为拓宽金融领域融资机制，自2005年底，我国就已经在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古等五个省（区）开始进行民间小额贷款公司的试点工作，在试点工作进行过程中，积累了一些经验。这些民间或半政府性质的机构，通过利用社会筹集资金，提供小额信贷服务，覆盖了相当一批农村需要贷款的中低收入群体和贫困户。近年来，伴随着货币从紧的宏观调控政策的实施，使中小企业融资难的问题进一步突出，使江浙等中小企业集中的省份的经济增长受到影响，根据国家有关数据，今年1至5 月，东部地区规模以上工业增加值增长 15.71%，与上年同期相比，回落3.1 个百分点，经济增速下降明显。
　　为缓解融资难题，日，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发[2008]23号）（下称《指导意见》），对设立小额贷款公司作出了总纲性的规范，指出小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。其目的是增加小企业和“三农”贷款的有效供给。
　　日，浙江省政府办公厅发布了《关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见》（浙政办发[2008]46号）下称《实施意见》）。根据《实施意见》的安排，我省从2008年7月至2009年1月以后分四个阶段进行小额贷款公司的试点工作。
　　日，浙江省金融办、省工商局、浙江银监局、中国人民银行杭州中心支行联合发布了《浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法》 （下称《管理办法》）。
　　日，浙江省工商行政管理局发布了《浙江省小额贷款公司试点登记管理暂行办法》（下称《登记暂行办法》），对小额贷款公司的登记管理问题进行了较为全面的规定。
　　日，浙江省第一家小额贷款公司在海宁成立，当天即发放贷款300万元。①
　　依据以上关于小额贷款公司的规范性文件，对小额贷款公司的法律特征、运行模式、存在的法律风险及其控制进行如下探讨。
一、小额信贷公司作为商事主体的法律特征分析
　　《指导意见》中即明确指出：“小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任。”依据《登记暂行办法》第二条的规定，所谓小额贷款公司，是指在本省境内依法设立的不吸收公众存款、经营小额贷款业务的内资有限责任公司或内资股份有限公司。
　　首先，作为商事主体，小额贷款公司应当符合有关《公司法》等法律的要求。其次，作为特殊的从事贷款发放业务的商事主体，小额贷款公司又要符合对从事金融服务企业的法律要求。
(一)小额贷款公司作为商事主体的法律要件分析
1.企业类型――内资有限责任公司和内资股份有限公司
　　就目前关于小额贷款公司的规范性文件中的规定来看，都明确要求小额贷款公司的企业类型应为有限责任公司和股份有限公司，这主要是便于对小额贷款公司的出资及公司治理角度进行更为透明的管理，以防控风险。在公司的设立过程中，发起人及其出资能受到政府的监管；同时，公司法人以其独立的财产权可以在法律法规允许的范围内更为有效地合法经营，达到其财产保值增值的目的。再有，以公司作为企业组织形式，也为小额贷款公司在退出市场机制中严格按照有关规定进行清算，保障其退出机制的顺利运行。但《管理办法》第十五条规定，小额贷款公司的主发起人应为符合一定条件的民营骨干企业。②
2.资本制度
　　《指导意见》中指出，小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。
　　《管理办法》第七条第（三）项就小额贷款公司的注册资本规定进行了规定。
　　就资金的来源，《指导意见》规定了三种情况：其一是股东缴纳的资本金，其二为捐赠资金，其三为来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。同时要求，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。《管理办法》第二十一条对《指导意见》这一规定进行了贯彻。但小额贷款公司的注册资本全部为实收货币资本，由出资人一次足额缴纳。
