503 Service Temporarily Unavailable
503 Service Temporarily Unavailable
openresty/1.9.7.4将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略
聚焦命中&& 转第条
显示法宝之窗
隐藏相关资料
【期刊名称】
将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略
【作者】 【作者单位】
【中文关键词】 监察体制；监察委员会；改革试点；宪法法律；法治
【期刊年份】 【期号】 12
【页码】 3
【摘要】 国家监察体制改革试点预备阶段需要采取的措施没有明显的宪法法律障碍。这项重大政治改革试点应在其预备阶段获得全国人大的授权。在改革试点全面铺开时，需要创制宪法根据，除修宪外别无选择。将国家监察体制改革全程纳入法治轨道，有必要制定监察委员会组织法和其他配套的法律。对现有法律做调适修改或废止其中过时部分的问题，也有必要及时提上全国人大常委会的议事日程。时下要做的最紧迫工作，当是争取国家监察体制改革试点在第十二届全国人大第五次会议上获得必要的授权。
【全文】【】 &&&& 　　
　　日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》[1](以下简称《方案》)，其内容引起社会各界尤其是法学界的广泛关注。人们普遍认同深化国家监察体制改革的目标、构想和推进步骤，赞成展开这项重大政治改革的试点。但与此同时，也有少数法学、法律界人士对展开国家监察体制改革及其试点安排中的一部分内容的合宪性、合法性不能正确理解。[2]“不谋全局者，不足谋一域。”[3]要准确评估这项改革试点的宪法法律根据并找到恰当方式解决面对的问题，必须将改革试点和试点成功后的全面推开作为一个完整的过程来看待。本文首先考察国家监察体制改革对宪法、法律根据的需求情况，然后对将改革全程纳入法治轨道可采用的方略做些探讨。
　　一、将改革全程纳入法治轨道的必要性和现有基础
　　把重大改革纳入法治轨道，是维护宪法法律权威、全面有效实施宪法的需要，也反映了中共中央核心领导层的热切期待。“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[4]对于重大改革要于法有据，《人民日报》评论员解说得特别好没有规矩就没有方圆。如果说，在改革开放之初，受法制不完善的时代条件限制，推进改革往往比较粗放，那么今天，在法律体系形成、法治理念{扬的新时代背景下推进改革，于法有据是改革的基本前提。”对于在改革开放新时期应该怎么办这个问题，该评论员进一步写道‘该得到法律授权的不要超前推进’，无论是哪个领域的改革，都必须在法律的范围内作为，都必须以法治的方式推进。立法引领改革，改革推动立法。只有通过立法程序，用法律法规的立改废来解决，实现先立后破，才能使改革有序进行；如果有的重要改革举措需要得到法律授权，就应当按照法律程序进行，确保改革举措始终在法治轨道上进行。”[5]这段话道明了我国社会各阶层的普遍期待和主流共识。
　　显然，将改革全程纳入法治轨道，其基本内容就是要促使改革的各个具体环节和举措皆符合《》第条规定的“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的要求，获得必要的法律根据。欲将国家监察体制改革全程纳入法治轨道，在现有法律体系内，我们已有些什么，还欠缺些什么呢？
　　为准确评估国家监察体制改革之全程的法律需求状况，笔者把整个改革历程区分为三个发展阶段：改革试点预备阶段；改革试点实施阶段；试点成功后在我国主体部分全面铺开阶段。它们是时间相继，但对法律根据需求强度有差异的三个发展阶段，其中每后一个阶段对法律根据的需求，都比前一个阶段显得更强劲。
　　(一)改革试点预备阶段的法律根据需求
　　从《方案》披露的内容看，改革试点预备阶段的时间起点，应该是从中共中央决定开展改革试点之日起，到全部准备工作完成，试点省市开始为落实自己的具体方案而在本级国家权力机关启动必要法律程序之日前结束。试点预备阶段的工作，包括中共中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，整合资源进行第一层次改革设计；然后，试点省市的省委、市委成立深化监察体制改革试点工作领导小组进行第二层次改革设计，整合现有资源为实施试点做准备。这些不同的改革设计方案，似乎都应在相应的层次上描绘监察委员会的这样一些侧面：组织架构，产生方式，职权范围，职权行使程序，与党委纪检委的关系，与检察院、公安机关犯罪侦查部门乃至法院的职权分配和衔接，监察委员会自身的监督制约，以及改革推进日程和推进方式等内容。
　　从在现行宪法框架中触及的深度和广度来看，国家监察体制改革试点应在其预备阶段获得最高国家权力机关的授权。得到这项授权可以赋予整个改革试点过程以宪法正当性，包括加强整个改革试点预备阶段各项活动的宪法正当性。
