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省内转移支付的均等化效应：省际差别与原因——基于年县级数据的实证研究.pdf 218页
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学位论文作者签名：l司爱≥
矿d彳年6月乡日
学位论文使用授权声明
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学位论文作者签名：J日灸参
导师签名：
日期：泸．a7年6月占
省内转移支付的均等化效应：省际差别和原因
——基于年县级数据的实证研究
业：行政管理
博士生： 周美多
指导教师：．马骏教授
自1994年分税制改革以来，中央在重新集中财政收入的同时进一步下放了
支出责任。因此，下级政府尤其是县级政府的运转严重依赖政府间转移支付。而
2002年的所得税收入分享改革是中央的进一步财力集中。这些财政改革的目的
之一就是通过上级政府集中起来的收入去缩小下级政府之间的财力差异。通过文
献评估可以发现，现有研究大都关注的是中央转移支付在缩小省际间财力差异上
的作用。然而在中国，县级政府才是提供公共服务的最基本单位，因此我们需要
更多地去考察转移支付体系在缩小县际间的测力差异上是否发挥了积极作用。进
一步，省以下的转移支付体系在省与省之间不尽相同，而中间层级政府尤其是省
级政府又扮演着中央政策执行的关键角色，因此它们是加强了还是削弱了对县转
移支付的均等化效应还需要更深入的研究。而目前对转移支付在缩小省内县际间
财力差异上的研究少之又少，这恰恰是转移支付均等化效应研究领域中的一个薄
弱环节。因此，本文的研究问题可以概括为两大方面：(1)转移支付对一省内各
县之间财力的均等化是否有正向效应?效应有多大?其效应在时间上有何变化
趋势，在省际间呈现何种差异?(2)为什么有的省转移支付的均等化效应好，
而有的省转移支付的均等化效应差，是哪些因素造成了这样的差异?
为回答上述问题，本研究主要包括两大部分：(1)测量年各省省
内县际间的财力差异以及转移支付的均等化效果系数TE，即运用统计数据的“现
状’’描述部分；(2)在解释性研究部分，用己测算出的TE指数作为因变量，并
根据政治学家奥斯特罗姆的制度分析和发展框架识别出相关自变量并构建起四
个实证模型，以解释为什么在省内县级财力均等上有的省做得好，而有的省做得
差。根据已操作化的模型，通过对6年27个省面板数据的分析，本文得出的主
要结论包括以下三个方面：(1)中央对省的转移支付力度越大，越有利于推进省
内县际间的财力均等；(2)省内一次财力分配框架和二次财力分配框架的合理设
计是提高省内转移支付均等化效应的最为关键因素；(3)尽管中央历来重视对少
数民族地区的财政投入，但个别少数民族自治区内部的财力均等化状况并不乐
观，同样，富裕的东部地区其省内的财力不均等也十分严重，因此，中央必须实
施一定的积极干预，引导这些地区解决好内部的财力不均等问题。
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& 东北发展的真问题
　　2018年伊始，东北的新闻便接二连三地涌出来，毛振华控诉亚布力管委会事件，游客雪乡被宰事件，《共同推进东北老工业基地振兴战略合作协议》和《推进新一轮东北振兴联合行动备忘录》签署，“东北振兴金融合作机制”推出等等。
　　东北为什么成为焦点？因为从2011年开始，东北的经济增长速度便一路走低，到2014年，对东北经济发展的关注开始进入公众视野。近两年，东北经济增长甚至出现了“断崖式下滑”，2016年上半年，辽宁省的GDP增速出现负数，是全国唯一增速为负的省份，黑龙江和吉林的增速也居全国倒数几位。
