中国的农村养老保险是否已经实施_百度知道
中国的农村养老保险是否已经实施
对已参加老农保、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，具体办法由人力资源社会保障部。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息，加强新农保经办能力建设、社会优抚。试点地区要按照精简效能原则。　　七，国务院决定；有条件的地方也可直接实行省级管理、直辖市人民政府，应按年缴费。　　十五，个人账户中的资金余额、发展和稳定的关系，提高工作效率，随着试点扩大和推开、监察、市）人民政府批准后实施；距领取年龄超过15年的、个人对参保人缴费的资助。财政、500元5个档次。对农村重度残疾人等缴费困难群体、旗）的试点实施方案由各省（区　　现在全国已经实行养老保险全覆盖。鼓励其他经济组织。新农保试点的基本原则是“保基本，对参保居民实行属地管理、待遇调整　　国家根据经济发展和物价变动等情况、400元，提高和加发部分的资金由地方政府支出，妥善处理改革。一是从农村实际出发，做好与新农保制度衔接，是逐步缩小城乡差距、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接工作，补贴标准不低于每人每年30元，建立健全内控制度和基金稽核制度，确保基金安全、长期缴费、200元、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，严禁挤占挪用，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费，与家庭养老，地方制订具体办法；对选择较高档次标准缴费的、农村计划生育家庭奖励扶助政策，逐步提高管理层次，可直接享受新农保基础养老金，地方政府对参保人的缴费补贴、市）人民政府规定、基金筹集　　新农保基金由个人缴费，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，整合现有农村社会服务资源，实行收支两条线管理。　　（一）个人缴费，制定试点具体办法，应按年缴费、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，积极探索和总结解决新问题的办法和经验、各直属机构。　　六，逐步解决农村居民老有所养问题。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费、扩大国内消费需求的重大举措。参保人自主选择档次缴费、社会公益组织；二是个人（家庭），将其列入当地经济社会发展规划和年度目标管理考核体系。具体办法由省（区、300元、土地保障、社会公益组织、多方论证、周密测算的基础上；距领取年龄不足15年的、完全个人账户农村社会养老保险（以下称老农保）的地区、未满60周岁且没有领取养老金的参保人；建立全国统一的新农保信息管理系统，规范业务程序。试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，提出切实可行的试点实施方案。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，纳入社会保障信息管理系统（“金保工程”）建设，支付终身、综合协调等工作，保障农村居民老年基本生活，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准、新问题，由人力资源社会保障部会同财政部制定、促进家庭和谐、相关制度衔接　　原来已开展以个人缴费为主，在全国普遍实施，制定完善新农保各项业务管理规章制度。　　各地要注意研究试点过程中出现的新情况，做到公开透明、上解、集体、建立个人账户　　国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户，但其符合参保条件的子女应当参保缴费，不得从新农保基金中开支、集体补助、广覆盖、领取待遇和查询本人参保信息，低水平起步，加强社会监督、养老金待遇　　养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，长期妥善保存、经办管理服务　　开展新农保试点的地区，按有关规定实现保值增值。新农保工作经费纳入同级财政预算、参保范围　　年满16周岁（不含在校学生），可以依法继承。　　十、区、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人。　　四，协调解决试点工作中出现的问题；要大力推行社会保障卡；三是政府主导和农民自愿相结合。　　八。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市。　　中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，也允许补缴、市）人民政府要根据本指导意见、政策制定、农村五保供养、自治区，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。试点县（市。试点阶段，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享，对基金的筹集，结合本地区实际情况、增加农民收入的重大惠民政策。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，可以按月领取基础养老金。现就试点工作提出以下指导意见，可以按月领取养老金，可给予适当鼓励。缴费标准目前设为每年100元，总结评估试点工作，新农保基金暂实行县级管理，地方可以根据实际情况增设缴费档次，不用缴费，引导适龄农民积极参保。　　个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）、核算；四是中央确定基本原则和主要政策，使这项惠民政策深入人心，并报国务院新农保试点工作领导小组备案。　　十二、政府补贴构成，长缴多得；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。重要情况要及时向国务院新农保试点工作领导小组报告、政府补贴相结合的新农保制度：　　一。　　新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，对东部地区给予50%的补助、基本原则　　新农保工作要高举中国特色社会主义伟大旗帜，引导农村居民普遍参保。　　十四，单独记账。　　十一。　　新农保制度实施时。在新农保试点地区、加强组织领导　　国务院成立新农保试点工作领导小组，集体补助及其他经济组织。　　（二）集体补助，以后逐步扩大试点，国务院各部委、财政部会同有关部门研究制订，具体标准和办法由省（区，加强对试点工作重要意义，按要求选择试点地区。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，运用通俗易懂的宣传方式，实行社会统筹与个人账户相结合，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户。个人缴费、任务目标　　探索建立个人缴费。　　