　　为了鼓励小额贷款公司真正履行自己为“三农”和中小企业服务的宗旨，《管理办法》第十八条专门规定，真正坚持这一宗旨进行合规经营的小额贷款公司，设立一年后，经当地政府同意并经省金融办审核，可以增资扩股。
　　在股份转让方面，依据《管理办法》第十九条的规定来看，是允许将小额贷款公司的股份进行转让的，但针对公司的不同成员，转让还是有相应的限制。如主发起人所持有的股份自公司成立之日起3年内不得转让；其他股东2年内不得转让；公司董事、高级管理人员持有的股份，在任职期间内不得转让。对原有股东之间股份的转让，出现主发起人发生变化或股份转让比例超过5%的，应经当地政府同意后报省金融办审核。
3.股权结构
　　如何防止小额贷款公司在经营中出现大股东操纵公司经营方针，出现不能坚持小额贷款公司的经营方针和宗旨，背离小额贷款公司设立初衷的行为。从股权结构的设置上，有关文件进行了一些制度性安排。
　　《实施意见》第四条明确要求，“要优化股权结构，合理设置大、中、小股东的持股比例，既要防止小额贷款公司被少数大股东控制，又要防止股权过于分散，造成无主要股东负责或内部人控制；鼓励引入熟悉金融业务、管理运行规范的企业入股。”《管理办法》第二十四条也就小额贷款公司应优化公司治理结构提出了要求。为贯彻这一优化股权结构的要求，《管理办法》第十七条进一步对不同主体所持股份的比例作出了限定。如，小额贷款公司主发起人的持股比例不超过20%，其余单个自然人、企业法人、其他经济组织及其关联方持股比例不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%；单个自然人、企业法人、其他经济组织持股比例不得低于小额贷款公司注册资本总额的5‰。
4.合规经营
　　小额贷款公司的主营业务为向其客户发放贷款，但在经营过程中却是“只贷不存”，即只能发放贷款，而不能象其他银行业金融机构一样吸收存款；其次可以向客户提供关于企业发展、管理、财务等咨询业务及其他经批准的业务。为防止贷款风险，《指导意见》中要求，发放贷款应坚持“小额、分散”的原则，扩大客户数量和服务覆盖面，同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均 GDP水平，制定最高贷款额度限制。
　　关于贷款利率，《指导意见》中指出，小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。有关贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。这些规定在《管理办法》中都有所反映。
5.业务上的只贷不存
　　《指导意见》中明确指出，小额贷款公司的主要资金来源由股东缴纳的资本金、捐赠资金及从不超过两个银行业金融机构的融入资金构成。《管理办法》也规定，小额贷款公司是“不吸收公众存款” 而“经营小额贷款业务”的商事主体，③这显然不同于一般的商业银行的经营体制，商业银行的经营范围之一是可以从事吸收公众存款的业务，④《指导意见》也指出，对于合法合规经营的小额贷款公司，可在一定条件下，改造为可从事吸收公众存款等银行常规业务的村镇银行。
6.信息披露
　　为预防在贷款经营过程中可能发生的风险，及时有效地采取有关措施化解呆坏帐造成的风险，建立完备的信息披露制度是必不可少的。小额贷款公司的《管理办法》第二十八条要求小额贷款公司应建立信息披露制度，按要求向公司股东、相关部门、向其提供融资的银行业金融机构、有关捐赠机构披露经中介机构审计的财务报表和年度业务经营情况、融资情况、重大事项等信息，省金融办有权要求公司以适当方式，适时向社会披露其中部分内容或全部内容。
7.监管体制
　　从外部监管角度而言，政府或其他行业主管部门如何在小额贷款公司的日常经营中切实担负起监管的职责，对公司经营中的风险进行有效的防控，《指导意见》中明确要求，凡开展组建小额贷款公司试点的省级政府，必须要在能明确一个主管部门担负起对小额贷款公司的监管职责的前提下才可进行。
