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国际金融监管体制改革的基本脉络与发展方向
本文见《比较》2015年第3期相关报道
　　把握国际金融监管体制改革有两个维度。在时间维度上，金融危机往往成为金融监管体制改革的契机。20世纪30年代“大萧条”后，分业经营和分业监管得到空前强化。80年代金融自由化浪潮和放松金融监管蔚然成风，在此背景下90年代出现了国际商业信贷银行和巴林银行倒闭等事件，拉美债务危机、俄罗斯金融危机和亚洲金融危机相继爆发，金融监管从一些国家的中央银行分离，部分分业监管转向统一监管，机构监管转向功能监管。2008年国际金融危机后，防范系统性风险、维护金融体系整体稳定受到重视，金融监管体制改革的核心是加强宏观审慎管理，强化中央银行的金融稳定和金融监管职能。在空间维度上，英美、欧盟以及日韩等主要发达国家和经济体基于对中央银行定位的不同认识，基于金融业经营模式和发展阶段的差异，基于对金融监管目标的不同理解，同时也受到政治力量的驱使，形成不同的监管体制。
　　（一）金融监管体制的历史沿革
　　美国金融监管体制是伴随着美国金融体系的发展以及危机管理经验而逐步形成、完善的。1791年，面对独立战争之后严重的经济困境和债务危机，美国效仿英格兰银行成立了美国第一银行，但由于未获政治支持，于20年有效期到期时关闭。随后于1817年成立的美国第二银行也由于同样原因于执照期满后停业，美国银行业进入长达30年的自由竞争时代，各州银行数量暴增，内部竞争恶化，不断有挤兑和银行破产发生。尤其在美国内战期间，美国政府需要利用银行体系融资，认识到统一货币流通、银行监管的必要性。1864年，国会通过了《国民银行法》，成立货币监理署（OCC），建立联邦政府的金融业监管制度，形成了联邦政府和州政府双层监管格局，并影响至今。
　　20世纪初期，金融体系蓬勃发展，但由于统一监管规则和标准的缺失，金融危机频发，特别是1907年爆发的银行危机直接导致信用支付体系近乎瘫痪。为维护金融稳定，防止挤兑和恐慌发生，美国国会于1913年通过《联邦储备法》，正式成立美联储（FED），承担执行统一货币政策、建立全国清算支付系统、最后贷款人和监管银行业四项职能。美国经济随后迎来了强劲复苏。20世纪30年代一系列金融危机及其引发的“大萧条”，使美国不得不考虑重建金融体系，推进金融监管改革。1933年，美国通过《格拉斯—斯蒂格尔法》，严格区分投资银行业务和商业银行业务，正式确立了分业经营和分业监管制度，并成立联邦储蓄与贷款保险公司（FSLIC）和联邦存款保险公司（FDIC）。1956年《银行控股公司法》规定由美联储监管银行控股公司。美国证券业监管最初由各州执行，1934年美国颁布《证券交易法》，设立美国证券交易委员会（SEC），促成了全国证券交易监管体系的建立。美国保险业则一直由各州单独进行监管（图1）。
图1 2008年危机前美国的金融监管框架
注：实线为主要监管机构，虚线为辅助监管机构。
　　20世纪70年代末、80年代初以来，随着经济的繁荣发展、经济全球化和金融自由化浪潮兴起，金融创新日新月异，各种复杂金融产品不断涌现，放松监管逐渐成为思想和政策主流。英国、德国、日本等国家纷纷进行金融自由化改革，放松对金融机构综合经营的限制，而美国的分业经营体制使金融业面临巨大的竞争压力。在内外部冲击的共同作用下，美国开始逐步放松金融管制。1986年底美联储允许商业银行可以有不超过5%的收入来源于投资银行业务。1989年1月，美联储批准了JP摩根银行、大通曼哈顿银行、银行信托公司和花旗银行关于扩张其业务至市政债券、商业票据之外的债券和股票业务的申请。1996年12月，美联储允许银行控股公司设立证券业关联公司，同时将证券业务收入占比上限提高至25%。1999年，美国国会通过了《金融服务现代化法》，正式确立了金融混业经营体制，结束了长达66年的分业经营历史。该法允许通过设立金融控股公司同时经营银行、证券和保险业务，并对金融监管的架构进行了改革，由美联储监管金融控股公司，控股公司的各子公司由货币监理署、证券交易委员会、州保险厅等按业务进行监管，形成了以美联储为核心的“伞形”监管机制。《金融服务现代化法》法案还鼓励各监管机构之间进行充分的信息共享。美联储通过伞形监管机制，可以获得大量有关经济运行和银行体系方面的第一手信息，从而有助于理解金融机构面临的压力、评估对金融市场和整体经济的影响。同时，通过了解金融服务部门的情况和货币政策在金融部门的传导过程，可以改善货币政策的质量、针对性与有效性，提高宏观经济预测的准确性，实现金融监管与货币政策的协调合作。