　　改革试点预备阶段必须为改革试点进入实施阶段后所必须采取的举措创制必要的法源，如试点省市人民代表大会及其常委会选举或决定监察委员会组成人员所需要的法规范根据。综合起来看，改革试点预备阶段各项活动的特点是：研究审议等语言文字作业的情形较常见，较少涉及法律行为；多是执政党党内的运作，较少与国家机关进行高层级互动，特别是在这个阶段的初期。
　　由改革试点预备阶段的活动特点所决定，这阶段的相关行为对宪法、法律根据并无太多需求，因而也不大容易超越宪法法律的范围。迄今所有改革试点的预备活动都处于宪法法律的范围内，只要日后各个环节的操作和所创制的法规范的内容合宪就行。可以说，改革试点预备阶段需要采取的措施在宪法、法律方面没有明显障碍。
　　(二)试点实施阶段对法律根据的需要
　　国家监察体制改革试点实施阶段，应该从试点省市为落实自己的具体试点方案而在本级人民代表大会启动必要法律程序之日算起，到试点成功、决定将改革在我国主体部分全面推开之前夜为止。
　　这项重大政治改革试点涉及增设由本级人大产生新的地方国家机关类型，按先立后破的原则，应当预先完成相应的宪法层次法源的创制，如修宪。但是，没经过试点，怎么能够把涉及人口和地域如此广大的体制贸然写进宪法呢？所以，在我们这样幅员辽阔的单一制大国，宪法原本应该在全国人大职权清单中列这样一项职权：决定在少数省、自治区、直辖市启动经济体制、政治体制、文化体制的改革试点，并就试点区域内实行的临时性体制做出决定，或授权常委会做出决定；试点时间最长不得超过5年。
　　我国宪法文本中缺少类似上述内容的试点条款，但基于中国的具体情况和许多法治国家部奉行的“法律合宪性解释”原则，[6]我国官方机构和学术界对最高国家权力机关的有关决定应该做合宪的理解和解说，不质疑它的合宪性。只要对全国人民代表大会关于监察体制改革试点的授权做“合宪法律理解”，[7]那么这一授权和全国人大常委会根据该授权所做的决定，从宪法上看就完全可以替代在改革试点实施阶段落实具体改革行为所需的宪法根据和法律根据。用“合宪法律理解”的逻辑来看待全国人大的改革试点授权决定，可以从学理上扫除上面两种妨碍改革试点的障碍。
　　(三)改革全面推开阶段对法律根据的需求
　　国家监察体制改革全面推开阶段，应该从有关权威机构做出将改革全面推开的决定并宣布之日算起，到相应新监察体制建成融入人民代表大会制度开始正常发挥效用之日为止。
　　在试点成功之后，国家监察体制改革势必在我国主体部分全面推开。推进这一改革进程更加需要完整意义上的法律根据，包括宪法根据。这些根据至迟应当在改革试点结束前创制出来，否则此后不可能合宪合法地全面推进。《方案》和其它权威信息来源表明，改革全面铺开将促成在全国人大及其常委会下形成国务院、中央军委、中央人民监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院五个最高国家机关并列的格局，地方上除乡镇外的内地各级行政区域则将全部形成人大及其常委会下的“一府一委两院”体制。至此，拟议中的国家监察体制将整合为我国根本政治制度即人民代表大会制度的重要组成部分。
　　按照宪法和建设法治国家的要求，要形成这样的新格局，绝对不可以没有相应的宪法和组织法根据，而这种根据显然还有待于在今后不长的时期内创制。
　　二、改革全程所需之宪法层级法源[8]的创制
　　把国家监察体制改革全程纳入法治轨道，是我国政治法律生活中要分阶段定期完成的系统工程。国家监察体制改革所需要的宪法法律根据之创制是一个整体，难以截然分割。但为了研究和表达的方便，本文按照中共十八大报告关于“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的要求，先分阶段讨论改革全过程所需之宪法层级法源的创制。
　　从行政监察到全方位监察，是我国的监察体制从行政法层次到宪法层次的跃升。但不少学者对此认识不足，例如，有学者从行政法角度讨论这个宪法问题，出现了比较明显的认识偏差。关于监察体制改革授权问题，该学者提出：“根据宪法，全国人大有权制定设立国家机构的法律，也可以作出设立国家机构的决定。”“在全国人大闭会期间，作为全国人大的常设机关，全国人大常委会可以行使全国人大的权力……据此，全国人大常委会在全国人大闭会期间应有权作出关于设立国家监察委员会的决定。”“从全国人大常委会近年来作出的授权决定的领域和范围看，也已经不限于立法领域……因此，全国人大常委会可以通过授权的方式设立国家监察机关。”[9]
　　应该说，上述说法都是不正确或不准确的，有必要予以澄清。笔者做此判断的主要理由如下：
　　1.全国人民代表大会只能根据宪法关于特定国家机构的规定制定特定国家机构的法律，不能就宪法没有规定的新的国家机构制定法律，因而也无权做出设立新的、宪法没有规定的国家机关的决定。也就是说，全国人大无权在没有宪法根据的情况下创设新的国家机关。
　　2.在全国人民代表大会闭会期间，作为全国人大的常设机关，全国人大常委会只可以行使全国人大的部分权力，无权行使全国人大的全部权力。而《》第条对全国人大常委会能够行使的职权，已经全部做了列举，其中并没有做设立国家监察委员会的决定的空间。因此，认定“全国人大常委会在全国人大闭会期间应有权作出关于设立国家监察委员会的决定”，是基于对现行宪法有关规定的误解。[10]
