政策性农业保险问题研究:发展我国农业保险应解决的相关重大问题及政策建议
[摘要]发展农业保险是一项艰难的系统工程，我国农业保险的发展目前正处在积极的探索和试点过程中。农业保险的持续和高效发展，需要满足一系列的条件和因素，需要提供合理的环境与平台，必须着力解决一系列影响农业保险发展的关键问题和矛盾，处理好十个方面的关系，这些问题包括对农业保险的认识和定位、农业保险发展的方向和机制、农业保险发展的重点、难点和关键等问题。系统研究和解决这些矛盾与问题，才有助于农业保险试点的持续推进并不断扩大，使农业保险得到稳健发展。
[关键词]农业保险；运行机制；保险文化；财政支持
近年来，积极探索发展农业保险已在我国形成共识，全国一些地区试点工作取得积极成效，农业保险不断萎缩的态势得到一定缓解。但是，从现有的农业保险发展情况看，我国的农业风险管理总体上还处于较为原始的状态。要持续高效地推进农业保险，必须着力解决一系列影响农业保险发展的关键问题和矛盾，为农业保险的发展创造有利的环境和条件。
一、强化农业保险在现代农业风险管理中的核心地位，将农业保险作为宏观经济政策，特别是农业政策的重要组成部分，制度化地推进农业保险的发展
农业普遍面临自然风险、市场风险、技术风险、体制风险和生物风险等多种风险的威胁，农业风险损失非常严重，农业自身的承灾能力较为脆弱。与传统农业相比较，现代农业的集约化、国际化、市场化程度不断提高，现代农业在发展的环境、条件，生产的内涵与外延等方面都发生了相当的变化，但是，这些变化非但没有减少农业风险，反而使农业风险的不确定性和复杂性增强，农业巨灾风险损失压力越来越大，农业风险的扩散和传播加快。巨大的农业风险是阻碍我国农业发展的重要因素。为促进现代农业的发展，客观要求建立日益社会化和市场化的农业风险管理体系。发达国家的农业风险保护体系主要包括农业保险、灾害救济、农产品期货、农产品价格保护等，对农业生产各个环节的主要风险都提供保障选择，从而较好地保护了农业生产者的利益。其中，农业保险发挥了重要的作用。我国传统的农业风险管理主要是以政府少量的、临时性的事后救济和农民分散的自我保护为主，农业的风险保障程度很低。农业的高风险和低收益使我国的农业发展环境得不到改善，严重制约了农业的发展。农业保险作为专业的现代风险管理工具，能够将政府和市场力量有机结合，在全社会分摊风险损失，较之其他风险管理手段具有明显的效率优势，而且，农业保险具有综合的经济效应与社会效应，不但有利于分散风险，促进生产，增进投资，提高收入，而且还能降低农村金融风险，促进农村金融的发展。因此，在推进传统农业向现代农业转变的过程中，应突出和强化农业保险在现代农业风险管理中的核心地位。国家应该将农业保险作为宏观经济政策的重要组成部分，作为支持和促进农村经济发展的重要手段。
二、高度重视农业保险市场的培育和机制的塑造，坚持发展政府诱导型农业保险运行机制
大量的农业保险理论研究和实践表明，农业保险发展的难点和关键在于农业保险市场的培育和机制的塑造，其核心在于处理好政府与市场的关系。农业保险的正外部性决定了农业保险具有准公共产品属性，加之农业是国民经济的基础产业，农业具有公共福利性，农业保险的这些属性为政府支持和参与农业保险提供了理论支撑，同时农业保险在实践中面临的供给严重不足、市场失灵等现实矛盾，也对政府参与农业保险提出了强烈的要求。政府运行机制的农业保险有其合理性，但是完全的政府运行机制往往存在效率低下的矛盾和弊端；同时，给国家的财政造成沉重的负担，而且会对私人保险产生“挤出效应”，抑制保险市场的发育。况且，作为发展中国家，目前我国的财力还无法达到完全由政府承担经营农业风险损失的能力。另一方面，市场机制的农业保险虽具有效率优势，但是，农业保险的特殊性决定了私人保险难以克服市场化经营的障碍。我国目前还缺乏市场化农业保险经营的基础，市场化的农业保险模式在现阶段基本不具有可行性。借鉴国际国内发展农业保险的经验和教训，我国应该发展政府诱导型保险机制。政府诱导型农业保险运行机制既非市场化的运行机制(即商业化的农业保险模式)，也非政府运行机制(即政策性农业保险)，更不是政策性和商业性的简单混合。它是指政府从农业保险经营主体中退出，让位于私人保险，同时改变政府对政策性农业保险直接补贴的形式和手段，通过为私人保险公司提供平台，创造经营环境和条件，降低经营成本和控制风险水平等手段，以建立对私人保险诱导机制为主，最终引导农业保险走上市场化发展模式为目标。与完全的政策性农业保险相比，政府的作用由直接变为间接，由台前走到幕后。从市场的培育角度，着力培育市场主体。开放国内农业保险市场，适度放松农业保险市场的准人限制。积极探索适合我国各地实际情况的农业保险组织形式，除了组建国家型的政策性农业再保险公司外，积极探索合作型、股份型等组织形式的保险公司，并引导商业性保险公司开展代办或共保农业保险业务。从农业保险机制的塑造角度，应该通过政府经济政策的诱导、法律法规的规范、保险的监管等手段，塑造农业保险的激励机制、约束机制，以及通过再保险和巨灾基金等手段建立的风险分散机制。通过这些机制的培育，逐步完善农业保险的市场机制，充分发挥市场机制的作用，提高农业保险的发展效率，保障农业保险的稳健发展。
三、加快农村保险文化的建设和传播，增强农民对保险的认同度，刺激农业保险需求
保险文化是在长期保险实践中形成的关于保险价值观念、社会心理、伦理思想、经营哲学，以及社会保险制度等范畴的总称。保险文化内涵十分丰富，包含保险精神文化、保险制度文化和保险物质文化三个方面。保险文化决定人们对保险的认同程度、所持的社会心态、行为规范，以及受这些因素影响构成的保险关系。因此，保险文化不但影响保险供给，更影响保险需求，保险文化在保险发展过程中起着非常重要的作用。
我国农村保险文化发展和传播滞后，农民保险知识匮乏，对保险了解较少；保险意识落后，保险的认同度很差。保险是一种知识性和技术性很强的产品，特别是保险作为风险管理工具的有效利用，其程序和环节较为复杂，制度和规则十分严格，要求投保人具有一定的保险知识。农民对现代保险知识和文化的接触较少，缺乏对保险功能和作用的科学认识以及对合同与契约的了解，甚至形成了错误的认识，例如如果没有发生损失、没有赔付，那么购买保险就是浪费钱财；如果在保险期间没有遭受损失，就应该退还保费等，显然这些认识是对保险缺乏基本了解。
农村保险文化发展落后有其深刻的社会背景：一是传统自然经济因素的影响。传统农业的典型特征是封闭性和非市场性，是以自给自足为特征的农业文化，是以家庭或血缘关系为纽带的生产组织，缺乏广泛的社会分工与协作。人们在面临风险损失时，缺乏运用市场手段寻求缓解社会矛盾的方法。传统农业文化重视家庭保障，没有建立起现代商业意义上的风险意识，而缺乏全社会普遍保障的思想，这种思想几千年延续下来，使家庭保障变成一种思维惯性，逐渐形成一种文化的力量，在这种力量的作用下，人们相信、信赖于家庭单位，不太容易接受现代社会保险。二是传统文化的影响。不少人存在迷信心理，认为保险不吉利，宁愿以血汗钱去祈求菩萨保佑，也不愿花小钱获得保险保障。
因此，加强保险文化研究，加快农村保险文化的传播，增强农民对保险的认同和接受程度，改变风险管理的理念和意识，是影响农业保险发展的重要因素。从农业保险的经营来看，保险公司输出的不仅仅是保险产品，更应输出保险文化。保险经营者承担着创造、传播和经营保险文化的职责。保险文化传播途径与方式的选择应切合农村社会的特点。相对于城市而言，农村交通与通讯落后，人口居住分散，农民的文化素质总体较差。因此，农村保险文化的传播较为困难。在保险文化传播的途径方面，可以选择广播、当地闭路电视、农村科普读物、农村的黑板报、标语以及专门的农业保险专题讲座。在传播的形式上，要用农民听得懂的语言，看得见的实惠，让农民逐渐理解和接受保险带来的好处。特别是在宣传材料的选择上，要针对农民普遍存在的侥幸心理、迷信心理和依赖心理进行重点分析，让农民知道风险和灾害损失可以预防，可以积极主动地对其进行管理，从而增强农民对现代农业保险的价值认同与接受。此外，当前应重点加强保险制度文化建设，特别是《农业保险法》的制定与实施。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确指出“加快推进农业保险法律法规建设”。保险法规是保险制度的核心，是保险市场形成和发展的基础，应当尽快制定农业保险相关法律。
四、建立农业风险信息系统，创造农业保险发展基础