　　这些年，无数人开出了无数药方，国家不仅给了很多政策，还支持了数以万亿计的财政转移支付，但东北经济却没有一点回暖的迹象。东北到底怎么了？东北经济的症结究竟在哪里？
　　振兴东北的实质
　　因为关于振兴东北的讨论太多，很多人便以为东北经济很落后，其实这是一个误解。东北只是经济增长速度放缓了，但东北的人均GDP在全国属于中上游水平。
　　中央从2003年开始提出要振兴东北，并在2004年推出了十年规划。在2014年总结东北十年发展的时候，东北三省的GDP平均增速依然在全国四大板块中是最快的。虽然近年增速迅速下滑，但根据去年的统计数字，2016年，吉林、辽宁和黑龙江的人均GDP分别位于全国第12、14和22名。
　　说东北发展落后了，都是相对的。首先是和它之前相比，被称为共和国长子的东北，城镇化和工业化的发展一直在全国遥遥领先，在新中国成立初期，重工业甚至一度占到全国的90%。直到现在，在全国大力推进城镇化建设多年之后，东北城镇化的水平依然高出全国水平约三个百分点。其次是和广东等在改革开放之后发展比较快的地方比，东北的发展似乎太慢了，在全国的排名不断下降。
　　也就是说，东北的整体经济水平在全国来说并不算落后，为什么会成为关注的焦点？表面的原因是增长速度变慢了，但其实在经济转型的过程中，GDP增速放缓是正常的，唯GDP论也已经慢慢过时了，只要在这个过程中慢慢调整经济结构，让经济在新常态中走向良性发展，速度真的不是问题。人们关注东北的发展，并不真的是因为它的增速变慢了，而是因为它的整体发展似乎后继乏力。
　　曾任国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室主任的张国宝，对东北很有研究，他在去年9月的一次演讲中提到：东北经济最根本的问题，是东北的经济结构。这其实也是一些对东北有深刻了解和研究的人的共同结论和焦虑。
　　东北的经济结构是历史形成的，第三产业比重太低，工业特别是重工业比重非常大。钢铁设备、核电设备、石油、煤炭等几个板块几乎构成了东北主要的经济支柱。在工业化过程中和全国高速发展的时候，这几大板块都是优势板块，但当中国进入后工业时代和信息时代，这个优势便成了鸡肋，特别是房地产业式微和产能过剩越演越烈的情况下，东北经济增长速度自然会回落。
　　在振兴东北的第一个十年规划中，虽然东北的经济发展很快，但主要还是靠传统的这几大板块支撑。之前因为中国经济处于高速发展阶段，对能源和原材料的需求巨大，使东北缺少调整经济结构的动力，产业结构过于单一。可以看到，在东北，互联网科技、金融等附加值高的领域几乎没有发展。新兴领域中，东北唯一靠前的是，在国内多家主流平台上，排名靠前的主播超过一半来自东北。但显然，这对经济发展并没有什么实质的作用。
　　虽然直到2014年经济新常态的概念才首次提出，但实际上，中国经济一直在慢慢转型，到2011年前后，转型开始触及实质，房地产业、低端制造业等等都开始感到寒意，传统的经济结构受到了前所未有的冲击。而东北经济，因为之前的惯性太强大，真正的经济结构调整几乎没有，面对冲击只能束手无策。
　　真正的问题是经济结构调整不了
　　经济转型带来的压力是全国性的，并不是东北所独有的，这也是近年中国经济面临的最大问题。但以能源、原材料等产业为主的经济结构较单一的省份，在经济转型过程中，面临的压力更大，比如以煤炭为主的山西，以钢铁为主的河北。因为东北的经济结构问题更突出，所以东北面临的问题也更严重。产业如何转型，是一个实在太难的问题，在全国经济转型中，东北是转型难度最大的，经济增速放缓不是问题，真正的问题是经济结构调整不了。
　　这些年，中央给东北的政策不可谓不优厚，除了十几年来不断地推出振兴东北的各种规划和政策，中央还为东北的产业结构调整注入了大量的真金白银，在2015年财政部首次公布的中央财政转移支付地理分布图中，东北三省获得的转移支付近 6000亿元，约占当年转移支付的10.9%。中央每年给东北的转移支付数额一直在增长。