　　3.如果真像以上引文作者所说的那样，在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以行使全国人大的全部权力，那么，包括修宪在内的国家所有最重要的事务，都不需要召开全国人大了，全国人大有没有都无所谓。再说，全国人大常委会开会都是在全国人大闭会期间，如果在后者闭会期间，前者可以行使后者的无论什么职权，那么《》就无须用第条列举前者行使的20项职权了，更无须在最后还加上第21项，即“全国人民代表大会授予的其他职权”。所以，上述引文的说法是对人民代表大会制度的极大误解。
　　4.讨论做重大政治改革的授权问题，要以宪法为根据，不能以对全国人大常委会“近年来作出的授权决定的领域和范围”的主观感觉为根据。上述引文作者列举的全国人大常委会的几个决定确实存在，“如《》、《》、《》等”。但此决定非彼决定，这三个决定只涉及我国法律制度的个别枝节或环节，而在宪法规定之外新增设一种在中央与国务院平行、在地方与各级人民政府平行的国家机关，动了人民代表大会制度和宪法的根本。前后两类决定的重要性和关涉之深度、广度不可同日而语。简单说，前者是就我国法律制度的个别枝节或环节做决定，确实属于全国人大常委会的职权范围，全国人大常委会可以授权；后者涉及人民代表大会制度之根本，是否准许进行改革试点，属于全国人大的职权范围，要授权进行改革试点必须由全国人大为之。
　　5.在普遍意义上“设立国家监察机关”与在个别省市开展设立地方监察机关试点是性质不同的两码事。有权决定开展包括设立地方监察机关在内的国家监察体制试点，不等于有权决定在全国范围设置国家监察机关。全国范围设置国家监察机关必须修宪才行。
　　基于以上认识，下面进一步讨论几个涉及改革试点授权的问题。
　　(一)谁应该是改革试点授权的主体
　　国家监察体制改革是关涉人民代表大会制度建设之全局的重大政治改革，且改革试点之实施，须由省级人民代表大会产生地方国家监察机关。所以，这项改革试点毫无疑问需要最高国家权力机关的授权。从宪法文本看，授权展开这项改革试点，既不在全国人大明定的职权范围内，也不在全国人大常委会明定的职权范围内。但是，由全国人大授权展开这项改革试点，在宪法学上有合理的解释空间，若由全国人大常委会授权则缺乏合理的解释空间。
　　先看全国人大常委会的职权。《》第条规定全国人大常委会行使21项职权，从第1项“解释宪法，监督宪法的实施”，到第20项“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，每一项职权都非常具体。按各国解释宪法都要求或强调的对含义做通常理解的标准，均无法将授权开展国家监察体制改革的内容融入其中任何一项。不错，《》第条有个兜底的第21项职权，即“全国人民代表大会授予的其他职权”。但显然，对这个兜底项做扩充解释之前提，是“全国人民代表大会授予”，没有“授予”是不能扩充解释的。
　　根据《》第条第3项，制定和修改国家机构的基本法律本身是全国人大的职权，而试点授权的内容，正是国家机构的设置。这样看来，似乎全国人大可以根据《》第条第3项授权进行国家监察体制改革试点。然而，正如前文已经指出的，全国人大只有权基于宪法关于特定国家机构的规定制定特定国家机构的法律，而宪法没有关于国家监察机构的规定，因此，全国人大既无权根据《》第条第3项制定关于监察机构的法律，也无权据此授权进行这方面的改革试点。尽管这里涉及的国家机构是省、自治区、直辖市一级的，但我们不能忘记，地方国家机构也是国家机构。
　　那么，全国人民代表大会到底可以将宪法哪个条款作为其授权开展国家监察体制改革试点的根据呢？仔细阅读《》第条，不难发现它赋予全国人大行使的职权中，完全可以容纳授权开展国家监察体制改革试点的内容。《》第条赋予全国人大的前14项职权，从“修改宪法”、“监督宪法的实施”，到“决定战争和和平的问题”，确实没有容得下授权进行这项改革试点的职权。但它的兜底项即第15项，不同于《》第条的兜底项，规定的是“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这就行了，这就是全国人大授权开展这项改革试点的直接宪法根据！
　　或许，支持国家监察体制改革试点授权由全国人大为之的更重要理由，是改革试点欲在有关省市设立的地方国家监察机关，在内容上属于应该由宪法首先规定、而宪法本身又没有规定的方面。因此，这项涉及在宪法意义上创设新的地方国家机构的授权，具有宪法性创制的性质。按我国宪法的原则和精神，这类极重要国家事务，如果在修宪前不得不做，那也只好由全国人大为之。
　　1.全国人民代表大会授权改革试点的对象，最好是全国人大常委会。展开国家监察体制改革试点，比较合理而又合宪合法的做法，是按照《》规定的程序，[11]由全国人大做出改革试点决定，并授权全国人大常委会依法规范和指导监督三省市展开改革试点。授权内容应是要求后者按宪法、法律规范上述三省市开展的国家监察体制改革试点工作，并给予监督指导。