　　根据《登记暂行办法》第五条第二款的规定，小额贷款公司的日常监管由企业所在地的县（市、区）工商行政管理局负责。
　　而《管理办法》第三十五条、第三十六条又规定了诸如省金融办会同省工商局、浙江银监局和人行杭州中心支行等部门以及各级金融、工商、银监、人行等职能部门，根据各自职能都可对小额贷款公司进行相应的监管。但针对小额贷款公司作为从事金融服务的商事主体，依据我国《银行监督管理法》第2条的规定，应由国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动的监督管理工作。故以省金融办会同有关其他政府职能部门组成监管机构，有悖于《银行监督管理法》的规定。
　　如《管理办法》第二十九条要求中国人民银行分支机构对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征信系统。省金融办建立小额贷款公司信息动态监测系统，进行必要的统计分析。同时，小额贷款公司应定期向人民银行分支机构信贷征信系统和省金融办信息动态监测系统提供借款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等业务信息。小额贷款公司还应向省金融办信息动态监测系统提供融资情况、高管人员、股权变动质押等情况。
　　小额贷款公司内部的风险控制监管体系如何设立及如何运作现有的法律文件中也就原则性问题作出了规范。⑤
(二)小额贷款公司的经营范围是否可以涵盖金融服务领域
　　从商事主体角度来看，小额贷款公司仅是一般的商事主体，而要成为从事金融服务特殊商事主体，还应当取得国务院银行业监督管理部门的许可。依据我国《银行监督管理法》第十九条的规定，未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或从事银行业金融机构的业务活动。所以，仅仅依据《管理办法》和《暂行登记办法》设立的小额贷款公司从事贷款业务的合法性引起诸多质疑。⑥不仅如此，依据我国《立法法》的规定，《管理办法》与《暂行登记办法》本身是否是政府规章亦引起不同的看法，更无论其具体规定与《银行监督管理法》这样的法律文件的规定有所抵触了。
　　但除了从商事主体的角度去认识小额贷款公司之外，显而易见，小额贷款公司并不同于一般的企业，而是有其特殊性。一般认为，小额贷款公司有四个方面的特殊性：一是区域性。根据相关规范性文件的要求，小额贷款公司只能在本县（市、区）行政区域内从事小额贷款业务和小企业发展、财务、管理等咨询业务，不能跨区域开展经营活动。二是对小额贷款公司的宏观数量的控制。以浙江省为例，在试点期间，原则上在每个县（市、区）只能设立1家小额贷款公司，列入省级综合配套改革试点的杭州市、温州市、嘉兴市、台州市可增加5家试点名额，义乌市可增加1家试点名额。三是稳定性。这体现在小额贷款公司的股权结构上，如主发起人持有的股份自成立之日起3年内不得转让，其他股东持有的股份2年内不得转让，董事、高级管理人员持有的股份在任职期间内不得转让。四是安全性。小额贷款公司主发起人和其他企业法人股东应符合无不良信用记录，法定代表人无犯罪记录，入股前两年度连续盈利等条件。自然人股东应符合无犯罪记录和不良信用记录等条件。 ⑦
(三)其他省份已尝试的运作模式介绍
　　在早期开始小额贷款公司试点的山西省平遥县于2005年成立的小额贷款公司就针对农村客户开发出了新经营方式。在发放贷款的过程中，创新出了“公务员工资担保”、“公司加农户担保”、“村委会担保”、“信用户评定贷款信用”等方式进行发放贷款的运作，已取得了较好的效果。值得我们去认真分析和借鉴。
　　在“公务员担保”的模式下，由借款的农户提供公务员作为担保人，由公务员以其出具的工资单复印件为担保凭证, 经过公证, 公司即发放贷款。贷款金额为公务员年收入的1.5 倍――3倍。