农业保险是以农业风险为经营对象，因此，对农业风险及风险损失的特征和规律的把握是农业保险开展的重要前提。例如，农业保险产品的开发，保险费率的厘定，都必须以过去一定时期的风险损失数据作为基础。农业保险的营运和管理，特别是保险的防灾和减灾都需要以准确的农业风险信息作保证。目前我国缺乏权威的、系统的农业风险数据和信息，即使在农业保险的相关研究中，也是仅仅能够从分散在民政部门、气象中心以及部分统计年鉴中收集部分数据。农业风险信息系统是专门从事农业风险信息和数据的处理和交换的中心，包括农业风险的预测，风险损失的测算、记载、加工、存储以及农业风险信息的发布和交换等环节。农业风险信息系统是一个综合的跨学科、跨部门的系统，它可以在事前、事中、事后进行连续动态地输入和输出各种农业风险数据和信息，满足农业保险当事人及国民经济其他部门的需要。从农业保险的发展角度，农业风险信息系统不但是保险产品开发的基础，而且还是保险营运的重要外部条件。现代风险信息系统中由于更多采用不断成熟的高科技技术，例如现代的卫星遥感技术、通讯技术和网络技术的运用，农业风险信息的预测和传播速度大大加快，在农业减灾中发挥越来越重要的作用，对降低保险损失和提高保险经济效益将发挥重要作用。一般说来，农业的减灾信息系统通过对灾害全程动态监测及资料处理、分析、模拟和预报警报制作系统，预报警报的传播、分发和服务系统等，能够大大减少灾害的危害程度。农业风险信息应该作为公共产品，由政府来提供。我国可由国家统计局、农业部、国家气象中心、民政部、商务部联合成立农业风险信息中心，该中心可设在农业部。
五、明确中央和地方在农业保险发展中的关系，切实保障农业保险中政府的投入力度
农业和农业保险的特殊性决定了在农业保险的发展过程中需要政府提供强大的经济支持，即使是在政府诱导型发展模式下。尤其是在我国农业保险发展的试点时期，政府的财政支持是农业保险推广的重要条件。国外农业保险发展也证明，政府的财政支持对推进农业保险具有关键作用。在分级财政、预算约束的财政体制下，对农业这样一个具有全社会公共福利的基础产业，扶持和推动农业保险发展的财政支出，应该在中央和地方财政之间建立合理的分工关系，才有利于财政支持农业保险投入的到位。农业的稳定和发展既具有全局利益，更具有局部利益。因此，中央和地方财政都有积极支持农业保险发展的义务，但我国的现实国情是各地方经济发展严重的不平衡，农业比重较高的地区，大多地方财政相对困难，地方政府的经济实力较弱。经济发达地区财政基础较好，但农业的比重较低。由此看出，主要由地方政府财政支持发展农业保险，既缺乏可能性，也有失公平性。中央财政具有全社会利益分配的调节功能，在农业保险的发展中应当承担主要财政支持责任。在加大中央财政支持力度的同时，充分调动地方政府及地方财政的积极性。从操作层面看，中央财政的义务包括：(1)承担全国政策性农业再保险的经营补贴；(2)在试点时期，承担全国粮、棉、油等关系到国计民生的大宗农产品的农业保险经营补贴。地方财政的义务则主要承担养殖业、地方经济作物和特色农产品的经营补贴。建议由中央和地方按照60%与40%的比例出资组建全国农业保险巨灾基金，为农业巨灾风险损失提供保障。
六、制定并实施区域性农业保险政策，扶持西部地区农业保险的发展
农村经济发展的区域性、农业风险和灾害损失的区域性、农业生产布局的区域差异性等特征，决定了我国的农业保险必须走区域化的发展战略，集中统一的发展模式将扭曲农业保险价格机制、弱化农业保险发展的激励机制、抑制农业保险的创新机制等，从而阻碍农业保险的发展。因此，农业保险的发展应坚持区域化发展战略。所谓区域性农业保险政策是指国家在制定促进农业保险发展政策时，将根据各个经济区域的实际情况采取有差异的政策，以促进农业落后地区的农业保险获得较好的发展机会。我国经济发展不平衡的矛盾近年来有进一步扩大的趋势，区域之间发展不平衡的矛盾将会在相当时期客观存在，实行区域化的发展政策有助于缩小区域发展差异，促进区域协调发展。西部地区的经济基础总体较为薄弱，农业基础设施较差，农业的抗灾能力和承灾能力都严重不足，与经济发达地区相比，农业风险和农业灾害损失对西部农村落后地区的影响更为严重。西部地区自然条件恶劣，灾害频发，是许多农村地区贫困落后的现实原因。目前，农业生产方式还主要以传统农业为主，农村产业结构单一，农业的组织化程度很低，农民收入水平低下。而且，由于传统农业色彩较重，农村还比较封闭，农民的风险理念和保险意识落后。这些因素使西部地区农业保险市场发育更为缓慢和困难。此外，由于西部地区的工业发展也相对落后，地区的财政资金较为紧张，很多地区只有长期依靠上级的财政转移支付来维持政府机构的运转。因此，地方政府支持农业保险发展的能力十分有限。虽然如此，农业在西部落后地区具有相当重要的地位，因为，农村人口的比重很大，农业产值占地区总产值的比重大大高于发达地区。农业和农村的稳定对西部地区经济发展和社会稳定具有相当重要的意义。从这个角度，西部地区农业保险的发展需求更为强烈。在此背景下，国家对西部落后地区的农业保险政策应该实施重点扶持，建议中央财政对西部落后地区实行专项的农业保险支付资金，以弥补地方财政的不足，此外，在巨灾基金的地方筹集比例上，给西部地区一定幅度的优惠。
七、加快推进农业保险人才培养和技术创新，加快农业保险产品的开发
农业保险的复杂性对农业保险经营人才及技术提出了特殊的要求。而我国农业保险发展过程中面临的突出矛盾是专业人才匮乏，经营技术非常落后，严重制约农业保险的发展。从保险人才的培养角度，应通过多种方式、多种渠道，培养农业保险发展中所需要的各种人才。农业保险需要大量的理论研究人才、技术人才、经营管理人才。一批热爱农业保险，具有经济学、保险学、金融学、农学和管理学等学科知识背景的复合型研究人才积极投身到农业保险的理论和政策的研究，有助于提高我国的农业保险理论研究水平，为我国的农业保险提供理论支撑。应该充分发挥高等院校、科研单位在理论研究人才培养方面的积极作用。国家和各级政府、研究基金应向农业保险类的研究项目提供倾斜，以吸引研究人才，并能通过这些重大专项研究培养研究队伍，促进学科的发展；从现有保险公司、应届大学毕业生和社会等多渠道积极引进农业保险的技术和管理人才，稳定和发展农业保险人才队伍。近年来，国外农业保险在技术创新和产品设计方面进行了积极的探索，特别是农业风险证券化产品、农业巨灾风险管理工具的创新，为农业保险提供了崭新的思路。我国的农业保险也应该在这方面进行探索与创新，增强农业保险的自我发展能力。
八、循序渐进、有选择、有重点地推进农业保险试点工作
农业保险的试点和在全国的推广是一项庞大的工程，而且经营风险和难度很大，主要表现在：国家的财政支持能力、农业保险市场的发育进程、保险公司的经营能力、农民的接受程度都有一个逐渐提高的过程。20世纪50年代我国的农业保险试点工作由于当时的急躁冒进，引起许多农民的反感，最后被迫叫停；到80年代末期，很多地区盲目推进农业保险，在缺乏必要的风险分析和有效管理情况下，结果造成很多保险公司严重亏损，甚至少数保险公司拒绝向农民赔付，引起农民的不满，同时，也损害了保险公司在农民心中的形象。这些教训都表明，农业保险的试点和推广，一定要遵循客观规律，特别是要同农村的实际情况相结合。产品的设计要讲求科学性，要遵循市场规律，要赢得农民的理解和接受，片面追求农业保险发展的速度，是要付出代价的。从近段时期来看，应优先选择农业规模化、产业化、商品化和组织化程度较高的地区，进行农业保险项目试点，待经验逐步积累，示范效应逐步显现，农民的保险意识渐渐增强时，再深入推进。将农业保险作为主要的农业风险管理手段是有条件的，主张积极发展农业保险，并不等于不顾实际一哄而上，现代农业保险的发展必须树立效益意识和风险意识。
九、建立农业巨灾风险保障体系，分散农业保险经营风险，保障农业保险的稳健运行
农业特别易于发生巨灾风险和巨灾损失，严重巨灾损失的发生将会使农业保险系统崩溃。农业巨灾风险的存在是影响农业保险市场发育的重要因素，是农业保险市场化经营的重大障碍。无论是从保护农业，稳定社会的角度，还是从促进农业保险发展的方面，都必须重视农业巨灾风险保障体系的建立。巨灾风险保障体系是农业保险发展的重要前提。农业巨灾风险保障体系包括农业再保险、农业巨灾基金、农业灾害救济，三者之间并非简单的替代关系，而是相互联系，相互影响的整体。除了分别建立起完整的体系外，更重要的是建立巨灾保障体系的管理制度和运行机制，以使三者相互促进。农业再保险的目的是分散农业原保险人的经营风险；农业巨灾基金是为农业原保险人和再保险人提供分散风险保障，而农业灾害救济则是起到补充作用，弥补农业保险的不足。
十、强化农业保险的监督管理，提高农业保险的经济效益和社会效益
由于农业保险的发展是多种组织形式并存，政府和市场机制共同作用，私人和政府主体共同参与，而且模式在探索阶段，制度在形成时期，法律在酝酿过程中，机制在培育阶段，市场在培植时期，各主体在磨合阶段。因此，农业保险尚未建立起有效的风险约束机制和经营监管制度。在积极探索过程中，应加强对农业保险的监督和管理。监督管理的重点在四个方面：一是对保险人保险行为的监督。对专业性的农业保险公司，应严格要求保险人按照保险准入的经营范围积极拓展农业保险业务，杜绝保险公司将农业保险作为“概念”来操作，避免农业保险业务空心化；二是监督政府支持农业保险财政资金的投入和使用情况，保证政府财政资金投入到位，并切实保证财政资金真正在动植物生命保险中发挥作用，防止财政资金被挪用；三是监控农业保险的经营风险，建立保险人的硬财务约束制度，保障农业保险的健康运行；四是监督农民的利益保护情况。农业保险应办成支持农业发展，保护农民利益的现代风险管理工具。在农业保险发展过程中，除国家和省级政府明确规定的少数法定农业保险业务外，任何保险人不得采取强买强卖农业保险的手段，更不得骗保拒赔。要通过保险文化的建设和传播、经济利益的诱导和良好的保险服务等方式激励农民的保险需求。
