7日的法国总统大选、9日的韩国总统大选，如果要说有什么共同点的话，大概就是法、韩两国都是半总统制了，本文以韩国和台湾的比较角度，分析了半总统制下总统、总理与议会的权力。作者认为，半总统制是一种容易选择而不容易操作的政体，半总统制下既有可能出现总统制下的“分立政府”，或内阁制的“少数政府”，又可能形成“左右共治”的现象。一个成熟的民主政体必须是稳定而有效的政体，韩国和台湾"总理"经常性的更替，反映了其政体内存在的不稳定性。
半总统制下总统、总理与国会的权力集散和政府稳定
【摘要】韩国和台湾在二十世纪九十年代都成功实现了民主转型。两者都是深受西方自由、竞争、民主的思想影响，通过移植西方自由民主主义政体架构，建立半总统制的政体模式。半总统制的核心是总统、总理与国会的权力互动，三者的不同组合会产生不同的宪政运作类型，更影响着政府运作的稳定与否。本文将以半总统制下总统、总理和国会三者之间的互动关系，来考察韩国和台湾政府稳定情况。
一、文献回顾：半总统制的概念界定及其次类型
相对于总统制和议会制，半总统制是一种较新的政体形式。它首次被创制于一战后的魏玛共和国，在九十年代大幅扩张。现在全球大约有六十个国家采用半总统制，半总统制也越来越成为政治学研究一个重要主题。半总统制是一种混合了总统制和议会制之间的政体形式，又因其不同的政体设计，各位学者对其概念也是莫衷一是。半总统制的概念被学者Maurice Duverger在70年代首次引入， 他认为一个政体具有三个要素可被称为半总统制：1、总统由普选产生;2、总统拥有强大的权力;3、拥有一个掌握行政机关和政府权力的总理和内阁，并且对议会负责。根据这一定义，总统直选只是半总统制的必要不充分条件。一个国家要想被认定为半总统制，直选的总统还必须拥有强大的权力。
萨托利提供了修正了的定义，给出了半总统制的五个标准：1、国家元首(总统)由普选产生——直接选举或间接选举——并拥有固定任期;2、国家元首和总理分享行政权力;3、总统独立于议会，但他无权单独或直接执政，他必须通过政府来实践其意志;4、总理和内阁不依赖于总统，而是依赖于议会：他们受制于议会的信任或不信任，依靠国会的支持;5、在行政权的分享与二元化方面，依据不同的平衡关系而有偏向其中一方的可能，也可能存在着行政权的意志呈现一致的情况。
学者Robert Elgie认为，Duverger和萨托利的定义都是混乱的，因为他们都包含了关于总统和总理的权力，把作者主观因素引入了概念的定义中。“强大的权力”如何被定义?权力在多大程度上需要分享?对这些问题的回答都必然是主观的，其后果是根据这些定义而产生的半总统制国家也将是因人而异。为了解决这个问题，Robert Elgie认为对半总统制的定义不能涉及总统或总理的权力，而必须建立在无可辩驳的宪法条文基础之上。因此Robert Elgie将半总统制定义为：一种兼有由普选产生并且有固定任期总统和对议会负责的总理及内阁的政体。我们可以看到，Robert Elgie的定义更加广义，因为在其更具有操作性，Robert Elgie的定义也为越来越多研究半总统制的学者所接受。
半总统制运作的最大特征在于总统、内阁与国会三个元素各自独立且具有实质权力而有彼此影响的相互关系。总统、内阁与国会三者权力的不同配置，产生了半总统制下不同的权力运作机制，也影响了政府的稳定。
Roper将半总统制国家做了次类型的讨论，在比较半总统制次类型与内阁组成次数多寡后发现，当半总统制越偏向内阁制(权力越小)，政府越稳定，当总统权力越强，内阁就越不稳定。李凤玉结合总统权力与政党体系两个变数来对半总统制下总统干政动机与干政能力进行类别比较，提出了八种次类型，并且认为，政党体系属于非多党体系有利于政府的稳定，而有效政党数目越多则越不利于政府稳定。我国台湾学者吴玉山认为一切半总统制的研究都必须环绕着 “不确定的两轨制”，才是抓住了半总统制的制度精髓。吴玉山认为影响半总统制运作的变数可归纳为总统的权力、府会关系以及政党体系等三项，并据此区分八种不同运作类型的半总统制，其中以府会分治、总统权力高、多党体系的半总统制最不稳定。