　　（二）2008年国际金融危机暴露的问题
　　2008年，美国遭遇了自“大萧条”以来最为严重的金融危机。危机中，美联储与其他金融监管机构被指责监管不力和宏观政策失误，一些国会议员曾要求剥夺美联储的监管权力，让其专注于货币政策和宏观经济管理。为纠正此次危机暴露出的现行金融监管框架中的弊端和缺陷，美国参议院围绕金融监管立法，举办了多次听证会，听取了政府官员、学者、专家、业界以及公众代表的大量证词，通过对市场、政府的理性辩论与反思，最终形成了加强美联储监管职责的多数意见。美联储未尽到防止危机之责，不是因为其金融监管权分散了中央银行主业，而是危机前美国监管体系与当前全球化、高度融合的金融业发展现状严重不适应。
　　一是几十年来逐渐放任的政策环境导致市场约束不足。在长期的经济繁荣和金融稳定下，金融创新日益活跃，不受监管的影子银行体系迅速崛起，各种复杂的衍生品和结构化信贷工具大规模涌向美国及美国以外的市场和家庭。到2008年危机前的鼎盛时期，其规模已可以与传统银行体系相媲美。影子银行体系提供短期批发资金，为期限长、缺乏流动性的结构化信贷提供融资，而其中的高杠杆率及风险特征却难以被人们清晰认知。
　　二是监管体系权力分散，缺乏一个负责系统性风险防范的监管机构。在分业监管体制下，不同行业的监管者更多关注所监管的行业和机构，缺乏系统性管理。2008年危机前，金融监管以防范单个金融机构风险为目标，没有一家机构被赋予系统性风险的监管职责。美联储仅限于对银行控股公司和联储成员银行的监管，而引发危机和倒闭的大多数问题金融机构处于职权之外，如贝尔斯登、雷曼兄弟由证券交易委员会监管，华盛顿互惠银行由储蓄机构监理局（OTS）监管，美国国际集团（AIG）则由州保险监管机构监管。这种由众多联邦和州监管机构构成的复杂监管体系造成了监管范围的缺失与真空，削弱了监管效率、有效性、透明度和问责制。
　　三是监管体制落后于金融创新，为监管套利创造了空间。20世纪80年代以来的金融自由化运动，既促进了金融创新的发展，也催生了新的系统性金融风险隐患。具有系统重要性的金融机构不只是传统的“大而不能倒”的银行，为规避监管，一些金融机构大规模创新金融产品，大部分金融中介业务被转移到影子银行体系。这类未受到监管或者监管不足的机构、市场和工具在特定市场环境下，也可能成为系统性风险产生和扩散的重要渠道。
　　四是现行监管体制中存在的监管标准不统一的问题。不同类型和不同地区的金融机构和不同产品面临不同的监管规则和制度，不同类型的金融机构即使从事同类业务，也因为监管机构不同，受到监管的标准高低不一，加上金融监管当局之间的配合与协调不足，为监管套利创造了空间。各类监管套利使影子银行发展速度远远超过传统金融机构。
　　五是缺乏有效信息共享机制和监管合作。金融信息处于分割状态，美联储缺乏判断金融体系联系和相互影响程度的全面信息，无法及时预警和判断危机形势。此外，中央银行和监管机构等部门之间的监管合作机制往往运转艰难，合作效率不高，流于形式。
　　六是有序处置金融风险的工具和经验有待完善。中央银行在危机时可根据需要快速扩张资产负债表，及时控制风险蔓延。在危机发生之初，特别是雷曼兄弟破产后，金融机构为改善自身资产负债表，纷纷紧缩信贷。美联储在经过不断的尝试后，才开始对金融机构提供大量的流动性救助，此外还通过平台公司直接持股金融机构，或购买金融机构所持股票资产对金融机构进行救助与重组。美国联邦存款保险公司出台多项临时流动性担保计划，担保范围全面延伸至非存款类金融机构和融资工具，有效缓解了市场流动性的枯竭，在确保中小银行平稳有序破产、保护存款人利益方面发挥了独特的作用。但这些做法都属于危机中的创新，未被法律制度确定下来。
　　（三）2008年国际金融危机后的监管改革
　　针对此次危机暴露出的现行金融监管框架中的种种弊端和缺陷，日，美国颁布《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，以加强系统性风险防范和化解为主线，着重通过以下几个方面对美联储的监管职责进行重塑和加强，提升系统性风险管理能力，强化金融稳定体制框架（图2）。