　　2016年4月，国务院下发《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，这可以看作是另一个东北振兴的十年规划，里面提出到2020年，东北地区在重要领域和关键环节改革上取得重大成果，在此基础上再用10年左右时间，实现全面振兴。2016年到2018年，还有《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案（年）》。国家发改委东北振兴司司长周建平曾透露，这轮振兴计划的投资额为1.6万亿元，围绕三年滚动计划，在基础设施等领域开展约130个重大工程项目。
　　因为在投资圈盛传“投资不过山海关”，目前东北发展的融资是个大难题。于是又由国家发改委推动，国家开发银行、国家开发投资公司牵头，并联合40余家金融机构共同发起，终于在今年的1月8日，正式推出了“东北振兴金融合作机制”，这很大程度上可以解决东北发展的融资问题。
　　可以说，中央振兴东北的政策都很到位，但似乎效果不彰。所以更多的人开始关注，东北经济结构为什么如此难调整，到底是什么在阻碍东北的进一步发展？
　　市场观念的缺失
　　问题的核心是东北整体缺少市场经济思维。
　　就拿毛振华控诉亚布力管委会事件来说，这种政府既当裁判员又当运动员的情形，是上世纪90年代被普遍诟病的地方政府容易出现的问题。20年过去了，现在还因为这种政府行为引发如此巨大的风波，让人很有穿越感。
　　除了既当裁判员又当运动员之外，东北还有很多不适合市场经济的政府行为。即先给出很多优惠政策，吸引企业前来投资，等投资到位开始工程建设后，这些说好的政策便开始打折扣，有些承诺更成了一纸空文，让企业家苦不堪言。到一个地方投资，本来就要承担市场的风险，如果在此之外，还要承担政府行为带来的额外风险，企业很难做起来。
　　也正因此，在关于振兴东北的讨论中，不少人对东北的社会文化多有诟病，认为这些当地的风气、观念是造成东北现状的根本原因，但其实这是本末倒置，这样的批评对东北是不公平的。
　　在改革开放的前十几二十年，刚从计划经济时代走出来的人们都有着深刻的计划经济思维，现在东北一些被诟病的政府行为，在上世纪90年代还是全国性问题。所有人的观念包括政府观念，都是在市场经济发展的过程中被现实一点点改变的。因为在工业时代东北经济发展很好，因为工业基础好，因为资源丰富，所以缺少转型的动力，很多改革，特别是一些会触及利益格局的改革，可能在东南沿海、北上广等地方已经推动好几轮了，但在东北一直推进缓慢，几乎没有大的变化。
　　比如国企改革，到现在，东北的国企占比依然超过50%，是全国国企比重最大的地方，老国企企业办社会等老问题在东北依然没有完全解决，民营经济完全不成气候。东北的问题是这几十年发展积累下来的，有历史原因，有全国发展不平衡的原因等很多因素。到现在，可以说东北是中国计划经济色彩最浓重的地方，市场观念自然难形成。东北的问题，是整体改革的推进落后于全国。不能苛求在一个充满计划色彩的地方，有一个完全现代的政府。
　　其实2016年4月出台的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》中，已经对东北给出了清晰的诊断：市场化程度不高、国有企业活力仍然不足、民营经济发展不充分、科技与经济发展融合不够、社会保障和民生压力较大、思想观念不够解放……显然，东北的问题是整体的问题，单独讨论任何一个领域都没有意义，片面的指责更于事无补。
　　很多时候，人们只片面指责东北的市场观念，其实国企比重过大造成养老负担重也是根本原因之一。因为养老负担重，所以东北养老缴费比例特别高，比如黑龙江长期是22%，但广东平均只有13%，同样的企业，在黑龙江要比在广东多支付9%的员工养老金。即使同样的投资环境，出于成本考虑，企业也不会选择黑龙江。