　　全国人大常委会可根据全国人民代表大会的授权决定，将其转化为自己的有关法律问题的决定。获得授权后，全国人大常委会可循《》第条第2款规定[12]的途径，通过一个有关法律问题的决定，将3个试点省市监察体制改革的涉法要点明确下来。其中主要包括：规定监察机关的名称、职位设置、产生方式、职权范围、领导体制以及负责的对象和形式等。走完这第一步，监察体制改革试点就可以比较容易地按依法治国的要求向前推进了。至于改革试点的内容哪些应统一，哪些应由各试点省市自主决定，以及要不要安排3个试点省市的试点内容有所区别、多大区别，那都属于单纯的技术性问题了，本文不讨论。
　　全国人民代表大会先通过一个授权决定，其常委会再根据决定通过一个有关法律问题的决定，是有相近先例的。日第七届全国人民代表大会第二次会议结束对有关议案的审议，“决定：授权全国人民代表大会常务委员会在深圳市依法选举产生市人民代表大会及其常务委员会后，对国务院提出的上述议案进行审议，作出相应决定”。[13]日，第七届全国人大常委会第二十六次会议根据全国人大上述决定再通过一个决定：“决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。”[14]
　　或许有人担心，全国人大向全国人大常委会做改革试点授权决定，后者做有关法律问题的决定，不符合现行《》第条关于“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关”的规定。这是误解，被授予的权力不能再授出，这是法理和正当性的要求，不一定是法律的要求。《》这个规定只针对授权立法，不针对其它的授权。更主要的是，本文上面建议的是全国人大做出授权决定，不是立法；全国人大常委会据此做出有关法律问题的决定，不属于授权。
　　2.全国人民代表大会也可直接授权试点省市开展监察体制改革试点。在这方面也有先例可供参照：第八届全国人大第二次会议审议了福建省36名全国人大代表在八届全国人大一次会议上提出的关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市政府分别制定法规和规章的议案后，决定“授权厦门市人民代表大会及其常务委员会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在厦门经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和福建省人民代表大会常务委员会备案；授权厦门市人民政府制定规章并在厦门经济特区组织实施。”[15]
　　笔者以为，不管决定采用哪一种授权方式，定下来后中央深化监察体制改革试点工作领导小组都有必要尽快起草《全国人大“关于授权在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定”草案》，并不失时机地将该草案循法定程序提请2017年春召开的第十二届全国人大第五次会议作为重大政治改革事项审议并做出授权决定。
　　(二)改革全面铺开必须具备的宪法根据
　　有了全国人大的授权和全国人大常委会的相应决定，国家监察体制改革试点实施阶段就有了宪法依托和法律根据。如此看来，似乎现在不必急于研究改革试点成功后全面铺开改革所需的宪法根据的创制问题。其实不然，只要我们欲按常理保持改革过程的连续性，改革全面铺开所需要的宪法根据的创制就必须在改革试点结束前完成。但是，该如何为全面铺开国家监察体制改革创制宪法根据呢？对这个问题，我们将其放在较大的时空下观察比较，才容易求得答案。
　　按照国外主流的宪法学思路，创制宪法根据可采用解释宪法的方式，也可采用修改宪法的方式。国外主流的宪法体制尽管有这样那样的区别，但国家权力横向配置遵循的基本原则都是权力分立、制约平衡。这些国家的宪法解释权可以说最终都掌握在司法机关手里。具体说来，掌握宪法最终解释权者，美国是联邦最高法院、德国是宪法法院、法国是宪法委员会。在那里，这些掌握合宪性审查权的国家机关，其地位都是同国会、总统平行的，它们做出的宪法解释可以约束包括国会、总统和内阁在内的一切国家机关。在那里，宪法解释确立的行为准则的法律效力高于国会制定法，差不多算是准宪法渊源。
　　在我国现行宪法架构下，解释宪法不可能产生全面铺开国家监察体制改革之深化阶段所必不可少的宪法根据。我国国家机关的组织和活动原则是民主集中制，且宪法解释权由全国人大常委会而非全国人大行使，全国人大常委会宪法权威低于全国人大。因此，我国的宪法解释不可能像按权力分立、制约平衡原则组织和活动的欧美国家释宪机关做出的宪法解释那样具有准宪法渊源的地位。所以，我国宪法解释的法律效力不可能高于全国人大制定的法律，与宪法文本的地位和效力不可相提并论。[16]因此，我们即使坚持用宪法解释的方法接纳国家监察机关，这个新的国家机关的宪法地位，也势必低于其他平行的国家机关，而这肯定没能正确反映我国最高政治决策层决定设立这个新的国家机关的本意。