　　一是设立金融稳定监督委员会（FSOC），识别和防范系统性风险。该委员会由10名有投票权成员和5名无投票权成员构成，承担以下职责：1.发布年报，识别系统重要性机构、工具和市场，以及源于金融体系内外的、威胁金融稳定的风险，提出应对措施。2.经2/3以上成员同意，确定哪些非银行金融机构属于系统重要性机构，并指定美联储监管。目前，已认定美国国际集团、通用电气金融服务公司和保德信金融公司等3家系统重要性非银行金融机构，认定清算所、支付公司等8家系统重要性金融基础设施；3.建议美联储对系统重要性机构提高监管标准，在必要时批准美联储分拆严重威胁金融稳定的金融机构。
　　二是扩大监管范围，填补监管漏洞。1.美联储作为系统重要性金融机构的监管主体，不仅对资产超过500亿美元的银行业金融机构实施监管，还对所有具有系统重要性的证券、保险、金融控股公司等机构进行监管。如果对冲基金和私募基金被认为规模过大或风险过大，将被置于美联储的监管之下。美联储有权对金融控股公司及其任何一个子公司（包含非存款类子公司）进行直接检查，直接从金融控股公司获取信息以及获取金融控股公司交易对手的详细信息。对于在金融活动之外还从事非金融活动的公司，美联储可以要求成立中间持股公司，以更好管理金融业务。强化美联储对系统重要性支付、清算和结算活动以及系统重要性金融市场公用设施的监管，在必要时提供贴现窗口支持和优惠贷款，并保留对小银行的监管权。2.将场外衍生品、对冲基金、私募股权基金和信用评级机构纳入监管范围。要求对冲基金和私募基金投资顾问到证券交易委员会注册，并报告交易情况和资产组合等方面的信息。资产规模超过1.5亿美元的公司必须接受证券交易委员会的监管和定期检查。保留证券交易委员会对信用评级公司的监管权，降低评级公司与被评级机构和承销商之间的利益关联度，长时间评级质量低劣的机构可能被摘牌，允许投资者控告信用评级公司的失职行为。3.在财政部下设联邦保险办公室，履行向金融稳定监督委员会提交需要施加严格监管的系统重要性保险公司名单等职责。
　　三是提高金融监管标准，降低金融机构“大而不能倒”的风险。针对系统重要性机构，美联储牵头负责制定一系列更加严格的监管标准和要求，包括资本、杠杆率、流动性、风险管理等要求。此外，发布“沃尔克规则”最终条款，限制银行业机构开展证券、衍生品、商品期货等高风险自营业务，限制其发起银行或投资对冲基金和私募股权基金。
　　四是建立全面覆盖的风险处置和清算安排，保障问题机构有序退出。1.扩充联邦存款保险公司的监管权。联邦存款保险公司具有对中小银行的日常监管权，对州一级资产规模小于500亿美元的银行、储贷机构及其控股公司进行监管。联邦存款保险公司具有对系统重要性金融机构的后备检查权，可对系统重要性非银行金融机构及大型银行控股公司实施特别检查；可以对存款类机构控股公司采取强制性执行措施。将存款保险基金的准备金比率由1.15%提高到1.35%，存款保险限额永久性提高到25万美元，并将其效用追溯至日。保费改为以总负债为基础征收。2.规定美联储与联邦存款保险公司共同构成美国系统性风险防范和处置机制。对一家濒于倒闭的金融机构是否具有系统重要性，一般由联邦存款保险公司和美联储认定，但如果该金融机构属于证券业或保险业，则由美联储分别会同证券交易委员会或联邦保险办公室共同认定，并商询联邦存款保险公司的意见。要求系统重要性金融机构定期向美联储和联邦存款保险公司提交事前清盘计划（即“生前遗嘱”），如计划不符合要求，美联储和联邦存款保险公司可联合决定适用更严格的监管要求，并限制其业务增长。3.由财政部、美联储和联邦存款保险公司三方决定对系统重要性金融机构启动有序清算程序，联邦存款保险公司根据授权，对陷入困境的系统重要性金融机构进行接管和清算，视情况设立一至数家“过桥”机构对其业务、资产和负债进行承接。证券业和保险业重要机构的风险处置和清算由联邦存款保险公司负责。