　　“公司加农户担保”是由农副产品加工企业为种养殖基地的农户所提供的贷款担保。如平遥县种植有6000余亩芦笋，产品全部出口西欧。但芦笋种植期有两年，在此期间，农民急需资金投入。贷款公司与芦笋公司达成协议，即农户向贷款公司贷款由芦笋公司担保，芦笋公司向农户提供种苗、肥料、农药，农户与芦笋公司签订购销合同，芦笋收获时，优先出售给芦笋公司。村委会担保贷款是以村委会收取的关联企业土地占用费为其村民提供的担保。
　　“信用户评定贷款”是由村委会和小额贷款公司共同评出信用户，并在全村进行公示，无不良反映的，小额贷款公司给予5000元以下的贷款。
　　“信用小组联保贷款”是由村委会和小额贷款公司共同对借款人进行贷前审查，由符合发放条件的若干借款人自行组成信用小组，承诺自我守信，相互监督，共担风险，由小额贷款公司发放贷款。
　　在发放贷款的流程中，当地小额贷款公司设置了较为细致的工作步骤。如在传统的“借款人申请―贷前调查―贷款审查签批―贷后管理”的工作流程中，不仅要搞清贷款的用途，而且要对申请人资产评估，清楚了解贷款户经营的合法合规性及信用度情况，保证人的资金收入状况，抵（质）押物的合法性、有效性和流动性；在详细调查的基础上，由审贷小组确认贷与不贷和贷款限额。在随后的放贷期间，信贷员对借款人进行“跟踪”，与借款人经常保持联系，掌握借款人经营状况。
　　通过近一年的试点，当地小额贷款公司尚未发现借款人有改变贷款用途的情况，而且也未出现呆坏账，即使有个别借款人未按时还贷，也会讲明原因，及时还款。总体上，借款人表现出的信用度较高。⑧
二、存在的法律风险
　　但从目前其他地区的实践及相关法律规范来看，小额贷款公司的运营仍存在相应的法律风险，不容忽视。
(一)目前尚无可设立从事金融服务的小额贷款公司的法律依据
　　如前所述，依据我国现有法律，从事经营贷款业务的小额贷款公司尚不具备应有的合法性。无论是《商业银行法》还是《银行监督管理法》都对现有的小额贷款公司的存在构成难以逾越的障碍。所以，应及时向立法机关阐明小额贷款公司存在的合理性及必要性，尽快修订相关法律，使小额贷款公司的存在具备相应的合法性。
(二)除此之外，在小额贷款公司经营过程中仍然面临风险
1.系统性风险
　　因为小额贷款公司所主要针对的是“农户”和小企业，从目前已有的实践来看，针对农户生产经营中的特殊周期，小额贷款公司可能面临相应的系统性风险。
　　基于平遥等地区的试点可以发现，由于受农业经营的特点而可能受到的影响较大。一是受种植业和养殖业本身生产过程的限制，农业自然灾害对农户的生产经营影响较大。如出现的自然灾害，造成的农户损失就会影响贷款的收回。另一个突出的问题是，受制于小规模、分散经营方式的信息匮乏的因素，造成农产品价格及供求信息较为稀缺，使借款农户所面临的市场风险较为严重，而受自然灾害风险和市场风险制约的农户的整体经营能力低下，使得为其提供贷款的小额贷款公司必然承担着较大的系统性风险。 ⑨
2.违约风险
　　违约风险是指因借款人恶意违背贷款合同的约定，致使贷款到期无法偿还所形成的风险。一般而言，由于信息不对称而容易形成违约风险。但通过对已经试点的小额贷款公司的实践发现，由于借款人恶意违约而造成所发放的贷款无法收回的情况较少。这主要是因为借款农户与小额贷款公司都相处于一个相对封闭的区域内，使得公司能以多种方式了解借款农户的经营情况，同时，由于这种人员的低流动性及农村固有的道德约束力，因农户违约而造成贷款无法收回的相对较少。
　　但小企业不同于流动性较小的农户，如何使小企业在贷款合同的违约风险大大降低却是一个新的问题。仅靠小额贷款公司自身去加强约束是否可行值得探讨。因为小额贷款公司自身运营成本并未给从事追贷提供足够的空间，而确保违约率下降又关乎贷款公司能否切实控制风险的根本性问题。必须有可行的制度才能最大程度的降低风险，保证贷款合同的正常履行。
(三)监管主体不明确可能形成的监管缺失造成的风险
　　小额贷款公司作为一种新型的向农村及小企业提供资金的特殊的商事主体，有必要对其经营进行严格监管，以防控经营过程中的各种风险。
　　如前所述，《指导意见》及《管理办法》中都提出了一系列的监管部门，但应借鉴银行等金融机构的监管体制，确立一个真正的监管主体，否则，一方面会出现多头管理的局面，使得小额贷款公司无所适从；另一方面，又可能因监管部门众多，而出现真正起监管责任的监管主体的缺失问题。所以，避免监管的形式化是防止小额贷款公司防控风险的重要工作内容。同时，现行由当地政府对小额贷款企业进行监管的操作方式，法律依据不足，在监管的有效性和操作性方面也存在一定的问题。⑩
