中国农村综合改革的整体性政策框架
国务院发展研究中心副主任& 韩 俊
建设社会主义新农村是中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发作出的一项重大战略部署，是解决好“三农”问题的一个重大战略举措。党的十六届五中全会用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五句话为我们勾画了未来农村发展的宏伟目标，提出了新形势下农村全面发展的客观要求。十六届五中全会提出的社会主义新农村建设，与十六大第一次正式提出的解决城乡二元结构矛盾、强调城乡统筹的指导思想一以贯之，是落实工业反哺农业、城市支持农村方针的具体体现。不能把新农村建设与解决“三农”问题的现行政策割裂开来，更不能脱离现行政策另搞一套，要落实好党的农村政策，长期稳定和不断完善农村基本经营制度，把发展农村生产力放在第一位，加大对农业和农村的支持力度，保障农民的物质利益和民主权利。新农村建设是一个庞大的系统工程，是一个经济、政治、文化和社会建设四位一体的综合概念，是一个涵盖整个农村深化改革、促进农村发展的宏伟目标。中央关于推进社会主义新农村建设的战略部署，明确要求把深化农村改革作为新农村建设的重要内容。取消农业税后，农村改革涉及领域更宽，利益关系更复杂，任务更艰巨。必须把改革放在新农村建设的突出位置，着眼于突破城乡二元体制，统筹兼顾，稳步推进，重点突破，通过体制机制创新，全面增强农业和农村发展的活力，为新农村建设提供坚实的体制保障。
本部分对今后政策框架进行了设计，总体的改革走向是在完善“少取”政策的基础上，加大“多予”和“放活”的力度，具体的政策突破点主要集中在以下六个方面。
一、稳定和完善农村基本经营体制
在新阶段，要保持农村基本政策的稳定性和连续性，核心是稳定和完善土地承包关系，稳定家庭承包经营制度，关键是要使农户真正享有占有、使用、收益和处分权相统一的承包经营权。废除人民公社、实行家庭承包经营以来，党的农村土地政策始终强调要稳定土地承包关系。在强调稳定农村土地承包关系的前提下，中央也始终允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。土地使用权流转总体上是健康的，但在流转过程中也存在着一些突出问题。例如，有的在大多数农民不知情或不赞同的情况下，搞强制性的土地流转；有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为地方的形象工程；有的在推进土地流转时，只顾当前利益，不考虑未来市场的风险和不确定性；有的在收回农户承包地后，甚至不对农户作任何经济补偿等。推进农民土地使用权合理流转基本的政策导向应是：从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发，进一步稳定和完善土地承包关系，并在此基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，积极稳妥地推进农民土地使用权的合理流转，使之朝着健康、有序的方向发展。
要强调进一步完善和落实党的农村土地政策，保障农民的土地权益。在30年承包期内，无论农民是否从事农业，是否仍以农为生，除非他主动放弃土地的承包权，否则任何组织或个人都不得通过任何手段使农民失去承包的土地。应进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。稳定家庭承包经营制度，土地承包期长固然重要，但关键还要明确界定农民土地承包权的内容和性质。尽管经过20多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民。这说明农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权。因此，促使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权应是政策完善的方向，特别是应将处分权有条件地赋予农户。处分权的内容应当包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。
为推动土地使用权的流转朝着健康、有序的方向发展，要建立真正的“自愿、依法、有偿”的土地流转机制。在承包期内，不能采取强制手段，直接收回农民的土地承包权，重新进行土地发包。要积极培育土地使用权市场，这是促进农民土地使用权流转的有效途径。要制定相应的法律法规，依法规范农民土地使用权的流转。农村土地流转应当主要在农户间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地。我国农村人口众多，不加限制地让公司、企业进入农业的直接生产领域，大片圈地，会影响农民的就业和农村的稳定。一方面，应当鼓励和支持工商企业进入农业，但是应当主要鼓励和支持它们进入农业的产前、产后领域为农民提供社会化服务；另一方面鼓励它们对待开发的非耕地农业资源进行投资开发。