　　五是成立消费者金融保护机构，加强消费者金融保护。在美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局，统一行使原分散在7家金融监管机构的消费者权益保护职责，具体包括：负责制定反不公平、欺诈和不法行为的规则；对向消费者提供信用卡、按揭贷款等金融产品和服务的银行或者非银行金融机构实施行为监管，并有权对存款类机构、投资顾问、大型金融服务提供者等实施检查；增加相应的编制和预算，预算资源由美联储提供；加强消费者金融教育，规范销售和放贷行为；提高投资门槛，确保对冲基金和私募基金只销售给对此类基金的投资风险具有识别和承受能力的投资者；设立住房抵押贷款全国性最低标准，要求银行审核借款人收入水平、信用历史和就业状况，确保借款人有能力偿还借款。
　　图2 美国现行金融监管框架
注：图中灰底字表示机构新设或其职能有调整。
　　（一）金融监管体制的历史沿革
　　英国在金融领域长期奉行自由主义政策，直到20世纪70年代，金融监管都通过非法定形式进行，主要依靠市场约束和行业自律。1946年首部《英格兰银行法》规定，经财政部批准，英格兰银行可对银行的经营行为进行指导，但并未付诸实践。随着20世纪50年代至60年代英国经济的好转，批发货币市场、银行间拆借市场等各类金融市场迅速发展，金融机构开始大量吸收批发性存款，资产负债表迅速扩张。1973年，英国金融体系首次出现证券公司和一大批中小银行的流动性危机，使英国社会深刻体会到加强金融监管的重要性。1979年，英国首部《银行法》颁布，正式赋予英格兰银行金融监管权。同年，首部《存款人保护法》发布，金融监管逐步走上正轨，建立起分业监管格局（图3）。其中，英格兰银行负责监管银行业，贸易工业部下设的保险业董事会负责监管保险业，建筑协会委员会负责监管建筑协会。证券与投资管理局（SIB）及其下设的三家行业自律组织分别监管证券公司、投资与基金公司和养老金。
　　图3 英国的分业监管框架
注：SFA（证券与期货管理局）、IMRO（投资管理监管组织）、PIA(私人投资监管局)为证券与投资管理局
下设的三家行业自律组织。
　　为配合国企私有化改革，撒切尔政府1986年发动金融“大爆炸”改革，此后英国金融业经营模式发生巨大变化，商业银行纷纷收购和兼并证券经纪商，逐渐涌现出一批金融集团，分业监管越来越难以适应综合经营的发展需要。1997年工党执政后，宣布对金融监管体制进行改革。1998年《英格兰银行法》颁布，赋予英格兰银行货币政策独立性，并将其对存款类机构的监管职责划归证券与投资管理局。2000年《金融服务法》（FSMA）实施，英国的统一金融监管体制正式建立（图4）。其中，财政部负责制定金融监管的法律框架。英格兰银行拥有独立的货币政策制定权，通过货币政策的执行、对系统重要性支付体系的监管、向银行提供流动性支持，以及在特殊情况下最后贷款人职责的发挥来维护金融稳定。金融服务局（FSA）负责监管各类金融机构的金融活动，维护市场信心，保护金融消费者。金融服务局实行董事会制，14名董事全部由财政大臣任命，包括英格兰银行负责金融稳定的副行长。经费主要来自向受监管机构收取的监管费，没有任何公共资金投入。
　　图4 2008年危机前英国的统一监管框架
注：虚线代表合作关系。
　　（二）剥离英格兰银行监管权、建立统一监管体制的原因
　　一是既有监管体制存在明显弊端。一方面，过度分割的监管机构导致监管效率低下。以证券业为例，证券与投资管理局和三家自律组织共同负责监管的做法存在监管边界不清、成本高昂等问题，设立之初就遭到广泛批评，实际运转中沟通合作不畅，官僚作风严重。另一方面，监管水平不高导致公众对监管体系丧失信心。1984年约翰尼·马修银行集团倒闭、1991年国际商业信贷银行（BCCI）破产、1995年巴林银行因期货交易巨亏破产等一系列事件引发公众对分业监管有效性和英格兰银行监管能力的广泛质疑。
　　二是提高中央银行货币政策独立性的呼声高涨。在质疑英格兰银行监管职责履行不力的同时，对于加强中央银行货币政策独立性的呼声也日益强烈。当时的主流观点认为，作为实现价格稳定的最主要工具，中央银行的货币政策必须保持独立，将货币政策和监管职责统一于一家机构容易导致角色冲突，央行在调整利率时，由于顾及对银行的影响，可能放弃原定的货币政策目标，将二者分离能有效避免角色冲突，给予央行货币政策制定的自由度。
　　三是政治因素。1997年工党执政后，为了赢得选民和公众的支持、提高政绩，希望尽快推动监管改革。但受制于议会立法时间表的限制，难以在短期内对《金融服务法》进行修订，而当时有关英格兰银行货币政策独立性的立法已经明确，于是工党政府便以此为契机，通过将英格兰银行监管职责的剥离，间接、快速地实现了改革金融监管体制的政治意图。