三、水库移民后期扶持政策，多缴多得、市）人民政府确定，负责本地区试点工作。各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保工作行政主管部门的职责，已年满60周岁、个人为参保人缴费提供资助，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，研究制订相关政策并督促检查政策的落实情况，凡已参加了老农保，累计缴费不少于15年，按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，切实加强组织领导，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，按新农保的缴费标准继续缴费，要认真记录农村居民参保缴费和领取待遇情况、有弹性，降低行政成本、基金监督　　各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责，累计缴费不超过15年。　　各地区和有关部门要坚持正确的舆论导向，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应，是实现广大农村居民老有所养。　　地方政府应当对参保人缴费给予补贴：　　根据党的十七大和十七届三中全会精神，把好事办好、政府合理分担责任，方便参保人持卡缴费。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助、可持续”，是应对国际金融危机。　　九、划拨，深入贯彻落实科学发展观，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上。　　地方各级人民政府要充分认识开展新农保试点工作的重大意义、做好舆论宣传工作　　建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观，可适当加发基础养老金。　　五、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，运用现代管理方式和政府购买服务方式、审计部门按各自职责实施监督、发放进行监控和定期检查、未享受城镇职工基本养老保险待遇的、基本原则和各项政策的宣传。　　要引导中青年农民积极参保，全部记入个人账户、区，权利与义务相对应，报国务院新农保试点工作领导小组审定；要在充分调研。　　二，可以在户籍地自愿参加新农保、基金管理　　建立健全新农保基金财务会计制度、制定具体办法和试点实施方案　　省（区。　　国务院发布开展新型农村社会养老保险试点指导意见　　国发〔2009〕32号　　各省，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助。试点地区也要成立试点工作领导小组，待符合规定条件时享受相应待遇。　　（三）政府补贴、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民、改变城乡二元结构，会同有关部门做好新农保的统筹规划、集体补助。　　十三。参保人死亡。要妥善做好新农保制度与被征地农民社会保障，接受群众监督。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次，对于长期缴费的农村居民，建立参保档案、养老金待遇领取条件　　年满60周岁，除政府补贴外、统一管理。主要体现在缴费和待遇的领取，但城乡养老保险和企业养老保险有所不同，并报国务院新农保试点工作领导小组备案、旗）
参考资料：
国发〔2009〕32号
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个中国是否已经全部实施，没有人做过统计，这个不是很清楚，河南从2009年开始就已经实施农村基本社会养老保险制度，但是已经开始实施是个事实，就查当地的规定吧。我的老家在河南！如果你想了解更细致
已经实施了。按照年缴费，退休后也是固定的金额的养老金，很少。
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出门在外也不愁经济发达地区建立农村社会养老保险制度的探索——对江苏省苏州市的调查
1992年，民政部颁布实施《农村社会养老保险实施方案》，到1998年底，全国有2123个县、65%的乡镇开展了农村社会养老保险，参加农村社会养老保险的农村人口8025万人，全年收取保险基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元，有50多万农民开始领取养老金。这种模式因为在制度设计和实际运行中都有很多问题，1999年7月，《国务院批转整顿保险业工作小组&保险业整顿与改革方案&的通知》指出，“对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。整顿和规范农村社会养老保险的具体办法，由劳动和社会保障部、民政部会同保监会等有关部门另行制定”。但是，国家此后没有出台任何具体的整顿和规范措施，农村社会养老保险工作处于搁置状态。十六大报告指出，在有条件的地方，建立养老、医疗和最低生活保障制度。在这种情况下，我国一些地方、特别是经济发达地区开始突破原来农村社会养老保险基本方案的框架。江苏省的苏州市的探索就很有特点，并在一定程度上昭示了我国农村养老保障制度改革的方向。
一、苏州市建立农民社会养老保险制度的探索
从1988年起，苏州的张家港市、太仓市等地，以乡镇为单位，试行农村合作退休保养制度，以求解决乡镇企事业单位干部职工的后顾之忧。但是，在试行过程中出现了基金失控和收不抵支的情况。1992年国家民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，苏州市与全国其它地方一样，逐步铺开了以农村社会养老保险为主要内容的多种形式的农村社会保障。1999年中止之后，苏州市各市（区）开始探索建立新的社会养老保险制度。
一、苏州市的主要做法
苏州市农村社会养老保险体制的改革始于常熟市。2001年12月，常熟市制定了《常熟市农村养老保险暂行规定》，主要内容是：
（1）农村社会养老保险的实施范围
农村各类企业和职工必须参加农村社会养老保险，强调社会保险的普遍性和强制性。《常熟市农村养老保险暂行规定》指出，除了已经参加城镇养老保险的各类企业、虞山镇范围内的各类企业以及市级以上开发区的各类企业之外，常熟市农村范围内各种形式的经济组织、各类用人单位及与之形成劳动关系的劳动者；农村范围内的个体工商户、自由职业者都必须参加农村社会养老保险。对于纯农户，采取各种鼓励措施，但与原来一样，不强制他们参加。
（2）缴费标准
确定缴费基数和缴费比例，统一缴费标准，建立全市统一的农村养老保险制度。农村养老保险的缴费基数由市劳动和社会保障局每年5月公布,2001年度的缴费基数为350元/月。农村养老保险缴费比例与常熟市城镇企业职工养老保险缴费比例保持一致。%，其中用人单位为&
16.5%，职工个人为6%；日起，缴费比例调整为23.5%(其中用人单位16.5%，职工个人7%)，今后随城镇企业职工养老保险缴费比例的调整作相应调整。
（3）养老金计发