林继文从国会中的政党体系、意识形态、制度设计等来观察半总统制下政府运作的稳定与否，林对此提出三个假设：1、无论意识形态是否一致，强有力的国会足以导致政府的延续;2、无论总统权力的大小，意识形态越一致越有利于政府的延续;3、当总统与国会的意识形态不一致时，国会越弱，政府越容易崩解。从林的讨论中可以发现，意识形态与国会强弱影响半总统制的运作，而意识形态又扮演同宗与国会之间互动的关键因素。学者沈有忠将总统权力、府会关系统合在“权力集散”的单一面向上进行比较，同时观察五种不同集散程度下的半总统制宪政类型。
对半总统制的讨论，不同的学者有不同的切入点，对其定义有所不同，同时也依据不同的变数指标，提出了不同的次分类。本文要研究韩国与台湾半总统制下的总统、总理与国会的权力运行和政府稳定，主要是采纳学者沈有忠的研究视角，从总统、总理、国会的权力集散与政府稳定的角度来分析，进一步指出韩国与台湾半总统制下三者权力运作的不同特点。
二、权力集散与政府稳定：总统、总理与国会关系的视角
本文主要关注于韩国和台湾半总统制下总统、总理和国会的权力运作与政府稳定的关系。关于政府稳定的定义，沈有忠在《半总统制下的权力集散与政府稳定—台湾与魏玛共和的比较》一文中所定义的政府稳定集中于政府更迭之上，而采取的指标是总理辞职视为一任政府的终止，而新任总理的任职视为一任政府的开始。
关于权力集散方面，半总统制的主要特征在于权力的三元化，而这三元权力的集中聚合或分散对抗，可以建构不同的运作逻辑，也可以对政府的稳定产生重要的影响。沈有忠认为，吴玉山的讨论虽然也是集中于府会关系、总统权力以及国会有无稳定多数这三个变数之上，但是具体分类之后，吴玉山则强调府会一致以及缩减总统权力对政治稳定的重要性。沈有忠认为，理清总统、总理和国会三元权力的聚散互动是理解半总统制具有不同特质宪政运作的核心所在，而用权力的聚散与否将这三个变数置于单一面向做连续变数的分类。
权力的集中，是指彼此之间具有相近的意识形态，其中假设以相同政党属性最为集中。反之，所谓权力的分散，是指三者分别由不同意识形态的政治力量掌控，政策制定与执行时具有竞争对抗的拉扯力量。基于此，沈有忠针对三个权力的聚散状况分别作理论性的对照描述，以期对半总统制能有进一步的了解。下面，本文将简要介绍下沈有忠这一分析框架。
1、权力的高度集中：总统、总理、国会多数皆属同一政党
由于总统、总理、国会多数皆属同一政党，因此政策制定与执行都较为容易，而政府运作也较为稳定，即使在制度上出现彼此制衡或分歧的设计，因为三个权力属同一个政党，拥有相近的意识形态和利益，而能通过党内机制得到一直结果。而此时的权力运作偏向于总统制，即使宪法在权力赋予上的指标，总统仍旧会因为拥有国会多数的支持，加深任命总理的人事权力或者扮演执政党领袖的角色而成为政治权利的顶点。政府也因为权力的高度集中而较为稳定。
2、行政权的两元：总理与国会多数属同一政党，与总统不同政党
这种权力运作属于行政权力的分散型，由于国会拥有稳定的多数，而总理具有国会信任的支持，使得总统必须尊重国会的多数，任命国会多数所支持的人士担任总理一职。这种类型偏向于内阁制，总理因为拥有国会多数支持，提名总理时必须尊重国会多数而不至于提名国会少数党的人士担任总理。总统即使拥有解散国会的权利，也必须考虑一旦国会遭到解散并在改选后仍无法获得国会多数时所付出的代价。在这种考量下，双方都不会任意破坏现阶段的均衡状态，是一种仅次于权力集中的次稳定状态。如法国第五共和国出现的左右共治状态。
3、行政与国会的两元：总统与总理属同一政党，而与国会多数不同政党
当总统对总理的任命无须经过国会多数支持时，这种行政权与立法权的两元分散就容易出现。只要国会多数联盟和总统分属不同政党，而总统径自任命少数政党的人士担任总理时，就会形成行政与国会两元的情况。这种状况容易引起行政立法僵局，但又因为总统具有解散国会的权力，以及国会相对具有对内阁的不信任投票，因此这种僵局不至于像总统制下趋于无解。这种结构根据总统拥有的法定权力的大小而可能偏向总统制或内阁制。