政策性农业保险问题研究:提高农业保险经营主体积极性的政策探讨
[摘要]农业的弱质性决定了农业风险保障的重要性，农业保险经营主体参与的积极性是政策性农业保险能不能搞起来、能不能搞好的关键。调动农业保险经营主体开展农业保险业务的积极性需要政府全方位的政策支持，包括财政、税收、法律等方面的扶持。但如何确保政策性农业保险顺利实施，仍然是一个值得探究的现实课题。
[关键词]农业保险；政策性农业保险经营主体；财税支持
农业在国民经济中的基础地位和农业的弱质性，决定了农业风险保障的重要性。而农业保险的“三高”(高风险性、高赔付率、高亏损率)特征决定了没有政府的政策性支持就难以实现可持续经营。2007年以来在全国6个省区试点推行、现全国有近九成省份开展的政策性农业保险是一种财政补贴型保险。其实质是政府通过在保费方面的补贴支出，并通过大面积的普及推广，将可能出现的农业生产风险部分转移到保险经营主体和未受灾农户，从而既达到保障农业生产的目的，又适当减轻政府巨额救灾支出压力。在这种保险模式下，能否调动农户和政策性农业保险经营主体(商业保险公司、专业性农业保险公司、农业互助保险公司、地方政策性农业保险公司、外资或合资保险公司等)的积极性是政策性农业保险能不能搞起来、能不能搞好的关键。各地试点表明，保证并尽量提高政府的保费补贴支出对调动农民参保的积极性起了重要作用，但如何提高政策性农业保险经营主体参与积极性，以确保政策性农业保险顺利实施仍是值得探究的一个现实课题。
一、影响农业保险经营主体积极参与的障碍分析
尽管政策性农业保险试点中财政对农业保险的保费补贴减轻了农民付费的成本，提高了农民参保的积极性，缓解了以往农业保险“农民保不起，保险公司赔不起”的尴尬局面，但政策性农业保险中的一些客观障碍仍存在，影响了农业保险经营主体参与的积极性。
1 农业保险的高风险使农业保险经营主体的综合赔付率居高不下。农业产业是受自然灾害影响较为严重的产业，农业保险承保的风险不仅发生频率大，而且损失集中、覆盖面广，其赔付率要远远高于一般的财产保险。以许多国家的经验，农业保险经营组织的综合赔付率(即赔偿与收入保费之比)一般都很高。以美国为例，1982～2004年只有6年赔付率低于1。在有的发展中国家，其赔付率经常达到2以上，甚至更多，均高于保险界公认的70％的临界点。到目前为止，还没有哪个国家农业保险的保费收入能够完全覆盖灾害赔偿和管理费用。另外农业风险由于其时间和空间的高度相关性，一旦发生，可能会在短时间内使大面积范围内的保险对象同时发生灾害事故，遭受巨灾损失，导致保险公司难以承担起赔付额以致亏损严重。
2 农业保险经营高成本可能造成保险公司的亏损而挫伤其参与积极性。农业保险业务不仅风险高，而且经营工作开展难：一是定损理赔难。保险标的发生损失后难以准确估计其损失；被保险人四处分散，标的分布四面八方，一旦受损，现场勘查定损、赔付兑现的工作量很大，需要投入大量的人力物力，而且对时间的要求紧迫，加之有些地方交通不便，更是增加了理赔工作的难度。二是保费厘定难。由于农业生产的危险主要是自然灾害，发生极不规则，各地在受灾频率、程度及灾害种类上各不相同，而且自然灾害往往具有伴发性，还可能引起其他灾害的发生，加之农村中有关灾害情况的统计资料不全，加大了对危险发生频率测定的难度，使得保险经营主体对种养业等具体项目的损失进行费率厘定需要有专业的评估。这些困难增加了农业保险经营主体的经营成本。目前国内财产保险公司的经营成本在20％～30％之间，农险业务的经营成本更高，但部分试点地区政府认可的经营成本都在15％以下，有的甚至低至8％。而且由于农险业务的社会公益性，大部分地区的政府都不允许承办者有利润，这样很可能造成保险公司的亏损而挫伤其参与积极性，不利于农险工作的持续良性开展。
3 农业保险中委托方与受托方的信息不对称使得农业保险经营主体的态度由过去的大力发展变为谨慎从事。由于保险市场的信息不对称，在农业保险的委托代理关系中，农业生产单位作为委托方处于信息优势方，作为代理方的农业保险经营机构往往是处于信息劣势的一方，导致农业保险中道德风险比较严重，受农业自身属性、小农意识和文化素质的影响，特别是法律法规制度的缺乏，监督控制成本难以降低。据统计，道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔偿的20％。加上农业风险的地域差异性和个体差异性很大，管理难度大，有效监管成本高，农业保险的逆向选择也很严重，使得农业保险经营者赔付率居高不下。
二、调动农业保险经营主体参与积极性的政策探讨
农业保险经营管理上的特殊性决定了农业保险必须由政策扶持。当前我国政策性农业保险中政府保费补贴水平较低，在税收上除了按照国家统一规定免征收营业税外，并没有推出新的优惠政策，而且对保险企业经营管理费用没有进行适当的补贴，从而使政府引导保险经营者积极主动开展农业保险的引导作用大打折扣。调动农业保险经营主体开展农业保险业务的积极性需要政府全方位的政策支持。
1 给予税收减免优惠。政策性农业保险经营主体所涉及的税种主要包括企业所得税、营业税、印花税等。农业保险业务高成本、高风险、信息不对称等特点造成农业保险经营机构难以获得一定收益水平，所以许多国家政府对农业保险经营机构所承担的税负给予一定的优惠，以吸引各方资本参与到农业保险的经营领域。对农业保险业务的税收优惠力度最大的是美国，美国《联邦农作物保险法》规定，联邦农作物保险公司一切财产，包括分支机构、资本、准备金、结余、收入、财产权和免赔款，免征一切现有和将来可能开征的税收，包括国家所征税种、各级地方政府所征税种；私营农作物保险公司保险合同和向公司提供再保险的保险公司均免征一切税收。联邦到地方各级政府对农业保险的税收优惠政策使农业保险经营机构除了其业务成本外不再有其他方面的负担。日本政府财政为农业保险提供了力度很大的税收优惠，《法人税法》中将农业共济组合、农业共济组合联合会纳入公益法人的范围，只对由收益事业所产生的所得进行课税，对其他所得不课税。在日本《农业灾害补偿法》中除规定农业保险的所得税率为22％，营业税率为5％～6.5％之外，免除征收其他一切赋税。
适当的优惠税收政策也是我国大力倡导开展政策性农业保险的必要措施。根据现行税法，除免征种养两业农业保险的营业税，以营业税为计征依据的城市维护建设税和教育费附加也因营业税免征而免征，同时对农业保险合同免征印花税外，并无其他财税优惠政策。针对这种税收优惠力度小、范围窄的情况，为了更好地提高农业保险经营主体的经营积极性，应扩大对农业保险业务的税收优惠力度：一是对种植业、养殖业保险以外的其他农业险产品也免征营业税，特别是将营业税的免征范围扩大到农村家财险、人身险和健康险等其他涉农保险业务。二是对政策性农业保险经营主体，可在一定期间内免征或减征所得税，增大保险费的返还比例，提高其对农民保险费的支付能力。三是允许农业保险经营主体从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，并在税前扣除；甚至可规定对经营政策性种养两业保险的经营主体，可以将其全部盈余作为农业保险特殊风险准备金提留出来，用作其农业巨灾风险补偿的积累，以增强其抵御农业保险风险的能力。
2 提供经营业务费用补贴。国外政府对农业保险经营者的补贴主要用于补贴经营管理费用。如美国政府从1995年开始，为开办农业保险的19个公司提供相当于其农业保险费31％的补贴；日本在这方面的补贴也高达50％～60％。针对我国农业保险业务经营成本高的特点，参考国际上许多国家的经验，并考虑我国具体的财力状况和实践经验，政府应为各种政策性农业保险经营主体提供一定比例的业务费用补贴，以提高其经营农业保险的积极性。2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中就特别提出要“对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴”。具体到操作中，应遵循分级负担、区别对待的原则，即政策性农业保险公司及其分支机构的全部经营管理费用由中央政府承担；地方性的农业保险公司全部或部分经营管理费用由中央和地方两级政府承担；对商业保险公司则根据其年经营农业保险的业务量按保费收入的10％～20％左右向其提供经营费用补贴。对于比较偏远、农户保险意识薄弱、农业保险业务开展比较困难的地区，政府财政适当加大补贴，鼓励保险公司积极拓展农村保险市场，发展政策性农业保险业务。