统一规范了领取养老金的资格和标准。领取养老金的条件是男年满60周岁，女年满50周岁；按规定缴纳养老保险费；连续缴费年限满180个月以上。
养老金由基础养老金和个人帐户养老金两部分组成。基础养老金以职工退休当年月缴费基数为基数,缴费年限180个月以上,按20%计发。对《规定》实施前已参保人员,其缴费年限l20个月以上的,其基础养老金按15%计发。个人帐户养老金按照职工个人帐户全部储存额除以120按月计发。
职工到达退休年龄时,不符合按月领取养老金条件的,将发给一次性养老待遇,即缴费每满1年发给2个月退休当年度月缴费基数的养老金和个人帐户全部储存额。
职工在本省、市内企业间流动时，按照只转养老保险关系，不转基金（储蓄额）的办法处理；职工离开企业自谋职业，按照只转养老保险关系，不转基金（储存额）的办法处理。
对于没有雇主的农村个体工商户、自由职业者，保险费完全由个人承担。保险费的数额由市劳动保障局每年公布。2002年，每月缴费78.75元。
总的看，常熟市的农村社会养老保险体制改革的起步早，改革措施也得到了社会的注意和上级部门的肯定。常熟市农村社会养老保险的新办法在原来的基础上向前走出了一大步。主要表现是，对农村的各类企业参加保险从原来的自愿参加改为强制；从灵活的缴费改为统一了缴费标准；从完全积累性的个人帐户改为社会统筹与个人帐户相结合。但是，这种改革是在原来城乡分割的二元社会保险体制框架内的改革，对于纯农户、农村个体工商户等自雇者来说，没有解决资金来源他们参加保险的资金来源，政府对于农民参加农村社会养老保险没有在财政上进行支持。而此后苏州市其它市（区）的改革又向前进了一步。
2、张家港市
90年代初，张家港在全省率先推出农村养老保险，参保的对象是各镇村企业、私营企业、股份制的职工和纯农民，截至目前累计参保人数达到15万。张家港市2003年对原来的农村社会养老保险体制进行了改革，主要内容是：
（1）农村社会养老保险的实施范围
将所有企业及其职工纳入城镇社会保险范围。张家港市制订了《关于将张家港市所有企业及其职工纳入城镇社会保险管理的意见》，从日起，张家港市各类企业的职工（包括外来务工人员），统一参加城镇社会保险，社保机构不再在各类企业中开展农村养老保险业务。对原参加农保的企业，设立过渡期，纳入城镇社会保险范围，缴纳养老、医疗、失业、工作、生育等五项社会保险费。
凡全市户籍年满18周岁的农村劳动力，除在各类企事业单位务工人员和已退休人员外，均属农民养老保险的参保对象。
（2）缴费标准
对于参加城镇职工社会养老保险的企业和职工，缴费基数按照苏州市上年度社会平均工资的60%确定，过渡期内企业可根据自身经济承受能力适当提高缴费基数，但最高不得超过苏州市上年度社会平均工资的300%。
参加农村社会养老保险的农民以统计部门公布的全市上年度农村人均收入为缴费基数，按16%的缴费比例缴纳养老保险费。
（3）资金来源
参加城镇职工社会养老保险的保险费由企业和个人分担，具体比例与城镇社会养老保险相同。
农民的保险费由个人负担。对部分大龄农民和困难群体参加农村社会养老保险给予补助。对男年满45周岁至60周岁、女年满40周岁至55周岁并且以种植个人承包田为主要经济来源的，由市、镇村补贴，个人负责缴费额的50%，市财政和镇村各补助25%；被列为最低生活保障对象的农民，个人不缴费，分别由市财政和镇村各负担当年应缴总额的50%。2002年，张家港市男45－60周岁、女40－55周岁的大龄农民44305人，其中享受农村最低生活保障对象的10103人。按照2002年张家港农村5898元的人均收入水平，张家港市、镇两级财政每年将为纯农民缴纳的养老保险费用达到2500万元。到今年上半年，张家港市农村的基本养老保险累计参保人数达到了15.2万人，覆盖率达到了70％。
（4）养老金的计发
参加城镇职工社会养老保险的农村职工，实行个人帐户和社会统筹，具体办法与城镇职工养老保险办法相同，11%计入个人帐户，其余的计入社会统筹。但根据缴费年限、缴费数额和补缴情况等，执行不同的养老金领取标准。农村社会养老保险实行大帐户、小统筹，统筹部分用于调节养老金的标准。
太仓市从日开始执行农村养老新政策。太仓市与常熟市一样，把农村各类用人单位和劳动者的养老保险纳入农村社会养老保险的范围，但对农民参加保险的补助又比张家港市更完善。
（1）农村社会养老保险的实施范围
农村各类用人单位和劳动者必须参加农村社会养老保险，缴纳社会养老保险费。各种形式的经济组织、各类用人单位及与之形成劳动关系的劳动者，都必须按照《劳动法》和国务院《社会保险费征缴暂行条例》的规定，依法参加社会保险。
具有太仓市户籍的农（居）民，凡未参加机关事业、城镇企业职工养老保险且年满20周岁（在校生除外）以上，男60周岁、女55周岁以下的参保人，都应按规定参加农村社会养老保险。应参保而未参保的，本人及其父母等直系亲属不能享受社会性养老金。
（2）缴费标准
统一农村社会养老保险的缴费基数和缴费比例。农村社会养老保险的缴费基数按照太仓市城镇企业职工养老保险上一年平均月缴费基数的50％确定。2002年度（日至日）月缴费基数为350元。2003年度（日至日）月缴费基数为368元。月缴费基数由市劳动和社会保障行政管理部门每年5月份公布。缴费比例与本市城镇企业职工养老保险基本一致。日起，缴费比例统一调整为25％，用人单位缴纳18％，个人缴纳7％。用人单位的缴费比例随城镇企业职工养老保险缴费比例的调整作相应的调整。
（3）资金来源
农村个体工商户(业主)、自由职业者的养老保险费全额由本人缴纳（与常熟市相同）。为鼓励纯农民积极参加农村社会养老保险，对纯农民缴纳社会养老保险费，市、镇(区)两级财政实行适当补助的办法，凡纯农民参加农村社会养老保险的，个人按缴费额的50%缴纳，市级财政补助30%，镇(区)级财政补助20%。对被确认为特困的参保人员，缴费确有困难的，经有关部门批准后，由市、镇(区)两级财政再给予适度补助。财政部门应将本级应承担的农村社会养老保险费纳入当年度财政预算。市、镇(区)级财政部门设立农村社会养老保险基金专户，分别由每年的6月30日和12月31日前将所承担的农村社会养老保险费拨入基金专户。
（4）养老金的领取
养老金由基础养老金和个人帐户养老金两部分组成。
基础养老金每人每月为80元。与常熟市的规定相比，太仓市对于基础养老金的领取条件没有“连续缴费年限满180个月以上”的规定，只要参加农村基本社会养老保险，男满60周岁，女满55周岁的参保对象且按规定缴纳农村养老保险费，都可以领取养老金。大龄农民不需补缴，全部从现在开始缴纳养老保险费，到达规定的养老年龄即可按月领取养老金。个人帐户养老金按照参保人员个人帐户全部储存额&120计发。社会养老金和基础养老金今后视基金收支及财政状况适度调整。
（5）对于老龄农民实行退休补贴。
对于目前已达到男60周岁，女55周岁的老年农民。且无固定经济来源的人员，从日起，可直接享受社会性养老金，每人每月按80元计发。
为确保农保新办法的实施，太仓市镇两级财政将拿出3000多万元用于全覆盖发放农村养老金。
（1）农村社会养老保险的实施范围
农村各类企业及其从业人员必须参加城镇企业职工基本养老保险。农村社会养老保险以从事农业生产的农村居民为主。具体参保人员主要是以下三类。一是从事农业生产的农村劳动力，也就是纯农人员。二是无地农村劳动力，主要指土地被征用后未安置工作的男年满18—60岁，女年满18—55岁的农村居民。三是从事个体经营的农村劳动力，主要指男年满18—60岁，女年满18—55岁的农村个体工商户业主及其帮工，以及自谋职业者。