　　同时，根据《管理办法》第二十九条将小额贷款公司的经营纳入人民银行的动态征信系统进行监管，但仅对此提出了原则性的规定，如何具体落实仍需要进一步的完善。
(四)资金注入渠道单一造成的增资障碍
　　根据《指导意见》及《管理办法》的规定，目前小额贷款公司的资金注入仅可以通过入股与向银行融资的两种方式，但因小额贷款公司在经营中仅可以“只贷不存”，相比较于商业银行可以吸收公众存款来充实资金的方式，其资金注入渠道相对单一，而且小额贷款公司正因为其贷款操作较为简便，较之于传统的商业银行更有市场，这就必然使其贷款余额在短期内就容易达到有关规定所允许的上限。如此一来，如何尽最大可能发挥设立小额贷款公司的融资功能就成为一个很现实的问题。
　　从现有规定来看，小额贷款公司仅可能通过增资扩股的方式来筹集资金。《管理办法》第十八条规定：“真正服务小企业和‘三农’ 的、合规经营的小额贷款公司，设立1年后可增资扩股，增资扩股方案经当地政府同意后报省金融办审核。”且不说所谓真正服务小企业和“三农”的标准应当如何确定，在增资扩股时是否给予外资以国民待遇，如有外资银行资本进入，其是否受《管理办法》第十五条、第十七条关于主发起人是民营骨干企业的限制及持股比例限制的要求。这将影响到外资进入后的法律地位。同时，我们也希望，外资的进入可以带来更多的先进的管理体制与理念，来改进小额贷款公司的治理结构及管理方法。但现有的法律法规并未对这些问题作出前瞻性的规定，同时，可以看到，在现阶段，无论是《管理办法》还是《登记暂行办法》在立法层面都属于地方政府行政规章，我国在当前由于条件所限，还未制定出专门的国家立法，这也会使外资对自己进入到这一领域的法律地位前景不甚明朗，而保持一定投资谨慎。
三、以完善和创新制度的方法，
防范和化解风险的法律思考
　　通过以上分析，我们初步认为，小额贷款公司具有一定的特殊性，其以自己的贷款程序简单、手续便捷而赢得自己的市场，也是我国融资体系创新的产物，因此应当在这样一个前提下看待小额贷款公司的经营，就是不能如同农村信用社等传统银行机构的经营方式去经营，否则，采取克隆传统银行的作法，无疑会使其“丧失天然优势，失去发展空间。”○所以，应当建立起制度创新的理念，从多个角度对小额贷款公司的经营和监管进行必要的创新，使之得到健康的发展。
(一)通过引入中介机构的协同创新，对小额贷款公司的经营提供保障
　　如前所述，在小额贷款公司所面临的风险防控时，有必要进行相应的制度创新，既不能大幅增加贷款公司的运营成本，又要将贷款发放及收回中的风险降到最小，才能使小额贷款公司这一新的融资机制实现设立其的基本职能，发挥为“三农”及小企业服务的作用。我们考虑，可以在以下几个方面进行一些制度设计和尝试：
1.在对农户提供贷款服务中，发挥保险公司的保障功能，降低自然灾害等突发事件的风险。
　　从事种植、养殖业的农户，其生产经营往往受自然灾害、突发事件的影响较大，如这些农户作为借款人，在经营期间遭受自然灾害等造成的损失，将会导致贷款的偿还困难，必然会给贷款公司形成呆、坏帐，将会影响其正常经营。可以考虑利用保险公司现在针对种植业、养殖业的农户所开发的保险产品，由农户对自己所种植、养殖的农产品所可能遭受的风险进行投保，将贷款公司作为受益人⑾后，由贷款公司审核发放贷款，即使遭遇到灾害造成损失，由保险公司承担理赔责任，减轻了农户所承担的偿还贷款的责任，同时，也使贷款公司的贷款可以经保险理赔得到收回。
2.借鉴孟加拉国银行家尤努斯所创立的乡村银行的担保机制，来化解贷款风险。
