。在ＷＴ０框架下，农业生产者退 休计划和养老会计划是发达国家实施“绿箱”政策的重要载体，也是政府支持保 护农业的最重要的政策工具。１９９５年，一项根据３６个成员国向ＷＴ０通报的材料 表明，各国“绿箱”政策支出的１２７０亿美元中，国内食物援助占３２％，政府一般服务占４２％。生产者退休计划为１４亿美元。［９９７年通过生产者退休计划提供结构调整援助，欧盟为１５．３亿美元，日本为６．９８亿美元，欧盟对５５岁以上的 农民离开农业生产提供补偿，同时还对从农场提前退休的农民绘予牵卜偿。日本则建立了农户退休金计划，根据劳动力转移情况给退休农民提供退休金补贴。这表 明，发达国家“绿箱”政策支出开始向农民退休计划倾斜，其对农民的保护主要 不是对农业本身进行保护，而是通过实施退休金计划来实现。”而我国目前还缺乏这种实施“绿箱”政策的载体，加入ＷＴＯ后，通过建立农村养老社会保险制度来创造这种载体就显得非常必要。七、建立农村社会养老保险制度，可以解决农村城市化进程中的矛盾社会保险是社会文明与进步的重要标志之一，是社会发展到一定阶段的必然产物。建立与农村社会和经济发展相适应的社会养老保险体系，是解决农村城市 化进程中一些问题的重要途径。第一，农村社会养老保险制度是促进产业结构调整，加速农业经济产业化发展的需要。产业结构调整和农业经济产业化使农业由个体经营向社会化经营模式转变，原来家庭担负的组织生产和成员生活保障的双重功能被弱化。推进农村养老保险制度，解除农民对社会化生产模式下养老风险 的忧虑，成为农村城市化进程的必然要求。第二，农村社会养老保险制度是加速解决有关人口问题，顺利推进城市化的需要。计划生育政策的实施，导致人口老 龄化，而农村年轻劳动力向城市的转移，加速了农村人口老龄化的速度。建立社 会养老保障制度不仅是广大农民的迫切愿望，而且也是落实好计划生育基本国策 的迫切要求。第三，农村社会养老保险制度是城市化进程中保障农民基本权益的需要。农民离开了土地，脱离了农业生产，进入非农产业或城市各行业。他们在 获得工作报酬的同时，本应享受一份由企业为他们建立的社会保险，但事实是他 们很难活得。而建立农村社会养老保险制度可以明确企业在这方面的义务，维护农村劳动者的合法权益。第四，建立农村社会养老保险制度是逐步缩小城乡差距的需要。城乡养老保险统一发展，城乡社会保险待遇逐渐一致，缩小城乡差距，有利于推动地区的城市化进程。 一般而言，减少农民、实现规模经营有两种途径，一是城镇化，二是老年农 民退出农业生产领域。从国际经验看，无论哪条途经，社会保障制度都是不可或缺的，特别是农村社会养老保险制度是发达国家实施强制性农民退休制度的重要 政策工具。现在，我国也要不可避免的走向规模经营之路，自然也将不可避免的取用社会保障制度这一政策工具。这样建立我国农村社会养老保险制度问题，将 会变得像目前的城镇社会保障制度一样重要，并会成为扩大规模经营，解决“三 农问题”，实现经济良性循环，加快城镇化、现代化的主要措施。在目前城镇社会养老保险制度的基本框架已经初步建立起来之后，加快建立农村社会养老保险 制度，必将为在农村实施与城镇一样的退休制度，扩大农业的规模经营，加快农 村社会的经济变革，开辟新的途径。由此可见，建立农村社会养老保险制度是实 施城镇化战略重要的制度保证，也是国家的战略需要。总而言之，农村社会养老 保险制度的建立，事关城镇化战略的成败。在这个意义上，农村社会养老保险制 度建立的意义已经远远超出了其自身的影响。八、建立农村社会养老保险制度，是解决三农问题的关键 在计划经济体制下，国有企业与国家保障形成了一个完整的制度平台：农村集体经济与集体保障形成了一个完整的制度平台。