准确把握和清醒认识农村土地使用权的流转和集中趋势，关键在于不能脱离我国的具体国情和当前的发展阶段。第一，决定我国现阶段农业经营规模的根本要素在于国情，因而农村基本政策的制定只能服从于国情。第二，扩大农业经营规模的根本途径在于转移农村劳动力。扩大农业规模经营的政策着力点应该在于“动人”，农村人口转移了，“动地”才顺理成章，水到渠成。第三，我国农村各地的发展差距极大，农村基本政策的制定必须着眼于整个农村基本面的普遍情况。第四，现行的有关政策和法律都允许承包期内的土地使用权流转和适当集中，但是否流转的决策权在于农户。把握住了这几个基本方面，再加上尽快建立起一整套规范土地流转的具体法律、法规和政策，应该说，农户土地承包权的长期稳定和承包期内土地使用权的流转，是完全可以做到并行不悖的。我国《中华人民共和国土地承包法》等有关法律和政策，对土地承包的条件和程序、发包方与承包方的权利义务、承包经营权的流转方式和原则等进行了严格规定。必须加强执法监督，对随意改变土地承包关系、强迫农民进行土地流转、随意变更土地承包合同、侵害农民土地承包权益，严重影响农民正常生产生活的典型事件、违法行为，要坚决依法纠正。
二、引导、支持和规范发展农民合作经济组织
要把千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来，发展现代农业，增加农民收入，必须提高农民的组织化程度。提高农民的组织化程度要有两个导向：一个是市场导向，一个是政策导向。市场导向，就是依靠利益机制，只要有利可图，农民就会在技术、信息、产品销售等方面自发地合作起来。政策导向，就是要进一步鼓励农民发展各种形式的合作经济组织，为其健康发展提供更宽松的环境。在维护农户经营主体和财产主体、不搞土地和财产“归大堆”的前提下，坚持“民办、民管、民有”的原则，明确其功能定位，解决其法律地位问题。当前重要的工作是要研究政府怎样引导农民、怎样管理农民、怎样扶持农民、怎样帮助农民，把扶持能参与国际竞争的农民合作经济组织作为重点。农民合作经济组织发展了，作用发挥了，就可以行使目前政府的一些管理职能，使政府腾出身来，管自己该管的事情。结合目前我国农民合作经济组织的发展现状和特点，为了促进发展，需要确立如下五个政策目标：
(1)对农民合作经济组织的发展总体上确立市场到位，政府归位，农民站位，产业协同补位的认识和思路。“市场到位”，是要在有商业需要的地方和有条件的地方发展农民合作经济组织，同时通过经济体制的改革和制度的完善，着力创建农民合作经济组织作为农村商业组织的一种形式可以正常组& 建、发展、变革和消亡的商业环境，使先进的组织能够得到大力发展，不合格的组织也要能够被自动淘汰。“政府归位”，是指政府的作为要适当，要有针对性和适应科学发展的需要，要把准发展要点、明确思路、因地制宜、控制节奏。“农民站位”，是指农民合作经济组织的发展要名副其实，是农民的& 商业组织或企业，结构要合理，管理要民主，经营要为成员农民提供服务。“产业协同补位”，是指农民合作经济组织的发展要面向优势产业经营，通过整合资源推进规模经济、范围经济和纵向整合，为优势产业的发展和竞争力增强提供服务；通过发挥集体营销的优势，运用个体农民所没有的营销、管理工具，分散农民及经营产业的市场风险；通过为农民提供缺失的服务或市场机会，发挥公共产品和服务职能，为农民产业的长期性发展提供支撑和保障。
(2)制定和出台农民合作经济组织法，界定、规范和创造农民合作经济组织正常发展的范围和方式。要通过立法，提高认识，统一思想，规范行为，明确农民合作经济组织的特有性质及与其他相关组织的关系和区别，构建科学合理的内部组织结构，创造一个正常的、发展的制度环境。要通过立法，确立农民合作经济组织的政策和法律地位，明确法律和商业特征，确认成立需要的条件、程序、标准文件和成立后的清晰一致的名称、主管单位、运作制度等，将各类农民合作经济组织的组建、发展和消亡以规范化、制度化、有序化，协调好其上级和本地有关部门与单位的关系，加强对专业农民合作经济组织及其会员权益的规范和保护，给农民合作经济组织的发展营造一个宽松的发展环境。要通过立法，明确政府及有关部门在遵循一定的程序和具备条件的情况下，要制定和执行必要的优惠扶持政策，包括在财政、税收、信贷和农业生产资料经营、流通等方面的政策支持，切实帮助这些组织解决在生产、经营过程中的困难。如在财政支农预算中，要安排一定资金用于支持专业农民合作经济组织的发展；对专业农民合作经济组织向其成员提供技术服务或劳动所取得的收入，应按照国家税务总局的有关规定，免征所得税；对专业农民合作经济组织从事农业农机作业、排灌、病虫害防治、植保、家畜配种、疫病防治及相关技术培训所取得的收入，免征营业税等。目前我国这一进程已经启动，当务之急是要加快立法进度，提高立法质量。在制定农民合作经济组织法的过程中，要充分吸取国际、国内合作社发展的经验教训，以国际合作社原则为基础，结合中国农村合作经济发展的实际，加以创造性的发展。