　　（三）2008年国际金融危机暴露的监管缺陷
　　2008年国际金融危机令英国金融业遭受重创，特别是2007年9月，第五大贷款机构——北岩银行因过度依赖批发性融资爆发流动性危机，酿成了英国自1866年以来的首次银行挤提事件，引发社会各界对监管体制缺陷的反思。
　　一是过度强调中央银行货币政策的独立性，忽略货币政策和金融稳定的相互影响和综合作用。英格兰银行作为通货膨胀目标制的坚定捍卫者，以价格稳定为长期目标，对于物价以外的其他宏观经济变量，如银行和住户部门资产负债表的扩张、房价上涨、经常项目赤字等，并未从金融稳定的角度给予足够关注。同时，由于担心货币政策目标受到影响和引发道德风险，英格兰银行始终奉行不轻易对金融市场注资救市的原则，事实证明，在危机时期，这很容易导致公众丧失信心和风险快速蔓延。
　　二是监管权分离不利于维护金融稳定。由于银行监管职能被剥离，英格兰银行无法及时获得单个金融机构和整个金融体系的风险信息，很难事先分析、评估和预警。即使预判到一些风险，由于缺乏必要的职责和授权，也无法采取措施进行早期干预和应对。危机发生时，由于难以获得监管信息，英格兰银行在紧急情况下为维护金融稳定做出的救助决定缺乏决策依据，只能被动地进行高成本的事后救助。
　　三是单一监管机构存在治理缺陷。英国金融服务局作为唯一的金融监管机构，既承担对机构风险的审慎监管，又负责对机构行为的合规监管，由于缺乏来自其他机构的制衡和监督，降低了监管的有效性，容易造成监管宽容。
　　四是监管协调不力。由于职责分工不清晰、问题银行的处置程序不明确、信息共享不及时、运作效率低下等，财政部、英格兰银行和金融服务局在应对危机时无法有效沟通协调，直接影响了对危机形势的准确判断和救助措施的及时出台，造成危机处置和金融稳定工作陷入被动。
　　（四）2008年国际金融危机后的监管改革
　　2008年国际金融危机后，英国对金融监管体制进行了彻底而全面的改革，其核心思想是构建一个强有力的中央银行，一方面，从维护金融稳定的角度出发，强化中央银行的宏观审慎管理职责，赋予其必要的手段和工具；另一方面，重新将微观审慎监管职责收归中央银行，实现宏观审慎与微观审慎的协调统一。日，新《金融服务法》生效，新的金融监管体制（图5）正式运行。其中，英格兰银行负责货币政策、宏观审慎管理与微观审慎监管，在其内部成立金融政策委员会（FPC），负责宏观审慎管理，并下设审慎监管局（PRA），与金融行为局（FCA）一同负责微观审慎监管，取代金融服务局。
　　一是英格兰银行负责宏观审慎管理。英格兰银行下设金融政策委员会，由英格兰银行行长任主席，成员包括货币政策委员会主席、审慎监管局主席和金融行为局主席。金融政策委员会负责识别、评估、监测系统性风险，并拥有指令权（power of direction）和建议权（power of recommendation）等宏观审慎手段。
　　二是英格兰银行重新负责微观审慎监管。审慎监管局作为英格兰银行的子机构，负责对吸收存款机构（包括银行、建筑互助协会、信用合作社）、保险公司以及系统重要性投资机构进行审慎监管。
　　三是英格兰银行被指定为处置机构。2009年《银行法》建立了针对银行的“特殊处置机制”，明确英格兰银行为处置机构，负责问题金融机构的有序处置和退出。英格兰银行具有广泛的处置权力，包括出售问题银行的全部或部分业务，设立“过桥”机构，必要时对问题机构实施国有化等。
　　四是建立多层次监管协调机制。审慎监管局、金融行为局与金融政策委员会之间建立定期沟通机制。金融政策委员会有权从宏观审慎角度要求审慎监管局、金融行为局对金融机构采取具体监管行动。审慎监管局需要将金融机构的监管信息反馈给金融政策委员会，由后者进行宏观审慎分析。同时，审慎监管局和金融行为局签订监管合作谅解备忘录，加强对一些系统重要性金融机构的监管协调，避免重复监管。此外，英格兰银行和财政部签订《危机管理谅解备忘录》，明确双方在危机管理中的职责分工。
　　图5 英国现行金融监管框架
版面编辑：邵超
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