3 提供再保险支持和建立巨灾风险基金。农业保险巨灾风险比较多，大面积干早、洪水、台风等风险事故往往会给直接保险人带来超过责任准备金数十倍的损失，从而导致经营机构破产。为保证政策性农业保险经营主体的财务稳定，提高其经营农险的积极性，需要政府财政作为农业保险发展的后盾，通过再保险机制和风险基金来分散风险。由于商业性再保险机构在一般情况下不愿承接农业保险的再保险，可考虑由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司，采取中央财政控股、省级政策性农业保险机构参股的模式组建，其注册资本金可来源于中央财政注资、地方参股、农村救济费分流、财政支农资金整合节流部分等。另外，中央和省级政府还应通过适当机制筹措资金建立巨灾风险基金，例如从保户缴纳的保费中列支部分资金共同建立农业保险风险基金，用于弥补保险公司巨灾之年的亏损，借以平衡农业保险的经营。根据实践经验数据，一般以保费收入的10％计提巨灾风险基金比较合适。就全国而言，如果巨灾风险基金只提供60％的财政支持，在70％参保情况下，则每年需要财政预算安排5～6亿元。
4 创新农业保险支持机制——以险养险。在提高保险公司积极性方面还有一点值得特别指出，那就是大多数地区在鼓励商业性保险公司开展农险时都会提出“以险养险”这一措施，并把它当作解决政策性农业保险亏损问题的最重要手段之一。“以险养险”是一种对开展政策性农业保险的公司中部分商业保险险种提供相关政策支持，并通过这些险种的收益来弥补政策性农业保险亏损的方法。从上海等地的实践经验看，把以政府资源配置为主的保险与农险捆绑式结合，是弥补农险亏损的重要途径。为保证这一做法的顺利实施，在推行时要注意以下几个问题：第一，要通过多少商业性财产和人身保险项目养得起农险。第二，保险公司的政策性和商业性两类保险业务的盈亏如何核定。第三，在“以险养险”中如何维护商业保险市场的平衡性和公平性。只有上述三个问题得到有效解决，“以险养险”才能真正成为政策性农业保险的“强力助推器”。
三、政策支持农业保险经营主体参与应注意的几个问题
1 对政策性农业保险经营主体的政策支持要与政府的财政能力相适应。农业保险过高的赔付率与过高的管理成本，需要政府的财税政策支持。但近年来，以美国为代表的一些国家，在政府进一步加大对农业保险的支持和补贴力度的情况下，农业保险并没有按照政府的意愿取得更快更好的发展，相反政策性农业保险的发展使政府陷入沉重的财政负担。如美国，1980～1999年政府举办政策性农业保险的总成本是150亿美元，仅1999年一年政府给农作物保险的财政补贴就达22.4亿美元，其中保费补贴13.53亿美元。以此为教训，在我国的政策性农业保险试点中，对农民的保费补贴和对农业保险经营主体的经营费用补贴水平及税收减免优惠的力度一定要考虑国家的财力，既要促进政策性农业保险的顺利开展，又不能给财政带来太大压力。
2 对农业保险经营主体的经营费用补贴要注重效率，建立责任机制。政府对农业保险经营主体的财政补贴对促进农业保险的发展起着不可替代的作用。然而，由于政府与保险经营者之间的信息不对称，政府在不能完全获知保险经营者提供农业保险的努力水平时，可能使农业保险经营者存在“机会主义”行为，造成政府与保险经营者之间的“道德风险”现象，使得政府通过增加对保险经营者的财政补贴以激励其努力向社会提供农业保险的政策目标无法达到。因此，在政府对农业保险经营主体财政支持中，财政补贴的效率性值得关注，要研究政府对农业保险经营主体的补贴数额应该在什么样的规模，才能使其积极参与农业保险，又不致产生“机会主义”行为。针对这一难题，有学者提出政府在确定对农业保险经营主体的财政补贴数额时，要适当参考与农业生产密切相关的天气因素、同行业保险公司经营农业保险的平均业绩、保险公司的非农业保险的经营业绩等其他可观测因素，用这些因素与保险公司农业保险业绩共同考评保险经营主体经营农业保险的努力程度，并由此决定政府对其的财政补贴数额。这样，政府可以在更为确定的财政支出预算约束下，以最优的财政补贴规模激励保险公司从事农业保险业务。同时，保险公司也可在政府的财政补贴下，最大程度地提高农业保险经营水平。也有学者认为要尽量通过再保险、保费补贴等方法来分担保险公司的经营风险，提高保险公司的收入，慎用直接补贴方式，对农业保险经营主体要给予财政资金支持，但不宜采取大兜底的方式，保险公司必须承担自己的经营责任。
3 加快制定和完善农业政策性保险的法律法规。我国虽然于1995年10月出台了《中华人民共和国保险法》，但这部法律主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为，对于农业保险仍未有具体的法律法规。法律滞后严重影响了农业保险的进一步发展，造成农业保险经营主体少，组织体系不完善，制度老化。为了规范农业保险参与各方行为，国家要在试点工作的基础上，尽快制定《政策性农业保险法》，以法律的形式规范政策性保险的经营主体、参与主体、受益主体及相关的权利和义务；特别是要明确政府在开展农业政策性保险中应发挥的作用和职能，准确界定农业保险的政策性业务和商业性业务的范围，并对农业保险的组织形式、税收减免、财政补贴等做出相应规定，为政策性农业保险的健康发展提供法律保障。
政策性农业保险问题研究:当前政策性农业保险试验中的困难和问题
[摘要] 根据中央的相关精神，全国各地积极响应，进行多种形式的政策性农业保险实验，取得了一定的成绩，但也面临着一些问题，如，政策性农业保险的政策目标和导向不明确、基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无幸可循、农民的自主投保意识参差不齐、地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制、中央的财政扶持手段和力度是一个未知数等，对于这些困难和问题的解决，是政策性农业保险试验持续推进、经营水平和层次不断提升的关键。
[关键词] 政策性农业保险，商业性保险公司
根据中央“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”和《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中关于“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”的精神，全国各地积极响应，进行多种形式的政策性农业保险实验。但是在政策性农业保险创新和发展的同时，也面临着一些困难和问题，这些问题主要不是理论问题而是操作条件和操作规则问题。
一、政策性农业保险的政策目标和导向不明确
为什么要试验举办政策性农业保险，这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这是试验政策性农业保险的各地政府至今还不统一或存在众多疑惑的问题。他们说，办农业保险是中央为了确保粮食安全，但我们地方花这么多的精力和金钱，有什么好处?加之中央没有相关配套政策，害怕遇到大灾还“吃不完兜着走”。这样，地方上的积极性会打折扣，而且这点有限的积极性也很难持久。有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴，而且还想从农业保险的经营中得到一些好处(从保险经办公司得到一些手续费收入)。这就更难期待农业保险试验的真正启动。
二、基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循
各地的政策性农业保险试验，不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上都是以行政组织和推动为主。有的试点省，例如浙江省、江苏省淮安市都将农业保险承保面作为试点市、县政府的业绩考核重要手段。因此，在推进的过程中，除了保险公司的工作人员以外，地方政府、农业行政主管部门、乡镇的农经中心等都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘、定损、理赔工作。但推进政策性农业保险经营实际上是他们临时附加的一项工作，由于没有专门的编制和行政职责岗位，有关农业、财税、发改部门只能临时抽出一部分人员开展此项业务。鉴于我国农业经营的分散性和小规模经营，各地用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的成本相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费只有很少一部分是给这些人员，这部分费用实际上还是由财政负担，但“师出无名”，有的试验地区根本没有这项费用，这些地方的区县乡镇基层干部也就没有积极性。这将可能影响政策性农业保险的持续推进。
三、农民的自主投保意识参差不齐
农业保险对农业经营者来说虽然可以帮助他们分散生产风险，稳定其生产收入，保证简单再生产的持续进行。但是，由于农业灾害频繁，风险大，费率高，投保农业保险的预期收益不高(特别是对于那些家庭收入主要不靠农业的农户来说收益更是相对有限)，农户购买保险的支付能力有限或者虽然有支付能力但不感兴趣，这就使很大一部分农民即使有政府的部分保费补贴也不会自愿投保。但对于费率相对较低、政府补贴较高险种(例如浙江温岭的露地西瓜保险)，农民感到有利可图时，其参与热情就比较高，甚至排队投保，100%投保。这种情况给农业保险经营如何平衡农民自愿投保和准确费率、适度财政补贴关系的研究带来了挑战。