(3)通过加快农村综合改革和发展，为农民合作经济组织争取有效的金融支持与服务，创造良好的产业条件，为农民合作经济组织的发展创造良好的市场和外部环境。一是要以市场为导向，顺应现代市场经营以消费者为导向的发展趋势，加快农村改革，促进基层政府及有关部门转变职能，加强服务意识，参与而不干预，引导而不强迫。二是要打破部门分割和地区分割资源配置，放宽对农民合作经济组织生产经营范围限制，切实取消各有关部门对农民合作经济组织依法组建和开展活动不合理的限制，取消有歧视性质的商业监督规定，解决其发展的有关问题。三是要促进农民合作经济组织商业经营活动的自治，特别是当他们提供其他渠道没有的服务或产品时。四是要通过继续优化和调整农业和农村产业结构，整合资源，加快能带来较大受益的高价值粮食作物产业、经济作物产业、畜牧水产养殖业的开发和发展，集中发展现代高价值增值产业，提高产业发展的科技含量和现代化水平，配套建立和完善相关农副产品市场和种子、化肥、农药等农业生产资料市场，建立健全农村社会化服务体系，为农民合作经济组织的发展奠定良好的产业基础。
(4)增加政府对农民合作经济组织发展的政策优惠，同时采取特定扶持措施减轻农民合作经济组织的经营负担，注意提高农民合作经济组织发展工作水平，切实解决农民合作经济组织发展的具体问题，因地制宜建立促进和服务机制。政府要通过发文件、开会、人力资本及公共投资的方式，发挥普惠作用。要加强示范引导，运用典型试验示范的方法推进发展，好的经验要进行推广，错误的地方要及时纠正。中央要选择一些有一定发展基础、要求迫切、条件成熟的组织，进行重点扶持和示范推广。各地也要从实际出发，选择相应的示范项目。要帮助农民解决一些组织发展的具体现实问题。要通过资金扶持、信贷支持、税收优惠、人才支持、协助用地、用电、运输、减免管理收费及优先立项等许多方面，增加优惠力度，切实减轻农民合作经济组织发展的负担。
(5)促进农民合作经济组织能力建设，培育农民的合作精神和合作观念，改善内部治理结构，加强信息交流和创新服务，加快理论和实践创新，提高农民合作经济组织的可持续发展能力。按照“巩固、创新、提升”的方针，即在巩固现有农民合作经济组织的基础上，通过创新组织机制和工作方法，提升农民合作经济组织的功能、运营保障和支撑能力，发挥农民合作经济组织在推进农业产业化经营、促进农民增收中的巨大作用。要加强引导，深化农民对合作经济组织性质、功能和在农村市场经济发展中作用的认识，理清发展思路，在吸收中华民族传统文化的基础上，通过宣传、教育等多种手段，培育农民的合作精神、契约精神，全面激活农民自身的自主、自立、自强意识和群体意识，为农村合作经济组织的发展和健康运行奠定必要的思想文化基础。
三、建立精干高效的农村行政管理体制
农村税费改革不仅是农村税费体制自身的改革，它还涉及到农村基层政治结构的转型等一系列社会领域、政治领域的改革。乡镇政权是国家行政系统不可替代的重要环节，起着沟通信息、传达政策、分配资源、组织群众的重要作用。中华人民共和国成立以来，由于多方面的原因，我国乡镇机构人员越改越多，维持其正常运转的费用也越来越高。农村税费改革过程中，根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，对现有的乡镇进行撤并、分流人员、压缩支出，是巩固农村税费改革成果、防止农民负担反弹的重大政策举措。但是，要从根本上巩固税费改革成果，防止农民负担反弹，仅靠乡镇合并、机构撤并和人员精简是不够的。农村税费改革进入新的发展阶段后，必须要进一步深化乡镇机构改革。既要稳定基层政府的服务和管理，又要对乡镇事业单位进行分类改革；既要推动调整县、乡、村基层组织构架，又要强化权力制约与监督，扩大乡村民主。
截至2004年底，我国仍有3．7万个乡镇。而这些乡镇的自然条件、资源禀赋、经济结构、产业优势、区位特点、经济社会发展水平、劳动者素质及乡镇的综合规模(包括人口、面积、GDP和财政收入)存在很大差异。在乡镇一级展开全国性的改革，只能是由各地因地制宜地制定改革措施。要充分尊重地方的首创精神，允许基层根据实际情况进行探索，闯出一条改革的路子来。乡镇机构改革涉及到大量人员的分流安置，处理不妥，容易影响社会稳定。因此，制订改革的方案必须要充分调研。宁可酝酿的过程长一点、繁琐一点，也要保证政策执行更顺畅、实施效果更扎实。
(一)合理规划乡镇规模
撤并乡镇工作可以说一直在进行，全国乡镇总数已撤并为2004年的3．7万个，这对于整合行政资源、提高行政效率、减轻财政负担和农民负担、精简机构和人员编制发挥了很好的作用。但要注意在撤并过程中，防止在乡镇与村之间出现新的“中间层次”。随着交通条件的改善、信息技术的发展、自身管理能力的提高，乡镇的管理幅度在有些地方还可以进一步适度拓展，乡镇还可以做一些撤并。因此，应着手加快完善县域城镇体系规划的进程，根据乡镇的规模大小和经济发展水平等实际情况，合理确定乡镇数量和区划布局，在抓好重点镇和中心镇建设的同时，因地制宜地撤并乡镇。