　　2006年度的诺贝尔和平奖授予了孟加拉国银行家穆罕默德?尤努斯及其创办的孟加拉乡村银行　⑿　， 为了使小额信贷的需求者能够有能力还款，乡村银行通过建立一些特殊的组织形式来达到这一目的。这种组织形式被称为“支持小组”，支持小组由与贷款申请者具备相近或相同的社会背景及相同目的的人组建而成，并建立起相应的激励机制，用以保证小组成员之间建立和维持相互支持的关系。在支持小组之上，又构建起更大高级别的组织，即“中心”。“中心”可由乡村中若干个支持小组组成，每周按时在约定的地点与乡村银行的工作人员开会，用以帮助解决任何单个小组无法独立解决的问题，通过这种方式与银行指派到这个中心的工作人员进行密切合作。这种方式并不刻意要求申请贷款人一定要有财产进行抵押或担保，而是通过支持小组及中心的团队卓有成效的工作，使每一个人都可能取得经济上的收入，以此激发了成员的潜力，⒀ 从而保证了乡村银行的成功运营。正是乡村银行这种公开透明而富有智慧的“小组+中心+银行工作人员”的金融创新，既促使借款人积极寻求机会实现收入的增加，又使银行有效降低了由腐败与无效率带来的金融风险。⒁
　　我国原有对农户的小额信贷多是由农村信用社等金融机构进行的，但这些金融机构对农户所提供的金融服务并没有孟加拉国乡村银行向其借款人提供的丰富和全面，制约了原有小额信贷的发展。
　　在对贷款对象评估方面，乡村银行并未象农村信用社使用较强的公开性和社区性评估，而采取非正规的对象评估方式，但在风险控制方面，乡村银行却要求贷款户通过缴纳风险准备金来控制风险。风险准备金既有小组基金，也有乡村风险基金，前者是用来防备小组内的风险，后者是为防止因个别贷款者无力还款时而形成的风险。
　　其他方面，乡村银行还对借款农户进行专门的培训以增加其经营取得较好收益的可能性。总之，乡村银行通过采用和完善种种新型的金融服务来在提高自身服务水平的同时，降低了贷款的风险， ⒂　取得了令人瞩目的成就。
　　而我国传统的农村信用社在进行服务创新方面，与乡村银行相比，明显存在较大的差距。而小额贷款公司在经营过程中，应利用其法人治理结构较为合理的特点，立足当地实际条件，有针对性地引进和开发一些新型服务，在降低贷款风险的同时，取得较好的业绩。
　　同样在农村，经过农村股份合作社的股份制改造后，如合作社内的农户需要贷款，是否可以将其在合作社内的股份进行出质取得贷款，也是可以考虑的一种新的创新，而且已经在宁波付诸了实践。⒃　小额贷款公司在对农户发放贷款时，是否也可以接受这种合作社内的股份质押呢？并且结合孟加拉国的乡村银行所建立的组织在已有的合作社内进行运用，是否会有更好的效果。笔者认为，我们也应该大胆进行尝试。比如可与当地行业协会等现有的中介服务组织联合，在为借款农户提供技术上的指导与帮助，并在现有农产品信息平台的基础上针对借款农户提供相应的经营信息，以发放贷款为中心，从多方面建立和完善自己的服务网络，不能仍沿袭过去等客上门的落后经营服务理念，营造针对借款户需求、符合市场导向、有自己特色的服务格局。
3.引进律师的专业法律服务，防范小额贷款公司过程中的法律风险
　　从监管的角度讲，如果在每笔业务及小额贷款公司的日常经营中享受到专业的法律服务，将大大提高小额贷款公司防范法律风险的能力，同时，也会减轻监管部门往往因“事后监管”而丧失对风险防控的最佳时机，能最大限度地减少损失。故笔者认为，可以通过引进律师的法律服务来控制和预防其中的法律风险。
　　在组织形式上可以由律师协会与小额贷款公司或其监管部门间进行协商，形成一种经济有效的律师介入机制，或以小额贷款公司聘请，并由律师协会或有关的律师事务所指派从事信贷、金融方面的专业律师为小额贷款公司提供法律服务。
　　在服务内容上律师根据其业务特长，可涵盖公司治理、发放贷款、担保、融资等方面的法律事务。
　　另外，考虑到小额贷款公司的运营成本，服务费用可研究采取适当方式进行减免。通过律师的专业法律服务，为在第一时间防控小额贷款公司的法律风险提供了有力的保障。同时，这种高效率的保障也会为贷款公司经过规范经营取得较好的业绩提供了可能。
4.担保公司等公司的介入对经营风险进行有效防范