4、国会的分散：总统与总理属于同一政党，国会没有稳定多数
这种结构是国会生态出现多党政治，而且又无法形成有效而稳定的多数联盟时。由于总统总理属于同一政党，确保了行政权的完整性，但因为国会内缺乏稳定的多数，使得政策和法律的制定和通过更加纷乱，行政权难以得到有效的多数支持。因此这个类型的宪政运作偏向于总统制，虽然宪法上赋予国会抗衡行政的能力，但国会内难以形成稳定的多数来抗衡总统。
5、权力的高度分散：总统与总理分属不同政党，国会没有稳定多数
总统和总理分属不同的政党，已经使得行政权二元化，再加上国会缺乏稳定的多数，又使得立法权难以有效运作，呈现出权力运作上最纷乱的状态。总统和总理竞逐行政主导权，若宪法赋予总统人事任命的主导权，则总统具有较大优势，反之，若总理具有阁员任命与法案副署权，则总理成为足以抗衡总统的角色。总理缺乏国会多数支持，国会也缺乏多数抗衡总统，总统则容易凭借其民意基础和宪法赋予的权力来解散国会或内阁，造成国会改选与政府更迭的频繁。
三、韩国八七宪法之后的宪制运作
1987年宪法是韩国修宪史上第一次由执政党与在野党在相对宽松的环境下彼此合作的产物，是韩国宪政上重要的里程碑。1987年宪法最重要的任务是限制总统的权力，增加国会对以总统为首的政府的监督和制约的权力，1987年宪法调整后总统、总理和国会之间的关系呈现出以下特点：1、总统为行政首脑，有权任命总理但须经国会同意;2、总统无权解散议会;3、总理、国务委员或政府委元可以出席国会或其委员会，报告国政处理情况，答复质询;4、在国会提出要求时，国务总理或国务委员、政府委员必须出席答辩，或委托国务委员或政府委员出席答辩;国会有权向总统提出解任国务总理或国务委员的建议。
Robert Elgie根据其对广义的半总统制的定义，直选产生和有固定任期的总统，对国会负责的总理和内阁，将韩国纳入半总统制国家的行列。依据上述的四个特点，我们发现，韩国的半总统制架构不同于典型的半总统制架构，而呈现出本国独特的特点。
在总统方面，根据韩国宪法第四章第六十六条规定，总统是国家元首，对外代表国家;行政权属于以总统为首的政府;韩国宪法第七十三、七十四、七十六和七十七条分别赋予了总统军事外交权、紧急处分和命令权以及戒严权等重大权力，使总统成为名副其实的掌握实权的国家元首;另外宪法规定总统由直接选举产生，任期为五年，不得连任;为延长总统的任期或变更连任的宪法修改对宪法修改提案当时的总统无效，并且取消了总统解散议会的权力，这就有效的防止总统走向专制和独裁的可能。
在国会的相对制衡方面，1987年宪法主要是增加了对总理和内阁的监督和制约的权利。韩国宪法第六十二条规定，国务总理、国务委员或政府委员可以出席国会或其委员会，报告国政处理情况，陈述意见，答复质询;国会或委员会提出要求时，国务总理、国务委员或政府委员必须出席、答辩;当国务总理或国务委员被要求出席时，可委托国务委员或政府委员出席、答辩。表明总理和内阁必须接受国会的质询和监督。韩国宪法第六十三条规定，① 国会有权向总统提出解任国务总理或国务委员的建议。② 第一款的解任建议依国会在籍议员1/3以上的发议，须经国会在籍议员过半数的赞成。宪法第六十五条由详细规定了国会的弹劾追诉权: ① 当总统、国务总理、国务委员、行政各部的长官、宪法裁判所裁判官、法官、中央选举管理委员会委员、监察院院长、监查委员及其它法律规定的公务员，在执行职务时违背宪法或法律时，国会有权议决弹劾追诉。② 第一款的弹劾追诉须有国会在籍议员1/3以上的发议，其议决须经国会在籍议员过半数的赞成。但对总统的弹劾追诉须经国会在籍议员过半数的发议和国会在籍议员2/3以上的赞成。宪法虽然并未赋予国会直接的倒阁权，但却直接赋予了国会对总理和内阁的解任建议案，这样就大大增加了国会对总理以及内阁成员的监督和制约，同时也是对政府的首脑——总统的有效制约。