&(二)界定乡镇职能，确立职责定位
首先，要理清乡镇与其上下各级机构的关系，理清各级机构各自的职能。从行政管理科学的角度看，划分事权，也应当是划分财权的过程，只有把事权和财权统一起来，事权才能落实到位，才能达到划分事权的目的。要按照权力、责任相统一的原则，正确划分市县与乡镇之间的财权、事权、人权、物权，既不能权力在上面，责任在下面，也不能笼统地对乡镇搞一票否决。尤其在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府无法履行的职能减去。如现行法律法规都将行政执法权赋予县级以上政府部门，乡镇机构不是法律授权的执法主体。因此，现在乡镇事业站(所)承担的某些行政执法监督职能应上交到县级政府，把维护社会治安的职能归并到政法公安部门，把义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，把完成财政收入的职能归并到财税部门等。
从我国法律和公共行政的要求出发，今后乡镇党政机构的职责定位，可以归结为三个方面：一是落实国家法律法规和方针政策；二是加强道路、供水、供电、通信等基础设施建设，发展教科文卫等社会事业；三是加强农村社区和社会组织建设，创办公益事业，发布公共信息，提高农村社区自我服务和自我管理能力。
按照建设法制型乡镇政府的要求，乡镇政府不仅要依法进行职能的定位，而且具体的工作重点也要从直接从事经济活动，逐步转变到政策引导、营造环境上来，把乡镇工作的重心转到促进社会事业发展和建设和谐社会上来。乡镇政府不是自己掌控财产，而是保护公民的财产；不是拥有自己的利益，而是保障公民的利益；不是自己拥有企业、管理企业，而是为企业创造良好的市场环境，使企业在良好的环境下健康发展。总之，改革的目的是加强公共服务职能，决不能借改革之名，强化对市场的干预，弱化公共服务。“十一五”时期全部完成乡镇政府改革的难度相当大，但可以先完成最重要的乡镇政府职能转变目标。改革的重点是加强和健全社会管理和公共服务职能：化解农村各类社会矛盾，建立公共安全应急机制，构建和谐的农村社会，稳定政治保障功能；进行产业引导，加强市场管理，加强基础设施建设，强化经济保障功能；加强环境保护，发展农村社会事业，完善社会保障体系，健全社会保障功能。通过加快乡镇职能转化，让乡镇政府更好地发挥服务“三农”的职能，密切党和政府与人民的联系。
(三)乡镇事业单位要从行政依附型向社会自主型转变
一是实行政事分开，将其原来承担的行政管理职能交给乡镇政府，行政执法职能交给县政府有关部门，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向。二是将公益性服务和经营性服务分开。公益性服务由乡镇政府按市场化原则和服务项目量化的方法，采取政府采购、项目招标和合同化管理等多种形式保& 证公益性服务落到实处，经营性服务则由用者付费。三是在两个“分开”的基础上再决定事业站所的组织形式和人员去留。在改革中，可以考虑将某些站所转制为农村中介组织或公益性服务机构，同时允许地方打破乡镇区划限制，分区域设立综合服务中心，整合技术力量实现农业技术和农村服务的规& 模效益。
(四)改革乡镇领导体制，加强基层民主建设
乡镇基层政府的权力来自于上级的授予，但对其权力的运行普遍缺乏有效的制约和监督机制。强化权力制约和监督，扩大乡镇民主，是农村基层政权组织改革的重要内容。首先，要积极推行“公推竞选”的乡镇党委书记选任工作和内设机构负责人的竞争上岗制度。其次，要继续完善监督体制，包括实施党委议事规则、党务政务公开、党代表常任制、述职述廉和经济责任审计等一系列管理制度，加强党内监督，充分发挥党代表作用，使乡镇的党代会成为真正的党的监督机关；加强群众监督，健全和完善党务政务公开制度、村务公开制度、民主管理制度。在乡镇民主建设中，更重要的是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。
(五)乡镇改革需要上下联动，县乡联动
在乡镇机构的主要改革目标、原则、方向明确之后，肯定会出现与原有的县一级体制矛盾的地方。因此，下一步改革不能只改乡镇一级，而必须县乡联动才可能最终巩固农村税费改革的成果。比如，设在乡镇的“七站八所”多数主管部门在县，如果下改上不改，就很难改到位。反之，若是上层管理机构进行了改革，下级部门不改也得改。为了完善乡镇机构改革和人员精简分流工作，县级政府应当配合做好相关工作，各有关主管部门不得人为地要求上下业务对口，不得干涉基层机构设置、人员去留等具体事务。
(六)发挥社会自主管理机制在乡村治理方面的作用