在社会主义市场经济体制下，现代企业制度与社会保障制度形成了一个完整的制度平台；农村家庭承包制与土地保障形成了一个完整的制度平台。但我国农村目前形成的这一制度平台，是一个低水平的、远离现代化的制度平台。在这一制度平台上运行的农业和农村经济，不足以支撑起中国工业化、城镇化和现代化的有效运行。虽是传统的土地保障，支撑不了近７０％的农村人口的生存和发展需求，进而使“三农”问题日益 严重。可以说，巨大的农村人口已经使这一制度平台严重倾斜，不仅阻碍了农业 和整个农村的现代化，而且严重阻碍了工业化、城镇化和整个现代化的进程。因此，要真正建立和完善农村社会主义市场经济体制，要真正解决中国的“三农问题”，要不断推进中国的现代化进程，首先必须对这一制度平台进行现代化改造。 即必须以农村社会养老保险制度为重点的社会保障制度取代传统的土地保障，通过社会保障制度的建设，提升农村制度平台的现代化水平，在更高的起点上为农 业和农村现代化以致整个中国的现代化构筑起更坚固、更平滑的制度平台。建立农村社会养老保险制度是解决“三农问题”的关键，原因在于：“三农 问题”核心是人的问题。农村产权制度、组织制度、就业制度、行政制度等制度的改革，实际最终都是对人的改革。只有解除了人的后顾之忧，各种制度的改革 和推进就有了回旋的余地。农村社会养老保险制度恰恰具有上述制度功能。由此可见，建立农村社会养老保险制度是完善农村社会主义市场经济体制的最佳突破 口，是从根本上破解“三农问题”的制度前提。”第三章第一节我国农村社会养老保险制度的试点进程历史上农民养老问题的解决中华民族素有尊老、敬老、养老的传统。农民养老问题主要依靠家庭和家族来解决。家庭制度――包括封建主义的伦理纲常和历代推崇的大家庭制度、咀及与之相连的土地制度和生活方式，使老人的老年生活有了一个制度性安排，这就是以个人的终生劳动积累为基础，家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老模式。这种模式以小农经济为基础，以老年人在家庭中的经济和社会权威作保证，人们 基本上活到老、干到老。它要求多生子女，要求对子女进行道德的驯化。在这种 模式下，老年人受到的保障是低水平的，不稳定的。 农业集体化改造完成以后，农民养老有了新的安排，即家庭与集体共担的方 式。农民将自己的生产资料交给集体，同时换取获得一定集体经济保障的权利。根据农民青壮年时参加集体劳动所挣工分多少，集体在他们到达一定年龄后，每年供应基本口粮，有劳动能力的可继续参加集体劳动挣工分，以分得劳动成果。同时．子女也负有直接的养老责任，补充集体养老的不足。集体以一系列制度直 接或间接地监督子女养老，如通过以家庭户为单位的劳动分配制度将养老义务加 于子女身上。从理论上说，集体养老因其组织简明快捷且管理成本低，易为广大农民所接受，是一种良好的养老模式。但这种养老模式必须以农民群众的生产积极性充分发挥和集体经济的迅速壮大为前提．正是因为由于当时集体经济水平低 下，并且个人的经济机会非常有限，当时的集体养老事业～直得不到理想的发展，对老年人的养老保障也就处于极其微弱的水平。第二节我国农村社会养老保险制度的试点进程改革开放以来，我国农村发生了一系列与养老相关的重大社会变迁。人民公社体制解体，家庭联产承包经营责任制普遍推行，家庭重新成为农村生产经营的主体，原先低水平的集体养老保障除五保户外不再存在；计划生育政策在全国农村普遍执行：户籍制度开始松动，城乡割据有所缓解，城乡选择性迁移流动同趋 频繁，使得农村老龄化程度和速度都高于城镇；原有的家庭养老和社区养老的功 能也日益衰退，不能承担起占全国总人口七成的农村人口的养老任务。