　　东北是中国经济转型中最难啃的一块骨头，既是产业结构单一问题最严重的地方，又是市场经济观念最淡薄的地方，在国有企业比重过高等种种现状之下，如果东北经济能够成功转型，那整个中国经济转型成功便不是问题了。找到东北经济转型的突破口，这才是讨论振兴东北的意义所在。
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中央财政转移支付分布图：哪些省份拿得多、哪些拿得少？收藏
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据此，我们可以发现，5个计划单列市虽然享有省一级省级财政管理权限，但在享受中央转移支付上，还是与普通省份有很大差距的看总量，四川获得中央财政的拨款最多，其次是河南湖南湖北云南黑龙江安徽新疆河北与贵州前十名为什么是这些省份？第一个标准是经济发展程度很明显，前十名中没有一个来自发达的东部地区，全部来自中西部与东北地区所以，决定中央财政往哪拨的第一个标准就是经济发展水平，哪里落后哪里就拨款多第二个标准是人口可以看到，中部六省的拨款量，从高到低分别是河南湖南湖北安徽江西山西，这个排名与中部六省的人口总量排名完全一致所以，决定中央财政往哪拨的第二个标准就是人口数量，哪里人多哪里的拨款就多，比如四川河北两个人口大省，获得的拨款总量也比较大第三个标准是地区因素可以看到，按人均拨款量，前几名分别是西藏青海新疆宁夏内蒙古甘肃贵州黑龙江吉林海南，这些省份大多处在边疆地区，获得的政治考量相对较多，其财政拨款也相对较多比较没有想到的是重庆天津一般认为这两个直辖市受到中央财政的极大支持，但看2015年的数据，两地获得财政拨款，无论是总量还是人均，在全国都排在中下游水平略微有点吃亏的是江西山西与辽宁三个省份东三省中，辽宁的经济发展态势最差，人口最多，但获得的拨款量却最少；山西经济也差不多是负增长，但获得的拨款量却十分靠后当然，本文只罗列了2015年的数据，此前的数据并不清楚，不能因此推断中央财政不偏爱这三个省份更重要的是，中央财政向地方拨款，还要考虑到当地具体的经济发展需求最近几年，河南湖南湖北安徽等省份的经济发展搞得有声有色，其对资金的实际需求也相对较大，中央财政在拨款时酌情给予奖励也是可以理解的税收返还数据排名与GDP排名基本吻合，从高到低分别为广东江苏山东浙江上海GDP总量越大的地区，税收贡献也大，其返还数据也相对较多比起中央财政的转移支付，更有意思的数据是各地对中央财政的贡献程度比如，重庆2015年贡献的国税总额是1188.2亿元，比中央财政对重庆的转移支付（1319.91亿元）还少一点除了重庆，至少还有湖南湖北四川等省份的国税总额也少于中央财政对他们的转移支付而东部发达沿海省份则正好相反，江苏广东上海等发达地区创造的国税总额远远多于中央财政对当地的转移支付关于这个问题的数据与分析，有机会我们再聊当然，必须强调的是，各地创造的国税总额并非全额上交中央财政，扣除给地方留成的那一部分后才是上交给中央财政的
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来看看2015年度中央税收返还和财政转移支付收藏
转载自微信公众号“城市战争”，原贴链接 财政部首次披露了中央财政转移支付的地理分布图。2015年中央财政一共向31个省份拨付了总额5.5万亿元的财政资金。5.5万亿是个什么概念？2015年，全国一般公共预算收入是15.43万亿元，其中中央一般公共预算收入是6.9万亿元。5.5万亿相当于中央财政收入的80%，全国财政收入的35.6%。5.5万亿是怎么花出去的？分三个类别，第一类是一般性转移支付，这笔资金是2.8万亿。第二类是专项转移支付，大约是2.2万亿。第三类是税收返还，大约是5千亿元。5.5万亿中央财政都花到哪些地方去了？