自治是人类政治文明在制度方面的一项成果，最能维系基层社会的长期稳定，也是成本最低的社会治理模式。许多社会管理和公共服务事务由基层社区组织与村民共同商量、共同解决的，这种方式比由政府出面解决更有效率、更符合实际、更及时。凡是农村基层社区能够自主处理的事务，政府就不再插手干预。作为基层社会自治的基本形式，村民委员会具有对村民进行自我管理、自我教育、自我服务的功能，在办理社区公益事业、调节民间纠纷、协助维护社会治安、培养村民互助精神、促进社区融合等方面可以发挥更大的作用。因此，要加强村民委员会的能力建设，使之承担起社区管理和社区服务的职责。要花大力气培育发展社区民间服务组织，承接现由政府单独承担的一些社会管理和公共服务职能，使政府与社会都能各司其责。
四、建立覆盖城乡的公共财政制度
公共财政是市场经济条件下国家财政采取的主要财政模式，是政府分配一部分社会产品、国民收入或GDP用于提供公共产品与服务，来满足国家的公共需要的经济行为。公共支出是公共财政活动的一个重要方面，政府对经济的干预和调节也主要是通过公共支出来实现的。公共支出的范围包括纯公共品及准公共品。纯公共品是市场完全失灵领域，政府应全额负担，不能由企业和个人负担。准公共品是市场部分失灵领域，应由市场和政府共同负担，但如何负担要以效率为准。在市场经济体制下，这类支出具有一定的市场化程度，政府不必全额承担其资金的供给，对其具有社会效益的方面由政府负担。就农村的现实情况而言，存在两大类公共品：一类是纯公共品，包括农村基层政府和村组织的行政服务、农村公共基础设施、农村基础教育、生态环境建设和保护、大江大河治理、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等；另一类是准公共品，即农业基础设施建设、农业科技进步、农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。从目前财政支出的范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大，区域差异明显。现在我国在总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，必须自觉调整国民收入分配格局，切实加大国家财政对“三农”投入的支持力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，使农民享受同城市居民无差别的公共产品和公共服务。
我国公共财政体制框架尚在完善之中，公共财政覆盖农村将是一个渐进的过程，必须分阶段、分区域地排出优先序，集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务。结合当前社会主义新农村建设的要求，在制度安排上需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置。
&(一)提高财政支农支出的比重，开拓农业发展资金的筹集渠道
要尽快制定农业投入法、修改和完善农业法和预算法，明确各级政府财政支农的责任，努力增加预算内支农资金，使财政对农业的投入总量和比重都有较大幅度的提高。力争在“十一五”期间将这一比重由现在的8％提高到10％以上。为此，要确保国家新增财力向农业倾斜。近几年国家财政收入每年以4000亿～5000亿的幅度递增，据初步预测，这一增长势头在“十一五”期间仍会保持下去。建议国家财政每年新增财力分配要切出更大的份额用于农业。现有财政支出结构许多支出项目都是刚性的，如国家的基本建设投资每年总共只有1100多亿元，调整余地不大。必须积极开拓农业发展资金的筹集渠道，如规定每年国家财政收入的增量部分，要拿出一定比例投入农业；发行支持新农村建设的特别国债；国家征用农民集体所有土地的土地出让金中的纯收入，应主要用于支持农业和农村公益事业建设。
(二)加强政府对农村基础设施投资
随着稳健财政政策的实施，长期国债发行的规模将逐步缩小，鉴于“三农”问题的现状，建议财政对农村基础设施的投资做出三方面的调整：一是调整今后长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。二是逐年增加中央财政预算内投资，重点用于农村基础设施建设。从中长期看，今后即使停发了长期建设国债，国家财政的预算内投资也需要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。力争通过政府投资力度的加大，在未来五年内，在全国农村人口聚集较多的乡镇和较大的行政村实现“七通”，即通公路、通自来水或清洁水、通电力网、通公用电话和长话自动网、通卫星电视和有线电视、通广播网、通邮政网。三是借鉴“六小工程”(即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等)项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。
(三)建立健全政府对农业的支持保护体系