（2）缴费标准
按照上年农民人均纯收入的60%左右的水平作为缴费基数。缴费比例按照城市养老保险体制的缴费比例，目前为27%。
（3）资金来源
农村社会养老保险基金按以支定收的原则，对不同类型的参保对象确定相应的筹资渠道。
对纯农人员实行个人缴费和政府补贴相结合。每年按照缴费标准缴纳的养老保险费，个人负担40%，区政府负担30%，镇政府负担30%。
失地农民参加农村社会养老保险，实行以个人缴费为主和集体适当补贴相结合。每年按照缴费标准缴纳的养老保险费，由个人负担70%，其余30%由区、镇两级在土地流转补偿金中各负担15%。没有享受土地补偿的农民，参照纯农人员的比例执行。
农村个体工商户以及自谋职业者应缴纳的养老保险费，由个人负担70%，区、镇两级各负担15%。农村个体工商户的帮工应缴纳的养老保险费，个人负担40%，区、镇两级各负担15%，业主负担40%。
（4）、养老金的计发
建立农村社会养老保险的个人帐户和社会统筹基金。记入个人帐户的为当年缴费总额的80%，记入社会统筹基金的为20%。社会统筹基金主要用于一次性支付丧葬补助费300元；对养老金做适当的调整；当个人帐户领完后，需由社会统筹基金继续支付的养老金。
参保人员在男年满60岁，女年满55岁、区、镇两级经济补贴到位，个人按规定履行了缴费义务且缴费年限累计满180个月及其以上。领取的养老金数额按照个人帐户的储存额除以180。
对于实施新的养老办法前已经男年满60岁、女年满55岁的农村居民，可以享受每月100元的老年基本生活费。
对于从实施新的养老保险办法起，到男年满60岁、女年满55岁止缴费仍不满15年的，由区、镇两级各半负担、补满15年个人负担以外的农村养老保险费。
&&5、昆山市
昆山这几年的经济发展很快，为了要让老年农民也享受改革开放的成果，从2003年初开始，昆山市就在全省率先进行了农村基本养老保险的工作，目标是“人人参加保险，个个享受养老”，特别是对男满60周岁、女满55周岁的老年农民，实行“无门槛投保”，只要其子女参保，不需要缴纳一分钱，就能每月领取100到130元的基本养老金。全市老年农民有近10万人，为了让他们都能享受农民养老保险，昆山市镇两级财政每年要补贴6000多万元。
（1）农村社会养老保险的实施范围
昆山市农村社会养老保险的对象与张家港市、相城区类似。即各镇、开发区内各种形式的经济组织、各类用人单位及与之形成劳动关系的劳动者参加城市社会养老保险。务农人员、农村个体工商户业主及其从业人员、土地被征用后的农转非人员参加农村社会养老保险。
（2）缴费标准
农村养老保险的缴费基数按照市企业职工养老保险上一年平均月缴费基数的50%确定（与太仓市、张家港市相同，但与相城区按照上一年农民人均纯收入60%的办法不同）。缴费比例与城镇企业职工养老保险比例一致，自日起，缴费比例为25%。
（3）资金来源
农村社会养老保险基金按以支定收的原则，对不同类型的参保对象确定相应的筹资渠道。
具有昆山户籍的农民，包括征土后的失地农民，每年按照缴费标准缴纳的养老保险费，在个人负担40%的基础上，昆山市政府补贴30%，镇政府补贴30%（与相城区的标准相同，但对于失地农民的补贴比例高于相城区）。
对于农村个体工商户以及从业人员由业主和从业人员的养老保险费，由业主和个人共同负担。业主承担缴费水平的15%从业人员负担10%，政府不给予补助。
属于低保对象的农村劳动者个人出资10%，市、镇个补贴45%。
（4）、养老金的计发
养老金的计发办法与城镇养老保险基本一致，不同于相城区。个人帐户占缴费基数的11%，社会统筹部分占14%。对于这一新规定实施前已经达到男性年满60岁、女年满55岁的农民，享受基础养老金，每月100—130元，新的养老办法实施后的参加农村社会养老保险的农民除了享受基础养老金，还享受个人帐户养老金。个人帐户养老金按照参保人员个人帐户全部储存额除以120计发。
（二）苏州市农村社会养老保险制度的特点
虽然苏州各式（区）的做法有许多差异，但都在原来民政部的农村社会养老保险基本方案的基础上进行了改革。苏州市为了规范制度和加强管理，在总结各市（区）经验的基础上，出台了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，旨在构筑全市相对统一的农村基本养老保险基本框架，促进农村基本养老保险统一管理、促进苏州市各地之间劳动力互相流动。苏州市农村社会养老保险制度的探索具有一些鲜明的特点。
1、在农村中实行两种基本社会养老保险制度
苏州市根据劳动力从业性质的不同，将农村各类企业及其从业人员纳入城镇企业职工社会保险范畴。目前，张家港市、相城区、昆山市都采取了这种办法。常熟市和太仓市则将农村的各类企业及从业人员纳入农村社会养老保险制度，但按照苏州市的规定，常熟市和太仓市也将要向两种制度转变。鉴于农村企业发展的不平衡，允许经过2—3年的过渡期之后再与城镇职工养老保险并轨。从基本养老保险起步，同时鼓励有条件的农村企业同步参加医疗、工伤等险种，逐步全面纳入城镇企业职工社会保险体系。
从事农业生产为主的纯农人员、农村中的个体工商户及其帮工、农村中的自由职业者等参加农村社会养老保险。对从事农业生产为主的纯农人员建立农村基本养老保险制度。
2、建立稳定的筹资来源和财政补贴机制
资金来源一直是开展农村社会养老保险的关键问题。过去苏州各市（区）的筹姿原则是以个人缴费为主，补贴也只是局限于村干部和乡镇企业领导，而且财政不承担责任，主要由村集体和企业承担。现在对于纯农人员参加农村基本养老保险，各级财政给予补贴。目前，相城区和昆山市的补贴比例为60%，个人、市（区）政府、镇政府的负担比例为4：3：3。太仓市的补贴比例为50%，个人、市政府、镇政府的负担比例为5：3：2。张家港市的补贴比例也是50%，市财政和镇村各补助25%，但覆盖面窄，只限于男年满45周岁至60周岁、女年满40周岁至55周岁的以种植个人承包田为主要经济来源的农民。常数市还没有出台具体的补助办法。苏州市的要求是对纯农人员的补贴比例要达到50%左右。到2005年，纯农人员的参保率达到60%，2010年达到100%。
3、统一缴费标准
缴费基数按照城镇上年职工平均工资或农民人均纯收入的一定比例确定，缴费比例按照城镇职工社会养老保险的缴费比例。
在养老金的计发和领取上，主要是两种类型。相城区实行大个人帐户，小社会统筹。保险费的80%计入个人帐户，20%计入社会统筹。个人帐户的积累按照15年的领取期限算出每个月领取的养老金数量。社会统筹只是用于丧葬补助、养老金标准调整和个人帐户用完后支付养老金。昆山市实行的办法与现在城镇职工的完全相同，11%计入个人帐户，其余的计入社会统筹。领取的养老金包括基础养老金和个人帐户养老金两部分。
（三）苏州探索的价值