中国广大 农村迫切需要建立健全养老保障体系；而农村的特殊性要求农村做出有别于城镇的新的制度安排。 在家庭养老和社区养老都不能解决问题的情况下，许多学者提出应建立健全农村社会养老保障体系，用现代社会养老保险方式解决农民的老有所养问题。于是，作为中国历史上第一个针对农民的社会养老保险制度，农村社会养老保险制 度产生了。对于市场经济框架初步形成的中国农村，试图通过社会养老保险制度束保障老年农民的基本，Ｌ活，把单个家庭的老年风险转移到社会上去，以风险管理的社会化带动农村经济的发展，其意义已远远超过了其对部分农民提供的经济上的保障。我国农村社会养老保险试验的历史进程大致可以分为以下几个阶段： （１）探索阶段（１９８６―１９９０年）。…农村养老保险是由民政部牵头负责的。 １９８６年，民政部号召各地探索建立农村社会保障制度。１９８６年１０月，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县（今张家港市）召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村实际情况确定：在农村贫困地区，基层社会保障 的主要任务是搞好社会救济和扶贫：在农村经济发展中等地区，多数人的温饱问 题已解决。在这些地区，基层社会保障的主要任务是兴办福利工厂，完善五保制 度，建立敬老院，以解决残疾和孤寡老人的生活困难；在农村经济发达和经济比较发达地区，发展以社区（乡、镇、村）为单位的农村养老保险。在总结经验基 础上，国务院决定出民政部负责开展农村养老保险试点工作。（２）试点阶段（１９９１―１９９２年）。１９９０年７月，国务院总理办公会议专题研 究了社会保险制度改革问题，会议明确了农村社会养老保险由民政部负责的精 神。１９９１年１月，国务院决定选择一批有条件的地区开展建立县级农村社会养老保险制度的试点。１９９１年６月，国务院发布《关于城镇企业职工养老保险制 度改革的决定》（国发［１９９１］３３号文件），进一步明确农村养老保险（含乡镇企业）由民政部负责。同时，民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老 保险基本方案》，确定了以县级为单位开展社会养老保险的原则。这个基本方案就是绝大部分农村开展养老保险试点工作的指导方针和规范。农村养老保险试点工作大致经历了三个主要阶段： 第一阶段；调查研究，组织试点。按照方案的原则，在山东省牟平、招远等 五个县组织了试点。仅一个半月的时问，共有３０个乡镇、２８１个村、３８家乡镇 企业的近８万人参加了社会养老保险，积累基金近５００万元。 第二阶段：总结经验扩大试点。１９９１年ｌＯ月，民政部在山东牟平县召开了 “全国农村社会养老保险试点工作会议”，进一步确定了建立我国农村社会养老保险的基本原则，总结推广了山东牟平等县建立县级农村社会养老保险的经验，使这项工作从沿海到内地，迅速开展起来。发展最快的是武汉市，武汉仅用３个月的时间就在全市基本建立了农村社会养老保险制度ｅ“’第三阶段：加大推进力度，加快发展步伐。１９９２年７月，民政部在武汉召 开了“全国农村社会养老保险工作经验交流会”，重点推广了武汉市建立农村社会养老保险制度的经验。在这之后，农村社会养老保险有了很大的发展。到１９９２ 年底，全国已有１００多个县根据民政部《县级农村社会养老保险基本方案》确定 的原则，由政府制定并颁布了开展农村社会养老保险实施办法，建立了农村社会养老保险管理机构，组织农村参加葬老保险。其中１７０个县基本建立起了面向全体农民的农村社会养老保险制度，全国有３５００多万农民参加了社会养老保险，共积累保险费１０亿多元。