在总理方面，根据韩国宪法第八十六条规定，国务总理辅佐总统，对行政事务，按照总统的命令统辖各部。国务总理可向总统建议解除国务委员，总理为国务会议副议长，总统缺位或因事故不能履行职责时由国务总理、按法律规定的国务委员的顺序代理其职权。由此可以看到，韩国总理在宪法规定上并非只是“礼仪总理”或“影子总理”，因为韩国不设副总统，总理按照总统的命令统辖各部，在总统缺位或者不能履行职责的情况下，还可代行总统之职责。总统作为国家元首，国会对其弹劾的条件门槛比较高，而对总理的弹劾往往成为府会关系的晴雨表，也成为解决府会僵局的一种方式，具有很大的政治意义。在下表中，可以清晰看到总统、总理以及国会结构的政党关系：
从金泳三政权开始，到李明博政权，共经历了17届总理，总理的频繁更替也见证了政府的不稳定性。韩国宪法确保了多党制，每届国会至少有3个以上政党能够获得议会席位，增加了国会内出现稳定多数的难度。金泳三政权下，“三金政治”的存在，再加上韩国严重的地域主义色彩，使得金泳三总统在任时虽然获得国会多数，却未能获得对国会的主导权，反对党提出了针对黄寅性和李荣德的解职建议案，而金泳三总统的国内改革案也因未获得反对党支持而流产。金大中政权始终未获得国会多数，而靠“政党改编”通过吸收无党派人士和其它意识形态相近的政党人士的加入而尽量避免分立政府的出现，但这种人为营造的国会内的多数证明是脆弱的，容易分裂，实际上国会内的生态仍然是分散混乱型，再加上强大的反对党的存在，造成总理提名迟迟未获通过，总统的施政方案屡屡受挫，总统面对强大的舆论压力和反对党压力，往往通过更换总理来缓解压力，打破政局困境。卢武铉和李明博政权时期，“三金”强人色彩逐步褪去，卢武铉率领的开放国民党在2004年的国会选举中一举拿下152席次，获得国会内稳定多数，政权开始趋于稳定;李明博政权时期，大国家党也获得国会内稳定多数，从而使权力的运作状况趋于集中而稳定，反对党无法轻易发动总理解任案，打破行政与国会两元僵局。
四、台湾九七宪改后的宪政运作
台湾从1996年施行“总统”直选后，根据半总统制的定义，直选产生和有固定任期的“总统”，对国会负责的总理和内阁，台湾已经符合半总统制的政治架构。九七宪改之后，“总统”、行政院以及立法院三者之间的互动关系出现新的规范，主要表现在以下三点：1、“总统”任命行政院长不需立法院同意;2、“总统”在倒阁案通过时，由行政院长呈请来解散立法院，但有其规范与限制;3、立法院可对行政院院长提出不信任案。
在“总统”方面，“总统”为国家元首，统帅陆海军。宪法增修条文第二条规定，“总统”为避免国家与人们遭遇紧急危难或应付财政经济上重大变故，得经行政院会议之决议发布紧急命令，为必要之处置，不受宪法第四十三条之限制。“总统”为决定国家安全有关大政方针，得设国家安全会议及所属国家安全局，其组织以法律定之。这样就赋予了“总统”紧急命令权和重大军事外交权。依据宪法增修条文第三天，行政院院长由总统任命，不需要经由立法院行使人事同意权，这样就赋予了“总统”对行政院院长任命的绝对权力。宪法增修条文第二条规定，“总统”于立法院通过对行政院院长之不信任案十日内，经咨询立法院院长后，得宣告解散立法院。这样赋予了“总统”解散议会的权利。从这些赋予“总统”的宪法权力来看，实际成为具有实权的“国家元首”。
在国会制衡方面，立法院对于“总统”、“副总统”的弹劾案，须经全体立法委员二分之一以上之提议，全体立法委员三分之二以上之决议，申请司法院大法官审理。立法院具有决议弹劾权，却没有审理权。宪法增修条文第三条规定，立法院经全体立法委员三分之一以上联署，对行政院院长提出不信任案。不信任案提出七十二小时后，应于四十八小时内以记名投票表决之。如经全体立法委员二分之一以上赞成，行政院院长应于十日内提出辞职，并得同时呈请“总统”解散立法院;不信任案如未通过，一年内不得对同一行政院院长再提不信任案。这项规定赋予了立法院对行政院的倒阁权，但也赋予了“总统”解散议会的权利，使立法院的倒阁权受到很大限制。
自九七宪改至2012年马英九第二任期开始之前，历经了四任“总统”，十一任行政院长以及四届国会，但并没有出现解散国会和国会对行政院的不信任投票案。在宪制运行上，“总统”可以直接任命行政院院长无须立法院同意，立法院虽然对行政院院长有不信任投票权，但不信任投票权的通过也意味着“总统”须解散立法院，这就迫使立法院不敢贸然行使倒阁权。而立法院不行使倒阁权，“总统”也就没有理由解散立法院，造成后果便是行政院越来越对“总统”负责。