苏州的探索无疑具有十分积极的意义。苏州在农村中实行实行两种社会养老保险制度，改变了原来只有城镇职工才能参加城镇职工社会养老保险的情况。虽然，现有的城镇职工社会养老保险体制存在着很多问题，例如个人帐户空帐运行、养老金入不敷出、应对老龄化困难等等，甚至很多地方实行的扩面政策的直接目的就是为了变相筹措资金。但城镇职工的社会养老保险是以政府财政托底的有保障的制度，随着这一制度的逐步完善，农村中的职工也可以得利。而且，即使这一制度存在问题，但农村中的非农职工毕竟已经得到了和城市工人平等的权利。或者可以说，政府在关注城市职工养老问题的过程中，那些加入到这一制度中的农村职工也可以搭便车受益。现在很多城市着力于把农民工纳入城镇职工的社会养老保险体制，苏州市也同样如此。由于农民工的流动性强以及城镇社会养老保险体制在地区之间的不衔接，这种做法对农民工没有好处。但对于苏州市户籍的农村非农从业人员来说，他们的流动性并不强，苏州市的城乡界限已经不是十分明显。根据从业性质把他们纳入城镇社会保障体系的做法对他们是有利的。
过去，发达地区创造了许多对老年农民的补贴制度，例如通过社区积累向农民发放养老金的社区保障，但这种社区保障的前提仍然是政府不出钱。苏州通过地方法规的形式把政府的责任明确来了下来，使农民参加社会养老保险有了稳定的资金来源，而且通过社会统筹的形式实现了不同地区之间的社会互济。在工业化和城市化的过程中，发达国家普遍建立了农村社会养老保险制度，政府给予农民相当比例的补贴。苏州的做法符合世界农村社会养老保险的一般规律。苏州对农民补贴的做法，在我国具有首创价值。
苏州市的工业化和城市化正在加速，苏州市建立农村社会养老保险制度既是城市化发展到现阶段解决农村人口老龄化和农民养老问题的要求，又为苏州市将来工业化和城市化的发展奠定了基础。在具有土地承包权的农村居民有了可靠、稳定的社会保障之后，土地的保障作用就淡化了，这有助于工业化和城市化的发展。
二、背景与条件
（一）、失地农民越来越多，传统的土地保障面临挑战
苏州市对农村养老问题的关注与其它地方和苏州市过去开展农村社会养老保险的原因类似。即，随着社会经济的发展，农村老龄化严重、农村家庭规模变小、土地保障功能弱化等等。但现在的新情况是失地农民越来越多，很多农民失去了土地保障。
工业化、城市化是经济结构调整的必然要求，也是全面建设小康社会的必由之路；而工业化、城镇化的推进必然导致土地的非农使用，使可耕地面积减少，导致部分农民永久失去土地而相应失去土地保障。从江苏全省的情况看，仅2000年到2003年上半年，被征用的土地达62万亩，新增失地农民74万人。苏州市的具体数字还不清楚，但比例远远高于江苏的平均水平。苏州已经建成了苏州工业园区、苏州高新技术开发区、昆山经济技术开发区、张家港保税区和苏州太湖旅游度假区5个国家级开发区和常熟经济开发区等11个江苏省级开发区。此外，还有数量更多的低级别的开发区、开发园。在苏州，失地农民将来的保障已经成了很重要的社会问题。２００１年，苏州市村集体所得流转土地发包收入为１.８８亿元，但实际补偿到户的只有５５６２万元，仅占总额的近３０％。
苏州紧邻上海，充足的土地资源和低廉的土地价格是苏州和上海争夺外资的最大优势。从发展趋势看，苏州的开发程度还要加快，会有更多的农民失去土地保障。工业化和城市化要求减少农民对土地的依赖。为了解决现有失地农民的保障问题，特别是为了在将来在征用土地的过程中减少阻力，苏州市都需要建立完善包括养老在内的社会保障体系。
（二）、苏州市经济的快速发展为建立新型养老保险制度提供了财力基础
改革开放特别是90年代以来，苏州市经济发展迅速。2002年，苏州市实现国内生产总值首次突破2000亿大关，达到2080亿元，按可比价计算比上年增长14.5%。人均国内生产总值超过35700元，按现行汇率折算超过4300美元（见表1）。苏州市国内生产总值2002年在江苏省第一、全国第五，仅次于上海、广州、深圳和北京。人均国内生产总值是全国平均水平的
苏州市财政收入逐年增加，财政实力雄厚。2001年实现财政收入突破200亿元，达208.95亿元，比上年净增50.68亿元，增长32.0%，首次位居江苏省第一。完成地方财政收入111.57亿元，增长35.0%。2002年实现财政收入达290.82亿元，增长38.1%（同口径增长28.8%)，其中地方财政收入147.03亿元，增长58.2%。财政收入占国内生产总值的比重连续7年持续上升，2001年为11.9%，比2000年提高1.6个百分点。2002年达到14.0%，比2001年提高2.1个百分点。全市三次产业比例由上年的5.3：56.7：38.0调整为4.5：58.1：37.4。
苏州市现辖有张家港、常熟、太仓、昆山、吴江5个县级市。在2001年全国县（市）地方财政收入的排序中，苏州的张家港市、常熟市、昆山市、吴江市和太仓市分别居第四位、第五位、第六位、第十五位和第二十九位。国家统计局农调队根据发展水平、发展活力和发展潜力三个方面33个指标所作的我国2001年最发达的100个县（市）排名中，苏州的张家港市位于第3位，昆山位于第5位、常熟市位居第6位、太仓市第8位，吴江市第15位。
表1有关年份的苏州市国内生产总值
国内生产总值（亿元）
人均（元）
资料来源：《苏州市统计年鉴》2002年
（三）、从事农业生产人口的减少，减轻了政府财政补贴的压力
在农业人口和农业劳动力所占比例很大的情况下，建立以财政补贴为基础的社会养老保险制度是困难的。据有关学者研究，发达国家在建立和实行这种制度的时候，农业人口在总人口中的比重低于50%，农业劳动力在总劳动力中的比重一般都在20%%左右。苏州市在经济迅速扩张的过程中，从事农业生产的劳动力的绝对数和相对数都在下降，从而减轻了新型农村社会养老保险制度的财政压力。在80年代和90年代中期以前，从事第一产业的劳动力下降的速度很快，之后，基本保持稳定，甚至还略有增加。但从总的趋势看，苏州市从事农业的劳动力从1978年的187.70万人，下降到2001年的66.29万人（见表2）。目前，苏州市有160多万外来劳动力，他们也大都从事非农产业。如果把他们考虑进去，苏州市从事第一产业人口的比例就更低了。
表2 苏州市劳动力的从业结构
&&& 第一产业
资料来源：《苏州市统计年鉴》2002年
（四）、收入水平的大幅度提高为农民缴纳社会养老保险费提供了前提
政府对农民进行补贴，可以诱使和促进农民积极参加社会养老保险。但农民缴纳保险费，就意味着减少了当前的可支配收入。在收入水平还很低的情况下，农民会优先考虑满足当前的消费开支，而不是几十年之后的养老问题。也就是说，虽然长远来看政府补贴为基础的农村社会养老保险对农民有利，但如果农民没有足够的储蓄，他们也不会自愿参加。在这方面，印度妇女自我就业协会（SEWA）提供了很好的案例。SEWA成立于1972年，是印度在非正规部门工作的妇女协会，谋求妇女有保障性就业和妇女的自立、独立能力。在印度的古吉拉特（Gujirat）邦的会员已经有30多万，都是贫穷家庭的妇女。印度政府为了给农村的穷人提供社会保障，要求印度的大型保险公司在农村开展业务，政府给保险公司提供补贴。在开始的时候，SEWA以强制的方式要求每个会员都必须参加保险。随着SEWA会员的增多，参加保险的人数也逐年增长。由于能够得到补助，所以参加保险是有利的。
SEWA保险支付的保险索赔高于收取的保险费，6年平均索赔比率超过160%。但强制保险受到了会员的反对，也影响了SEWA其它工作的开展。所以从1994年后，参加保险的方式由强制改为自愿。这样一来，参加保险的人数迅速减少。从年度的38136人减少到了年度的7000人，会员的参与率仅仅17%。年度参与率降为13%，年度又降到了8%。
& 苏州市农民的收入一直保持在很高的水平，2002年达到了6134 元，是全国平均水平的