１９９２年Ｌ２月，民政部又在江苏省张家港市召开了“全国农村社会养老保险工作会议”，全面总结了全国近６００个县开展大规模试点的 经验。这次会议标志着全国范围大区域、大规模的试点工作告一段落，而转入在 全国范围内全面推广农村养老保险工作。 （３）制度化阶段（１９９３一１９９５年）。１９９３年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构，各种规章制度与操作方案陆续出台，农村社会养老保险工作在全国推广。（４）分类推进阶段（１９９５―１９９７年）。１９９５年１０月召开的全国农村社会养老保险工作会议，明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险．并分类指导，规范管理。１９９５年，农村社会养老保险工作已经波及到全国３０个省、 自治区、直辖市，Ｉｉ００多个县（市）开展了这项工作，５０００多万人参加，积累 基金近６０亿元。而到１９９７年，已经有２０００多个县（市）的７０００多万人参加了农村社会养老保险，积累基金近１４０亿元，约５５万人领取了养老金，己发放养 老金约１．６亿元，建立了各级农村社会养老保险管理机构近３万个，配备专职人员近４万人。（５）陷入转折阶段（１９９８年一）１９９８年，劳动和社会保障部的成立使农村社会养老保险进入了一个艰难的转折时期，原来由民政部承担的农村社会养老保 险职能转为由劳动和社会保障部的农村社会保险司来履行，负责全国农村的社会 养老保险工作。事实上，在机构改革与职能转换的２～３年里，试验了１０多年的农村社会养老保险无论在理论上还是实践上都陷入了困境。１９９９年开始，国务院开始对这项工作进行整顿，提出农村养老保险的发展方向是纳入商业保险。国 务院在有关文件中指出，目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的“农村社会养老保险”，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。整顿和规范农村养老保险的具体办法，由劳动和社会保障部、民政部会同保监会等有关部门另行制定。表３１农村社会养老保险发展情况年份１９９２县级单位 （个）１７０ ９７２ １ｌＯＯ年术参保人 数（万人）３５００当年基金收 入（亿元）当年支出 （亿元）年末基金累积（亿元）１０．Ｏ １４．０１９９３ １９９４ １９９５ １９９６ １９９７ １９９８ ２０００ ２００１ ２００２４３７５ ３４６１ ５１４３ ６５９４ ７４５２ ８０２５ ６１７２ ５９９５ ５４６２１６．７０．４８ ０．９９１．８２２７．１１１００１９１５３６．７ ４０．８４２．２５９．５ ９９．５ １３９．３ １６６．２ １９５．５２００５ ２１２３ ２０５２３．３７ ５．３５ ６，４６３１．４ １９．１资料米拣：《中国劳动统计年鉴，２００ｌ》《中国统计年鉴，２００３》 注：１９９９年资料空缺因此，国务院在１９９９年下达了１４号文件，即《国务院批转整顿保险业工作 小组＜保险业整顿与改革方案＞》的通知，它要求各地清理整顿，暂时停止经办新业务，并将农民交的保险费和累计的利息退还给农民。但是，大部分地区并没 有停办此业务。到２００１年，我国参加农村社会养老保险的人数为５９９５万，积累基金１９８亿元，领取养老金人数为９７．８万人。２１党的十六大召开以来，为贯彻“三个代表”重要思想，维护农民群众的根本利益，落实党的十六大关于有条件的地方探索建立农村养老保险制度的重要精神ｒ劳动保障部在２００３年发出通知，对做好当前农村养老保险工作有关事项又进行了具体部署。