九七宪改之后，台湾各个政治权力在宪政运作上发生了很大变化。从97到2000年5月，“总统”、行政院长与国会多数党都掌握在国民党手中，国民党取得了行政、立法的绝对优势，这段时期内宪政运作十分稳定。其次在2000年“总统”大选至2001年立委会选举之前，民进党赢得“总统”大选，掌握行政权，但国民党仍旧掌握着国会绝对多数，民进党属于国会中的少数，唐飞内阁时期，行政与立法的对立仍有交集的空间，但到张俊雄内阁时期，形成了行政与国会两元对立的格局。虽然在2001年和2004年立法委员选举中，民进党都成为国会第一大党，但始终没有获得过半数席次，掌握国会主导权，国民党紧随其后，再加上亲民党和台联，国会内生态呈现无多数联盟，使得陈水扁时期下的各个行政院长在推行政务方面遇到很大阻力。最后在2008年立法会选举后，国民党取得国会的绝对多数，取得对国会的主导权，同年马英九取得台湾地区“总统”选举，这样，国民党再次取得对“总统”、行政院长和国会的掌控，虽然发生更换行政院长情况，但权力仍集中而稳定。
本文考察了韩国和台湾宪制下“总统”、总理和国会三者之间权力结构的关系以及运行状况。政府的稳定受到很多因素的影响，外部环境、历史传统以及市民社会文化等等，本文只是从一个角度去审视三者之间的关系，来分析三者之间的权力聚合对政府稳定的影响。
首先我们对比下韩国和台湾宪法下，“总统”、总理(行政院长)以及国会之间的关系。
在韩国宪法，总统既是国家元首又是政府首脑，总理对总统负责，但总理同时又要接受国会的质询，向国会报告政务情况;国会对总理具有任命同意权，同时可通过过半数的在籍议员罢免总理。而台湾宪法虽然只规定“总统”为国家元首，但“总统”具有单独任命行政院院长的权力，宪法增修条例第三条废除了行政院对立法院负责后，行政院长实际上对“总统”负责;同时行政院长也要接受国会的质询，国会对行政院长有不信任投票权，但不信任投票权的通过，“总统”须解散国会，这就造成国会至今不敢动用不信任投票权。
韩国和台湾这种半总统制格局，使“总统”能够超脱于政治责任之外，一旦出现总统执政危机，总统完全可以通过更换内阁的方式来转移矛盾焦点，而不需要自己下台;或者更换内阁总理成为府会对立、执政党与在野党矛盾激化时期，打破政治僵局的一种手段或者领导人施政无能的替罪羊。金泳三在位五年更换六届总理，陈水扁执政八年也换了六届总理，都是为了应对其任期内的政治危机或处理与在野党的政治僵局。
其次，从韩国和台湾两个案例中可以看出，当总统、总理与国会这三者之间聚合程度越高，政府运作也就越稳定。韩国在金泳三时期，虽然执政党通过在国会内的联合，掌握多数，但这种联合的不稳定性以及强大在野党的反对，政治运作并不稳定，许多施政方针都相继夭折。金大中时期，执政党始终没有掌握国会内绝对多数，甚至造成总理提名迟迟未能通过。卢武铉和李明博执政时，逐步取得国会内稳定多数，政府运作亦逐渐趋于稳定。台湾情况也是如此，在李登辉和马英九时期，执政党同时掌握总统、总理和国会多数，权力集中而稳定，政府运作没有出现大的僵局和波动，而陈水扁时期，形成强烈的行政与国会的二元对立，政府政策难以在国会内获得多数通过。
最后，韩国和台湾在西方民主观念影响下，在民主转型成功后建立起西方自由竞争式的半总统制政体。半总统制是一种容易选择而不容易操作的政体，半总统制下既有可能出现总统制下的“分立政府”，或内阁制的“少数政府”，又可能形成“左右共治”的现象。一个成熟的民主政体必须是稳定而有效的政体，韩国和台湾"总理"经常性的更替，反映了其政体内存在的不稳定性。韩国国内学者对当前韩国国内出现的地域主义、政党无限竞争等现象提出严厉批评，要求进行政体改革的声音不绝于耳。台湾地区蓝绿阵营对立，政党间的无限竞争再加上政党内部分裂，也严重影响着台湾政治的稳定。
（作者简介：祁鲁，中共中央党校研究生院比较政治学专业硕士。参考文献及注释略，如需要请联系本公号。更多精彩文章，请登录钝角网）