　　所以，要为改革试点成功后全面推开国家监察体制改革创制宪法根据，只能修改宪法。所有国家机关的存在和活动，都应该有宪法根据，而且事实上我国现有国家机关也都是按这个原则产生和活动的。从全国人大到乡镇人大，从国务院到乡镇人民政府，从最高人民法院、最高人民检察院到区县基层人民法院、基层人民检察院，其名称、产生方式、职权和工作原则都规定在宪法中。作为同样由本级人大产生的中央国家机关和地方国家机关，各级监察委员会的名称、产生方式、职权和工作原则等将来如果没有规定在宪法中，那是难以想象的，也会违背建设社会主义法治国家之基本要求。所以，只要认真谋划改革试点成功后的改革全面铺开事务，就一定得做修宪准备，并且应当在改革试点宣布成功和将新监察体制改革在全国范围铺开前完成修宪。
　　(三)适应改革全面铺开所需之宪法层级法源的创制
　　修宪首先要考虑为新设立的监察委员会确定一个反映其性质的适当名称。监察委员会之性质应该是国家的反腐机关。因此，它的正式名称最好是人民监察委员会，区分为中央人民监察委员会和地方各级人民监察委员会，如北京市人民监察委员会、山西省人民监察委员会等。中国共产党领导的国家政权的传统乃至历史上所有社会主义国家的政治传统，都是以“人民”二字作为其政治属性的标志的，我国现行宪法继承了这种传统。所以，在我国宪法中，除独任制的国家主席和职能单一且没有地方下属对应组织的中央军委外，其它中央和地方的各级各类国家机关的名称，都冠有“人民”二字。即使是对其命名原本主要考虑是尊重中国历史传统的国务院，《》第条也还专门说明它“即中央人民政府”。
　　反过来看问题，也能证明对于新设立的这一监察机关来说，没有比人民监察委员会更好的名称了：监察委员会如果不冠说明其性质的前缀，与人民代表大会、人民政府、人民法院等放在一起显得很另类、不匹配。称国家监察委员会更不好，因
　　??????法宝用户，请后查看全部内容。还不是用户？；单位用户可申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】 &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
&北大法宝：()专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料，。欢迎。法宝快讯：&&&&
本篇【】 &&&&&&关注法宝动态：&
法宝联想【相似文献】 　于安&《法学》&2004年&第8期&　何延军&《法学杂志》&2007年&第4期&　张雅淳&《云南大学学报法学版》&2008年&第2期&　魏建功&《云南大学学报法学版》&2008年&第2期&　谢芳 朱军&《青少年犯罪问题》&2007年&第6期&　汪太贤&《法学》&2001年&第8期&　蒋集跃 杨永华&《法学》&2003年&第10期&　谢如东 熊龙&《法学》&2001年&第11期&　胡旭晟&《法学》&2001年&第12期&　秦国荣&《法学》&2005年&第3期&【作者其他文献】 　《法学》&2002年&第10期&　《中国法学》&1999年&第6期&　《中国法学》&2003年&第3期&　《中国法学》&2000年&第6期&　《法学》&2001年&第11期&　《法学评论》&1993年&第1期&　《法学评论》&1996年&第6期&　《法学评论》&1998年&第6期&　《法学评论》&2002年&第5期&　《中国法学》&1997年&第4期&您当前的位置：
我国经济法治系统工程研究的世纪走向
来源: 作者: 【
】 浏览:13次
1．课题的由来1985年7月，在&中共中央关于制定七五计划建议座淡会&期同．根据会上提出的&力争在七五期间建立起比较完备的经济法规体系&的精神，草拟了《为七五计划配套的七五经济立法规划设想》。8月2日，总理批示：&原则同意．可征求有关方面意见，报国务院。&之后，国务院经济法规研究中心广泛征求了各部门和地方政府的领导人、专家学者数百人的意见，其中参加这一座谈会的著名科学家钱学森在8月底的&全国科技立法工作座谈会&上提出，要运用系统工程的方法，搞好七五经跻立法规划的实施。这一建议得到与会者赞同。10月4日．钱老在审阅《七五经济立法规划设想)(第2稿)时来信指出：&为了保证即将制定的几百个法规的内在协调性，以及与更上一级法律、法规的一致性，建立法治系统工程已刻不容缓。&钱老对政府立法工作的关心以及所展现酌可以大大提高工作效率和质量．可以使我们的传统观念和方法面临巨大变革的现代科学技术，使我们认识到，为了加快经济法治建设，尽快运用现代科学技术的最新成果，组织跨学科的软科学研究，确已刻不容缓了。 1986年初，在国务院经济法规研究中心和中国经济法研究会负责人顾明、王正明等同志的大力支持下，成立了专门研究经济法治系统工程的课题组。该课题并被列人国家科委首次软科学研究课题项目。经济法治系统工程研究总课题分三个层次进行。 &)建立法律法规的检索系统：当时组织T：II：京大学法律系的法制信息中心、计委的国家经薪信息中心、国务院法制局信息中心等单位开展这项工作。10多年来这项工作取得了很大进展，各种版卒的法规检索光盘已十分普及．广泛服务于各个方面。本文对此不再作介绍。 (2)建立经济法律专家系统：由法规检索、法律问答，典型案例分析和专家的技术逻辑思维这4个部分组成。 (3)建立整个经济法治系统工程：把立法专家的技术性逻辑思维编成计算机逻辑规则，对法律法规草案进行定量分析，运用系统工程技术辅助判别法律法规草案和立法规划、立法计划等项工作的整体性、协调性、层次性．以及是否完善、周密、准确，并进行可行性模拟试验和诃整。在这个基础上，建立国家的整个经济法治的数学模型．进行预测并优化．进一步和国家的社会、经济系统一起相互作用，达到社会、经济、法律这三个系统的整俸配套．相辅相存。运用法律手段和经挤手段调整日益复杂多变的各种经济关系和经济行为，调节和控制整个经济的运行，使经济活动的新秩序建立在法治的基础上。 2．经济法律专家系统2．1建立经济法律专察系统的盐妻性与可能性在当前我国的经济法治实践中，由于不少案件情况错综复杂，千差万别，而立法还处于～个逐步建立和完善的过程，而且立法即使再完善，也不可能与实际情况形成一一对应关系．因此．案子的审理结果往往取决于司法人员自身的法律专业素质和主观好恶性，一旦受到非法律因素的于抗。在所谓合法的范围内还会出现种种不合理甚至不合法的现象，甚至留下可以进行权钱交易的隐患，极大损害法律的公正性。 计算机技术的发展为上述矛盾的缓解和法律应用的进一步开发提供了技术条件。计算机可以集中所有法律规定．集中法律专家(优秀的法官、律师、学者)群体的经验和典型案例为～体．用计算机模拟，不断地再现专家群体的思维方式，代替专家处理浩瀚景杂的各种案卷资料、数据，使司法领域许多无法想像的定量分析得以实现，进而提出审理案件的几种可供选择的对策性方案，供司法人员决策定案。这项研究如能实现，则不仅在提高司法人员的业务素质，避免各种人为因素的干扰，避免感情用事，避免权钱交易，提高办案质量和效率等方面发挥巨大作用，而且还将为立法和司法的进一步协调．为建立第3层次即整个经济法治系统工程．为法学研究的进一步深化等等奠定定性描述与定量分析相结合的基础。 而且，把计算机用于对依法审理案件问题的判断，要比用于对疾病的诊断和耐泊疗问题的判断更容易。因为法律条文是周定的、剐性的、强硬的，其适用的幅度有一定的限制．而同一种疾病的症状，由于人体各异．可以用各种不同的药方治疗，或用同一种药方能治疗几种疾病。因此．可以预料，法律专家系统的研究要比医疗诊断专家系统容易实现。80年代末，华东政法学院青年教师史建三曾致力于研究盗窃罪的审判专家系统，取得了可喜的进展，可惜因种种阻力而难以为继。 2．2建立经济渣律专拿系烧的思路和构想专家系统是把各专门领域中专家的知识和解决问题的方法．编制成程序，输入计算机，使其具有专家智能。帅年代以来。各国对专家系统的开发领域日趋广泛，从医学诊断、地质勘探、遗传工程、化学合成、公司管理、法律案例处理．到军事目标的跟踪与控制、星球太战系统、反弹道系统等等．均大量采用专家系统。目前，在美国已有3万多个不同功能的专家系统、智能机器人在社会各个领域发挥作用，日本和欧溯等国家在这方面也取得显著成效。 一个基本的专家系统应包括资料库、知识库，推理机制、解释功能和知识获取功能等部分。专家系统的一般工作漉程大致为：专家经验&&事实和规则&&编码输入计算机&&输入问题的提示&&计算机归纳推理&&决策&&输出结果。用智能软件建立的专家系统，也可叫知识性查询、咨询性查询。或叫专家机器人。 经济法律专家系统主要由3个部分组成：(1)汇集各种有效的法律法规；(2)汇集法律专家的办案经验、处理问题的逻辑思维和资料依据(立法解释、司法解释、学理解释、有关专著、法律界的动态信息等等)；(3)}[集各种典型案例分析资料等。以这些丰富的存储为基础，建立针对不同方面或专题的各种专家当询系统。每个专题的专家系统都能把本蝴F涉及的问题，根据集件事实和证据．依照法律．经过一系列的推理过程(专家经验)．为用户(法官、检察官、律师)提出一种或多种可供选择的审理方案，并附上相应的具体法律条文和典型案例作参考。根据所解决的具体问题的不同．经济法律专家系统可分为法律专家咨询系统、法肇专家辅助判案系统、法律专家辅助教育系统等。我们也可以根据财政、金融、保险、贸易、公司、专利、商标等等所涉及的法律问题及相关的法律法规的不同，对经济法律专家系统进行另外的分类a经济法律专家系统的功能包括： (1)启发式功能&&需要由专家系统揭示，启发用户思路．使其在计算机的操作中．能够简要准确地表达所要咨询或解决的问题及其难点；(2)透明性功能&&专家系统在运行时，要把其解决问题所依据的材料及推理过程．在屏幕上显示，因为用户往往不仅要知道解决问题的结论，还需要掌握其推理的过程和方法，及其所依据的全部资讯。 (3)灵活性功能&&对专家系统存储的各种资讯材料，要能够便于修改。由于我国的法治建设尚在发展中，需要依法解决的问题日益复杂多变，法律法规的立改废日益增多，这就要求专家系统能够随着我国立法的增多及法治建设的逐步完善，而不断地改进，还要具备一定的灵活性．以应付各种变化。 (4)权威性功能&&专家系统的工作水乎一般要达到实际工作中的专家级的水平．进而还要达到专家群体的水平。