四、地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制
不少省、市、自治区虽然在试点推进政策性农业保险的经营时提供了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%，有的补贴35%)，但是，他们也担心全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加。例如，江苏省金湖县现在只在该县的塔集镇开展农业保险试验，市县财政2005年的补贴额为13万多元，如果在全县推开水稻、三麦、养鱼保险，县财政每年将要为此补贴200多万元，而且这种补贴一旦实施，就不可能收回来，只可能增加，不能减少。因此，地方财政存在补贴的顾虑。更重要的是在没有建立巨灾补偿基金的条件下，真的发生大灾需要巨额赔付时，财政兜不了底，到那时政府将失信于民。
目前能得到中央财政补贴的黑龙江阳光相互农业保险公司虽然在2004年和2005年拿到了4400万元的补贴，但是不仅数额不足，而且都是临时性的安排，没有长期保证。这对于一家只有数千万元家底的相互公司来说，经营风险相当大。
五、中央的财政扶持手段和力度是一个未知数
政策性农业保险离不开财政支持，特别是中央财政的支持。财政支持一般包括保险费的补贴和经营管理费补贴、在发生巨灾损失条件下的财政支持等。在我国目前经济发展条件下，绝大部分省、市、自治区离开了中央财政的适当支持，政策性农业保险制度恐难建立。而直到目前，中央财政没有任何有关政策期许和支持承诺，这是大多数省、市、区不敢进行试验的重要原因，即使开始试验的财政状况较好的省份，也对试验的可持续性没有信心。这一点也正是前20年农业保险试验失败的重要教训之一。当时不少地区也曾给与农业保险以补贴，但是他们能补“一阵子”，难补“一辈子”。
六、政策性农业保险试验缺乏巨灾补偿准备和分散直接保险经营风险的再保险机制
各地在农业保险的试点中发现，如果不出现自然灾害或一般性的自然灾害，农业保险费可以作为补偿基金积累起来；如果出现了较大灾害，农业保险可能会出现超赔(基金积累不足赔付)的现象；如果出现了较大范围的损失巨大的自然灾害，靠农业保险的保费收人以及艰难的积累来赔付，很可能就是杯水车薪。这就要求农业保险必须建立“巨灾补偿准备金”，同时，要有一个强有力的再保险机制，使得风险能在时间和空间上得到有效分散。而现在，尚无一个省、市、自治区在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备，也五分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了政府身上。
七、某些筹资渠道的随意性对正规制度建设效力有限
在一些试验政策性农业保险的地方，当地政府或保险经营机构力图拓展农业保险的资金筹集渠道，寻求一些产业化组织、龙头企业为投保农户提供保费补贴，或通过农业专业合作组织展业，但这种非正规手段和制度是一种自愿行为，没有任何政策和规则约束，带有很大的随意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推广价值，对正规制度建设能产生多大效力，还无法预见，因此也恐难纳入正规制度建设中来。
八、缺乏支持政策性农业保险试验的其他配套政策
除了财政支持政策的缺失之外，农业保险试验的其他配套政策和措施也还没有踪影，例如：
1.税收优惠政策。迄今为止，对农业保险的经营尚无任何税收政策的支持。曾有“经营农业保险免除营业税”的不成文规定至今还没有明文认可。而所得税对农业保险原则上依然征收。实际上，由于农业保险的高风险、高费率和高赔付，使农业保险的试验经营已经举步维艰，在风调雨顺的年份可能的经营结余并不能将其当作利润，而应当将其作为非常年份的赔偿准备基金。取消33%所得税征收规定是试验地区的普遍期盼。
2.“以险养险”政策。为了弥补农业保险准备基金的积累和增强偿付能力，国内外的成功经验之一是给农业保险经营机构某些盈利性较好的商业保险险种，甚至对这部分险种也不征营业税和(或)所得税。目前的试验中也有不少地方在这样试验。但因为没有任何规范和依据，各地也只能各行其是。例如，江苏让承保农业保险的商业保险公司借助该渠道同时向农民推销“人身意外伤害保险”，浙江省把政府机关和事业单位的“机动车辆保险”都指定向经营农业保险的“共保体”投保(7月1日“交强险”实施后尚无明文)，上海允许专门经营农业保险的专业公司经营“农村建房保险”、“农业机械设备保险”、“机动车辆保险”、“大病医疗保险”等。但是各地的做法或者毫无依据，或者只是将经营农业保险的公司当作一个保险市场上的一般竞争主体，或者对这部分非农险业务的税赋不免，因而对补充农业保险准备金或者“养险”的正面意义有限。
九、缺乏农业风险区域规划，费率厘定和调整没有依据
国外的经验和我国的教训表明，农业保险成功经营的基础之一，是做好农业风险区域规划。因为这是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。我国虽然试验了几十年的农业保险，但至今没有启动农业风险区划工作，这对试验非常不利。据浙江省的某些地方反映，该省某些地区农业自然风险比另一些地区大数十倍，但省里定的农作物保险费率全省各地相差很小(风险系数最大相差是1：1.6)，显然违反了保险经营的风险一致性原则，致使其经营公平性受到广泛质疑。因为出一样多或略有差异的保险费而获得风险损失补偿的机会大不相同，风险小的地区的农户只有向风险大的地区的农户做贡献的份，在很大程度上影响到这些低风险地区的积极性。但是，因为没有风险区划作依据，同时又没有相关经营的长时间数据资料积累，其调整难度可想而知。
做农业风险区划不是商业性保险公司或某一个政府部门能够完成的，需要政府立项并由各部门协调配合才能实施和完成。
十、专业技术和人才缺乏
农作物保险的专业性很强，要求从事试验经营的机构和人员既要掌握娴熟的保险经营技术(例如种植风险评估、费率厘定、保单设计等)，又要掌握广泛的农业技术(掌握育种、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、气象、经营管理等)知识，不然无法正常试验经营。浙江省某地区2006年开办的“露地西瓜”保险，由于其条款、费率、承保方面的缺陷，农民排队买保险，而且100%投保，100%受灾，导致理赔遇到较大麻烦，最后不得不由省政府出面协调和拍板。
无论是保险公司还是试验地区的政府都渴望这方面的专业技术人才，希望能加强这方面的人才培训。政府财政税收部门、发改部门也都希望较多了解农业保险知识和技术，便于其制定和执行有关支持农业保险的政策。
对于这些困难和问题的解决，是政策性农业保险试验持续推进、经营水平和层次不断提升的关键。
政策性农业保险问题研究:省域农业政策性保险发展模式探索
【摘 要】四川是养猪大省，2007年以来由于仔猪价格、饲料价格和猪肉价格同时飞涨，且疫情严重，生猪养殖面临巨大的风险。农业保险的高赔付率与商业性保险的经营目标相背离，导致农业保险陷入了内在的两难困境。四川生猪养殖必须探索适合国情省情的政策性农业保险发展模式走出困境。
【关键词】农业政策性保险 生猪养殖 保险模式
1982年以来,四川率先试办了耕牛保险、奶牛保险、养猪保险、大牲畜保险和农作物保险。1993年,四川农业保险保费规模达到历史最高峰,保费收入达到1722 万元。1994年以来农险业务亏损较大,业务规模趋于萎缩, 2003年保费收入下降到83万元。
2004年5月四川省正式启动政策性农业保险试点,当年农业保险保费收入达到238万元,比2003
年增长188%。随着农业保费收入逐渐增长,试点项目拓宽到奶牛、生猪、烤烟、麻竹等领域。目前比较成功的是眉山市奶牛保险试点和资阳市生猪保险试点。截止2007年农业保费收入7.25亿元，提供风险保障161亿元。其中能繁母猪保险在全国率先启动、率先理赔，承保数量达491万头，生猪承保数量达1664万头，居全国首位，约占全国总量的1/3。
但是四川省的政策性农业保险现状与农业大省的地位仍有较大差距。特别近年来，四川省频发自然灾害，农业保险业务风险大、赔付率高、亏损严重，保险业务的平均综合赔付率超过120%，而相应的政策支持不够，导致农业政策性保险业务不断萎缩，其生猪养殖保险就是典型事例。
一、生猪养殖保险商业性运营的困境
1．生猪养殖风险的强损性与商业保险经营原则根本冲突
生猪养殖面临的风险具有多样性和并发性，疫情周期和频率较高，其结果是成灾率高、损失严重。高赔付金、管理费用及损失准备金之和小于当期保险费收入，与商业保险盈利目标相冲突，偏低的边际收益，会导致保险经营者以经济利益的回报率来选择保险险种，从而降低生猪养殖险种的投入和经营强度；保险公司则不可能介入亏损经营。因此，抑制保险供给以至退出其经营策略是必然选择。