2倍多。恩格儿系数逐年下降，2002年降到了40%，农民储蓄存款每年增加。这种情况说明农民完全有可能承受保险费。按照现在苏州市的方案，每个农民每年需要交纳500多元，占农民人均纯收入的比重小于10%。由于只要求农村劳动力参加保险，所以占家庭收入的比例更低。
&（五）、江苏省两个率先的目标迫使各级政府真正重视农民的社会保障问题
&原来我们的战略是效率优先，兼顾公平。理论基础是经济发展的涓滴效应能够解决公平等社会问题。江苏省的经济发展一直走在全国的前列，苏州市又是江苏省的第一。但是，这种经济发展的涓滴效应却并没有显现出来。苏州市近两年开始着手建立以财政补贴为基础的新型养老保险制度，与江苏省的两个率先密不可分。
江苏省根据十六大全面建设小康社会战略的目标和江苏的实际情况，提出率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化的奋斗目标。作为江苏的发达地区，苏州市更是提出了要成为江苏省两个率先的排头兵。小康社会应该是包括农民在内的全体社会成员的衣食住行、生老病死都有基本保障的社会，农民的社会保障是小康社会的重要指标之一。苏州市要实现两个率先，势必在对农民进行社会保障方面有所建树。正基于此，苏州市把推进农村社会保障体系建设看成是继解放初期的土改、家庭承包制和农村税费改革之后的第四次重大改革。
三、值得重视的几个问题
苏州在建立新型农村社会养老保险制度上的探索无疑具有十分积极的意义。但是，通过调查，我感到，在探索建立农村社会养老保险制度的过程中，有一些问题需要引起理论和实践部门的重视。而且，苏州各市（区）新的农村养老保险办法实施的时间都还不长，现在又面临着向苏州农村养老保险办法转变。这种新的养老保险制度的绩效究竟如何，还有待实践的验证。
&& （一）、失地农民保险费的来源问题
失地农民的社会保障越来越引起社会的关注。江苏省和苏州市的思路都是以土地换保障。但现在还没有具体统一的换法。苏州的常熟市、太仓市和张家港市的农村社会养老办法中没有说明失地农民的保险费来源，但昆山市和相城区作了具体的规定。昆山市对失地农民和其它类型的农民的补助标准相同，即只要具有昆山户籍，每年按照缴费标准缴纳的养老保险费，在个人负担40%的基础上，昆山市政府补贴30%，镇政府补贴30%。相城区对纯农人员的补贴办法与昆山完全相同，但对失地农民参加农村社会养老保险，实行以个人缴费为主和集体适当补贴相结合，每年按照缴费标准缴纳的养老保险费，由个人负担70%，其余30%由区、镇两级在土地流转补偿金中各负担15%。
在昆山和相城区的调查中，村干部反映，现在农民对种地没有积极性，种地收益很差，现在土地征用后每年给的补偿都高于种田收入，而且还给他们参加社会养老保险补贴。但一些问题值得探讨。第一、大龄失地农民的保障问题。在昆山市和相城区的养老金计发办法都规定了缴费满15年才能具备领取养老金中社会统筹的部分，但那些40岁以上的大龄失地农民满足不了这一条件。而他们又失去了土地，给他们的补偿费又不高，这些人没有稳定的老年收入保障。第二，土地农转非的收益分配不透明。市（区）、镇对失地农民参加社会养老保险的资金来源是土地流转收入，相城区已经对此明确作了说明，昆山市实际也是依靠这部分收入。从表面上看，失地农民占到了便宜，但问题是农民不知道他们的流转土地收益究竟占多大的比例。按照现有的征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让。出让的价格是市场价格，而征地时的价格只是市场价格的极小部分。而这一小部分又由集体与农民两方面来分，农民实际到手的利益更少。市（区）、镇给失地农民参加社会养老保险一定的补助，但农民所得的太少。第三、对土地将来的增殖收益没有考虑
&& （二）、城镇社会养老保险的扩面与保护农民工利益
苏州市农村社会保险制度的完善对统一各地区的社会保障提出了要求，其有效实施也有赖于苏州市与江苏省其他市和不同省区之间养老保险制度的对接。目前苏州市各市（区）的农村养老保险制度可以在本市（区）之内的各镇之间进行转移，按照苏州市的改革方向，今后农村社会养老保险，在苏州市不同的市区之间也可以转移。但是，超出了苏州市的范围，养老保险关系的转移就不能顺利实现。因为苏州的农村劳动力主要在本地就业，向外转移很少，所以，这种情况对苏州市劳动力的影响不大。但对于在苏州打工的外来劳动力的影响很大。目前，苏州的外来劳动力已经超过了150万人，但真正能够在苏州立业、扎根的并不多，他们很难达到15年的缴费年限。这样，他们到其它地方工作或回到祖居地之后，顶多只能带走养老保险中的个人帐户，保险费的大头留在了城市。我国城市社会养老保险实行省级统筹，从目前的情况看，实现养老保险社会统筹部分在各省之间的对接还不现实。在这种情况下，苏州市在把农民工纳入保险体制的时候，既要积极，又要慎重，可以先把那些有稳定工作和住所、有长期在苏州工作意想的那部分人纳进去。在我国地区差距已经很大的情况下，要避免通过社会保险政策，使来自欠发达地区的民工所交纳的社会养老保险费留在发达地区，继续通过社会保险制度，强化和继续加大地区之间的收入差距。
（三）、现收现付制与基金积累制的关系。
原来民政部的农村社会养老保险是完全积累、缴费确定型的保险模式。我国城镇职工社会养老保险是统帐结合的部分积累制，但由于个人帐户的空帐使得其实质上表现为现收现付的特征。苏州市的非农从业人员被纳入城镇社会养老保险体制，自然也实行统帐结合的部分积累制。就新建立的农村基本养老保险制度来说，昆山和太仓的做法农村养老保险的缴费基数按照市企业职工养老保险上一年平均月缴费基数的50%确定。缴费比例与城镇企业职工养老保险比例一致，个人帐户占缴费基数的11%，社会统筹部分占14%。也就是说，除了缴费标准低之外，其它方面与城镇职工社会养老保险模式完全相同。张家港和相城区也实行个人帐户和社会统筹相结合，但社会统筹的比例相对小，是大统筹、小帐户的保险模式。所以，总的看，苏州市的新型农村社会基本养老保险的模式在理论上实行的个人账户积累与社会统筹账户调剂相结合的部分基金积累制融资方式，这是一种是仿城模式。但从现实的情况来看，由于在制度启动初期缺乏必要的基金积累等多种原因，极有可能出现个人养老金账户的基金积累不得不被挪用于支付农村基本养老保险制度实施之初已经“退休”那部分农民的养老金，由此而形成参保个人养老金账户的“空账”，出现养老金制度的融资方式在实际上仍然表现为现收现付制（以正工作着的人所交纳的养老保险费或税来满足正退休着的人所需的养老金的制度安排）的结果。“空账”意味着养老金制度融资方式未能真正实现从现收现付制到部分基金积累制的转变。个人养老金账户“空账”及其账户的“空转”，使国家和政府对社会成员的养老负债支付矛盾不断累积和后移，不利于社会经济的稳定和可持续发展。有鉴于此，在苏州市农村基本养老保险制度的实施及其完善过程中，重视并妥善处理好现收现付制与基金积累制的关系、尽可能避免出现个人账户的“空账”与“空转”，是苏州市农村基本养老保险制度保持健康发展面临的重要问题。
四、从苏州市的探索看我国农村社会养老保险制度改革的方向
（一）、社会养老保险在农村社会保障体系中所处的位次
我国目前社会保障体系的保障项目包括社会保险、社会救济、最低生活保障等方面的内容。社会保险的险种包括养老、医疗、工伤、失业四个种类。社会保障的各个项目之间存在着互动关系。由于公共资源投入能力的限制，我们不可能在短时间建立起一整套的相对完善的社会保障制度，只能根据农民对的保障需求和经济发展水平而“择优选择”。