来看看第一财经日报制作的这个图表，哪些省拿得多，哪些省拿得少，一目了然。据此，我们可以发现，5个计划单列市虽然享有省一级省级财政管理权限，但在享受中央转移支付上，还是与普通省份有很大差距的。看总量，四川获得中央财政的拨款最多，其次是河南、湖南、湖北、云南、黑龙江、安徽、新疆、河北与贵州。前十名为什么是这些省份？第一个标准是经济发展程度。很明显，前十名中没有一个来自发达的东部地区，全部来自中西部与东北地区。所以，决定中央财政往哪拨的第一个标准就是经济发展水平，哪里落后哪里就拨款多。第二个标准是人口。可以看到，中部六省的拨款量，从高到低分别是河南、湖南、湖北、安徽、江西、山西，这个排名与中部六省的人口总量排名完全一致。所以，决定中央财政往哪拨的第二个标准就是“人口数量”，哪里人多哪里的拨款就多，比如四川、河北两个人口大省，获得的拨款总量也比较大。第三个标准是地区因素。可以看到，按人均拨款量，前几名分别是西藏、青海、新疆、宁夏、内蒙古、甘肃、贵州、黑龙江、吉林、海南，这些省份大多处在边疆地区，获得的政治考量相对较多，其财政拨款也相对较多。比较没有想到的是重庆、天津。一般认为这两个直辖市受到中央财政的极大支持，但看2015年的数据，两地获得财政拨款，无论是总量还是人均，在全国都排在中下游水平。略微有点吃亏的是江西、山西与辽宁三个省份。东三省中，辽宁的经济发展态势最差，人口最多，但获得的拨款量却最少；山西经济也差不多是负增长，但获得的拨款量却十分靠后。当然，山西与辽宁毕竟还算富过，江西却一直是落后地区，在中部六省中，江西的经济发展水平一直倒数第一，但无论是拨款总量，还是人均拨款量，都少于经济发展相对较好的河南、湖南、湖北与安徽。当然，本文只罗列了2015年的数据，此前的数据并不清楚，不能因此推断中央财政不偏爱这三个省份。更重要的是，中央财政向地方拨款，还要考虑到当地具体的经济发展需求。最近几年，河南、湖南、湖北、安徽等省份的经济发展搞得有声有色，其对资金的实际需求也相对较大，中央财政在拨款时酌情给予奖励也是可以理解的。税收返还数据排名与GDP排名基本吻合，从高到低分别为广东、江苏、山东、浙江、上海。GDP总量越大的地区，税收贡献也大，其返还数据也相对较多。比起中央财政的转移支付，更有意思的数据是各地对中央财政的贡献程度。比如，重庆2015年贡献的国税总额是1188.2亿元，比中央财政对重庆的转移支付（1319.91亿元）还少一点。除了重庆，至少还有湖南、湖北、四川等省份的国税总额也少于中央财政对他们的转移支付。而东部发达沿海省份则正好相反，江苏广东上海等发达地区创造的国税总额远远多于中央财政对当地的转移支付。关于这个问题的数据与分析，有机会我们再聊。当然，必须强调的是，各地创造的国税总额并非全额上交中央财政，扣除给地方留成的那一部分后才是上交给中央财政的。目前，中央财政占据全国财政收入的比例大概是44.8%，这一比例在全球属于中游水平，如果再算上地方政府的土地出让金，这个比例只会更低。在发达国家，中央财政收入占全国财政收入的比重一般比中国还高，联邦制国家相对较低，但美国、德国的比例也分别达到56%与65%。所以，有学者将中国的财政体制形容为“财政联邦主义”，是有一定道理的。另外，中国地方政府的财力其实也不算太低，此前有关分税制的各种批评存在矫枉过正的成份。
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大概总结，甘肃省对于国家财政的税收总额目前水平在西北地区仅次于陕西，国家补助性拨款虽不如宁青新三省但总额依然可观固然说甘肃在国家没人疼没人爱是不合理的，鉴于省内各种基础硬件条件较差妄自揣测省政府对于国家拨款的使用是愚蠢的，请理性讨论
人均来讲仅高于陕西，远低于新青宁
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