2．生猪养殖保险的低补偿性与养猪产业的高风险性的矛盾
常发性蓝耳病、“猪链球菌”疫情等，是生猪养殖平稳发展的最大威胁和风险。由于动物疫病和药物残留等问题，导致日本、韩国、俄罗斯等不进口我国猪肉等偶蹄动物产品，其市场风险难以应对。作为养猪产业发展唯一“保护伞”政策的低补偿远低于实际损失的价值。
3．高保费标准与养猪户低收入不相容
养猪风险的随机偶发性和独立性，是利用大数法则分散风险为前提的。养猪产业风险的广延性、分散性、疫病的复杂性和成本价格的不稳定性，其性质已经不属于典型的可保风险。如果按商业化操作的要求制定保费率，农民买不起；如果按农民可以接受的标准制定保费率，保险公司赔不起，最终导致生猪养殖保险的有效需求和供给都严重缺乏。
二、区域政策性农业保险发展模式
实现农业保险由商业性保险向政策性保险的转变，政府需承担如下制度创新的预期成本：即政府提供农业保险制度框架；政府承担组建政策性保险公司的义务；政府对农业保险公司及其服务对象提供管理费用补贴、保费补贴、巨灾补偿和优惠政策；政府对商业性保险公司经营农业保险业务提供相关优惠政策。
基于国情和省情，本文提出“农业发展银行+商业性保险公司+保监会”的政府主导性发展模式。其中①管理机构农业发展银行主要负责对经营生猪养殖保险的商业公司提供再保险，提供部分保费，经营管理费补贴，制订财政、税收优惠政策。②商业性保险公司负责直接经营相关业务。③保监会负责监督政策性保险业务执行。
这种模式是政府主导的、自上而下的生猪养殖政策性保险经营模式，国家根据效益最大化原则，由中国农业发展银行负责生猪养殖保险的发展规划、政策制订、宏观调控管理、基本险种设计、费率厘定和提供生猪养殖保险再保险支持。获准经营政策性保险的商业性保险公司自主经营、自负盈亏、主要经营生猪养殖保险监管部门设计的基本险种，也可经营经保险监管部门审查和批准的自行开发自愿投保生猪养殖保险险种。
该模式的科学性、可行性和可操作性在于：一是充分借鉴了国际上发展生猪养殖保险业务的成功经验，遵循了政策性保险发展的客观规律。二是充分利用了现有政策性银行、商业性保险公司的资源，实现了政策性贷款和政策性保险的有机融合，有利于发挥政府政策性金融政策的整体效能，有效规避信贷资产风险，提高经营效益，避免市场垄断，降低财政支出。三是为生猪养殖政策性保险体系的尽快构建提供了现实可行性，避免了机构设置的巨大财政成本投入。四是符合保护农民利益、提高农村金融体系支农作用的宗旨。
三、对生猪养殖政策性保险的政策建议
各级财政应进一步提高生猪养殖政策性保险补贴，将生猪养殖保险补贴列入各级财政预算。具体包括：第一，提供保费补贴。对保险经营费用进行补贴，由政府按照保险公司对养猪户收取的保费收入比例给予全额补贴经营费用，保险公司不从保费中提取任何费用，保费全部用于对养猪户受灾后的赔付。第二，提供管理费补贴。对经营生猪养殖政策性保险的保险公司提供一定的费用补贴。第三，提供再保险补贴。对生猪养殖政策性保险业务购买再保险给予一定比例的保费补贴，以进一步降低保险公司保险风险，增强赔付能力。
2．建立巨灾风险基金制度
生猪养殖面临饲料涨价，疫病等风险，很容易形成巨灾损失。因此，建立政府主导下的巨灾损失基金，积累巨灾风险保障基金，对遭遇巨灾损失的保险公司提供一定程度的补偿，增强抵抗巨灾风险的能力势在必行。
政策性农业保险税收减免制度有利于扶持农业保险基金的积累，增强保险的自我发展能力。对生猪养殖来说，应将政策性保险业务与其他业务严格分开，实行单独列账，单独核算，专账专人管理，免征营业税和所得税，实行保险公司经营一定区域范围内（县以下的范围）的其他险种相关税目免税，从而调动保险公司从事保险的积极性。第一，对生猪养殖保险进行单独的保费收入管理，建立单独的电子化信息系统。第二，对资金结余的管理要明确规定，要求专款专用，不得任意拆借。第三，要对生猪养殖保险分险种核算，积累数据，为未来相关规定的制定提供依据。
第四，建立费用的分项管理系统。建议相关部门对全国的生猪养殖信息进行统计、调查、研究，做好生猪养殖保险的基础工作，掌握完整的产量及疫病统计资料和各种饲料的成本数据，使定损理赔有所依据，从而促进生猪养殖保险快速发展。
4．全省统一承保条件和赔付标准
依法统一生猪养殖政策性保险的承保条件和赔付标准，坚持承保生产成本和赔偿生产成本原则，避免保险公司经营的不确定性。如农户需要投保产量或产值保险，可鼓励保险公司开发相关商业化险种。
政策性农业保险问题研究:我国发达地区政策性农业保险试验的比较制度分析
要：本文分析了发达地区四种农业保险制度在制度模式、财政补贴、以险补险、保障对象、保障程度、巨灾风险分散机制以及管理机构等方面的异同点，考察了各地不同做法背后的原因，并基于制度比较的视角考察了不同制度安排的绩效。研究表明，政策性农业保险政策设计必须坚持“统一制度框架与分散决策相结合”的原则，将制度的自然演进和人为设计有机地结合起来。分散决策形成的多样化的制度结构在相互学习、借鉴和竞争，进行“优胜劣汰”和“收敛”的自发演进。政府主导下的“统一制度框架”的人为制度设计则能够加快我国农业保险的制度演进过程，弥补仅靠制度演进难以满足社会对有效制度需求的不足，同时也有利于纠正农业保险制度自发演进中的路径依赖现象。
关键词：政策性农业保险；统一制度框架；分散决策；自发演进
一、我国四种政策性农业保险制度模式简况
(一)江苏淮安模式：“政策性保险、商业化联办共保”
江苏省淮安市农业保险本着“丰年积累、平年结余、大灾调剂、稳步发展”的经营原则，采用“政策性保险、商业化联办共保模式”，于2004年11月由淮安市人民政府与中华联合保险公司签定了“联办共保协议”，确定对水稻、三麦、养鱼和农民意外伤害险等4个险种在10个乡(镇)进行试点。2005年，10个试点乡(镇)共承保水稻19.7万亩，承保面为79%；三麦20.7万亩，承保面为83%；水稻、三麦、鱼塘共收入保费238万元，支付赔款155万元，费用35.7万元，剩余47万元，形成风险基金。~2006年试点扩大到20个乡(镇)。
(二)浙江模式：“政府推动 共保经营”
浙江农业保险采用“政府推动
共保经营”的模式，即由在浙江的10家商业保险公司组建“浙江省政策性农业保险共保体”，由省人保公司作为首席承保人具体承担运作。2006年3月，浙江省政府、试点县(市、区)政府及共保体三方签订了政策性农业保险试点项目协议书。2006年，全省11个试点县(市、区)共有17030户农户参保，累计保额5.1亿元，保费收入1103万元。共保试点参保农产品产值达到试点所在县(市、区)农业总产值的15%左右。与此同时，2006年11个县(市、区)共有1555户农户受灾，赔付1491万元。
(三)上海模式：“政府主导下的农业专业保险公司经营”
上海自1982年恢复办理农业保险业务以来，经过20多年的探索，特别是从1991年开始，实行了政府推动、公司代理的经营机制，有力地推动了农业保险的稳步发展。在此基础上，2004年9月，上海成立了全国第一家农业专业保险公司——安信农业保险公司。
安信农业保险公司采取“政府财政补贴推动，商业化运作”的经营模式，将种植业和养殖业保险划为政策性业务，享受相关政策支持。同时公司也经营农村建房险、涉农财产保险和责任保险、农村居民短期人身意外伤害保险和健康保险等。目前开办的险种有30多个，其中种植业方面包括水稻、小麦、油菜、大棚蔬菜及制种、各类瓜果，花卉、食用菌等险种。对关系国计民生的水稻进行普惠制基本保险，政府给予农民35%的保费补贴，对其它品种按30%实施补贴。
2005年，安信农业保险公司实现保费收入1.3亿元，比2004年增长19%，其中，农业险为7825万元，同比增长51.2%。农业险中，种植业为4662万元，占59.6%。2005年上海农业险赔款总额7963万元，简单赔付率超过100%。
(四)北京模式：“政府主导下的商业保险公司经营”
2007年，北京市开始建立政策性农业保险制度，采取政府推动、政策支持、市场运作、农民参与的方式运作。该制度架构包含四个层面：第一层面，农民自行承担部分风险和保费(最高50%)；第二层面，商业保险公司按照保险合同约定承担有限农业风险损失(全年赔付率不超过160%)；第三层面，商业再保险公司按照再保险合同约定承担农业风险损失(由商业保险公司购买)；第四层面，大灾风险保障准备金承担超出保险公司和再保险公司合同约定的保险损失(超过赔付率160%以上的部分由大灾风险保障基金赔付)。
其中，政府给予参保农户保费补贴，给予经营政策性农业保险业务的保险公司管理费用补贴。商业保险公司按照“单独立账、单独核算、盈余结转”的原则管理政策性农业保险资金。参保农民获得农业生产经营成本损失补偿。
二、发达地区四种制度经验的比较分析
在本质上，江苏淮安和浙江采取的是同一种模式，即均由地方政府与商业保险公司联合共保，实行“风险共担，利益共享，同舟共济”的经营方式。
江苏与浙江两省农业保险模式的区别主要在于，江苏省采取与一家公司(中华联合)共保，而浙江省则是与多家公司组成保险联合体共保(这里的共保其实有两层含义：一是10家商业保险公司共保，二是政府与共保体“共保”)，共保体可以降低独家承保的风险，提高化解巨灾风险的承受能力。另外，责任分摊的方式更为细化。