按照WTO规定要求，针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度。一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等。为此，财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林、退牧还草等方面的支持。三是完善农村公共服务体系。我国有2．3亿个农户，经营规模小、农产品成本高，单靠政府的价格支持和补贴其发展受到限制。关键还是要完善社会化服务体系，搞好产前、产中、产后服务。在这方面，财政要增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。四是减少农产品流通环节的财政补贴，把这方面节省下来的资金用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲。五是建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等。
五、健全农民自主决策的农村社区公共品供给机制
过去，我国农村社区的公共品供给实行的是自上而下的决策机制，决策过程中完全没有需求者(农民)的参与。结果一方面带来机构、人员的膨胀，加重了农民负担；另一方面，脱离现实需求的供给大都是“不合意”的，导致供给的“低效率”。然而，全国有60多万个村庄，在短期内把农村各种公共产品或公共服务都纳入公共财政的支持范围是不现实的。对于社区范围内农民可以直接受益的公共品和服务的提供，需要建立农村社区公共品的民主决策机制，让社区农民能表达自己的偏好，监督公共品的提供。因此，在取消农业税以后，要建立一套自下而上的民主决策机制，使其提供的社区公共品和服务是农民真正需要并愿意出资的，这是推进农村税费改革的重要保障。如何让社区农民能表达自己的真实偏好，监督公共品的提供；如何把握好有关政策界限，严格控制标准、规范程序，防止以办公益事业为名再度出现乱收费、乱摊派现象，重新加重农民负担等问题，是保证上述决策机制顺利运作的重要条件。
&(一)提升社区组织的决策能力，强化民主决策程序
在公共服务日益表现为社区服务的今天，加强社区组织的能力建设尤为重要而迫切。一方面要加强村干部的能力建设，提升村“两委”的管理能力和决策水平，使之能承担起提供社区公共品的职责，包括负责社区安全、社区生态环境、社区医疗保健、社区文化体育、社区公共设施、社区人际关系等，同时发挥好政府与群众联系的桥梁与纽带作用等。另一方面，要规范议事决策程序，提高村级组织民主管理、依法办事水平，完善民主监督制度。凡涉及经济和社会各项事业发展及村民切身利益的重大事项的决策，都必须要由村两委会在征求广大村民意见的基础上提出工作方案，经党员大会讨论审议；提交村民代表会议通过后，由相应组织负责实施。要完善村级财务审批和重大建设项目招投标制度。村级重大财务开支必须要由村民(社员)代表会议讨论决定，增强民主性和透明度。要完善村务财务公开制度。公开内容要求真求实，不留死角。要从只公开办事结果逐步转到注重公开工作计划、办事进程、存在问题及群众意见、建议上来，实行事前、事中、事后的全过程公开，促进村务工作的民主化。
(二)完善监管制度，从制度上有效控制农民负担的增加
政府应逐步扩大对农民负担的监测范围，对所有涉及农民出钱出物出工的项目实施动态监测，由事后监督管理逐步转变为全过程的监督管理；对于涉农税收、价格和收费公示的内容应严格审核把关，同时将“公示制”与村级财务公开、农民负担监督卡相结合，做到真公示、常公示；对于农村义务教育收费实行“一费制”，不得擅自增加“一费制”所包含的收费项目；对于农村订阅报刊费用“限额制”，应将实施范围扩大到乡镇组织和农村中小学；对于涉及农民负担案(事)件“责任追究制”，应严格界定案(事)的范围和责任追究的对象，防止瞒报和漏报。
六、建立城乡统一的劳动力市场
统筹城乡经济社会发展，在就业问题上，必须把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。制订国民经济和社会发展规划，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村剩余劳动力转移、实现农民充分就业作为重要目标。实行城乡统筹就业，要求消除在就业方面对农民工的不合理限制和歧视，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度。
(一)加强劳动力市场制度建设，建立保护农民工合法权益的长效机制