由于用户的法律业务水平相差很大，因此，专家系统所提供的各种资讯、誊}验、知识、方法等等．必须是第一流的，具有权威性的，这是专家系统能否成功且被人们接受的关键之所在。 我们可先从最常见的经济合同人手，建立经济合同纠纷处理的专家系统。我们可以根据一般合同纠纷处理的过程．即从台同的签订(是否有效)&&履行(能否履行)&&发生纠纷的原因(各类合同纠纷的不同特征)&&责任分析(何方责任)&&过错分析(大小主次)&&解决纠纷的方案(几种可供选择的方案)一一结案(决策定案)． 等等，来建立经济合同纠纷处理的专家系统的运作流程韶。 按照合同的分类．分别建立合同专家系统的分支系统即子系统，如购销合同的专家系统，建筑工程承包合同、运输合同、供电合同、仓储合同、租赁合同、借款合同、保险合同等方面的子系统。在每个子系统中．我们可分别根据其纠纷的特点，总结出该子系统所涉及的法律内容、专家经验(资深法官和律师)。实际操作时．把事实与责任的各种要件输入计算机，经过推理，向用户(法官、检察官、律师)提出解决纠纷的多种可供选择的方案，同时与法律法规和案例的检索等一起。构成一个具有权威且实用性强和高效率的法律专家系统。 3，t立整个经济法谙系统工程3．I经济立法孟待科学化和系统化法治的基础是立法。 随着市场经济的发展，立法决策出现了新特点：由对单一问题的决策，发展为对社会、经济、技术诸多方面问题的综合决策；由集中统一的决策．发展为多样化、分层次的多级决策；由只考虑国内因素的决策．发展为必须兼顾国内外因素变化的决策；既有相对稳定的长期目标决策，也有应变性的决策等等。所有这些．都对立法工作提出了更高要求。 另一方面．一项政策与法律的正确与否，往往在实施几年甚至几十年以后才能看清，而到那时即使发现有错，要改的余地已经很小．有的甚至是不可收拾。而且，现代社会的立法问题，一般是多因素的、动态的、大系统的综合性问题，如果孤立地研究某项立法决策，只会头疼医头，脚疼医脚．不能取得整体效果。 因此．必须应用现代科学技术提供的研究复杂问题的系统工程方法合理地和从整体上规划我们的立法乃至法治工作。可以通过科学的预测，收集有关事物的发展规律、质和量的变化、时空的变化、实施的可能效应等动态数据，掌握立法决策所需要的未来发展趋势的信息资料，预测其实施以后可能产生的对经济、技术，社会的连动效应，尽可能杜绝立法中可能存在的某种缺陷，并使经济立法发挥其超前功能。可以通过对多种因素进行动态的综合分析，充分考虑并避免各种不确定因幕、限制性因素、风险因素等对立法的影响。可以把社会闻豚模型化，在计算机上做实验、通过多方案的模拟和预测，优化选择。例如。为挤清某种人口政策正确与否，可以做今后几年至几十年的人IZl预测，通过模拟比较，定量分析，选择其决策方案。十多年前的这一尝试在我国很成功。 现在的立法、执法、司法当中的不少事关全局的大问题，比以往任何时候更加需要科学的决策．而且其决策的复杂性和难度大大增加了。这些都必须引起法律工作者的重视．要以历史的责任感认真对待，不然就会造成失误以至失职。 3．2经济立法系程工程的思珞从多因素的动态定量分析中确定罚则规定罚则是法律规范人们行为的最终手段．对违法行为惩罚的高低强弱，直接作用于人们的各种行为，其杠杆效应的正负与否，关系到社会秩序的走向。例如。我国的环境污染日趋严重．要遏制这种破坏环境的违法行为，制定征收排污费的标准是一个关键。但是，如果订得太高，企业交不起．等于没罚；如订低了．企业宁愿交排污费而不去治理污染。反而使排污行为合法化、扩大化。要使罚款标准科学化，就必须进行各方面的定量分析，例如要测算有多少企业排污，其排污量如何，治理污染的实际费用如何。这些企业的经济效益如何等等，进行多因素舳动态分析，通过预测和模拟，找出罚款的最佳点，以便达到既触及企业的切身利益，又使其具有承受能力。使污染的治理落到实处的目的。其他如对违反产品质量等等许多关系到国计民生的违法行为的各种罚款，都应对各种相关因素进行测算，进行多方案的定量分析比较。择优选择。 从经济信患中产,Lk法律手段来控制信忠改革开放以来的20年间，由于大量重复引进冰箱彩电洗衣机生产线．大量购进各种轿车等等，国内市场受到冲击，大量产品造成积压，造成极大的浪费。如果通过对经济信息的收集、存储、分析、监控，随时掌握并预测我国市场的供求情况和承受能力，建立预警系统，就可以早在&成灾&之前发出警报．及时采取措施，发布相应的法规，限制某种进口，避免各种失误。对国内一些行业的一轰而起，重复生产和建设的管理与控制亦应如此。一些与经薪生活密切相关的经济立法．要反映社会经济活动的现实与动向。就要以研究经济信息为基础．不断收集、跟踪、统计各种市场信息、改革信息、查处各种违法行为的执法反馈信息、打击各种犯罪的司法反馈信息等等，加以定量分析研究．作为立法的依据，调节某些规定的宽严松紧，争取做到从研究经济信息中产生法律法规．用法律手段调整人们的经薪行为来控制信息。 建立企业运行机制的立法模型增强企业活力是改革的一个重要环节。而要建立间接控制津系，运用法律手段捕活企业，就要从研究企业行为着手．建立企业经营运行机制的模型。要对企业从注册登记开始，到破产的整个漫长的生命周期的各种行为．