两省农业保险模式的优点在于，增加了政府这样一个责任分摊主体，有利于保险公司控制赔付风险。这一点在淮安模式中体现为中华联合与当地政府按比例分享保费、分摊赔款。而在浙江模式中则体现得更为明显，对于2倍以上3倍以下的超赔责任，由政府与保险公司以1：1的比例分担，超过3倍到5倍的赔款责任由政府和保险公司以2：1的比例分担。
政府与公司(或公司共保体)联保，使得在农业保险的微观经营中，政府行为与公司行为掺杂在一起，不利于明晰二者的责任边界，可能存在如下制度性缺陷：第一，由于政府的强势以及其效用函数中的非经济目标，有可能出现大灾不属于保险责任范围，但迫于政府的压力，保险公司不得不一起赔付，从而违背了商业原则。第二，由于农业保险风险事故的特点，政府对于将来需要承担的责任缺乏稳定的预期，不利于建立一个制度性的政府支持体系。第三，政府介入农业保险的微观经营，必然使得在推进政策性农业保险经营过程中，基本上都是以行政推动为主，提高了地方政府的操作成本。同时，由于用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的费用相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费难以足够补偿政府的操作成本，这种行政推动的方式也缺乏可持续性。第四，由于业务的开展主要依托于保险公司的服务网络和管理资源，在微观经营中保险公司处于信息优势地位，有可能出现套取政府赔款的机会主义行为。
上海和北京的模式在本质上是比较类似的，即政府主导下的商业保险公司经营模式。政府主要承担财政补贴、监管等责任，农业保险的微观经营主要由商业保险公司进行市场化运作，政府与市场各自的边界比较清晰，能够较好地避免政府与商业保险公司联保模式的上述制度性缺陷(见表1)。
另外，四省市的模式也有共同之处，即都较为充分地利用了保险公司的现有组织资源，从而能够节约成本，提高效率。从实践看，保险公司，包括财产保险公司、专业性农业保险公司和相互农业保险公司，已经成为我国政策性农业保险的主力军，他们的经营技术和人才是现成的，有的公司(例如人保、中华联合、安信、安华、黑龙江阳光)也已经有了不同的实践积累。特别是我国最大的财产保险公司中国人民财产保险股份有限公司有较长时间和较大范围的实践，又有一大批农险专业技术人才，积累了比较丰富的经营和管理农业保险(主要是商业性农业保险)的经验，他们也有相当广泛的分销代办网络，再加上其他有意于农业保险政策性经营的财产保险公司的加盟，比较容易铺开。只要政府的政策到位，扶持措施得力得当，让他们既有利润又承担风险，在政策框架下充分发挥市场化操作的优势，成功的希望是很大的。据此，根据我国实际，对广大的农村分散经营的个体农户，比较适宜政府主导下的商业保险公司经营的模式，即在政府主导的框架下让商业保险公司唱主角(庹国柱、朱俊生，2005，2007)。
政策性农业保险的财政补贴需要解决三个主要问题：第一，通过保费补贴，解决农民买不起保险的问题；第二，通过费用补贴，解决农业保险经营成本过高的问题；第三，通过农业保险的再保险费补贴以及为农业保险建立巨灾风险准备基金，解决农业保险中巨灾风险难以分散的问题(庹国柱、朱俊生，2007)。
四省市的试点方案都不同程度地提供了保费补贴，其中北京市的补贴水平最高，考虑到各区县累加保费补贴，补贴比例超过50%；江苏淮安的补贴比例为50%；浙江的补贴比例为35%；上海的补贴比例为30%-35%。
但除了北京市，其他三省市均没有提供经营管理费用补贴和建立巨灾风险准备金(见表2)。
对于财政补贴责任如何在不同层级的地方政府之间分摊，四省市的实践采取了三种不同的方式。
第一，江苏淮安采取省县财政按固定比例分摊。这种方法简单易行，但忽视了不同地区经济发展水平的差异。往往是商品农产品基地或贫困地区的县市(区)财政实力不足，省市财政的支持力度应当大一些。而对发达地区，省市财政的补贴力度可以小一些。
第二，上海和浙江均采取省(市)与县市(区)差别补贴的方式。对于经济发展水平较高的地区，省市财政分摊比例相对小一些，而对于经济发展水平相对较低的地区，县市(区)分摊的比例要小一些，以体现财权与事权相对称的原则，实现更大的公平性。
第三，北京市采取全部由市财政来承担50%的保费补贴，各区县根据实际累加保费补贴。这种方法由市财政承担主要法定补贴责任，体现了市政府在提供政策性农业保险这种“准公共产品”中发挥主导作用的理念，减轻了区县财政压力。同时，北京市财政实力雄厚，能够承担起补贴责任。
从各地的实际情况出发，农业保险财政补贴中地方政府不同层级之间的财政关系应该遵循这样的原则：按照财权与事权相对称的原则，适当调整地方不同层级财政投入的职责分工。由于现行分税制改革的不彻底，省级以下层层向上集中财权，加剧了县级财政人不敷出的困境，因此要重新调整或进一步明晰各级政府的事权。即主要由省、市财政负担全部地方财政补助资金，至于二者之间的分摊比例也要视不同层级的财政能力而定。
同时，财政补贴要充分考虑到各地经济和社会发展水平的差异。在县区财政较为拮据的情况下，省市财政补贴数额或比例要高一些；对于富裕地区而言，补贴数额或比例要低一些。弹性和灵活的补贴方式可以很好地解决各地经济发展不平衡情况下政府补贴的公平性问题。
这里只讨论地方的财政补贴，事实上中央政府应承担一定的甚至更大的补贴责任。
从四省市的经营实践看，除了北京市，其他三个省市都采取了“以险养险”办法，并将其作为重要的经验。即准许被批准经营农业保险的公司在经营政策性农业保险业务的同时，也允许他们经营农村的其它财产和(或)人身保险业务，以这些商业性保险项目或险种的盈利自我补贴政策性农业保险(见表3)。
但“以险养险”的间接补贴是在缺乏制度性的农业保险补贴情况下推动农业保险发展的无奈之举，存在很多制度性缺陷(庹国柱、朱俊生，2007)。
首先，政策性农业保险所需要的补贴需要多少商业性财产和人身保险项目来满足，实际上是一个难题。假如商业保险业务所赚多于政策性农业保险业务之补贴所需，而且逐年有所积累，像上海那样当然好说，日子也好过，不过也有个要不要交税和如果要交税该交多少的问题。假如商业保险业务所赚少于政策性农业保险业务之补贴所需，亏损由谁补偿或消化?在后一种情况下无非四条路，要么向政府要补贴；要么收缩政策性农业保险的业务，扩大财产和人身保险的商业保险业务；要么走商业性农业保险的道路；要么完全放弃农业保险经营，在走后三条路的情况下，政策性农业保险的目标就不可能达到。
其次，如何核定一家保险公司的政策性和商业性两类保险业务的盈亏?由谁去核定?核定的原则如何确定?从我国实际和各方面暴露出来的制度缺陷来看，对这些问题必须事先有一个规则和解决办法。在实务操作中，已经出现了兼营农业保险业务的商业保险公司难以区分政策性业务和商业性业务的费用关系，难以避免搭便车的现象。
第三，给这些政策性公司多少商业性业务，还涉及到商业保险市场的平衡性和公平性的问题。
第四，“挤出效应”问题。允许政策性保险公司经营商业性业务，必然对其它商业保险公司的业务产生“挤出效应”。其他商业公司多开展业务，多产生利润，可以通过税收的形式转化为财政收入。而如果想借助于“以险养险”的方式，则是以商业保险业务部分的利润免税的方式进行间接补贴的，从总量上并不一定会减轻财政负担。
因此，如果财政补贴足额到位，则没有必要再采取自身存在诸多冲突和矛盾的“以险养险”的间接补贴方式。
从保障对象角度看，四省市采取了三种不同的方式。江苏省主要保小户斗而浙江省主要面向种养大户；上海和北京则没有明显区分小户和大户，在政策上面向所有农户(见表4)。
农业保险首先吸引哪种类型的农户投保，这方面可能有其内在的规律，不以政策制定者的主观意愿为转移。如美国的经验表明，农场的规模以及农场收入对于农户总收入的重要性是是否参保的重要影响因素。2002年，在130万休闲农场(rural residence
farms)中，只有6%购买了农作物保险。这些农场的农产品产量很小，以至于农场之外的收入为农户提供了足够的风险保障。当农场收入占农户总收入比例提高时，购买农作物保险的比例也随之提高。2002年，在年销售收入不到25万美元，且其经营者将种植业作为主要职业的中等规模农场(intermediate
farms)中，约30%投保了；在年销售收入至少为25万美元的大型商业化农场(commercial
farms)中，农作物保险的参与率提高到近42%。如果这带有规律性的话，我国的政策性农业保险有可能对规模较大的农业龙头企业，种植养殖大户或基地最具吸引力，对小规模农户，特别是种植养殖的农户经济不具重要性的小规模农户，不会具有很大吸引力。对于后者，张跃华博士(2006)曾经在上海、山西、河南等地所做调查对此提供了佐证。