通知指出，农村养老保险探索已经进行了１０多年，各地积累了丰富的经验。特别是近年来，～些地方在做好整顿规范工作的同时，积极发展农村养老保险事业。今后，各地要从实际出发，认真总结在加强组织领导、制定 政策措施、加大政府扶持力度、健全各项制度、落实配套政策、理顺管理体制、 清理违规基金、规范业务管理、探索农村非农就业群体和计划生育人口养老保险 办法方面的经验，通过典型引路的方法做好各项工作，积极稳妥地推进农村养老保险事业健康发展。通知要求，各地要认真开展农村养老保险调查研究活动，着 眼于全面建设小康社会的发展目标，根据当地经济社会发展的实际情况，研究农２４村养老保险事业长远发展目标和战略步骤。通过深入调奁研究，进一步完善农村 养老保险基本制度和配套政策。通知还要求各地采取措施，尽快理顺健全农村养 老保险管理体制，妥善解决农村养老保险机构、编制以及将各级农村养老保险工 作和人员经费纳入同级财政预算等问题，以稳定机构队伍：继续做好农村养老保险整顿规范工作，对农村养老保险基金进行认真清理，逐步实现农村养老保险基金管理制度化和规范化。这个通知明确了今后的农村社会养老保险制度建设方向。第四章现行农村社会养老保险制度的实证分析第一节现行农村社会养老保险制度的主要内容民政部在１９９１年出台了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），”该方案的主要内容是： ｌ、总体政策从我国农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的：孥持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；坚持自助为主、互济为辅：坚持社会 养老保险与家庭养老相结合：坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保 险制度一体化的方向。由点到面，逐步发展。建立个人账户，个人缴费和集体补 助全部记在个人名下，属于个人所有，“多投多保，少投少保，不投不保”．基金预备、储蓄积累。２、具体的运作方式 代办员在收取保险费的同时办理集体补助部分，并填制有关表格，然后将有 关凭证和款项上交乡镇管理机构（农村社会养老保险事业管理处），由乡镇管理 机构负责审核，建立缴费纪录，并将有关凭证和款项上缴县（市）管理机构，县（市）管理机构负责审核，对符合要求的出县（市）管理机构的财务部门建立保 险对象的个人账户。投保人从一定年龄开始领取养老金，养老金的领取标准根据个人积累的基金总额和一定的预期领取年限确定，按月或按季领取。对养老金的 给付问题，民政部门制定了统一韵标准和发放程序。３、保险对象及参加年龄 农村社会养老保险的对象是非城镇户口，即不由国家供应商品粮的农村入口。参加社会养老保险年龄已参加劳动并获得收入的年龄为年龄的起点，一般为２０周岁。领取养老金的年龄不以职业、性别划分，一般为６０周岁，后又增加了５０岁、５５岁两个领取年龄档。４、交费标准、支付标准及变动 缴费标准和相应的支付标准分为多档次，缴费标准从每月缴费２元到２０元， 每隔２元设一个档次，共１０个档次，并确定相应的支付标准。缴费的变动有一 定的灵活性，允许保险对象在经济状况好时选择高的缴费档次，在经济状况差时 选择低档次，遇到天灾人祸时，经批准可暂时停缴。养老保险费可以补交和预交。个人补交或预交保险赞，集体可视情况决定是否给予补助。补交后，总交费年数不得超过四十年。预交年数一般不超过三年。５、被保险人的权益、保险关系的迁移 被保险人在缴费期间身亡者，保险费按其银行定期（一年）存款利率将本息 退绘其法定或指定受益人。