与城市居民相比，农民工是一个容易遭受贫困与社会排斥的群体。近年来，虽然国家出台了不少保护农民工权益的政策，也取得了一些成效，但农民工合法权益受损害仍是一个突出问题。农民工劳动合同签约率很低，工资边清欠、边拖欠，农民工超时间劳动，休息、休假权利受侵犯比较普遍，一些企业任意加班加点的行为没有得到遏制。农民工合法劳动权益被严重侵害，与劳动力供过于求有关，但深层的原因是劳动力市场制度不健全，使农民工处于弱势地位。完善的劳动力市场是保护农民工权益的制度平台。劳动力市场制度建设包括工资形成的市场机制和集体谈判制度，工会作用发挥的方式和程度，以及保护劳动者的政府劳动立法等。发达国家在工业化的早期阶段，资本家通常采取“血汗工资”制度压低工人工资，劳资关系非常紧张，游行、罢工时常发生，造成了工厂停产、停工的局面。在劳资双方利益冲突过程中，各国的工会组织应运而生。为了减少劳资双方冲突和对抗，各国政府通过相关立法来规范工会组织与企业的责任、权力，为劳资双方搭建了一个相互平等的谈判平台。各国先后还通过最低工资制度立法和强制性实施，保障劳动力市场上部分低技能就业者的工资水平。最低工资水平也随着收入水平提高相应调整。要尽快制定诸如有关民工工资支付的具体法律法规，建立和完善农民工劳动合同管理制度。同时，强化各级工会的功能，提高农民工的组织化程度，发挥工会在保护农民工权益方面的积极作用。
&(二)公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度
当前城市对农民工实行的实际上是“经济接纳、社会排斥”的做法，主要表现在：允许农民进城打工，经济上进入，但不承认他们在城市的社会成员资格，进城农民不能平等地享受公共服务，在住房、子女教育、医疗卫生、妇幼保健和社会保障等方面对农民工存在着歧视性政策等。在城市建设和管理方面应当转变观念，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位。要以开放和包容的胸襟，将进城农民工作为城市居民的一部分，纳入统一的管理和服务范围，逐步使农民工得到平等权利。在住房、交通等城市基础设施的建设上，要考虑进城农民工的需要；使义务教育、公共卫生等基本公共服务要逐步覆盖到农民工。城市建设要考虑进城务工农民的居住要求，针对外来人口居住的不同特点，建设管理好外来人口聚集社区，避免形成城市治安差、社会安全无保障、环境脏乱差的农民工社区。建立社区服务机构，为解决外来人口的就业、居住和必要的文化娱乐提供便利条件。将城郊农村社区的规划建设纳入城市总体规划和建设，统一规划外来人口的住房、交通和基础设施。城市政府和流人地要积极创造条件，承担起进城务工农民子女义务教育的主要责任，充分发挥全日制公办中小学接受农民子女的主渠道作用，保障农民工子女享受义务教育的权利。由于农民工构成的复杂性，应当根据农民工的需求与目前的条件，按照低水平、广覆盖的方针，积极探索多种形式，根据农民工的需求和改革条件的成熟度，分步骤地把农民工纳入社会保障体系。
七、建立城乡统一的土地市场，保障农民土地权益
我国农村与城市土地制度仍然维持着二元性，农民对土地的权利一直处于相对弱势。农民的土地承包经营权没有明确界定为物权。农村宅基地的权利性质也不明确，包括宅基地与房屋在内的房产权利没有还给农民，农村集体土地产权治理结构的相对缺乏，都令农民对自身的权利认知不足。为此，土地政策改革需要采取整合性方法，应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理。
(一)界定、确保、扩大农民土地权利
《中华人民共和国农村土地承包法》虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由，但没有提供以承包权进行抵押的法律基础。允许抵押将使农民更充分认识并有保障地实现与土地权利相连的潜在经济机会，也会促进农村土地与城市土地有更加同等的权利。因此，应赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权。另外，物权法草案对农民在处理其房屋及其房屋下面的宅基地方面的权利限制过于严格。如果农户仅可以将房屋转让给本集体内的农户，由于在目前的法律下一个农户只能拥有一处宅基地，那么有条件成为受让人的农户数量将会非常少。并且，农民通常会将很大一部分的可支配收入花在盖房或翻修房屋上。由于经济发展和人口迁移，越来越多的农民将会迁出农村，一旦他们决定迁到城市，由于市场几乎不存在，农民面临的难题是如何收回在房屋上的投资。与城市居民拥有的处分其房屋的权利相比，这些限制是非常不必要而且过于严格的。因此，法律应提供更多的灵活性，农村宅基地的转让至少应该对所有农民开放，而不仅仅是同一集体的农民。
(二)提高对失地农民的补偿标准
现行的补偿标准配合广为施用的征地权力，已导致社会的不满和政府对征地权的滥用。从中短期来看，可以采取的具体步骤包括增进补偿的公平性及改善征地的程序。要修改补偿计算方法，以使其成为更加公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。公正补偿的根本目标是让被征地者的经济状况与征地前相同，并且具有可持续性。
(三)对强制征地权获得的土地用途进行限定，缩小国家强制性征地范围
在现代市场经济国家中，对征地用途没有施加任何实质性限制的做法是极其异常的。国际上有许多方法用于界定政府征用财产的权力适用范围。许多国家的法律非常详细地列出了被视为“公共利益”的用地目的；还有些国家则只是确立了一个宽泛的原则。从各国经验看，征地法律必须明确、详细和精确，这样人们就能知道他们在其中处于何种位置，以及如何控制官员的任意决定行为。应当尝试对公共利益和私人利益的边界进行界定，以使其更符合现代市场经济的需要。在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。