但从政策制定上，对大户小户都应当一视同仁。江苏重视小规模农户补贴，浙江重视较大规模农户补贴，都有偏颇。目前我国农业保险的立法目标应该定位于“促进农业和农村经济发展，同时推进农村社会保障制度建设”(庹国柱、朱俊生，2007)。如果对大户小户区别对待，则与政策性农业保险的立法目标有冲突。同时，公共财政提供的服务或福利应该体现均等化的原则，不能有歧视。因此，上海和北京的保障对象面向所有农户的做法更值得肯定。
农业保险的保障程度大小体现在保险标的范围、风险事故的界定以及保障水平等三个方面。
第一，在保险标的范围方面，四个省市差别较大。江苏省淮安市范围较窄，主要包括水稻、三麦、鱼塘；而上海农业保险的经营历史较长，通过“普惠制的基本保险 补充保险”提供了30多种保险，保险标的范围最广；浙江为“1 x”模式，提供了12种选择；北京市试点则重点开办果品、蔬菜、粮食、肉禽、奶牛5类10多种政策性农险业务。
第二，在风险事故的界定方面，农作物一般以自然灾害造成的作物产量损失和饲养动物以其死亡损失作为风险事故。其中，淮安对风险事故的界定非常严格，水稻和小麦必须是由于自然灾害造成农作物绝收或减产70%以上，病虫害损失达70%以上或绝收，才能获得赔偿。浙江则主要以重大的自然灾害为保险事故。上海则赋予各县(区)根据本地区农业情况、经济条件及经营状况，自行确定保险责任范围的权利。
第三，在保障水平方面，淮安和浙江都实行低保额的初始成本保险，原则上保障程度以补偿承保对象的物化成本为主，以保障农民灾后恢复生产为出发点。北京市则着眼于补偿参保农民农业生产经营成本损失。
如上所述，考虑到农民的支付能力和政府的财政实力，四个省市政策性农业保险的保障范围和水平基本上都遵循“基本保障”的原则，从基本保障起步，在取得经营经验之后逐渐提高保障范围和保障水平。
当然，保障范围和保障水平的确定还要兼顾农民的支付意愿。在自愿投保的条件下，有时候过低的保障水平和过于狭窄的保险标的范围可能难以满足农民的差异化需求。比如，淮安开办的农业保险仅限于水稻、三麦和养鱼的初始成本保险，由于各县(区)经济发展不平衡，农民经济收入差异明显，用一刀切的办法确定保险品种，不符合农业生产实际，难以满足农民需求。在这方面，浙江和上海提供了更多的选择。浙江采取“1
x”模式；上海采取“基本保险 补充保险”的运作机制，为农民提供了更多的选择，从而在保障范围的选择上也就更为灵活(见表5)。
(六)巨灾风险分散机制
众所周知，农业易受巨灾风险事故的袭击，大面积旱灾、水灾在我国各地的发生率都很高。因此，农业保险必须建立巨灾风险分散机制。
可见，除了北京市，其他三个省市都没有建立农业巨灾风险准备金。缺乏巨灾风险准备金，分散风险的其他安排也不足，这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了当地政府身上，这也是目前有的省市政府试验政策性农业保险时最担心的事。因此，建立巨灾风险分散机制势在必行。在这方面，北京作为全国的先行者，其改革示范的意义重大，改革取向值得关注。
为了进一步提高农业保险的巨灾风险分散程度，除了要尽可能在较大地区推行农业保险、进行再保险安排外，必须建立农业巨灾风险准备金。还必须规定巨灾风险事故发生后巨灾风险基金不足赔偿时的融资方式。同时，积极关注巨灾风险证券化的趋势，探索其在农业保险巨灾风险分散领域的可行性(见表6)。
实施政策性农业保险，必须建立专门的政策性农业保险管理机构(庹国柱、朱俊生，2005)。与一般的商业保险相比，政策性农业保险更为复杂，这也对其管理机构提出了更高的要求。政策性农业保险的复杂性不仅体现在其展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营层面，更主要的体现在其政策性本质所要求的跨部门协调上。因此，设立管理机构的关键在于，要能很好协调各有关职能部门的关系和政策，这是政策性农业保险健康发展的前提。
从四省市的实践来看，都建立了由相关政府职能部门参加的管理机构。但除了北京市，其他三个省市的管理机构的职责比较单一，难以承担政策性农业保险的管理重任。因此，应借鉴北京市农业保险设立管理机构的经验，拓展和充实管理机构的职能，切实履行以下职责或职能(庹国柱、朱俊生，2007)：制定和执行有关政策性农业保险的政策；组织进行农业风险区划和费率分区工作；研究农业风险和风险管理，精算费率，设计政策性农业保险的标准(或示范)条款。实际经营农险业务的保险公司，也可以根据当地的实际情况开发保险产品，但其条款与费率必须经农险管理部门审定；筹集、管理和使用巨灾风险准备金；协调各地、各个参与农业保险的主体之间的关系；组织安排以及提供农业保险的再保险；审核和拨付财政补贴资金等(见表7)。
第一，在制度模式方面，江苏淮安和浙江采取了地方政府与商业保险公司(或其共保体)联合共保的模式，其优点在于增加了政府这样一个责任分摊主体，有利于保险公司控制赔付风险。但使得在农业保险的微观经营中，政府行为与公司行为掺杂在一起，不利于明晰二者的责任边界，存在诸多制度性缺陷。而上海和北京均采取政府主导下的商业保险公司经营模式。政府与市场各自的边界比较清晰，能够较好地避免政府与商业保险公司联保模式的制度性缺陷。另外，四省市的模式共同之处在于，都较为充分地利用了保险公司的现有组织资源，从而能够节约成本，提高效率。
第二，在财政补贴方面，四省市的试点方案都不同程度地提供了保费补贴，但除了北京市，其他三省市均没有提供经营管理费用补贴和建立巨灾风险准备金。在省市与县区财政的分担方面，江苏省按照固定的比例分摊方式，而浙江和上海都采取了分类补贴的办法。研究表明，要按照财权与事权相对称的原则，适当调整地方不同层级对农业保险财政投入的职责分工。同时，财政补贴要充分考虑到各地经济和社会发展水平的差异。弹性和灵活的补贴方式可以很好地解决各地经济发展不平衡情况下政府补贴的公平性问题。
第三，在以险补险方面，除了北京市，其他三个省市都采取了“以险养险”，并将其作为重要的经验。但分析表明，“以险养险”的间接补贴方式本身并不可取，存在很多制度性缺陷。北京市在补贴比较到位的情况下舍弃其他地区“以险养险”的“经验”，是非常有益的尝试。
第四，从保障对象看，四省市采取了三种不同的方式。江苏省主要保小户，浙江省主要面向种养大户，而上海和北京则没有明显区分小户和大户，在政策层面面向所有农户。农业保险首先吸引哪种类型的农户投保，可能有其内在的规律，不以政策制定者的主观意愿为转移。但在政策制定上，应当对大户小户一视同仁，以实现政策性农业保险的立法目标。同时，公共财政提供的服务或福利应该体现均等化的原则，不能有歧视。因此，上海和北京在保障对象面向所有农户的做法更值得肯定。
第五，在保障程度方面，四个省市政策性农业保险的保障范围和水平基本上都遵循“基本保障”的原则。研究发现，保障范围和保障水平的确定还要兼顾农民的支付意愿。在自愿投保的条件下，有时候过低的保障水平和过于狭窄的保险标的范围可能难以满足农民的差异化需求。北京、浙江和上海为农民提供了更多的选择，在保障范围的选择上也就更为灵活。
第六，在巨灾风险分散机制方面，除了北京市，其他三个省市都没有建立农业巨灾风险准备金。北京作为建立巨灾风险分散机制的先行者，其改革示范的意义重大，改革取向值得关注。
第七，在管理机构方面，四省市都建立了由相关政府职能部门参加的管理机构。但除了北京市，其他三个省市的管理机构的职责比较单一，难以承担政策性农业保险的管理重任。因此，可以借鉴北京市农业保险设立管理机构的经验，拓展和充实管理机构的职能，切实履行农业保险管理职责或职能。
从上述制度比较可以看出，四省市政策性农业保险的制度结构一定程度上体现了与地区环境的相容性，不同制度结构之间的差异也反映了地区环境之间的差异。新制度经济学的理论表明，制度的动态演进必须具有“适应性效率”的制度特征。具有适应性效率的制度结构要允许组织进行分散决策，允许试验，鼓励发展和利用特殊知识，积极探索解决经济问题的各种途径。因此，在政策性农业保险的制度创新中，首先要允许分散决策，允许各地多样化的制度选择。由于不同地区经济和社会发展水平存在差距，以及各地不同的发展战略，各地可以实行分散决策，根据当地的具体情况因地制宜地自行确定政策性和商业性农业保险项目的范围、种类和保障水平，自行决定对政策性农业保险的补贴原则和标准等。
分散决策形成了多样化的制度结构，而不同的制度结构在相互学习、借鉴和竞争中“优胜劣汰”，这就是自由选择形成的多样化制度结构“收敛”的过程。从更为宏观的视角出发，各地制度结构相互竞争的“收敛”过程构成了政策性农业保险制度模式的自发演进。但显然，仅靠制度的自发演进难以满足政策性农业保险的发展对有效制度的需求，因此，制度的设计和变迁就十分必要。在我国政策性农业保险制度发展中，有必要参考制度“收敛”过程中呈现的一些共同制度属性，进行人为制度设计，确定全国大致统一的整体制度框架。政府主导下的“统一制度框架”的人为制度设计能够加快我国农业保险的制度演进过程，弥补仅靠制度演进难以满足社会对有效制度需求的不足，同时也有利于纠正农业保险制度自发演进中的路径依赖现象。
因此，全国政策性农业保险政策设计必须坚持“统一制度框架与分散决策相结合”的原则，将制度的自然演进和人为设计有机地结合起来。