被保险人领取养老会不足十年身亡者，养老金保证支 付十年，保证期内的养老会可以继承。领取养老金超过ｆ年的保险人，可以继续 领取养老金直至身亡。被保险人迁移时，保险关系（含资金）也随之迁移，或按 规定将所交保险费退还本人。 ６、组织实施办法 被保险人一般由所在单位确认，组织实施保险，统一收费，建立个人账户， 个人缴费和集体补助分别记在个人名下，实行村、乡、县三级管理。 ７、资金的管理与保值增值 保险资金原则上以县为单位进行管理、核算。保值增值主要是通过购买国家 财政发行的债券来实现，一是由民政部统－－Ｎ财政部购买国家债券，二是由地方 自行购买债券或存入银行。县（市）农村社会养老保险机构，在指定的专业银行设立农村社会养老保险基金专户，专账专管，专款专用。民政部门和其它部门都不 能动用资金。各乡镇交纳的养老保险基金直接入银行的专户。养老保险基金除需要现金支付部分外，原则上应及时转为国家债券。国家以偿还债务的形式返回养老金。现金通过银行收付。养老保险基金用于地方建设，原则上不由地方直接用于投资，而是存入银行，地方通过向银行贷款，用于建设。农村社会养老基金和 按规定提取的管理服务费以及个人领取的养老金，都不计征税、费。８、法规颁布、实施机构和经费实施农村社会养老保险是由县（市）政府根据《基本方案》制定并颁布管理办法。民政部门负责方针、政策、进行宏观管理，检查督促。具体业务的经办，委托非营利性的农村社会养老保险管理机构（隶属保险部门）承担。委员会由政府主管领导同志任主任，其成员由民政、财政、税务、计划、乡镇企业、审计、银 行等部门的负责同志和投保人代表组成。乡镇设代办所、代办员，县以上人民政府设立农村社会养老保险金管理监督委员会。乡镇村两级设群众性的社会保障委 员会协助工作。村由会计、出纳代办，负责收取保费、发放养老金等工作。县（市） 成立农村社会养老保险事业管理处（隶属民政局），为菲营利性的事业机构，经办 农村社会养老保险的具体业务，管理养老保险基金。农村社会养老保险管理机构 在开办之初，由各级财政一次性的拨给开办费。管理费每年按所收保险费总额的３％提取，分级使用，地方政府可予以财政补助。 ９、农村社会养老保险养老金计发办法根据《县级农村社会养老保险基本方案》确定的原则，农村社会养老保险建 立个人基金账户，个人缴费及集体补助记在个人名下，保险基金按一定的增值率 增值。保险对象开始领取养老金，需先计算出个人积累总额，再由积累总额确定其领取标准。具体计发采用以下办法：（１）个人积累总额的计算参加养老保险者开始缴费到保险对象开始领取养老金（６０周岁）止为积累期，个人积累总额为其各次缴费（含集体补助）的本息总和。计息方法，年内以单利计息，逐年以复利计息。计息期精确到月，各次缴费的计息期为缴费记录卡 上记录月份的次月至开始领取养老金月份的前月。计息利率，以规定的基会增值 要求为个人基金账户积累的计息利率。积累期内，当基金增值要求调整时，个人 基俞的积累分段计息。分段计息利率起止时阳Ｊ与会计年度一致。当年基金增值要 求调整（不论调高调低），个人积累的计息利率则从次年年初起变动。若一年内 基金增值要求多次调整，次年个人积累的计息，届时按民政部通知统一规定的利 率执行。积累总额＝Ｉ∑∑只，（１＋警ｆ，）Ⅱ（１＋ｔ）（１＋学ｊ。）＋∑尺，（１＋等ｆ。）Ｉ（１一口）Ｌ，＝ｉＰ２ｉｒ。．：。。１女２ｊ＋ｌＰ。’Ｊ式中：Ｒ．。为第ｊ年第Ｐ月缴纳的保费总额，Ｒｊ．Ｉ＞０，ｉ．为第ｊ年的计息利率： ｍ为保险对象开始领取养老保险金的月份；ｎ为缴费累积年数；ａ为管理费的提取比例。 （２）领取标准的计算 保险对象开始领取养老金时间一般为其满６０周岁月份的次月，计算月领取 标准的公式如下：月领取标准＝０．