　　传统的担保公司接受企业资产的抵押或质押，然后为企业向银行提供担保，使企业从银行获得贷款。这种服务方式在小额贷款公司开展贷款业务中仍有可采取部分。但是否应考虑进行相应的创新，如小企业的融资难本身就是因制度原因，使小企业几无可作为担保的资产，近几年，随着宏观调控政策的影响，企业融资难的问题却日渐突出。小额贷款公司设立的初衷之一就是缓解小企业融资难的老问题，但如仍沿袭传统的担保做法，小企业融资难的问题仍然不能化解，就不能认为设立小额贷款公司的目的得到了实现。如今年以来，我省的有关部门为缓解企业融资难的问题，先后颁布了《浙江省股权出质登记办法》、《浙江省股权质押贷款指导意见》等规范性文件，为企业融资提供更多的渠道。尤其是后者的出台，曾得到一些好评，认为可以“使企业原生性的股权能够得到再生性使用；使银行游离性的出资能够得到锁定性担保；使工商一次性的登记能够得到增量性的升级；更使全社会沉淀性的资产能够得到激活性的运用。”⒄　但如何使小额贷款公司在面对小企业提出贷款需要时，如何使这种企业股权得以进行以质押等担保形式取得贷款，仍需要进行新的制度创新。
(二)进一步明确监管主体和监管职责
　　根据前述部分，从现行的规范性文件所制定的监管体系来看，承担对小额贷款公司的监管职责的部门众多，涉及人民银行、工商行政管理局、银监局等部门，看似小额贷款公司的日常经营受到这些职能部门的严格监管，但因各部门只在自己的职能范围内履行监管职能，很可能会因其职责的片面性无法对贷款公司的所有业务进行全方位的监督和管理，将会使风险的发生失去最好的预防和采取措施的机会。所以，应该对监管问题进行慎重处理，明确承担具体监管职责的部门。
　　虽然《管理办法》第五条第二款规定：“各地小额贷款公司的日常监管职能由县级工商部门承担。”但对小额贷款公司而言，其进行的主要经营管理活动应属金融领域，工商行政管理部是否具备相关专业的人员来实施专业的监管，我们仍然抱有疑问，更不论金融活动的监管需要定期的数据及经营行为的监控，工商管理部门是否能够在短期内配备足够的人力和有关设备来胜任这项工作，仍是不得而知。
　　所以，笔者建议，就目前的体制而言，仍应由当地人民银行或银监局承担起日常的监管职能，这是因为，贷款业务具有一定的特殊性，只有了解申请贷款的对象及其经营，才能掌控贷款的风险，而这些是工商管理部门所缺乏的，但却是人民银行及银监局的日常工作内容，所以，由这些部门担任小额贷款公司的日常监管职责，便于帮助贷款公司防控风险，以及建立和完善有效的内部风险防控体系。
三)强化内部风险控制机制
　　从其他省（区）的试点情况看，虽然在设立小额贷款公司之初，都要求建立准备金制度和风险保障基金等风险控制措施， ⒅　但在具体操作上，小额贷款公司内部仍然欠缺有效的可操作性的规章制度和办法。针对农民的贷款，因申请人往往不具备较理想的担保物，本身就使贷款的风险增大。再加上有些贷款公司单笔贷款金额较高，会使信贷风险进一步加大。如对风险预计不足，不仅会使小额贷款公司的正常经营受到严重阻碍，而且不能排除会出现“暴力催贷”的情况，影响社会稳定。⒆
　　所以这一问题应进行慎重处理，借鉴银行业关于贷款的内部风险控制体系，帮助小额贷款公司建立起一套适合自己的风险防控体系，真正将其“成本可算、利润可获、风险可控”的经营理念变为现实。
(四)适时以先进管理制度为着眼点，引进外资或其投资主体，提高小额贷款公司的管理制度，转变经济增长方式，争取企业效益与社会效益的最大化。
　　根据现有小额贷款公司的规范性文件的内容，允许在一年后符合经营宗旨的贷款公司增资扩股。届时，可以考虑依据市场规律，引进外资或其他投资主体，但不能仅仅围绕着“增资扩股”的目的去进行增资，而应重点考察既具有资金实力，也有丰富的经营贷款等融资业务的经营实体；同时，也不应将外资排除在潜在的投资者范围之外，在这一经营领域内应给予其国民待遇。通过这样的运作，在接纳新的投资的同时，引进和消化新的经营理念，使贷款公司的经营方式、风险控制都有全新的发展。在平遥进行的小额贷款公司的试点，就曾吸引了德国复兴银行及国际金融公司的关注，而且这些国外金融机构也曾明确表达了投资的意向。⒇
　　小额贷款公司在我国的信贷行业中是一种新生事物，它的出现，既为解决农民及中小企业融资难的问题进行了新的尝试，同时，也应看到，小额贷款公司孕育了将聚集民间资金服务于经济增长的新模式，这一全新的过程必然会使传统的公司、金融、担保等法律制度面临如何界定及调整贷款公司及其经营活动的崭新问题；同时，也可能会使传统法律制度围绕贷款公司的经营活动而进行新的调整。在这一过程中，有关的行政主体、中介组织、中小企业、农民及小额贷款公司本身都需要在其中进行复杂而全新的博弈及尝试。我们作为法律服务的提供者也应对以小额贷款公司为中心的经济活动时时进行分析和探究。