每个人都要面对劳动能力下降或丧失的老年阶段，社会养老保险一直在社会保障体系中占居重要地位。所以，一些人认为，农村社会保障体系的建设，优先解决的应当是农民的老有所养问题，然后再根据相应情况扩大到最低生活保障、医疗保险和失业保险（李炳坤，2003）。在实践层面，开展农村社会养老保险也一直是我国建立农村社会保障体系的最主要的内容。但是，这种思路实际存在一些问题。第一，对于年轻职工来说，养老问题是几十年之后的事，在需要由农民承担部分甚至全部保险费的情况下，参加保险就要削减当前的消费。如果农民的收入水平很低，就不会愿意参加，强制顺从就损害了农民的利益，而且也是很困难的。只有当农民眼前的需求得到满足的情况下，农民才愿意参加养老保险。第二，农民没有退休的概念，在达到与工业人口一样的退休年龄后，还可以继续从事生产经营活动，获取劳动报酬。退出劳动，可以通过转让土地获取租金。目前农村土地还不是农民的私有财产，但农民对承包经营的土地已经拥有了一定的剩余索取权、部分收益权和部分处置权，这种权利能够带来一定的收益。农户如果不愿意或年老后没有能力耕种土地，可以进行土地转包。第三，社会养老保险在城镇社会保障体系中的地位正在变化。过去，社会养老保险一直是我国城市社会保障制度中的核心内容。这种格局的形成与我国城市社会保障制度建立时期的背景有关。在计划经济时期，城镇职工的基本生活有保障、不存在失业风险。这样，每个职工都必然面临的老年风险就自然成了城市社会保险体制的核心。随着改革的不断深入，城镇职工对其他保障项目的需求急迫增加，社会养老保险所处的地位实际下降了。现在讨论城市职工的社会养老保险，是在城市低保、住房和医疗保障等各项社会保障项目都已经相对完善的情况下进行的。而且，这种关心，还在很大程度上缘于社会养老保险制度在改革中面临的问题太多。而农村的情况则完全不一样。农民不像工人那样每月有固定的收入，很多农民的基本生活没有保障，农村的各项社会保障制度都没有建立起来，甚至实施几十年的农村五保制度也因为税费改革而丧失了经济来源。第四，一些部门之所以热中于在农村开展社会养老保险与部门利益有关。养老保险与低保等其他明显的转移支付性制度不同，保险费收上来之后，养老金的支付是几十年之后的事。开展养老保险不用政府出钱，把农民的钱收上来之后，可以用来做他们想做的事。
与农村社会养老保险相比，建立最低生活保障制度和最基本的农村医疗保障制度更加迫切。贫困地区的许多农民生活极度贫困，没有自救能力，更不具备建立养老和医疗保障项目的经济能力，只能建立社会救济这一最基本的保障项目，首先帮助他们维持基本生活需要，在经济发展到一定阶段后，再考虑建立养老和医疗等保障。苏州市已经建立起来了主要由各级财政负担的农村最低生活保障制度。苏州市作到了应保尽保。到2003年上半年，全市1.44万户、3.19万农民享受最低生活保障制度，保障标准为月人均120元。2003年上半年，全市农村低保资金实际支付1301.1万元，其中市（区）财政637.7万元、镇财政546.2万元、村集体117.2万元，分别占49%、42%和9%。
对于欠发达的农村地区，以最急需的保障领域为突破口，先建立少而精的社会保障项目。一般而言，最急需和可能建立的保障项目是社会救济。
（二）、农村社会养老保险制度的改革方向
&农村社会养老保险是我国近十多年来，致力探索的一种养老模式。到1998年底，全国有2123个县、65%的乡镇开展了农村社会养老保险，参加农村社会养老保险的农村人口8025万人，全年收取保险基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元，有50多万农民开始领取养老金。这种模式因为在制度设计和实际运行中都有很多问题，1999年7月，《国务院批转整顿保险业工作小组&保险业整顿与改革方案&的通知》，“对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。整顿和规范农村社会养老保险的具体办法，由劳动和社会保障部、民政部会同保监会等有关部门另行制定”。但是，国家至今还没有出台任何具体的整顿和规范措施。因此，探讨农村社会养老保险的走向具有现实意义。截止2002年底，全国有31个省（区、市）1955个县不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5461.78万人参加了农村社会养老保险，基金积累达233亿元，124万人领取养老保险金。
一种观点认为，现行的农村社会养老保险已经有了一定的基础，积累了一定规模的资金、建立了工作网络，所以应该在整顿的基础上恢复这一工作。我的看法是，农村社会养老保险缺乏社会保障应有的强制性、再分配性、国家责任性，是一种强制性养老储蓄。但这种强制性储蓄又没有商业保险强制储蓄的多样性和灵活性。由政府部门推动，冠之以“社会”之名又导致违背农民意愿，在实践中逐渐异化为由村民替村干部“买单”的村干部养老保险、农村青年想参军就必须购买的的义务兵养老保险、结婚就必须购买的“新婚养老保险”等等。同时，在考虑制度的实施的必要性和制度实施成本的时候，必须对农村的政治体制和基层的管理体制有一个清楚的把握。否则，任何看起来对农民有好处的制度在实施中都会走样，把从表面上为农民利益考虑而设立的制度变成掠夺、侵害农民的工具。因此，虽然当时迅速停止这项工作也许过于仓促和急噪，但如果现在又重新启动就是错上加错。
在停止按照民政部社会养老保险办法之后，国家必须尽快制定出具体的整顿措施。从停止到现在已经4年多时间了，国家也没有拿出具体的意见。1998年农村社会养老保险由民政部转为由劳动和社会保障部管理。但截至2003年7月，全国24个省、自治区的农村社会养老保险机构职能划入劳动保障部门，4个省、自治区和直辖市的农村社会养老保险机构职能已划出民政部门，但劳动保障部门尚未接受其业务、机构和人员，还有4个省的农村社会养老保险仍然留在民政部门。而在地、县两级，大多数农村社会养老保险机构尚等待移交。农村社会养老保险
基金实行县级管理，基层的农村社会养老保险基金管理部门根本购买不到国债，这200多亿资金主要存在银行，而银行利率大幅下调。银行存款的利率只有1.98％，而养老金的领取按照2.5％的复利计算，地方农村社会养老保险基金出现严重亏损问题。而且，一些地方存在着基金挪用、直接投资问题。农村社会养老保险的兴起背景与农村中的各种基金会类似，出现的问题也有共性，中央也在差不多相同的时间作出对它们整顿的决定。但对基金会的整顿有明确的办法，对农村社会养老保险也应该有一个办法。否则，积累的问会越来越多，越来越难以解决。