００８６３１５２６×积累总额 １９９２年民政部印发的《农村社会养老保险交费、领取计算表》（民办函［１９９２］４ｌ号、民社险函［１９９２］ｌ号和３号），是在假定缴费时问、缴费标准和基金增 值率都不变且各次缴费的计息期为整年的条件下做出的测算。而在实际工作中，缴费时间、缴费金额和基金增值状况都是经常变动的，各次缴费的计息期也不一定是整年。因此，计算个人基金账户的积累总额，确定其领取标准，需要有一套 可实际操作的计发办法。农村养老保险基金增值要求，从１９９１年至１９９３年７月 为年增值率８．８％，１９９３年７月开始年增值率为１２％。因此，个人基金账户积累的计息剥率，按《计发办法》的规定，从１９９ｔ年至ｔ９９３年ｉ２月３１日按８．８％计息；从１９９４年１月１同起按１２％计息。若１９９６年年内基金增值要求又调低为年增值率８．８％，个人基金账户积累＿ｊ！ｌｊ从１９９７年１月ｉ蜀起又按８．８％计息。为便于实际计算，又分别编制出年利率为８．８％和１２％的复利终值表，根据各次缴费的积累年月分别查出相应的数据与对应缴费金额相乘．再将所得的积相加，扣除２８３％的管理服务费（乘以０，９７）后，即得出积累总额，然后出积累总额计算出领取标准。表４，１实际农村社会养老保险基金计息剥率 年份 计息１９９ｌ― １９９３．５一 １９９３．７一１９９７一 １９９７．１２５％１９９８－ １９９８，６ ６．８％１９９８一 １９９９．７ ５％１９９９．７１９９３．５ ８，８％１９９３．７１１％【９９６．１２ １２％至今２．５％利率资料来源：农村丰十会养老保险基金管理文竹：山乐省劳动和社会保障ｊ］二农村社会养老保险处（２００１年１２月）后来根据实际情况，又增加了５０、５５岁两个年龄段，其相应台勺领取系数为： ５５岁，０．００７８７１５４１；５０岁，０．００７４４１７５８。表４．２农村毒十会养老保险的退保荦ｊ率ｆ年份退保利率１９９２．１．１一１９９７，１２．３１ ７．５％１９９８．１．１―１９９８．６．３０５．６％１９９８．７．１一１９９９．６．３０４．７％１９９９．７．１～２００２．２．２ ０．２５％２００２．３一１．９８％资料来源：《农村社会养老保险退保踢细表》第二节对现行基本方案的评价与争论民政部曾于１９９５年组织过对《基本方案》的论证。１９９５年民政部邀请部分 在京高校和科研机构相关学科的一些专家学者组成《农村社会养老保险基本方案》专家组，对农村社会养老保险制度进行了科学论证。专家组在论证总报告中对《基本方案》的评ｆ＂是：既符合中国国情和农村实际，又符合世界潮流：符合 保险精算原则，技术上先进；充分体现经济学效率原则：在组织管理上具有一定 的优越性；是社会保险领域内的一项创新；是应付即将到来的人口老龄化挑战的具有前瞻性的政策措施和制度安排。专家组认为《基本方案》理论上是科学的，且符合中国国情和农村实际，是～个反映国际社会保障制度发展方向的方案，是 切实可行、深受农民欢迎的方案。！’当时，主流的意见尤其是政府主管部门对浚方案持肯定的态度。学术界迄今也有不少赞同的意见。刘翠霄认为，《基本方案》从中国农村人口多、底子薄、 各地发展不平衡的国情出发，是一个适合中国农村经济发展水平，能够促进农村 经济发展和社会稳定，极具中国特色的社会主义初级阶段的农村社会养老保险制 度。＝。黄如今认为，纵观《基本方案》的产生过程，分析该方案的特点，可以说 就制度创新的路径和基本要求来说．～个具有中国特色的农村养老保险制度已经诞生，因为无论是从理论概括，或是从条款原则，还是到可操作性，都比较适合中国农村现阶段的经济发展水平和社会状况。 