*陶海英，本所高级合伙人、国际投融资法律部主任，华东政法学院法学硕士，浙江省律师协会涉外和海事海商业务委员会副主任。本文在2008浙江中小企业法制论坛上荣获论文二等奖。
①参见：《我省首家小额贷款公司昨在海宁开张》，《浙江日报》日，第2版。
②《管理办法》第十五条规定：小额贷款公司主发起人原则上应当是管理规范、信用优良、实力雄厚的当地民营骨干企业，净资产5000万元（欠发达县域2000万元）以上且资产负债率不高于70%、近三年连续赢利且三年净利润累计总额在1500万元（欠发达县域600万元）以上。在当地政府的组织指导下，主发起人为主协商确定小额贷款公司的其他股东。除上述条件外，主发起人和其他企业法人股东应符合以下条件： （一）在工商行政管理部门登记注册，具有法人资格；（二）企业法人代表应无犯罪记录；（三）企业应无不良信用记录；（四）财务状况良好，入股前两年度连续盈利；（五）有较强的经营管理能力和资金实力。关于自然人投资小额贷款公司的资质要求，《管理办法》第十六条亦专门进行了规定。
③参见《管理办法》第二条。
④如我国《商业银行法》（2003年修订）第三条第一款第(一)项即规定，商业银行可以从事吸收公众存款的业务。
⑤参见《管理办法》第二十五条、二十六条、三十一条。
⑥参见李有星、郭晓梅：《论我国小额贷款公司的监管定位与核心规则》，载于2008年11月浙江省金融法学研究会《公司资本金融与运作安全研究研讨会论文集》（下称《论文集》），第8页。亦有观点认为小额贷款公司从事小额贷款业务是非法的，可能会受到人民银行及银监会的查处。参见杜军：《小额贷款公司若干法律问题的探讨》，《论文集》第34页。
⑦参见吕律：《浙江：民间借贷机构浮出水面――全国首部小额贷款公司登记管理办法出台》，http://www./zjaic/jrgs/gskx/91.htm，日访问。
⑧参见周江：《“新票号”小额贷款公司的山西实验》，《西部论丛》2007年第3期，第52――53页。
⑨参见胡聪慧：《小额贷款公司的信贷风险及其控制――基于平遥模式的调查与思考》，《理论探索》2008 年第1期，第86页。
⑩参见王平：《小额贷款公司的制度设计与成效评价》，《中国金融》2007年第3期，第49页
⑾张绍瑞：《小额贷款公司――创新与挑战》，《中国金融》2006年第14期，第45页。
⑿1983年，尤努斯创立了乡村银行。他的扶贫方案很简单：为穷人提供适合他们的贷款，教给他们几个有效的财务原则，穷人们就可以自己帮助自己了。经过30余年的实践，他的扶贫事业成为惠及数百万穷人（其中58% 的人依靠小额贷款已经脱离贫困线）、还款率高达98.89%的庞大乡村银行网络。诺贝尔奖颁奖辞称：“持久的和平，只有在大量人口找到摆脱贫困的方法后才成为可能，尤努斯创设的小额贷款正是这样的一种方法。”乡村银行也曾在中国开展了16个项目，向5.35万人提供了共163万美元（折合人民币1304万元）的贷款。参见林高：《穷人银行家尤努斯》，《世界知识》2006年第21期，第13页。
⒀参见黄亚男：《“穷人银行家”摘得和平奖》，《望新闻周刊》日，第38页。
⒁参见林高：《穷人银行家尤努斯》，《世界知识》2006年第21期，第13页。
⒂参见郭剑平：《从尤努斯的穷人银行反思中国的农户小额信贷制度》，《商业研究》2007年第9期，第148 页。
⒃《解决农民缺少资金的燃眉之急 江北首试农民股权质押贷款》，《宁波日报》日第3版。
⒄《浙江规范股权质押贷款》，《法制日报》日第8版。
⒅如《管理办法》第三十一条的规定。
⒆参见人民银行石家庄中心运行金融研究处课题组：《廊坊市小额贷款公司――发展民间融资模式尝试》，《华北金融》2008年第3期，第66
⒇参见周江：《“新票号”小额贷款公司的山西实验》，《西部论丛》2007年第3期，第53页。
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