八、深化农村金融改革，强化农村金融体系的整体功能
围绕增加农村信贷供给、改善农村金融服务的目标，适应农村多层次、多元化的金融需求，整体推进，协同配套，重构农村金融机构，着力健全功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。一是深化农村信用社改革。农村信用社要在完善法人治理结构，转换经营机制，特别是在提高对农户的贷款覆盖面，满足农民的资金需求方面有实质性进展。农村信用社要适应农村金融需求的特点，针对农户生产规模小、抵押担保能力弱的实际，建立和完善以信用为基础的信贷经营机制，通过农户小额信贷和联户贷款等方式，不断增加对农户的信贷支持力度。二是完善农村政策性金融。要把农业发展银行的政策性金融职能完善起来，拓宽业务范围和资金来源。农业发展银行要支持国家粮棉等主要农产品调控体系建设、支持农业和农村基础设施建设、支持农业结构调整、支持农业和农村生态环境建设和支持区域扶贫开发。同时，承担政策性金融职能的国家开发银行，不仅应支持城市开发，还应负有支持农村基础设施建设和农业资源开发的义务。三是强化农业银行和其他商业金融组织的支农责任。四是小额信贷业务要由政策主导性向商业可持续性转型。目前，信用社所提供的小额信用贷款，额度在3000～5000元以内，一些地区小额贷款的限额仅为500～1000元，这远远不能满足农户的资金需求，因此应根据地区发展情况以及农户自身需求、经济状况适当提高小额信用贷款的额度。扩展小额信贷业务的资金来源，提高信用社的吸储能力，建立和完善地区间、金融机构之间的资金流通机制和邮政储蓄资金回流农村的机制。完善信用评级制度，建立农户信用记录。借鉴国际小额信贷业务的经营，培育新的小额信贷机构。五是适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构。六是创新农村信贷抵押担保形式，建立专门的担保基金或担保机构从事农业担保服务。可以由地方政府出资支持建立农村信用担保基金或机构，也可以通过鼓励措施引导商业担保机构开展农村担保业务，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。发展农户联户担保，降低信用风险。七是积极发展农业保险。结合农业主导产业发展，从特定品种人手，积极探索农业政策性保险的办法和模式。同时，加快发展面向“三农”的多种形式、多种渠道的商业保险。
九、建立城乡一体的户籍管理制度
改革开放以来，作为二元经济社会结构核心制度的户籍制度，至今未有根本性的改变。改变城乡二元经济结构的根本途径，是在继续推进工业化和城市化的过程中，下决心改革户籍制度。户籍制度改革是涉及到人口流动、迁徙等全局性的问题，必须由国家审时度势，作出决策。推进户籍制度改革的根本目的是保障公民迁徙和居住的自由，消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度。深化户籍制度改革的制度取向是，打破城乡分割、区域封闭，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍登记管理制度，实行以固定住所和稳定收入为依据申报城镇户口的政策。改革户籍制度，不是取消户籍登记管理，关键是剔除附在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理的制度，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权力和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。从我国目前经济和社会发展的情况看，全面放开地(市)级以下城市和小城镇户籍的条件已经成熟。省会城市、副省级城市、直辖市等特大城市，可考虑逐步地、有条件地放开城市户籍。户籍迁移的条件是在城市有合法固定居所，且居住一定年限。合法固定居所不仅限于具有产权的住房，应包括租赁房屋。实行城乡的统一户籍管理制度，必须推进相关配套改革，消除因劳动力户籍因素造成的就业歧视现象，将农民工子女纳入正规的义务教育体系，全面建立城乡一体化的居民最低生活保障制度。加快农村社会保障体系建设，并与城市社会保障体系预留接口，为将来建立城乡一体化的、覆盖全体国民的社会保障体系奠定基础。
文章来源：
韩俊等著.中国农村小康社会建设「M」.中国水利水电出版社,2006.10.
第六章& 深化农村改革 改变城乡二元结构
第三节& 农村综合改革的整体性政策框架（P123～138）
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