包括劳资管理、承包责任制、资金周转、原料与成品和价格与市场的关系、上交税利与扩大再生产的关系等等，进行考察，看看有多少是受到法律法规的调节控制的，有多少是投有法律法规调节控制的；有多少是各种规定失之过严使其窒息的，有多少是重复规定且相互矛盾使其行为紊乱的．有多少是失之过宽或无法可依使其放任自流的。然后全面系统地建立运用法律手段调节控制企业行为的立法模型，从而形成能够调动企业内在动力．使其自我发展自我抑制的经营机制，以适应优胜劣汰的市场竞争现实。 建立经济立法兼统工程长期以来，我们的立法工作在某种程度上是专家拍脑袋、领导拍脑袋的手工作业，是各有关部门就立法中对权力义务的分胃与再分配作扯皮调和的产物，是在立法与司法机关各自为驶、相互脱节，立法工作者对司法实际不甚了了的情况下作出的。用系统工程的方法，在立法阶段就应考虑到：每立一个法，能够解决多少问题，同时又会产生多少新的问题．怎样分步骤加以解决；每立一个法．需要扩充多少司法人员、执法人员、普法人员；每立一个法，因此而转换了某种原有职能和机制．是否需要简化多少机构，减少人员；每立一个法，需要投人多少执法经费．又能产出多少社会效益和经济效益等等。对于立法草案的未来实施及其效果进行多方案的仿真模拟比较，分析每一方案的利弊得失，特gⅡ应注意某些不确定因素，限制性因素对立法草案的决策影响，并提出相应对簸，才能使法的施行落到实处。 建立整个经济法治系统工程在完成前述许多工作的基础上，进入更高层次的研究我国立法的中长期规划和近期将要出台的～系列法律法规草案的可行性方案等问题的阶殷。从系统科学的角度来看，整个法治建设(立法，执法、司法、普法、监督、研究、教育等方面)是一个内在关系复杂、连锁反应和互动效应很强、相辅相成、相互制约、互为因果的太系统。一件件法律法规的制定与实施的正确与否，社会的承受能力如何，究竟是在作用还是在反作用于社会经济生活等等一系列的理论与实践问题，仅凭简单的推理和定性分析，已很难作出准确全面的判断．只有遵循系统科学的一般规律．才能求得系统内部结构的合理完善。不能只孤立的研究某项立法决策，而应该在经济技术社会发展和经跻体制改革与政治体制改革的大背景，太的社会系统工程之中，对多因素进行动态的综合分析，既考虑经济技术因素．也考虑政治社会因素．找出解决问题的可行方案，使之相互作用、协调发展．才能充分发挥其综合技能。对我国经济法治乃至整个法治建设的立法、执法、司法等过程．从信息论角度来看．就是收集、鉴别、处理信息的过程；从控制论角度来看．就是不断掌握和分析信息，使法治系坑按一定的且标运行，实现法治系统的最优控制的过程。在不断的立法活动中．将大量的社会经济关系的信息输入并体现在法律规范之中，再通过不断的执法司法普法活动，将法律规范转换成各种具有法律效力的经济杠杆(乃至政治杠杆)、经济参数和信息并进行输出，作用于经济生活(乃至政治生活)，去规范、引导人们的各种行为，从而调节和控制整个经济运行(乃至政治运行)。 在有关部门较成功地建立了(人口控制模型)、&国家宏观经济最优控制模型&、&财政价格与工赘综合平衡模型&，&农业政策分析模型&、(金融控制模型'、&国民经济发展年度预测模型)的基础上，研究建立经济法规体系的模型，包括某项立法的模型．以及为围绕解决社会经济的某个重大问题而需要制定或修订几个配套法律法规的模型；建立中长期立法规划模型，立法、执法、司法、酱法、监督的综合配套模型，社会治安综合治理模型等等是可能的。 4．评价与晨整在1987年2月的全国科技立法研究工作会议上，与会的科技界、法律界的专家学者在评议本人主持的经薪法制系统工程课题的初步报告中指出：&该课题研究为法学发展提出了新的清晰的思路，是一项有意义的工作，虽有一定难度，但并不是高不可攀的，建议把它继续做好，并希望各方面给予大力支持。&同年7月，钱学森先生看了课题报告来信指出：&只要坚持下去，我国的经挤法治系统工程是可以摘成功的。&与此同时，吴世宦先生也来信肯定并提出了建设性意见。 1990年3月．在北京大学召开的&立法与现代化国际研讨会&上，美、德等国学者认为：&这为法律研究提出了新的建立在现代科学基础之上的思路和方法．是十分有意义的。&系统工程作为一门新兴学科所面临的许多困难。除了这种横跨文理两科的研究工作要受到研究人员知识结构的束缚和制约外．由于自然系统和社会系统的差别，在社会系统中很难把系统的目的与标准阐述清楚，另一方面系统科学方法本身所需要的技术和科学&&软科学还很不成熟，有的尚处在潜科学状态．有侍作长期艰苦的探索。 计算机时代的到来，在更大程度上推动着整个经济社会的发展．也是法治建设的机遇与挑战，其变革与以往不同之处在于，现代法律及学科的形成与发展需好几代人的时间，而当今法治领域的信息革命却只在一代人的时间内发生了，并使我们认识到这将使整个法律领域发生多么巨大的变革．这就要求法律界具有消化吸收当今人类最新成就，借其推力．创造新生产力的能力。 &
【】【】【】
Tel：<font color="#FF88583
Tel：<font color="#FF20014
Tel：<font color="#FF88583