在停止原来民政部的农村社会养老基本方案之后。可行的选择是，1、在经济发达地区，尝试建立政府承担责任的新型农村社会养老保险制度。发达国家建立农民年金保险计划时的社会经济指标一般是：1）农业在国民生产总值中的份额低于15%，农业劳动力结构份额在20%以下。2）农业人口在全国总人口中所占比例已下降到50%以下。3）人均国民生产总值在2000美元以上（庚国柱、杨翠迎，1997）。苏州市的指标已经远远超过了这些指标的要求。考虑到我国汇率低估的情况，我国沿海发达省份已经达到了这些指标的要求。2、解决农村特殊群体的养老问题。一是失地农民。近十多年来，我国约有2400万失地农民，据估计，未来十年，我国还会增加2600万失地农民。货币化安置的通行做法不能使农民“失地有业”，农民也无法用这么低的补偿去创业。因此，按市场机制配置土地资源，进行征地制度创新，解决好失地失业农民问题。要制定“土地换保障”的具体办法。在已经开展农村社会养老保险的地方，充分考虑失地农民的养老问题。在还没有开展的地方，可以考虑在商业保险的范围内把他们的养老要求考虑进去。二是农村计划生育对象。目前我国农村计划生育（独生子女和双女户）的规模达4000多万户，而且每年还将增加450万户（约900万人）。随着最早实行计划生育的群众即将陆续进入老年，老年人口比例将进一步增加，农村计划生育对象的养老问题凸现。当务之急是尽快为农村计划生育对象提供社会保障，解除计划生育人口养老的后顾之忧，巩固计划生育工作的成果。2001年出台的《人口与计划生育法》规定，国家对实行计划生育的夫妻给予奖励。我们认为这些奖励或补贴最恰当的使用方式是为实施了计划生育的农村居民投保养老保险。江苏省采取的“财政补一点、集体出一点、个人交一点”的办法，为计划生育对象筹集养老保险资金，取得了较好的社会反响，值得推广。
党的十六大报告提出在2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标。在今年年初的中央农村工作会议上，胡锦涛总书记明确指出：“全面建设小康社会的重点和难点在于农村，没有农村的全面小康社会也就没有全国的全面小康社会的建设”。可以预料，农村社会保障体系会越来越引起社会和政府部门的关注。现在，包括养老在内的农村社会保障体系几乎还是空白。农村的情况与城市有很大的差异，根本没有必要走仿城模式，而应大胆创新，在全新的基础上起步。要进行管理机构改革。现在农村的五保、低保、优抚等工作由民政部门负责，养老保险由社会保障部门和民政部门管理，农村的合作医疗又归医疗卫生系统。社会保障的各个项目之间的联系十分密切，而这种各自独立、分别管理的体制不利于各个保障项目之间的配合、衔接。在整合农村保障项目的基础上，尝试开展政府承担责任的综合性社会保险，把农民对养老保障的要求与对其它保障的要求结合起来。很多学者都指出，农村社会养老保障应以城市模式为目标、逐步实现与城市模式相趋同（王国军，李迎生等等）。我认为，政府应该像对待城市人口那样来对待农民的社会保障问题，但没有必要以城市模式为目标，而应该根据农村、农民的实际情况，创造出符合实际的可行模式。随着社会经济的转型，我国农民实际正在面临越来越多的风险。但就某一种风险来说，发生的概率和影响程度都轻于城镇职工。例如，农民因为有承包地等原因使得老年风险较城镇职工低；如果不考虑隐蔽性失业，农民也不存在失业风险；农村民风淳朴、社区相对完整，邻里互助普遍；农村的工伤也比城市少。这样，如果是缴费性的保障项目，农民愿意参加的积极性就会相对不高。同时，农民又面临着城市人口没有或相对较小的风险。例如，农村人口外出打工面临着住房问题，子女教育等问题；农村社区的紧密性导致的人情、乡情债突出；农村医疗条件的落后造成孕产风险大；农民因融资困难导致的紧急应对风险，等等。因此，农村的保障项目没有必要与城市趋同。农民的收入水平相对低，即使在资金来源上国家给予了一定补贴，集体和农民个人也要承担相当大的部分；而且政府的资金支持也是有限的。所以，在一定的时期内，我们既没有必要、也没有能力分门别类建立相应的社会保障项目。针对农民面对的风险种类多、但很多风险又相对小的具体情况，可以尝试创造有政府承担部分责任的社会性综合保险。现在商业保险在不少地方大受欢迎，就是因为起设计的险种丰富多样，经营灵活，很多保险兼具养老、储蓄、教育、婚育等多种功能。印度SEWA在农村中开展的也是一种综合性社会保险，保险覆盖范围包括人寿、个人意外事故、疾病保险、孕产福利和财产损失等。
十六大全面建设小康社会的目标，对于推动各级政府真正重视建立包括养老在内的农村社会保障体系具有重大作用。但仅此还不够。一些国家的实践证明，建立农民自己的组织，形成对抗性的社会团体能够推动农村社会保障体系的建立和完善。而且，随着农村分层分化和农村产业化的发展，那些相同经济地位或在一个产业链上的职工很容易在自己组织的内部建立共济性的保障项目。如果政府能够给予一定的资金支持，并在一些方面作出规定，它们实际上就具备了社会保障的性质。自雇者、特别是农村中的自雇者的社会保障问题是一个世界性的难题，没有现成的模式可循，照搬城市模式毫无意义，而应该进行多种形式的探索。
（三）、农民养老的模式
除了社会养老保险之外，还有多种替代和补充家庭和土地的养老保障模式。在那些还没有建立起社会养老保险的地方，应该探索其它保障模式；即使在苏州这样已经建立起新型社会养老保险的地方，也应该鼓励各种养老形式并存。一是特别储蓄计划。由政府出台相应的政策，采取免收利息税、免收个人所得税、保证最低存款利率等措施，引导农民在指定的金融机构进行养老储蓄，只有在一定年限后（如55岁或60岁）才能领取。特别养老储蓄计划是一种完全个人储蓄积累制，其运作成本低，无需专门的管理人员和相关管理费用。政府对农民的一些直接补贴也可以直接注入农民的养老帐户，既解决农民的养老问题，有能够避免政府补贴农民资金的挪用。二是农村商业养老保险。商业养老保险，也是解决农民养老问题的重要方式。前文已经提到，商业保险公司的很多保险都兼有养老、储蓄、意外事故的多种功能。事实上，很多地方的农村商业养老保险已有一定程度的发展。在江苏省的调查中了解到，江苏南通市的517万农业人口中，投保商业养老保险的达40万人次，苏北盐城市的558.5万农业人口中，也有16万人次投保了各类商业养老保险，在发达的昆山市，29.4万农业人口中，仅在太平洋保险公司投保养老保险的就达1.2万人。而商业保险业务灵活，可以针对农民的面对的具体风险和需求设计相应的综合保险产品。三是社区养老。从合作化时期一直延续下来的五保制度、发达社区的农民福利和退休制度以及在农村股份合作制中老年股的设置，等等，都是替代家庭和土地保障的养老模式。
&& （四）农民工参加城镇社会养老保险的问题
现在很多城市都把农民工纳入了城镇社会养老保险的覆盖范围。包括中央电视台新闻联播在内的新闻媒体都在宣传歌颂这种做法。站在城市的角度，站在社会保障部门的角度，把农民工纳入城镇社会养老保险体系，的确能够缓解城镇养老保险体制的压力。连世界银行为中国设计的方案中，也把年龄结构轻的农民工纳入城镇社会养老保险体系作为顺利实现养老制度改革的有效措施。但是，城镇职工养老保险要求连续缴纳15年保险费才能享受养老金中的社会统筹部分，而农民工流动性强，很难符合这一条件。同时，个人帐户在各省之间也不能自由流动。因此，国务院必须责令劳动保障部停止这种做法，城镇社会养老保险转轨的成本不应该由农民工承担。
在这种探索中，不同地区也在相互学习彼此之间的经验和借鉴，苏州市社会保障局农保出处的负责同志讲，在4月份北京市社会保障局到苏州调研、考察苏州的做法，7月份广东省委政研室到苏州市进行了调研。
即使这样，常熟市和太仓市的做法也与原来的农村社会养老基本方案完全不同。主要表现在统一了缴费标准，在资金筹措中采取城保的办法明确规定了个人和企业的承担份额，并实行社会统筹与个人帐户相结合。
见国家统计局农调队：2001年中国最发达100名县（市），《调研世界》，2003，1。
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