实际上，对这一方案的性质、实施办法等理论界一直存在不同的声音。首先，对于《基本方案》确定的农村养老计划是否属于社会保险一直存在争论，也就是对于农村社会养老保险的性质存在争议。主管部门坚持认为，农村社会养老儇险与人寿保险和个人储蓄是性质完全不同的，主要有以下区别：一是社会养老保险由政府组织实施，是基本的社会保障 制度，人寿保险由保险企业经办，其状况与保险公司自身的经营管理和风险相关。 二是个人交费虽是主要部分，但得到的是全部，除了基金增值部分，还有集体的 补助。三是国家对个人交费和集体补助免征税收，对基金增值予以政策扶持。四 是个人不能随意支取，用于各项丌支，对个人行为有约束性。五是法律上保障养 老金不能用作偿还各种债务和抵押，而只能用于晚年生活保障。所以，主管部门 认为《基本方案》具有社会保险的性质。 但是，从实际来看，农村社会养老保险计划虽然以“个人交纳为主，集体补 助为辅，国家予以政策扶持”为筹资原则，但实际情况却是“大部分地区农民参 加养老保险缺乏集体补贴”，“政府并没有投入资金”“。不少地方在实施中还进一步把“个人缴纳为主”改为“由个人全部缴纳”。如山东省《平阴县农村社会 养老保险暂行办法》中就明文规定：保险费“集体确无力补助的，由个人全部缴纳。…‘农村社会养老保险”资会筹集的这一模式表明，其主体是个人，而不是个人和家庭以外的国家、集体及社会各方面。故而，“农村社会养老保险”不具有社会养老保险或社会保障所共有的根本点，是名不副实的。多方面的调查表明，绝大多数参保农民的保金，都基本是或完全是由农民自己交纳的，这背离了社会 保障的根本特征“。故有学者指出，其问题的症结在于中国的这种完全由农民自 己缴费的保险已经不再具备“社会”保险的含义，它已经是商业保险或强制性的储蓄了。在实施办法上，也存在“强制”和“自愿”之争。对“农村社会养老保险”“社会”性的误认，导致人们在实藏中“强制”还是“自愿”的混乱和迷惑，造 成的问题颇多。有的农民在“强制”下，被迫卖口粮者有之，被迫借债者有之， 以致把参加保险混同于收费上存在的“三乱”。“强制”还是“自愿”，已成为该项工作理论和实践上的首要难题。持“强制”观点者认为：“强制性”一向被 视为社会保障的“固有属性”，“农村社会养老保险”既然属于社会保障，当然 应该强制实施。但是有的学者也认为，“强制”还是“自愿”，除了要看保障对象外，最重要的是要看保费的来源。当“个人缴纳为主”时，个人的意愿应起主 导作用，故以采取“自愿”原则为妥。而当个人和家庭以外的国家、集体及社会各方面缴纳为主时，才可有“强制”的“资格”。第三节农村社会养老保险制度试验的正效应推行现行的农村养老保险制度，为农民提供了一种现代收入保障手段，为未 来建立新型农丰ｊ养老保险体系打下了基础，为渡过人口老龄高峰做了一定的准 备。尽管模式本身存在些缺欠，但探索的过程就是有益的。许多人口预测都表 明，本世纪３０至４０年代是我国人［Ｊ老龄化的高峰时期。原因是上世纪６０年代 中期人１２１生育高峰时出生的人相继达到６０岁及以上年龄。利用当前人口老龄化 程度还不算高的时候，现在的中青年人积累一些储蓄，当他们进入老年时就会减轻其Ｆ一代的抚养老人的压力。建立农村社会养老保险制度，将改变农村社会代际交换的形式，从而影响人 们的家庭观念和生育意愿。我们知道，传统农村家庭养老方式是“反哺式”，即 上一辈抚养下一辈；反过来，晚辈成年后抚养上辈：随着时问推移，重复这个连续不断的过程。这种“反哺式”养老方式使得农民对子女数量有刻意的追求，家庭关系也很紧密，与这种养老方式相对应的是低下的生产力水平。引入社会养老 保险制度后，子女的依赖性下降，子女到父母的代际交换流量减少了。相应地